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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 19.11.1991 – C-363/88

Generalanwalt Walter Van Gerven · ECLI:EU:C:1991:427

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Ich schlage Ihnen demgemäß vor, festzustellen, daß die Klagen der Firmen Finsider-Italsider und Falck nach den Artikeln 34 und 40 EGKS-Vertrag zulässig, jedoch nicht begründet sind. Wegen des weiten Ermessens, über das die Kommission verfügte, und des komplexen wirtschaftlichen und rechtlichen Zusammenhangs, in dem die Kommission ihre Befugnisse ausüben mußte, läßt sich nicht feststellen, daß sie die für deren Ausübung gesetzten Grenzen offensichtlich und in schwerer Weise verkannt hat. Daher kann der Kommission unter den Umständen des vorliegenden Falles kein Fehler im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 oder Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag zur Last gelegt werden. Hilfsweise: Die Klägerinnen haben das Vorliegen eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen den angeblichen Fehlern und dem erlittenen Schaden nicht dargetan.

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 19. November 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die vorliegenden verbundenen Rechtssachen C-363/88 und C-364/88 betreffen beide eine Klage auf Schadensersatz gemäß Artikel 34 Absatz 2 und Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag. Die Finanziaria siderurgica Finsider SpA und die Italsider SpA, Klägerinnen in der Rechtssache C-363/88 (im weiteren: Finsider-Italsider), und die Acciaierie e fernere Lombarde Falck SpA, Klägerin in der Rechtssache C-364/88 (im weiteren: Falck) machen geltend, die Kommission habe sich einer rechtswidrigen Unterlassung schuldig gemacht, indem sie sich geweigert habe, für die Jahre 1984 und 1985 die in Artikel 15 Β Absätze 4 und 5 der Entscheidung Nr. 234/84/EGKS der Kommission und für 1986 die in Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 3485/85/EGKS der Kommission vorgesehenen Maßnahmen zu treffen, um ein Ungleichgewicht der herkömmlichen Handelsströme zu beseitigen. Die Klägerinnen machen weiter geltend, die Kommission habe rechtswidrig gehandelt, indem sie einigen Stahlunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 der genannten Entscheidungen zusätzliche Lieferquoten für Vorerzeugnisse für die Herstellung kleiner geschweißter Röhren zugeteilt habe, ohne den in Artikel 15 Β niedergelegten Grundsatz der Einhaltung der traditionellen Handelsströme zu berücksichtigen. Infolge dieser zusätzlichen Zuteilung sei die festgestellte Störung der traditionellen Handelsströme noch verstärkt worden. Die Klägerinnen fordern von der Kommission den Ersatz des Schadens, den sie infolge der genannten rechtswidrigen Verhaltensweisen und dem sich daraus ergebenden Rückgang ihrer Lieferungen von Stahlerzeugnissen der Kategorien la, Ib und II auf dem italienischen Markt in den Jahren 1984, 1985 und 1986 angeblich erlitten haben.

1. Tatsächlicher und rechtlicher Hintergrund

1.1. Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84/EGKS der Kommission und die Weigerung, diesen hinsichtlich des Jahres 1984 anzuwenden

2 Die hier in Frage stehenden Maßnahmen verfolgten das Ziel, während der kritischsten Periode der Krise in der Eisen- und Stahlindustrie die Umstrukturierung dieser Industrie in einem Wettbewerbskontext zu gewährleisten, der mit der durch das System der Erzeugungsquoten auferlegten Solidarität vereinbar war. Hierzu bestimmte Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84/ EGKS der Kommission vom 31. Januar 1984 folgendes:

(1) Jeder Mitgliedstaat kann bei der Kommission Beschwerde einlegen, wenn er feststellt, daß innerhalb eines Quartals die Lieferung von Erzeugnissen einer der Erzeugnisgruppen la, Ib, II und III im Verhältnis zu den herkömmlichen Lieferungen beträchtlich geändert wurde.

(2) Die in Absatz 1 genannte Beschwerde muß spätestens acht Wochen nach dem Ende des betreffenden Quartals eingereicht werden.

(3) Die Kommission prüft die Berechtigung dieser Beschwerde und stützt sich dabei auf die von den Mitgliedstaaten in Anwendung der Entscheidung Nr. 3717/83/EGKS übermittelten monatlichen statistischen Daten. Bei ihrer Beurteilung berücksichtigt sie alle Umstände des betreffenden Falls.

(4) Sie konsultiert die betreffenden Mitgliedstaaten, wenn sie die Beschwerde für begründet hält. In diesem Fall ersucht sie die fraglichen Unternehmen, sich schriftlich zu einem Ausgleich des Ungleichgewichts in ihren herkömmlichen Lieferungen im Laufe des folgenden Quartals zu verpflichten.

(5) Mangels einer solchen Verpflichtung durch ein Unternehmen, oder sofern diese nicht eingehalten wird, kann die Kommission für das folgende Quartal den Anteil der Quote dieses Unternehmens, der innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden kann, um eine höchstens genauso große Menge verringern wie diejenige, die das Ungleichgewicht der herkömmlichen Lieferung verursacht hat.

(6) Die Kommission unterrichtet die betreffenden Mitgliedstaaten über die Folgen der Beschwerde.

3 Die European Independent Steelwork Association (EISA) erhob am 20. Februar 1984 beim Gerichtshof eine Klage auf Nichtigerklärung dieses Artikels mit der Begründung, daß Artikel 15 Β mit den Grundsätzen unvereinbar sei, die dem Gemeinsamen Markt für Eisen- und Stahlerzeugnisse zugrunde lägen, insbesondere dem Grundsatz des freien Verkehrs von Eisen- und Stahlerzeugnissen und dem Grundsatz der Abschaffung von Maßnahmen, die eine Diskriminierung zwischen Erzeugern, Käufern oder Verbrauchern bedeuten oder die den Käufer an der freien Wahl seines Lieferanten hinderten. Die EISA stellte gleichzeitig auch einen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs des Artikels 15 B.

Obwohl die Kommission der Auffassung war, Artikel 15 Β und der in ihm niedergelegte Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme seien mit dem ËGKS-Vertrag vereinbar, räumte sie ein, daß dieser Artikel sehr restriktiv ausgelegt werden müsse. In dem Verfahren der einstweiligen Anordnung verpflichtete sie sich demgemäß, Artikel 15 Β nur unter den folgenden Voraussetzungen anzuwenden:

a) Zunächst findet Artikel 15 Β nicht allein deswegen Anwendung, weil eine Änderung der herkömmlichen Lieferungen festgestellt wird; er findet nur Anwendung, wenn die Verlagerung der herkömmlichen Lieferungen auf einem Vorgehen von Unternehmen beruht, das gemeinschaftsrechtswidrig ist.

b) Weiter kann der Unstand allein, daß das betroffene Unternehmen eine von der Kommission zugelassene Beihilfe erhält, nicht zu einer Verringerung der Quote nach Artikel 15 Β führen.

c) Wenn schließlich die Untersuchungen der Kommission Verletzungen anderer gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen, beispielsweise über die Preise, die Quoten, den Wettbewerb oder die staatlichen Beihilfen, aufdecken sollten, so wendet die Kommission zunächst die für diese Verstöße vorgesehenen Sanktionen an.

4 Mit Beschluß vom 28. März 1984 wies der Gerichtshof den Antrag der EISA auf Aussetzung des Vollzugs des Artikels 15 Β zurück. Aus den Entscheidungsgründen ergeben sich zwei Gesichtspunkte. Erstens zeigten sie, daß der Gerichtshof einige Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit des Artikels 15 Β mit Artikel 58 EGKS hatte:

Das Verfahren des Artikels 15 Β findet Anwendung gegen Unternehmen, die ihre Lieferungen im Verhältnis zu den herkömmlichen Lieferungen beträchtlich geändert haben. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, daß Artikel 15 Β andere als die in Artikel 58 EGKS-Vertrag gestatteten Ziele verfolgt und auf mengenmäßige Beschränkungen im Handel mit bestimmten Eisen- und Stahlerzeugnissen zwischen den Mitgliedstaaten abzielt.

Zweitens ergab sich aus dem Beschluß, daß der Gerichtshof die zitierte Verpflichtung der Kommission, Artikel 15 Β restriktiv anzuwenden, zur Kenntnis nahm und daß er sich auf diese Verpflichtung bezog, um die von der EISA geforderte Aussetzung des Vollzugs des Artikels 15 Β abzulehnen, da:

... die eingegangenen Verpflichtungen die Drohung beseitigen, der sich die Unternehmen gegenübersahen und die die von der Antragstellerin beantragten Dringlichkeitsmaßnahmen gerechtfertigt hätten.

Nach Erlaß dieses Beschlusses nahm die EISA jedoch ihre Klage auf Nichtigerklärung zurück, so daß der Gerichtshof keine Gelegenheit erhielt, inhaltlich über die Vereinbarkeit des Artikels 15 Β mit dem EGKS-Vertrag zu entscheiden. Wie dem auch sei, der Beschluß des Gerichtshofes im Verfahren der einstweiligen Anordnung scheint die Kommission in ihrer Überzeugung bestätigt zu haben, daß sie sich an eine restriktive Auslegung des Artikels 15 Β halten müsse und daß anderenfalls sogar die Gültigkeit des Artikels 15 Β fraglich sei.

5 Die italienische Regierung stellte fest, daß die Lieferungen von Stahlerzeugnissen der Gruppen la, Ib und II beträchtlich von den herkömmlichen Lieferungen abwichen. Sie erhob daraufhin mit Schreiben vom 5. Juni 1984, 3. August 1984, 30. November 1984 und 25. Februar 1985 hinsichtlich des ersten bzw. zweiten, dritten und vierten Quartals 1984 gemäß Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84 Beschwerde bei der Kommission. Darin ersuchte sie diese, die in Artikel 15 Β vorgesehenen Maßnahmen zu treffen, um das festgestellte Ungleichgewicht der herkömmlichen Handelsströme auszugleichen. In einem Schreiben vom 11. März 1985 wiederholte die italienische Regierung dieses Ersuchen aufgrund von Daten hinsichtlich des Gesamtjahrs 1984.

Die Kommission bestritt keineswegs die Richtigkeit der von der italienischen Regierung vorgelegten Daten hinsichtlich des Ungleichgewichts der herkömmlichen Handelsströme; sie stellte im Gegenteil fest, daß diese Daten durch ihre eigenen Berechnungen bestätigt würden. Sie traf gleichwohl nicht die in Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84 vorgesehenen Maßnahmen, leitete jedoch im März 1985 gegen die Erzeuger, die für das Ungleichgewicht der herkömmlichen Handelsströme verantwortlich waren, ein Verfahren wegen Verstoßes gegen die Preisregelung für Eisen- und Stahlerzeugnisse ein und erlegte in dessen Rahmen am 27. September 1985 sechs Erzeugern Bußen wegen Verstoßes gegen diese Regelung auf. Diese Haltung der Kommission stand deutlich in Übereinstimmung mit der restriktiven Auslegung des Artikels 15 B, zu der sie sich beim Gerichtshof in der Rechtssache EISA verpflichtet (siehe hierzu genauer in Buchstabe c der unter 3 zitierten Passage) und die der Gerichtshof in seinem Beschluß in dieser Rechtssache zur Kenntnis genommen hatte (siehe unter 4).

6 Aufgrund dieser Weigerung der Kommission, die in Artikel 15 Β vorgesehenen Maßnahmen im Hinblick auf das im Jahre 1984 festgestellte Ungleichgewicht der herkömmlichen Handelsströme zu treffen, erhoben die Assider (die Vereinigung der italienischen Stahlunternehmen) und die italienische Regierung am 31. Mai 1985 bzw. am 12. Juli 1985 Klage nach Artikel 35 Absatz 3 EGKS-Vertrag auf Nichtigerklärung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung.

In dieser Rechtssache erließ der Gerichtshof am 9. April 1987 ein Urteil. Aufgrund der Tatsache, daß die Kommission das von der italienischen Regierung beanstandete Ungleichgewicht der herkömmlichen Handelsströme eingeräumt hatte, erkannte der Gerichtshof für Recht, daß die Kommission verpflichtet gewesen sei, die für dieses Ungleichgewicht verantwortlichen Unternehmen gemäß Artikel 15 Β Absatz 4 zu ersuchen, sich schriftlich zu einem Ausgleich des Ungleichgewichts in ihren herkömmlichen Lieferungen im Laufe des folgenden Quartals zu verpflichten. Die Weigerung der Kommission, Artikel 15 Β Absatz 4 anzuwenden, war demgemäß rechtswidrig und die stillschweigende ablehnende Entscheidung wurde vom Gerichtshof aufgehoben. Der Gerichtshof verwarf also die restriktive Auslegung, die die Kommission Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84 geben zu müssen glaubte und auf die der Gerichtshof sich in seinem Beschluß in der Rechtssache EISA gestützt hatte, um die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes beantragten Dringlichkeitsmaßnahmen abzulehnen. In seinem Urteil vom 9. April 1987 verwarf der Gerichtshof nämlich ausdrücklich das Argument der Kommission, das Ergebnis der von ihr gegen verschiedene Erzeuger eingeleiteten Verfahren zur Ahndung von Verstößen gegen die Preisregelung (die im März 1985 eingeleitet und mit der Auferlegung von Sanktionen im September 1985 abgeschlossen wurden) sei abzuwarten, bevor sie Artikel 15 Β Absatz 4 anwenden könne. Auf die Frage, ob die Nichtanwendung des Artikels 15 Β Absatz 5 der Entscheidung Nr. 234/84 im Hinblick auf das im Jahre 1984 festgestellte Ungleichgewicht der herkömmlichen Handelsströme rechtswidrig war, ist der Gerichtshof in dem Urteil vom 9. April 1987 nicht eingegangen.

1.2. Die stillschweigende Ablehnung, Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84/EGKS und der Entscheidung Nr. 3485/85/EGKS im Hinblick auf das Jahr 1985 bzw. das Jahr 1986 anzuwenden

7 Wie sich aus den von der italienischen Regierung der Kommission mitgeteilten und von dieser im wesentlichen bestätigten Daten ergibt, wichen auch im Jahr 1985 und 1986 die Lieferungen von Stahlerzeugnissen der Gruppen la, Ib und II durch Stahlunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten auf dem italienischen Markt beträchtlich von den herkömmlichen Lieferungen ab. Die italienische Regierung ersuchte die Kommission deshalb wiederholt, Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 234/84 und ab 1. Januar 1986 den an dessen Stelle getretenen Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 3485/85 anzuwenden. Die beiden Artikel 15 Β waren mit Ausnahme des Absatzes 5 identisch, der in der Entscheidung Nr. 3485/85 gestrichen wurde, da Rat und Kommission Ende 1985 der Auffassung waren, daß der Tiefpunkt der Krise der Eisen-und Stahlindustrie durchschritten und die in Absatz 5 enthaltene Befugnis zur Verringerung von Quoten deshalb nicht länger gerechtfertigt sei. Im übrigen wurde angesichts der besseren Situation der europäischen Stahlindustrie Artikel 15 Β der Entscheidung Nr. 3485/85 mit Wirkung vom 1. Januar 1987 insgesamt gestrichen.

Trotz diesen wiederholten Ersuchen der italienischen Regierung weigerte sich die Kommission auch, hinsichtlich der Jahre 1985 und 1986 die in Artikel 15 Β der genannten Entscheidungen vorgesehenen Maßnahmen zu treffen. Hierzu sei angemerkt, daß die erwähnte Untersuchung der Ergebnisse der im September 1985 auferlegten Geldbußen wegen Verstoßes gegen die Preisregelung im Dezember 1986 noch nicht abgeschlossen war, so daß die Kommission auch dann noch — das Urteil Assider des Gerichtshofes vom 9. April 1987 (siehe Punkt 6) war noch nicht ergangen — der Auffassung war, daß sie infolge des Erfordernisses, Artikel 15 Β restriktiv auszulegen, von den in Artikel 15 Β Absatz 4 (und, vor 1985, Absatz 5) niedergelegten Befugnissen keinen Gebrauch machen konnte.

1.3. Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 der Entscheidungen Nrn. 234/84/EGKS und 3485/85/EGKS der Kommission und die Zuteilung zusätzlicher Lieferquoten in dem Zeitraum 1984 bis 1986

8 Die Kommission hat es nicht nur abgelehnt, die in Artikel 15 Β genannten Entscheidungen zu treffen, um das Ungleichgewicht der herkömmlichen Lieferungen auszugleichen. Sie soll das Ungleichgewicht der herkömmlichen Lieferungen in dem Zeitraum 1984 bis 1986 auch verstärkt haben, indem sie Stahlunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten aufgrund der (identisch formulierten) Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 der Entscheidungen Nrn. 234/84 und 3485/85 zusätzliche Lieferquoten für Vorerzeugnisse für die Herstellung kleiner geschweißter Röhren, eine Untergruppe der Gruppe Ia, zuteilte.

Artikel 10 Absatz 1 der genannten Entscheidungen sah für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren im Rahmen des Quotensystems ein eigenes semi-liberales System vor:

Für die Erzeugnisse der Gruppe la, die in warmgewalztem Zustand zur Herstellung geschweißter Röhren mit einem Durchmesser bis zu 406,4 mm in der Gemeinschaft verwendet werden, können die Unternehmen ihre Quoten und Quotenteile, die auf den Gemeinsamen Markt geliefert werden dürfen, bis zu 5000 Tonnen pro Quartal oder je nach Fall bis zu 30 % der Menge dieser Erzeugnisse erhöhen, die in den Quotenteilen enthalten ist, die auf den Gemeinsamen Markt geliefert werden dürfen ...

Das Unternehmen darf diese Erhöhung vornehmen, vorausgesetzt, es erbringt spätestens in dem auf das betreffende Quartal folgenden Monat den Nachweis für die Verwendung der entsprechenden Lieferungen für die vorgesehenen Zwecke.

Auf begründeten Antrag eines Unternehmens kann die Kommission die Quoten und Quotenteile, die auf den Gemeinsamen Markt geliefert werden dürfen, um einen höheren Betrag anpassen. Die Kommission kann die Bewilligung dieser Anpassung von der Vorlage durch das betreffende Unternehmen zu dessen Lasten von einem durch eine Treuhandgesellschaft erstellten Bericht abhängig machen, der bestätigt, daß die Vorerzeugnisse dieses Unternehmens von dem oder den Röhrenherstellern abgenommen und tatsächlich für die betreffende Produktion verwendet worden sind.

9 Die Frage, die sich im Hinblick auf diesen Artikel 10 Absatz 1 stellt und die zu tiefgreifenden Meinungsverschiedenheiten zwischen der Kommission einerseits und bestimmten Mitgliedstaaten und Stahlunternehmen andererseits geführt hat, ist, ob die Artikel 15 Β und der in ihnen niedergelegte Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme auch für die in Artikel 10 Absatz 1 genannten Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren galten.

Wie sich aus den Anlagen ihrer Klagebeantwortungen ergibt, war die Kommission der Auffassung, daß diese Frage zu bejahen sei. Ihres Erachtens war der genannte Grundsatz sehr wohl auf Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren anwendbar, eine Auffassung, die man u. a. in einem Memorandum hinsichtlich der Anwendung des Artikels 10 Absatz 1 (das sogenannte Zwölf-Punkte-Memorandum) wiederfindet, das die Kommission im Dezember 1984 an alle Betroffenen richtete und in dem u. a. folgendes ausgeführt wurde:

2. Die Vorerzeugnisse gehören zu den herkömmlichen Handelsströmen in der Gruppe Ia. Die Zunahme der Lieferungen an Röhrenhersteller, die zu stärkeren als den herkömmlichen Handelsströmen führen könnte, muß durch eine dementsprechende Verringerung der Lieferungen an die anderen Verwender von (Erzeugnissen in der) Gruppe la in demselben Land ausgeglichen werden.

4. Die Unternehmen legen der Kommission in der Mitte des Quartals die endgültig abgeschlossenen Verträge vor, mit einer Übersicht der Lieferungen je Land.

5. Wenn die vertraglich festgelegten Lieferungen insgesamt die geschätzte Nachfrage nach Vorerzeugnissen für kleine geschweißte Röhren auf einem bestimmten Markt überschreiten, versammelt die Kommission die Hersteller zu einer Besprechung der Marktlage und der herkömmlichen Handelsströme.

6. Die Kommission gibt den Unternehmen zusätzliche Quoten von mehr als 30 %, wobei sie diese ersucht, die herkömmlichen Handelsströme nicht beträchtlich zu überschreiten ...

7. Wenn ein Stahlerzeuger die angestiegenen Lieferungen an Röhrenhersteller nicht dadurch völlig ausgleichen kann, daß er in demselben Quartal an andere Verwender auf dem betroffenen Markt weniger liefert, kann er ausnahmsweise den Überschuß im folgenden Quartal ausgleichen.

12. Im Hinblick auf die Einhaltung der in Begründungserwägung 9 der Entscheidung Nr. 234/84/EGKS genannten Ziele erhält das Unternehmen, das sich nicht an die obenstehenden Regeln hält, keine zusätzlichen Quoten von mehr als 30 % (siehe Punkt 6) für kleine geschweißte Röhren.

Das obenstehende System ist ab dem ersten Quartal 1985 anwendbar. Die Kommission wird von einer weiteren Anwendung absehen, sobald die Ordnung auf dem Markt wiederhergestellt ist.

Insbesondere die Benelux-Staaten und ihre Stahlunternehmen haben die in diesem Memorandum vorgesehene Anwendung des Grundsatzes der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme auf Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren jedoch niemals akzeptiert. Sie weigerten sich dann auch, der Kommission die in Punkt 4 genannte Information zu geben und an den in Punkt 5 erwähnten Treffen teilzunehmen.

10 Aus den Anlagen zu den Klagebeantwortungen ergibt sich, daß die Kommission die Stahlunternehmen seinerzeit sehr wohl darauf hinwies, daß Artikel 15 Β auch auf Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren anwendbar sei. Sie war deshalb der Auffassung, daß die Stahlunternehmen ein Ansteigen der Lieferungen an Röhrenhersteller, das die herkömmlichen Handelsströme stören konnte, mit einer entsprechenden Verringerung von Lieferungen von Erzeugnissen der Gruppe la (d. h. der Gruppe, zu denen die Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren gehörten) an andere Abnehmer in demselben Mitgliedstaat ausgleichen mußten. Die Weigerung der genannten Mitgliedstaaten und Unternehmen, ohne deren aktive Teilnahme die in dem Memorandum vorgesehene Anwendung des Artikels 15 Β eigentlich nicht möglich war, sowie Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Artikels 15 Β — besonders nach dem Beschluß des Gerichtshofes in der Rechtssache EISA vom 28. März 1984 — veranlaßten die Kommission jedoch dazu, die Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme nicht zu erzwingen. Wie ihr von den Klägerinnen vorgeworfen wird, hat die Kommission also in dem Zeitraum 1984 bis 1986 zusätzliche Quoten für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren an Unternehmen zugeteilt, ohne darüber zu wachen, daß die herkömmlichen Handelsströme eingehalten wurden, wodurch die Störung dieser herkömmlichen Handelsströme nach dem Vorbringen der Klägerinnen wesentlich verstärkt wurde.

1.4. Die Schadensersatzforderung

11 Nach Erlaß des Urteils Assider vom 9. April 1987, in dem die stillschweigende ablehnende Entscheidung, Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 für das Jahr 1984 anzuwenden, aufgehoben wurde (siehe unter 6), unterrichteten die Assider und ihre Mitglieder, Finsider-Italsider und Falck, die Kommission mit Schreiben vom 29. Mai 1987 und vom 30. Juli 1987 von dem Schaden, die die Nichtanwendung des Artikels 15 Β ihnen während der Jahre 1984, 1985 und 1986 verursacht haben soll. Sie ersuchten die Kommission unter Berufung auf Artikel 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag, Maßnahmen zu treffen, durch die der Schaden, der die unmittelbare Folge der Nichtanwendung des Artikels 15 Β sei, durch eine billige Entschädigung wiedergutgemacht würde. Mit Schreiben vom 8. Juli 1987, 7. November 1987, 30. Oktober 1987 und 10. November 1987 erhob die italienische Regierung dieselbe Forderung auf Entschädigung auf dem Verwaltungsweg. Hierbei sei angemerkt, daß es der Kommission zu diesem Zeitpunkt nicht mehr möglich war, von ihrer in Artikel 15 Β Absatz 5 vorgesehenen Befugnis zur Verringerung von Quoten Gebrauch zu machen, da dieser Absatz schon mit Wirkung vom 1. Januar 1986 gestrichen worden war und im übrigen auch der Rest des Artikels ab 1. Januar 1987 nicht mehr galt.

Infolge dieser Ersuchen haben sich die Kommission und Vertreter der italienischen Regierung Anfang 1988 zweimal getroffen, ohne jedoch zu einer Übereinstimmung über den Ersatz des den italienischen Stahlunternehmen entstandenen Schadens zu gelangen. Die Kommission weigerte sich, irgendeine Verantwortlichkeit anzuerkennen, und beschränkte sich darauf, als Ausdruck ihres guten Willens den Klägerinnen zusätzliche Quoten für Stahlerzeugnisse der Kategorie la und insbesondere für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren zuzuteilen, also der Erzeugnisse, deren herkömmliche Handelsströme am stärksten gestört waren. Die italienische Regierung verwarf diesen Vorschlag jedoch, da er unbedeutend sei und sich außerdem nur auf Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren beziehe.

Als Reaktion auf die offensichtliche Weigerung der Kommission, den ihnen entstandenen Schaden zu ersetzen, haben Finsider-Italsider (in der Rechtssache C-363/88) und Falck (in der Rechtssache C-364/88) gemäß Artikel 34 Absatz 2 und Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag im Dezember 1988 die vorliegenden Schadensersatzklagen beim Gerichtshof erhoben.

12 Im folgenden werde ich zuerst die rechtliche Begründung der erhobenen Schadensersatzklagen untersuchen (Nrn. 13 bis 21) und anschließend der Frage nachgehen, ob die Voraussetzungen für eine Haftung der Gemeinschaft in den vorliegenden Rechtssachen erfüllt sind (Nrn. 22 bis 35).

2. Die Rechtsgrundlage und die Zulässigkeit der erhobenen Klagen

2.1. Unklarheit der Rechtsgrundlage der Schadensersatzforderimg der Klägerinnen

13 Wie schon erwähnt, stützen sich die vorliegenden Schadensersatzklagen auf die Artikel 34 Absatz 2 und 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag. Artikel 34 Absatz 2 bestimmt:

Ergreift die Hohe Behörde nicht innerhalb einer angemessenen Frist die Maßnahmen, die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergeben, so kann vor dem Gerichtshof auf Schadensersatz geklagt werden.

Artikel 40 Absatz 1 bestimmt:

Vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 34 Absatz 1 ist der Gerichtshof zuständig, der geschädigten Partei auf ihren Antrag eine Entschädigung in Geld zu Lasten der Gemeinschaft zuzuerkennen, falls in Durchführung dieses Vertrages durch einen Amtsfehler der Gemeinschaft ein Schaden verursacht worden ist.

In ihren Klagebeantwortungen verweist die Kommission nicht ganz zu Unrecht darauf, daß es die Klägerinnen in ihren Klageschriften unterlassen, mit der erforderlichen Genauigkeit die Rechtsgrundlage ihrer Schadensersatzklage zu nennen, ohne jedoch hierauf eine Einrede der Unzulässigkeit zu stützen. Aus den Erwiderungen der Klägerinnen wird jedoch deutlich, daß ihre Klagen auf Artikel 34 Absatz 2 gestützt sind, soweit sie den Ersatz des Schadens betreffen, der ihnen durch die durch das Urteil vom 9. April 1987 aufgehobene stillschweigende ablehnende Entscheidung, für 1984 die in Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 vorgesehene Maßnahme zu treffen, verursacht wurde, während diese Klagen auf Artikel 40 Absatz 1 gestützt werden, soweit sie den Ersatz des Schadens betreffen, der durch die anderen der Kommission vorgeworfenen rechtswidrigen Handlungen verursacht wurde. Genauer geht es hierbei um den Schaden, der (a) durch die Weigerung, die in Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidungen Nr. 234/84 und Nr. 3485/85 vorgesehene Maßnahme hinsichtlich der Jahre 1985 und 1986 zu treffen, (b) durch die Weigerung, die in Artikel 15 Β Absatz 5 der Entscheidung Nr. 234/84 vorgesehenen Maßnahmen für die Jahre 1984 und 1985 zu treffen, und (c) dadurch, daß anderen Stahlunternehmen in dem Zeitraum von 1984 bis 1986 zusätzliche Quoten für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren nach Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Entscheidungen Nrn. 234/84 und 3485/85 zugeteilt wurden, verursacht worden sein soll.

14 In der von den Klägerinnen angeführten Rechtsgrundlage des Artikels 34 Absatz 2 EGKS-Vertrag kann noch eine andere Unklarheit gesehen werden, die sich aus dem Wortlaut dieses Artikels ergibt. Ich gehe kurz auf sie ein, da mir dies Gelegenheit bietet, die Bestimmungen des Artikels 34 zu erklären.

In Artikel 34 Absatz 2, und nur dort, wird die Möglichkeit erwähnt, vor dem Gerichtshof auf Schadensersatz zu klagen. Aus dem Wortlaut des Artikels 34 Absatz 1 ergibt sich jedoch, daß dieser Schadensersatzklage ein Verfahren vorangeht, das darauf gerichtet ist, die Kommission zum Erlaß von Maßnahmen zur Durchführung eines zuvor vom Gerichtshof erlassenen Nichtigkeitsurteils zu veranlassen (Absatz 1 und 2).

Eine dieser Maßnahmen besteht darin, soweit erforderlich, eine billige Entschädigung zu gewähren, um den durch die vom Gerichtshof für nichtig erklärte Entscheidung oder Empfehlung unmittelbar verursachten Schaden angemessen wiedergutzumachen (Satz 3 zweiter Halbsatz). Der letztgenannten Maßnahme muß jedoch die Feststellung des Gerichtshofes vorangehen, daß (die Entscheidung oder Empfehlung) mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet ist, der ein Unternehmen oder eine Gruppe von Unternehmen betrifft, die durch die für nichtig erklärte Entscheidung oder Empfehlung einen unmittelbaren und besonderen Schaden erlitten haben (Satz 3 erster Halbsatz). Nach einer solchen gerichtlichen Feststellung verfügt die Kommission gemäß Artikel 34 Absatz 2 über eine angemessene Frist, um, wie gesagt, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergeben, und erst nach Ablauf dieser Frist kann im Fall des Unterlassens der Kommission eine Schadensersatzklage erhoben werden.

Dieses etwas komplizierte Verfahren ist deutlich von der Sorge inspiriert, die Befugnisse des Gemeinschaftsorgans, dessen Handlung für nichtig erklärt wird, und die Rechte geschädigter Unternehmen im Gleichgewicht zu halten. Aus der Beschreibung dieses Verfahrens ergibt sich, daß zwischen einem Nichtigkeitsurteil des Gerichtshofes und einer Schadensersatzklage beim Gerichtshof ein selbständiger Rechtsweg mit dem Zweck der Feststellung eines die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehlers und gegebenenfalls des Vorliegens eines unmittelbaren und besonderen Schadens für die betroffenen Unternehmen durch den Gerichtshof besteht. Wie sich noch zeigen wird, befindet sich das von den Klägerinnen anhängig gemachte Verfahren im Hinblick auf einige der von ihnen beanstandeten Handlungen in diesem, in Artikel 34 Absatz 1 beschriebenen Zwischenstadium. Ich denke dennoch, daß aus dem Umstand, daß die Klägerinnen ihre Klage auf Artikel 34 Absatz 2 stützen — in dem das Endstadium der Schadensersatzklage beschrieben ist — und nicht auch auf Artikel 34 Absatz 1, kein Grund für die Unzulässigkeit abgeleitet werden kann (was die Kommission im übrigen auch nicht tut). Aus den schriftlichen und mündlichen Erklärungen der Klägerinnen vor dem Gerichtshof — und insbesondere aus der ausführlichen Formulierung ihrer Anträge in ihren Klageschriften — hat sich nämlich hinreichend gezeigt, daß ihre Klagen auf Schadensersatz alle Stadien des Artikels 34 umfassen und daß die ausdrückliche Verweisung (allein) auf Absatz 2 dieses Artikels auf den Wortlaut des Artikels zurückzuführen ist, da nur dort davon die Rede ist, daß auf Schadensersatz geklagt werden kann.

2.2. Die Rechtsgrundlage der Schadensersatzklage im Fall der Nichtigerklärung einer Gemeinschafishandlung (Artikel 34 EGKS-Vertrag)

15 Nach Auffassung der Klägerinnen finden die von ihnen geltend gemachten Gründe für die Schadensersatzforderung, die ich am Ende des Punktes 13 ausgeführt habe, ihre Rechtsgrundlage in Artikel 34 oder in Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag.

Zu Recht macht die Kommission unter Verweisung auf den zu diesem Punkt klaren Wortlaut des Artikels 34 Absätze 1 und 2 geltend, daß die von den Klägerinnen nach Artikel 34 erhobenen Klagen nur zulässig seien, wenn der Schaden durch eine Entscheidung oder Empfehlung oder eine stillschweigende ablehnende Entscheidung entstanden sei, die gemäß Artikel 33 bzw. 35 EGKS-Vertrag für nichtig erklärt worden sei. Dies hat im übrigen der Gerichtshof in einem Urteil vom 10. Juni 1986 in der Rechtssache Usinor bestätigt. Außerdem ergibt sich aus der einleitenden Formulierung des Artikels 40 Absatz 1 EKGS-Vertrag, daß der Schadensersatz, der sich aus einer vom Gerichtshof für nichtig erklärten Entscheidung oder Empfehlung (oder stillschweigenden ablehnenden Entscheidung) ergibt, einzig und allein aufgrund von Artikel 34 geltend gemacht werden kann.

Diese Situation gilt zweifellos hinsichtlich der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung der Kommission, Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 im Hinblick auf die im Jahre 1984 festgestellte Störung der herkömmlichen Handelsströme anzuwenden. Diese ablehnende Entscheidung wurde vom Gerichtshof in dem genannten Urteil Assider aufgehoben. Dies bedeutet gemäß Artikel 34, daß eine Schadensersatzklage nur erhoben werden kann, wenn und nachdem der Gerichtshof festgestellt hat, daß die aufgehobene stillschweigende ablehnende Entscheidung mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet ist und daß es sich um einen unmittelbaren und besonderen Schaden handelt, und wenn nach dieser Feststellung eine angemessene Frist verstrichen ist, in der die Kommission die Möglichkeit hatte, Maßnahmen zu treffen, um den durch die aufgehobene ablehnende Entscheidung entstandenen Schaden wiedergutzumachen.

Da der Gerichtshof diese Feststellung bis jetzt nicht getroffen hat — und die angemessene Frist, über die die Kommission verfügt, deshalb noch nicht zu laufen begonnen hat —, ist die Klage auf Feststellung und Anerkennung eines durch diese (aufgehobene) ablehnende Entscheidung erlittenen Schadens verfrüht. Dies bedeutet jedoch nicht — das habe ich im vorhergehenden Punkt ausgeführt —, daß der Gerichtshof nicht durch die jetzt von den Klägerinnen erhobenen Klagen aufgerufen ist, in der vorliegenden Rechtssache über die Frage zu entscheiden, ob die aufgehobene ablehnende Entscheidung mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler der Kommission behaftet ist, durch den die Klägerinnen einen unmittelbaren und besonderen Schaden erlitten haben (siehe hierzu die Punkte 26, 31 und 32 bis 34).

2.3. Die Rechtsgrundlage der Scbadensersatzklage im Hinblick auf Gemeinschaftsbandlungen mit demselben Inhalt wie eine für nichtig erklärte Handlung

16 Es stellt sich die Frage, ob dasselbe für die Klagen der Klägerinnen auf Ersatz des Schadens gilt, der sich aus der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung der Kommission ergibt, für die Jahre 1985 und 1986 Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 bzw. der Entscheidung Nr. 3485/85 anzuwenden, obwohl diese ablehnende Entscheidung nicht vom Gerichtshof aufgehoben wurde.

Die gleiche Frage ergab sich in dem vom Gericht erster Instanz vom 27. Juni 1991 in der Rechtssache Peine-Salzgitter erlassenen Urteil. Unter Verweisung auf das Urteil des Gerichtshofes vom 26. April 1988 in der Rechtssache Asteris erwog das Gericht, daß dem aufgehobenen Rechtsakt für die Anwendung des Artikels 34 EGKS-Vertrag die ausdrücklichen oder stillschweigenden Rechtsakte gleichzustellen seien, die im wesentlichen denselben Inhalt wie der aufgehobene Akt hätten und die zwischen dem Wirksamwerden der (rückwirkend) für nichtig erklärten Entscheidung und dem Nichtigkeitsurteil ergangen seien. Das Gericht war nämlich der Auffassung, daß die vom Gerichtshof in der Rechtssache Asteris im Hinblick auf Artikel 176 EWG-Vertrag angewandte Lösung auf die Anwendung des Artikels 34 EGKS-Vertrag zu erstrecken sei, da die beiden Artikel ähnlich formuliert seien.

17 Meines Erachtens wendet das Peine-Salzgitter-Urteil des Gerichts die vom Gerichtshof schon in dem Asteris-Urteil gewählte Lösung korrekt an; diese Lösung ist also in der vorliegenden Rechtssache für die stillschweigende ablehnende Entscheidung der Kommission hinsichtlich der in den Jahren 1985 und 1986 festgestellten und von der Kommission im wesentlichen eingeräumten Störung der herkömmlichen Handelsströme Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 bzw. der Entscheidung Nr. 3485/85 anzuwenden. Der in Punkt 2 zitierte Absatz 4 verpflichtet die Kommission, die betreffenden Mitgliedstaaten, wenn sie die Beschwerde für begründet hält, zu konsultieren und die fraglichen Unternehmen förmlich zu ersuchen, sich schriftlich zu einem Ausgleich der Störung im Laufe des folgenden Quartals zu verpflichten. Es gibt keinen Anhaltspunkt, daß die Kommission sich in dieser Hinsicht in den Jahren 1985 und 1986 anders verhalten hätte als im Jahr 1984, für das der Gerichtshof in dem Urteil Assider vom 9. April 1987 die stillschweigende ablehnende Entscheidung der Kommission zur Anwendung des Absatzes 4 aufgehoben hat. Auch im Hinblick auf diese nicht ausdrücklich für nichtig erklärten ablehnenden Entscheidungen, Artikel 15 Β Absatz 4 für die Jahre 1985 und 1986 anzuwenden, hat der Gerichtshof deshalb in der vorliegenden Sache zu entscheiden, ob diese ablehnenden Entscheidungen mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler der Kommission behaftet sind und ob sie den Klägerinnen einen unmittelbaren und besonderen Schaden im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag zugefügt haben.

Ich muß jedoch darauf hinweisen, daß die Kommission, die gegen das Peine-Salzgit-ter-Urteil des Gerichts inzwischen ein Rechtsmittel eingelegt hat, die vom Gericht angenommene Analogie zwischen dem in dem Asteris-Urteil angewandten Artikel 176 EWG-Vertrag und dem in dem Peine-Salz-gitter-Urteil — und auch in der vorliegenden Rechtssache — in Frage stehenden Artikel 34 EGKS-Vertrag bestreitet, u. a., weil diese Analogie ihrer Auffassung nach nur für Artikel 34 Absatz 1 Satz 2 gilt und nicht für Satz 3. Es ist hier nicht der Ort, um auf diese Argumentation einzugehen, zumal ich im folgenden zu dem Ergebnis komme, daß die Klägerinnen, sollten sie sich nicht auf Artikel 34 EGKS-Vertrag berufen können, ihre Schadensersatzforderung noch auf Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag stützen könnten. Der Gerichtshof ist deshalb in jedem Fall befugt, in der vorliegenden Rechtssache den Fehler der Kommission im Zusammenhang mit der Nichtanwendung des Artikels 15 Β Absatz 4 in den Jahren 1985 und 1986 zu beurteilen.

2.4. Die Rechtsgrundlage der Schadensersatzklage im Hinblick auf Gemeinschaftshandlungen, die nicht aufgehoben wurden (und die nicht mit einer aufgehobenen Handlung gleichzustellen sind) (Artikel 40 Absatz 1 EKGS-Vertrag)

18 Hier geht es um den Schaden, der den Klägerinnen nach deren Vorbringen einerseits durch die stillschweigende ablehnende Entscheidung, Artikel 15 Β Absatz 5 der Entscheidung Nr. 234/84, der eine Befugnis der Kommission zur Verringerung von Lieferquoten vorsieht, im Hinblick auf die in den Jahren 1984 und 1985 festgestellte Störung der herkömmlichen Handelsströme anzuwenden, und andererseits dadurch entstanden sein soll, daß die Kommission in den Jahren 1984 bis 1986 zusätzliche Lieferquoten gemäß Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 der Entscheidungen Nr. 234/84 und Nr. 3485/85 zugeteilt habe, ohne den Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme zu beachten. Für den Ersatz dieses Schadens stützen sich die Klägerinnen auf Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag, da es hier um Entscheidungen der Kommission geht, die vom Gerichtshof nicht für nichtig erklärt worden sind und die einer nichtig erklärten Entscheidung auch nicht gleichgestellt werden können.

Was die ablehnende Entscheidung betrifft, Artikel 15 Β Absatz 5 anzuwenden, möchte ich jedoch darauf hinweisen, daß diese Entscheidung in engem Zusammenhang mit der schon besprochenen Entscheidung steht, Absatz 4 dieses Artikels nicht anzuwenden. Da sich die Kommission nämlich weigerte, Artikel 15 Β Absatz 4 anzuwenden (d. h., da sie die für die Störung der herkömmlichen Handelsströme verantwortlichen Unternehmen nicht ersuchte, sich schriftlich zu einem Ausgleich dieser Störung zu verpflichten), konnte sie die in Absatz 5 vorgesehenen Maßnahmen zur Verringerung von Lieferquoten wegen der Anwendungsvoraussetzung dieser Bestimmung (siehe den Text in Absatz 2) erst gar nicht erwägen. Trotz dieses engen Zusammenhangs kann dennoch nicht behauptet werden, daß eine Weigerung, Artikel 5 des Artikels 15 Β anzuwenden, für die Anwendung von Artikel 34 gleichzustellen sei mit einer (aufgehobenen und damit analogen) ablehnenden Entscheidung, Artikel 4 anzuwenden. Nach dessen Wortlaut setzt das Ergreifen einer Maßnahme nach Absatz 5 durch die Kommission eine selbständige Befugnis voraus, die ihr, wie der Gerichtshof in dem Assider-Urteil festgestellt hat, einen weiten Ermessensspielraum [läßt]. Man kann also sicher nicht annehmen, daß sich aus einer ablehnenden Entscheidung hinsichtlich des Artikels 15 Β Absatz 4 automatisch eine Entscheidung auf Anwendung des Absatzes 5 ergibt.

19 Soweit die Schadensersatzklagen der Klägerinnen auf Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag gestützt werden, ergibt sich die Frage, ob eine solche Klage im Zusammenhang mit nicht für nichtig erklärten (und nicht gleichzustellenden) Entscheidungen der Kommission tatsächlich auf diesen Artikel gestützt werden kann. Die Kommission macht hierzu geltend, Artikel 34 EGKS-Vertrag regele abschließend und ausschließlich die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft nach dem EGKS-Vertrag, wenn die Ursache des Schadens in einer Entscheidung, einer Empfehlung oder einer stillschweigenden ablehnenden Entscheidung der Kommission liege, und eine Schadensersatzklage nach Artikel 40 Absatz 1 sei in solchen Fällen ausgeschlossen. Die Klägerinnen bestreiten dies.

Sowohl die Klägerinnen als auch die Kommission berufen sich zur Unterstützung ihres Standpunkts auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes. Mir scheint jedoch, daß keines der von den Parteien angeführten Urteile (Vloeberghs, Société Fives Lille Cail, Meroni und Usinor ) zu der aufgeworfenen Frage nach der ausschließlichen Geltung des Artikels 34 EGKS-Vertrag Stellung genommen hat.

Im Gegensatz zur Kommission bin ich der Auffassung, daß zum Ersatz eines durch eine vom Gerichtshof nicht für nichtig erklärte Entscheidung, Empfehlung oder stillschweigende ablehnende Entscheidung entstandenen Schadens eine Klage auf Schadensersatz nach Artikel 40 Absatz 1 erhoben werden kann. Anders, als von der Kommission geltend gemacht, bezieht sich der in Artikel 40 Absatz 1 enthaltene Vorbehalt hinsichtlich der Bestimmungen des Artikels 34 Absatz 1 ausschließlich auf einen Schaden, der durch die darin genannten für nichtig erklärten Handlungen verursacht wurde. Für nicht für nichtig erklärte Handlungen (mit Ausnahme der nichtig erklärten Handlungen gleichgestellten Handlungen) gilt dieser Vorbehalt nicht und ist Artikel 40 Absatz 1 — von dem sich sagen läßt, daß er in EGKS-Sachen die gemeinschaftsrechtliche Regelung der Haftung der Gemeinschaft enthält, voll anwendbar.

20 Eine einschränkende Auslegung der in Artikel 40 Absatz 1 vorgesehenen Klagemöglichkeit stände im übrigen in Widerspruch zu dem grundlegenden Erfordernis eines angemessenen Rechtsschutzes, so wie dieses in der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verschiedenen Bereichen zum Ausdruck kommt. Eine solche einschränkende Auslegung würde nämlich nicht selten zur Folge haben, daß ein Schadensersatz für einen durch Entscheidungen oder Empfehlungen oder stillschweigende Entscheidungen verursachten Schaden nicht möglich wäre. Die Frist, innerhalb deren eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 33 bzw. Artikel 35 EGKS-Vertrag zu erheben ist, ist nämlich sehr kurz (ein Monat), während sich der durch ein Tun oder Unterlassen verursachte Schaden nicht selten erst nach Ablauf dieser kurzen Frist zeigen wird. Außerdem gibt es Fälle, in denen eine Nichtigkeitsklage keinen oder wenig Sinn hat, da die betreffende Entscheidung ihre Wirkung schon voll entfaltet hat. Schließlich können Unternehmen und Unternehmensvereinigungen nur dann eine Nichtigkeitsklage gegen eine allgemeine Entscheidung oder Empfehlung oder gegen eine Unterlassung erheben, wenn diese einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber darstellen.

Die gleiche Tendenz, den Betroffenen einen angemessenen Rechtsschutz zu gewährleisten, findet man in der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Zulässigkeit einer Schadensersatzklage nach Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag, in der insbesondere präzisiert wird, daß eine Schadensersatzklage nicht von einer vorangehenden Nichtigerklärung der den Schaden verursachenden Handlung abhängt. In seinem Urteil vom 26. Februar 1986 in der Rechtssache 175/84 (Krohn/Kommission), faßte der Gerichtshof seine frühere Rechtsprechung im Zusammenhang mit einer der Kommission zuzurechnenden rechtswidrigen Entscheidung, gegen die Krohn keine Nichtigkeitsklage erhoben hatte, folgendermaßen zusammen:

Wie bereits ausgeführt, ist die Schadensersatzklage gemäß Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag als selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion geschaffen worden. Sie unterscheidet sich insbesondere von der Nichtigkeitsklage dadurch, daß sie nicht auf die Aufhebung einer bestimmten Maßnahme gerichtet ist, sondern auf den Ersatz des von einem Gemeinschaftsorgan verursachten Schadens. Deshalb kann das Vorhandensein einer bestandskräftig gewordenen Einzelfallentscheidung der Zulässigkeit einer solchen Klage nicht entgegenstehen.

Der Gerichtshof hat sich somit klar für die Zulässigkeit einer Klage ausgesprochen, mit der Ersatz eines durch eine nicht für nichtig erklärte Handlung verursachten Schadens begehrt wird. Auch im Hinblick auf Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag hatte der Gerichtshof schon in dem Urteil Vloeberghs vom 14. Juli 1961 für Recht erkannt, daß eine Schadensersatzklage ein selbständiges Rechtsmittel sei. Es liegt demgemäß auf der Hand, daß der Gerichtshof auch die Zulässigkeit einer auf Artikel 40 Absatz 1 gestützten Klage annehmen würde, wenn sie einen Schaden betrifft, der durch nicht für nichtig erklärte Entscheidungen, Empfehlungen oder stillschweigende ablehnende Entscheidungen verursacht wurde.

21 Hiermit soll nicht gesagt sein, daß es für die Zulässigkeit einer Schadensersatzforderung wegen einer nicht für nichtig erklärten Handlung keine Beschränkungen gibt. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Zusammenhang mit Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag und insbesondere aus dem genannten Urteil Krohn, a. a. O., ergibt sich, daß eine Schadensersatzklage nicht zweckentfremdet werden und insbesondere nicht als Ersatz für eine Nichtigkeitsklage gebraucht werden darf. Dies wäre z. B. der Fall, wenn

eine Schadensersatzklage auf Zahlung eines Betrags gerichtet ist, der genau dem Betrag von Abgaben entspricht, die der Kläger in Ausführung einer Einzelfallentscheidung gezahlt hat, weshalb mit der Schadensersatzklage in Wirklichkeit die Aufhebung dieser Einzelfallentscheidung begehrt wird. Diese Situation ist hier jedenfalls nicht gegeben.

Auch im vorliegenden Fall ist diese Situation nicht gegeben.

Von dem Grundsatz der Selbständigkeit der beiden Rechtsschutzmöglichkeiten besteht meines Erachtens auch dann eine Ausnähme, wenn die Schadensersatzforderung auf Ersatz eines Schadens gerichtet ist, den der geschädigte Kläger vermeiden kann, wenn er eine Nichtigkeitsklage erhebt, oder sogar bei einem Schaden, den er hätte beschränken oder vermeiden können, wenn er rechtzeitig eine Nichtigkeitsklage erhoben hätte und wenn er für die Nichterhebung dieser Klage keine triftige Entschuldigung vorbringen kann. Ein solches Versäumnis ist nämlich geeignet, den Kausalzusammenhang zwischen dem Fehler der Gemeinschaftsbehörde und dem Schaden (oder einem Teil des Schadens) zu unterbrechen.

3. Beging die Kommission einen (Amts-) Fehler im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 und/oder Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Ver-trag?

22 Wenn der Gerichtshof ebenso wie ich die eingereichten Klagen für zulässig hält, wird er zuerst der Frage nachgehen müssen, ob die Kommission im vorliegenden Fall einen Fehler im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 begangen hat, nämlich ob ihre Entscheidung mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler und/oder einem Amtsfehler im Sinne von Artikel 40 Absatz 1 behaftet ist.

Der Gerichtshof wird insbesondere untersuchen müssen, ob die aufgehobenen stillschweigenden ablehnenden Entscheidungen (hinsichtlich des Jahres 1984) und die den aufgehobenen gleichgestellten stillschweigenden ablehnenden Entscheidungen (hinsichtlich der Jahre 1985 und 1986), Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 bzw. der Entscheidung Nr. 3485/85 anzuwenden, einen Fehler der Kommission im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 darstellen und ob die stillschweigende ablehnende Entscheidung, hinsichtlich von 1984 und 1985 Artikel 15 Β Absatz 5 der Entscheidung Nr. 234/84 anzuwenden, sowie die Entscheidung, in den Jahren 1984 bis 1986 gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Entscheidungen Nr. 234/84 und Nr. 3485/85 zusätzliche Lieferquoten für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren zuzuteilen, im Sinne von Artikel 40 Absatz 1 einen Amtsfehler der Kommission darstellen.

3.1. Der Begriff des (Amts-)Fehlers in Artikel 34 Absatz 1 und in Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag

23 Der Gerichtshof hat sich bisher nicht zu der Bedeutung des Begriffs Fehler in Artikel 34 Absatz 1 geäußert. Es steht jedoch fest, daß die Nichtigerklärung einer Handlung oder einer Unterlassung aus einem der in Artikel 33 (in Verbindung mit Artikel 35) EGKS-Vertrag genannten Gründe nicht von sich aus die Haftung der Gemeinschaft auslöst. Aus Artikel 34 Absatz 1 ergibt sich nämlich, daß eine Nichtigerklärung nur dann zu Schadensersatz führt, wenn die für nichtig erklärte Entscheidung, Empfehlung oder stillschweigende ablehnende Entscheidung mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet ist. Es steht auch fest, daß der Begriff Fehler in Artikel 34 Absatz 1 und der Begriff Amtsfehler der Gemeinschaft in Artikel 40 Absatz 1 die gleiche Bedeutung haben. Nichts weist nämlich darauf hin, daß der EGKS-Vertrag zwei unterschiedliche Fehlerbegriffe einführen wollte. Artikel 34 Absatz 1 enthält nur besondere Verfahrensregeln für den Fall einer für nichtig erklärten Handlung, möchte jedoch nicht von dem Fehlerbegriff der allgemeinen Haftungsregelung des Artikels 40 abweichen.

24 Auch hinsichtlich des Begriffs Amtsfehler in Artikel 40 ist die Rechtsprechung des Gerichtshofes eher karg. Sie enthält jedoch einige nützliche Hinweise. So stellte der Gerichtshof in dem Urteil Meroni fest:

Zwar läßt sich die Verspätung von 411 Tagen, mit der der Ausgleichssatz für den Monat Dezember 1958 bekanntgegeben wurde, als übermäßig betrachten, doch ist davon auszugehen, daß diese einzige Ausnahme für sich allein kein solches Gewicht besitzt, daß daraus das Vorliegen eines Amtsfehlers hergeleitet werden könnte;

und

schließlich ist ganz allgemein festzustellen, daß frühere Irrtümer oder Unvollkommenheiten ..., die möglicherweise bestimmte Berichtigungen veranlaßt haben, nicht ohne weiteres einen Amtsfehler darstellen.

Sie können beispielsweise ebensogut auf schwierige rechtliche Probleme oder auf nachlässiges Verhalten zurückzuführen sein, das von den Verwaltungsunterworfenen selbst zu vertreten ist. Jedenfalls haben die Klägerinnen nicht in konkreter Form dargetan, daß unentschuldbare Irrtümer gegeben seien.

Außerdem erwog der Gerichtshof in dem ebenfalls schon zitierten Urteil Fives Lille Cail:

[Die Hohe Behörde] hat... die bei Anlegung normaler Sorgfaltsmaßstäbe gebotene Aufsichtspflicht schwer vernachlässigt; hierin liegt ein ihre Haftung begründendes schuldhaftes Verhalten.

25 Es ist hier nicht der Platz, um im Zusammenhang mit dem Fehlerbegriff die Haftungsregelung des Artikels 215 Absatz 2 EWG-Vertrag mit den Regelungen des Artikels 34 Absatz 1 und des Artikels 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag zu vergleichen. Ich will nur anmerken, daß aus der sehr viel umfangreicheren Rechtsprechung zu Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag ersichtlich ist, daß die Haftung der Gemeinschaft wegen rechtswidriger Handlungen, wenn eine Gemeinschaftsbehörde bei der Durchführung einer bestimmten Politik über ein weites Ermessen verfügt — eine Situation, die sich fast immer, jedoch absolut nicht ausschließlich, im Rahmen normativer Maßnahmen ergeben wird —, nur ausgelöst wird, wenn das handelnde Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat, d. h., wenn es auf eine Art und Weise gehandelt hat, in der keine Behörde normalerweise gehandelt haben würde.

So verstanden liegt meines Erachtens — im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Befugnissen mit weitem Ermessen — Artikel 215 EWG-Vertrag und den Artikeln 34 und 40 EGKS-Vertrag ein vergleichbarer Rechtswidrigkeitsbegriff zugrunde, im vorliegenden Fall eine Rechtswidrigkeit, die unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums, über den das betreffende Gemeinschaftsorgan verfügt, bei der Wahrnehmung einer bestimmten Befugnis auch unter Berücksichtigung des komplexen wirtschaftlichen und juristischen Zusammenhangs, in dem eine solche Befugnis häufig ausgeübt werden muß, von solcher Art ist, daß sie als eine offensichtliche und ernsthafte Mißachtung der Grenzen des dem Organ zukommenden Ermessens anzusehen ist.

3.2. Stellen die stillschweigenden ablehnenden Entscheidungen, Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84 bzw. Nr. 3485/85 anzuwenden, Fehler im Sinne des Artikels 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag dar?

26 Die stillschweigende ablehnende Entscheidung, Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidungen Nrn. 234/84 und 3485/85 (förmlich) anzuwenden, beruhte auf der schon (in Punkt 3) erwähnten restriktiven Auslegung, die die Kommission von 1984 bis 1986 Artikel 15 Β geben zu müssen glaubte und auf die sich der Gerichtshof in dem Beschluß EISA vom 28. März 1984 stützte, um den beantragten vorläufigen Rechtsschutz abzulehnen. In dem Urteil Assider vom 9. April 1987 wurde diese Auslegung jedoch, zumindest im Zusammenhang mit Artikel 15 Β Absatz 4 der Entscheidung Nr. 234/84, vom Gerichtshof als falsch beurteilt. Rückblickend gesehen müssen die für 1984, 1985 und 1986 ergangenen stillschweigenden ablehnenden Entscheidungen also bestimmt als rechtswidrig angesehen werden.

Im Gegensatz zu den Klägerinnen meine ich jedoch, daß diese im nachhinein festgestellte Rechtswidrigkeit nicht als ein Fehler angesehen werden kann, durch den die Haftung der Gemeinschaft ausgelöst wird. Infolge der schon in einem frühen Stadium aufgetauchten Zweifel an der Vereinbarkeit des Artikels 15 Β mit dem EGKS-Vertrag stellte die Anwendung dieses Artikels für die Kommission nämlich ein ernsthaftes Rechtsproblem dar, das sie durch eine restriktive Auslegung des Artikels 15 Β meinte lösen zu können. Der EISA-Beschluß des Gerichtshofes vom 28. März 1984, der der ersten ablehnenden Entscheidung für das Jahr 1984 vorausging, bestätigte die Kommission in ihrer Überzeugung, daß die von ihr angewandte restriktive Auslegung des Artikels 15 Β nicht unannehmbar sei. Auch die folgenden ablehnenden Entscheidungen hinsichtlich der Jahre 1985 und 1986 gingen hiervon aus. Dies hinderte die Kommission im übrigen nicht daran, wie schon erwähnt (Anmerkung 50), — vergeblich — zu versuchen, durch Absprachen mit den betroffenen Unternehmen, auf deren Mitarbeit sie in jedem Fall angewiesen war, die festgestellten Ungleichgewichte auszugleichen.

Im Licht der erwähnten Rechtsunsicherheit und unter Berücksichtigung der von der Kommission unternommenen informellen Anstrengungen sowie des wirtschaftlichen Zusammenhangs einer schon an sich schwierig zu beherrschenden Krise im Stahlsektor bin ich deshalb der Auffassung, daß die stillschweigenden ablehnenden Entscheidungen, Artikel 15 Β Absatz 4 unter den gegebenen Umständen anzuwenden, nicht als eine offensichtliche und ernsthafte Mißachtung der Grenzen der der Kommission zuerkannten Befugnisse angesehen werden können.

3.3. Stellt die stillschweigende ablehnende Entscheidung, Artikel 15 Β Absatz 5 der Entscheidung Nr. 234/84 anzuwenden, einen Fehler im Sinne von Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag darf

27 Sollte der Gerichtshof der von mir dargelegten Beurteilung folgen, so muß er meines Erachtens auch annehmen, daß die stillschweigende ablehnende Entscheidung, Artikel 15 Β Absatz 5 der Entscheidung Nr. 234/84 — in der Entscheidung Nr. 3485/85 war keine analoge Bestimmung mehr enthalten (siehe Punkt 7) — anzuwenden, im vorliegenden Fall nicht als ein Amtsfehler im Sinne des Artikels 40 Absatz 1 anzusehen ist.

Gemäß Artikel 15 Β Absatz 5 war die Kommission nur befugt, die Quoten der Stahlunternehmen, die für die Störung der herkömmlichen Handelsströme verantwortlich waren, zu verringern, wenn sich diese Unternehmen weigerten, sich auf ein (förmliches) Ersuchen der Kommission hin zu verpflichten, die Störung auszugleichen, oder wenn sie nach Übernahme einer solchen Verpflichtung diese nicht eingehalten hätten. Wenn man mir darin zustimmt, daß die Tatsache, daß die Kommission kein förmliches Ersuchen an die Unternehmen richtete, im entscheidungserheblichen Zeitpunkt (d. h. nach dem EISA-Beschluß vom 28. März 1984 und vor dem Assider-Urteil vom 9. April 1987) keinen Fehler darstellt, der die Haftung der Gemeinschaft auslöst (siehe vorangehenden Punkt), kann es ebensowenig ein Fehler sein, Artikel 15 Β Absatz 5 nicht anzuwenden. Beim (nicht für fehlerhaft gehaltenen) Fehlen eines förmlichen Ersuchens der Kommission konnte Absatz 5 nämlich nicht angewandt werden und konnte die Kommission, wenn sie sich nicht einer fehlerhaften Anwendung ihrer Befugnisse schuldig machen wollte, den betroffenen Unternehmen keine Verringerung von Lieferquoten, wie in Artikel 15 Β Absatz 5 vorgesehen, auferlegen.

3.4. Stellt die Entscheidimg, zusätzliche Quoten nach Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Entscheidungen Nr. 234/84 und 3485/85 zuzuteilen, einen Fehler im Sinne von Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag dar?

28 Wie schon dargelegt (Punkt 8), sieht Artikel 10 Absatz 1 für Stahlunternehmen die Möglichkeit vor, für (in die Gruppe la fallende) warmgewalzte Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren ihre Produktions- und Lieferquoten um eine bestimmte Menge zu erhöhen (Unterabsatz 1). Diese Möglichkeit stellt für die Stahlunternehmen ein Recht dar, wobei sie allerdings den Beweis erbringen müssen, daß die Vorerzeugnisse tatsächlich zur Herstellung kleiner geschweißter Röhren bestimmt sind (Unterabsatz 2). Darüber hinaus kann die Kommission auf begründeten Antrag eines Unternehmens zusätzliche Quoten gewähren, wobei sie die Vorlage eines durch eine Treuhandgesellschaft erstellten Berichts verlangen kann, der bestätigt, daß die Vorerzeugnisse dieses Unternehmens von dem Röhrenhersteller abgenommen und tatsächlich zur Herstellung kleiner geschweißter Röhren verwendet worden sind (Unterabsatz 3).

Von 1984 bis 1986 gewährte die Kommission derart mit den Klägerinnen im Wettbewerb stehenden Stahlunternehmen zusätzliche Quoten. In diesem Zeitpunkt war sie der Auffassung, daß auch für diese Gruppe von Vorerzeugnissen der Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme galt und daß eine sich gegebenenfalls aus der Zuerkennung zusätzlicher Quoten ergebende zusätzliche Störung dieser Handelsströme durch die begünstigten Unternehmen ausgeglichen werden müsse. Wie erwähnt (Punkt 9), stieß dieser Standpunkt jedoch auf Widerstand insbesondere der Be-nelux-Staaten und ihrer Stahlunternehmen, was es der Kommission unmöglich machte, den genannten Grundsatz anzuwenden. Auch unter Berücksichtigung der inzwischen aufgetauchten Zweifel an der Rechtmäßigkeit des in Artikel 15 Β enthaltenen Systems ging die Kommission dann doch dazu über, zusätzliche Quoten zuzuerkennen, ohne darüber zu wachen, daß die herkömmlichen Handelsströme eingehalten würden. Die Frage ist nun, ob sie durch diese Handlungsweise einen Fehler im Sinne des Artikels 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag begangen hat.

29 Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen. Als die Kommission — nachdem sie sich mit gutem Willen dafür eingesetzt hatte, dem Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme auch hinsichtlich der genannten Vorerzeugnisse zur Anwendung zu verhelfen — feststellte, daß dies wegen des Fehlens der Mitwirkung bestimmter Mitgliedstaaten und Unternehmen unmöglich war, hätte sie zweifellos auf die Ausübung der ihr durch Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 übertragenen Befugnis verzichten können. Dies hätte jedoch zur Folge gehabt, daß Unternehmen, die für diese Erzeugnisse Abnehmer hatten und zusätzliche Quoten beantragt hatten, diese Abnehmer nicht hätten beliefern können, ohne gleichzeitig (was sie ablehnten) einen Ausgleich hinsichtlich anderer Erzeugnisse vorzunehmen.

Daß es die Kommission nicht soweit kommen lassen wollte, kann ich verstehen. Bei der Durchführung eines Krisenplans im Stahlsektor, bei der sie auf die Mitwirkung der Mitgliedstaaten und ihrer Stahlunternehmen angewiesen war, konnte die Kommission es sich nicht erlauben, diese im Zusammenhang mit einer rechtlich streitigen Frage wie der Anwendbarkeit des Grundsatzes der herkömmlichen Handelsströme auf bestimmte Vorerzeugnisse gegen sich aufzubringen. Zu diesem letzten Punkt muß zumindest festgestellt werden, daß die Auffassung der Kommission, wie sie in ihrem Zwölf-Punkte-Memorandum im Sinne der Anwendung des genannten Grundsatzes niedergelegt wurde, in der Entscheidung Nr. 234/84 oder in der Entscheidung Nr. 3485/85 kaum eine Stütze findet, wobei ich anmerken möchte, daß eine unrichtige Auslegung einer Gesetzesbestimmung, von Ausnahmen abgesehen, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes für sich allein noch keinen Amtsfehler darstellt. Es steht nämlich fest, daß diese Entscheidungen für die Erzeugnisse ein freieres, von den normalen Warenverkehrs- und Marktbedingungen weniger abweichendes System errichten wollten, daß der Wortlaut des Artikels 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 hinsichtlich der Anwendung der darin übertragenen Befugnis keinerlei Verweisung auf den Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme enthielt und daß in Artikel 15 A Absatz 2 der genannten Entscheidungen, in dem der Voneil der in den anderen Artikeln vorgesehenen Quotenanpassungen Unternehmen versagt wird, die sich nicht an die Quotenregelungen gehalten haben, keine Verweisung auf Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 enthalten ist.

Auch in diesem Zusammenhang meine ich also, daß es unter den gegebenen Umständen nicht als offensichtlicher und schwerwiegender Fehler der Kommission im Sinne des Artikels 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag angesehen werden kann, daß sie ihre Befugnis aus Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 ausgeübt hat, ohne sich an die strikte Einhaltung des Grundsatzes der herkömmlichen Handelsströme gehalten zu haben.

4. Schaden und Kausalzusammenhang

30 Sollte der Gerichtshof, anders als hier vorgeschlagen, der Auffassung sein, daß die Kommission einen offensichtlichen und schwerwiegenden Fehler begangen habe, entweder dadurch, daß sie es ablehnte, Artikel 15 Β Absatz 4 und/oder Absatz 5 anzuwenden, oder dadurch, daß sie in Anwendung des Artikels 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 Konkurrenzunternehmen zusätzliche Quoten zuteilte, dann stellt sich die Frage, ob solche Fehler den Klägerinnen einen Schaden verursacht haben, der in einem Kausalzusammenhang mit diesen Fehlern steht. Ich untersuche diese Frage deshalb subsidiär. Ich gehe davon aus, daß der erlittene Schaden gemäß Artikel 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag — aber dies scheint mir auch für Artikel 40 Absatz 1 zu gelten — ein besonderer sein muß, d. h., daß eine bestimmte oder bestimmbare Gruppe von Personen von ihm betroffen sein muß. Der Schaden muß zudem wirklich und sicher entstanden (und nicht nur hypothetisch) sein. Außerdem muß der Schaden, wie Artikel 34 Absatz 1 und meines Erachtens auch Artikel 40 Absatz 1 verlangen, unmittelbar sein, d. h. direkt, ohne Eintritt eines anderen Geschehens, durch den angenommenen Fehler der Kommission verursacht worden sein. Es obliegt den Klägerinnen, sowohl das Vorliegen eines solchen Schadens als auch diesen Kausalzusammenhang nachzuweisen.

4.1. Das Vorliegen eines Schadens

31 Meines Erachtens kann kaum bestritten werden, daß die Handlungen der Kommission, wenn man unterstellt, daß sie offensichtlich und schwerwiegend fehlerhaft waren, geeignet sind, den Klägerinnen einen wirklichen und auch besonderen Schaden zu verursachen. Im Zusammenhang mit den stillschweigenden ablehnenden Entscheidungen ergibt sich dies aus Randnummer 16 des (1984 betreffenden, jedoch auch für 1985 und 1986 geltenden) Urteils Assider, in dem der Gerichtshof feststellte:

Die Kommission hat die Richtigkeit der von den italienischen Behörden vorgelegten statistischen Angaben sowie den Umstand eingeräumt, daß die herkömmlichen Lieferungen im Sinne des Artikels 15 Β Absatz 1 beträchtlich geändert worden waren. Sie hat festgestellt, daß diese Änderungen zum Nachteil der italienischen Erzeuger nicht durch andere Änderungen, die für diese günstig gewesen wären, ausgeglichen worden sind.

Im Zusammenhang mit der Gewährung zusätzlicher Quoten nach Artikel 10 Absatz 1 (wobei in der gerade untersuchten Hypothese eines Fehlers der Kommission davon ausgegangen wird, daß die in diesem Artikel genannten Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren ebenfalls dem Grundsatz der Einhaltung der herkömmlichen Handelsströme unterworfen waren) räumte die Kommission selbst in einem Protokoll einer am 8. Januar 1988 mit den Vertretern der ständigen Vertretung Italiens abgehaltenen Besprechung folgendes ein:

Nach Untersuchung der Folgen auf diesem Markt können sie (d. h. die Dienststellen der Kommission) feststellen, daß der den Unternehmen Finsider und Falck entstandene Schaden ungefähr 200000 Tonnen je Jahr beträgt und sich auf die Gruppe la, nämlich Erzeugnis für die Herstellung von kleinen Röhren, beschränkt.

Hierzu ist weiter anzumerken, daß Finsider-Italsider und Falck die einzigen italienischen Erzeuger von Stahlerzeugnissen der Gruppen Ia, Ib und II waren, also den Erzeugnissen, um die es hier geht, so daß der erlittene Schaden in jedem Fall eine beschränkte, abgrenzbare Zahl von Unternehmen betrifft.

4.2. Fehlen eines Kausalzusammenhangs

32 Nach dem Vorbringen der Klägerinnen besteht zwischen dem Schaden, den die Störung der herkömmlichen Handelsströme den Klägerinnen in den Jahren 1984 bis 1986 verursachte, und dem unterstellten fehlerhaften Verhalten der Kommission, die diese Störung nicht verhinderte und sie sogar förderte, ein Kausalzusammenhang.

Die Kommission bestreitet diesen Kausalzusammenhang. Erstens würde es, wenn sie die betroffenen Stahlunternehmen gemäß Artikel 15 Β Absatz 4 förmlich ersucht hätte, die Störung auszugleichen, nicht notwendigerweise zu einer Wiederherstellung der herkömmlichen Handelsströme geführt haben, da die Stahlunternehmen nicht verpflichtet gewesen seien (wie sich aus dem anschließenden Absatz 5 ergebe), auf das Ersuchen einzugehen. Sicher habe die Kommission bei Weigerung der Unternehmen, auf das Ersuchen einzugehen, oder bei Nichterfüllung der gegebenenfalls übernommenen Verpflichtungen gemäß Artikel 15 Β (bis 1. Januar 1986) die Befugnis gehabt, eine Verringerung von Lieferungen aufzuerlegen, aber es sei unter Berücksichtigung des weiten Ermessenspielraums, über den die Kommission verfügt habe, nicht sicher gewesen, ob von dieser Befugnis auch tatsächlich Gebrauch gemacht worden wäre.

Der Kommission ist zuzugeben, daß die Klägerinnen, um ihrer Beweispflicht zu genügen, nachweisen müssen, daß der Schaden, den sie erlitten haben — und der nach ihrem Vorbringen in der sich aus den fehlerhaften Entscheidungen der Kommission ergebenden Unmöglichkeit, die Mengen, die konkurrierende Gemeinschaftsunternehmen über ihre herkömmlichen Liefermengen hinaus verkauften, zu liefern, besteht — die unmittelbare oder direkte Folge des Fehlers der Kommission ist. Wenn sich ergibt, daß dieser Schaden auch ohne einen Fehler der Kommission entstanden wäre — weil sich die Unternehmen geweigert hätten, auf das Ersuchen der Kommission, die herkömmlichen Handelsströme wiederherzustellen, einzugehen und/oder weil die Kommission zu Recht zu der Beurteilung gelangt wäre, daß eine Verringerung von Quoten doch nicht auferlegt werden müsse —, dann steht der Schaden auf den ersten Blick nicht in einem Kausalzusammenhang mit dem Fehler.

Dennoch halte ich die Ausführungen der Kommission zu diesem Punkt nicht für völlig schlüssig, da diese durch ihre unterstellte fehlerhafte Handlungsweise (d. h. indem sie kein förmliches Ersuchen an die Unternehmen richtete und ihnen nicht erforderlichenfalls eine Verringerung von Quoten auferlegte, sondern ihnen im Gegenteil zusätzliche Quoten zuteilte) jede Möglichkeit oder Chance einer erzwungenen Wiederherstellung der herkömmlichen Handelsströme zugunsten der Klägerinnen von vornherein ausschloß. Man könnte nun aber in dem Verlust dieser Möglichkeit einen mehr als rein hypothetischen, durch Handeln oder Unterlassen der Kommission verursachten Schaden sehen.

33 Die Kommission macht jedoch außerdem geltend, selbst wenn sie die Lieferquoten der Unternehmen, die für die Störung der herkömmlichen Handelsströme verantwortlich gewesen seien, verringert hätte oder sich geweigert hätte, diesen Unternehmen zusätzliche Quoten für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren zuzuteilen, hätte der Marktanteil von Finsider-Italsider und Falck abgenommen. Abgesehen von der Tatsache, daß eine Verringerung der Lieferquoten nicht gewährleistet hätte, daß die Unternehmen, die für die Störung der herkömmlichen Handelsströme verantwortlich gewesen seien, ihre Ausfuhr nach Italien tatsächlich reduziert hätten, weist die Kommission darauf hin, daß die wahrscheinliche Folge einer Beschränkung der Einfuhr nach Italien aus anderen Mitgliedstaaten nicht ein Ansteigen der Lieferungen von Finsider-Italsider und Falck auf dem italienischen Markt, sondern ein Ansteigen der Einfuhren nach Italien aus Drittländern gewesen wäre. Obwohl die Klägerinnen dies unter Verweisung auf die ihrem Vorbringen nach strenge Reglementierung der Einfuhr aus Drittländern bestreiten, ergibt sich tatsächlich aus den von der Kommission vorgelegten Daten, daß allein die Einfuhr von Stahlerzeugnissen aus osteuropäischen Ländern nach Italien aufgrund der von der Gemeinschaft mit diesen Ländern abgeschlossenen Abkommen in den Jahren 1984 bis 1986 um 300000 Tonnen ansteigen konnte, ohne daß die Kommission hiergegen irgendetwas hätte tun können. Die Möglichkeit des Ansteigens der Einfuhr aus anderen Drittländern nach Italien sei noch viel größer gewesen. Ein wesentlicher Teil der Lieferquoten für Italien, die Ländern zugeteilt waren, mit denen die Gemeinschaft Abkommen abgeschlossen hatte, war nämlich ungenutzt geblieben. Im Hinblick auf die Tatsache, daß die Klägerinnen sich mit einigen Ausnahmen in den Jahren 1984 bis 1986 stets weigerten, ihre Preise an die niedrigeren Preise ihrer außergemeinschaftlichen Wettbewerber anzupassen, lag es außerdem auf der Hand, daß sich die italienischen Abnehmer von Stahlerzeugnissen im Fall einer von der Kommission vorgeschriebenen Verringerung der Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten eher bei außergemeinschaftlichen Erzeugern als bei den Klägerinnen eingedeckt haben würden.

34 Die Beurteilung eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen den (unterstellten) Fehlern der Kommission und dem den Klägerinnen entstandenen Schaden muß in concreto erfolgen, d. h. unter Beachtung der konkreten Umstände, die sich in einer Situation ohne Vorliegen eines Fehlers, verglichen mit der Situation des Vorliegens eines Fehlers, aller Wahrscheinlichkeit nach ergeben hätten. Es kommt also nicht allein darauf an, ob ohne den Fehler der Kommission eine Verringerung der Lieferungen der konkurrierenden Unternehmen erfolgt wäre oder ob wenigstens die Möglichkeit einer solchen Verringerung bestanden hätte (siehe Punkt 32), sondern außerdem darauf, ob die Klägerinnen diese Verringerung oder die Möglichkeit einer solchen hätten nutzen können, um ihre eigenen Lieferungen zu vergrößern. Wenn es den Klägerinnen, die die Beweislast tragen, nicht gelingt, wahrscheinlich zu machen, daß sie — und nicht Unternehmen aus Drittländern, wie die Kommission behauptet — aus der (Möglichkeit einer) Verringerung der Mengen oder dem Fehlen der Zuteilung von zusätzlichen Quoten an mit ihnen im Wettbewerb stehende Gemeinschaftsunternehmen den Nutzen hätten ziehen können, haben sie nicht hinreichend nachgewiesen, daß der unterstellte Fehler der Kommission in concreto in einem unmittelbaren Kausalzusammenhang mit einem von ihnen erlittenen Schaden steht.

35 Daß es den Klägerinnen aller Wahrscheinlichkeit nach nicht gelungen wäre, aus der genannten Verringerung oder Nichtzuteilung von Quoten Nutzen zu ziehen, ergibt sich nach dem Vorbringen der Kommission auch aus der Tatsache, daß die Klägerinnen und vor allem die Finsider-Italsider größtenteils selbst ihren Marktverlust verschuldet hätten. Die Kommission verweist hierzu auf den vernichtenden Bericht Review of Finsider's 1982—1986 Operational Performance in Reaching 1984—1986 Objectives, der im Auftrag der italienischen Regierung und der Kommission von McKinsey & Company erstellt wurde, und auf ihre Entscheidung vom 23. Dezember 1988 über die Gewährung von Beihilfen der italienischen Regierung an die Stahlunternehmen des öffentlichen Sektors, in der u. a. festgestellt wird:

Trotz dieser umfangreichen strukturellen Anpassungen konnte Finsider in den folgenden Jahren das gesetzte Ziel nicht erreichen; es verzeichnete im Gegensatz zu seinen wichtigsten Wettbewerbern weiterhin Verluste und Schwierigkeiten bei der Behauptung seiner Marktstellung.

Eine von Fachleuten durchgeführte Untersuchung (der Bericht McKinsey) hatte erbracht, daß dieses Versagen vor allem auf nicht wettbewerbsfähige industrielle und kommerzielle Strukturen, auf Verzögerungen bei der Durchführung von Investitionen und auf Schwächen in der Betriebsführung zurückzuführen war.

Die Klägerinnen machen geltend, die Probleme der Finsider-Italsider im Zusammenhang mit ihrer wirtschaftlichen Effizienz seien nicht relevant und ihr Verlust an Marktanteilen auf dem italienischen Markt sei nicht ihrem eigenen Verhalten zuzuschreiben, sondern den sehr niedrigen Preisen, zu denen Stahlunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten (unter Übertretung der Preisregelung) auf dem italienischen Markt lieferten. Obwohl die Verletzung der Mindestpreisregelung durch Stahlunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten den Marktanteilverlust der Klägerinnen vielleicht teilweise erklären kann, gilt dies bestimmt nicht für Vorerzeugnisse für kleine geschweißte Röhren (bei denen die Störung der herkömmlichen Handelsströme im wesentlichen auftrat), da dafür keine Mindestpreise bestanden. Abgesehen davon ist die geringe wirtschaftliche Effizienz der Klägerinnen zweifellos auch ein wichtiges Element, das die Unwahrscheinlichkeit, daß die Kläger aus der Verringerung der bestehenden Quoten ihrer Gemeinschaftswettbewerber oder aus der Nichtzuteilung zusätzlicher Quoten an diese konkret Nutzen hätten ziehen können, erst recht zutage treten läßt.

36 Aufgrund der in den Punkten 33 bis 35 dargelegten Umstände gelange ich zu der Auffassung, daß es den Klägerinnen nicht gelungen ist, hinreichend nachzuweisen, daß der Schaden, den sie infolge der Störung der herkömmlichen Handelsströme erlitten haben wollen, in einem unmittelbaren Kausalzusammenhang mit den angeblichen Fehlern der Kommission steht.

5. Antrag

37 Ich schlage Ihnen demgemäß vor, festzustellen, daß die Klagen der Firmen Finsider-Italsider und Falck nach den Artikeln 34 und 40 EGKS-Vertrag zulässig, jedoch nicht begründet sind. Wegen des weiten Ermessens, über das die Kommission verfügte, und des komplexen wirtschaftlichen und rechtlichen Zusammenhangs, in dem die Kommission ihre Befugnisse ausüben mußte, läßt sich nicht feststellen, daß sie die für deren Ausübung gesetzten Grenzen offensichtlich und in schwerer Weise verkannt hat. Daher kann der Kommission unter den Umständen des vorliegenden Falles kein Fehler im Sinne von Artikel 34 Absatz 1 oder Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag zur Last gelegt werden. Hilfsweise: Die Klägerinnen haben das Vorliegen eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen den angeblichen Fehlern und dem erlittenen Schaden nicht dargetan.