Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.11.1991 – C-170/89

In der Rechtssache C-170/89

Bureau européen des unions de consommateurs (Europäisches Büro der Verbraucherverbände), Prozeßbevollmächtigte: Barrister Philip Bentley, Lincoln's Inn, London, und Rechtsanwalt José Rivas de Andres, Saragossa, Zustellungsanschrift: Kanzlei Stanbrook and Hooper, 3, rue Thomas-Edison, Luxemburg,

Kläger,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Eric White, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigten im Beistand von Reinhard Wagner, der Kommission im Wege des Austauschs zur Verfügung gestellter deutscher Richter, Zustellungsbevollmächtigter: Roberto Hayder, Vertreter des Juristischen Dienstes, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

unterstützt durch

Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch seinen Rechtsberater Yves Crétien als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Xavier Herlin, Europäische Investitionsbank, 100, boulevard Konrad-Adenauer, Luxemburg,

Streithelfer,

wegen Nichtigerklärung der in einem Schreiben an den Kläger vom 15. März 1989 enthaltenen Entscheidung der Kommission, mit der diese es abgelehnt hat, dem Kläger im Rahmen eines Antidumpingverfahrens Einsicht in ihre nicht vertraulichen Unterlagen zu gewähren, und, soweit erforderlich, wegen Feststellung, daß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 vom 11. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 209, S. 1) insoweit unanwendbar ist, als er es verbietet, dem Kläger eine entsprechende Einsicht zu gewähren,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten O. Due, der Kammerpräsidenten Sir Gordon Slynn, R. Joliét und F. A. Schockweiler, der Richter G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida und G. C. Rodríguez Iglesias,

Generalanwalt: J. Mischo

Kanzler: J.-G. Giraud

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Beteiligten in der Sitzung vom 29. Januar 1991,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 13. März 1991,

folgendes

1 Das Bureau européen des unions de consommateurs (Kläger) mit Sitz in Brüssel hat mit Klageschrift, die am 16. Mai 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 und 174 EWG-Vertrag Klage mit dem Antrag erhoben, die in dem Schreiben vom 15. März 1989 enthaltene Entscheidung der Kommission für nichtig zu erklären, mit der diese es abgelehnt hat, dem Kläger im Rahmen des Antidumpingverfahrens betreffend die Einfuhr von Tonbandkassetten und Magnetbändern für Tonbandkassetten mit Ursprung in Japan, der Republik Korea und Hongkong Einsicht in ihre nicht vertraulichen Unterlagen sowie in die von sämtlichen Beteiligten dieses Verfahrens erteilten Auskünfte zu gewähren, hilfsweise, Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates vom 11. Juli 1988 gemäß Artikel 184 EWG-Vertrag insoweit für unanwendbar zu erklären, als er es dem Kläger verbietet, Einsicht in die vorgenannten Unterlagen und Auskünfte zu nehmen.

2 Die Kommission kündigte mit Bekanntmachung vom 14. Januar 1989 (ABl. C 11, S. 9) die Einleitung eines Antidumpingverfahrens betreffend bestimmte Einfuhren von Tonbandkassetten und Magnetbändern für Tonbandkassetten mit Ursprung in Japan, der Republik Korea und Hongkong an, nachdem sie einen im Namen aller betroffenen Gemeinschaftshersteller gestellten entsprechenden Antrag des Europäischen Rats der Chemischen Industrie erhalten hatte.

3 In der im Amtsblatt veröffentlichten Bekanntmachung hieß es, daß Anträge auf Anhörung spätestens 30 Tage nach der Veröffentlichung der Bekanntmachung bei der Kommission einzureichen seien. Diese Frist lief am 14. Februar 1989 ab.

4 Mit Schreiben vom 13. März 1989 beantragte der Kläger, ein internationaler Verband belgischen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, der eine Reihe von nationalen Organisationen umfaßt, die zufolge ihren Satzungen den Schutz der Verbraucher bezwecken, bei der Kommission die Anhörung im Rahmen des genannten Verfahrens sowie die Erlaubnis, schriftliche Bemerkungen einreichen zu dürfen. Um die Abfassung dieser Bemerkungen zu erleichtern, ersuchte er die Kommission, ihm Einsicht in ihre Unterlagen sowie Zugang zu den nicht vertraulichen Auskünften zu gewähren, die die anderen Beteiligten während des Verfahrens erteilt hatten.

5 Mit Fernkopie vom 15. März 1989 antwortete die Kommission, gemäß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 2423/88 (Grundverordnung) seien lediglich der Antragsteller und die bekanntermaßen betroffenen Einführer und Ausführer sowie die Vertreter des Ausfuhrlandes berechtigt, die nicht vertraulichen Unterlagen einzusehen. Sie könne daher dem Ersuchen des Klägers, Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen und die von den Verfahrensbeteiligten erteilten Auskünfte zu nehmen, nicht stattgeben. Sie sei jedoch bereit, alle schriftlichen Bemerkungen des Klägers in Betracht zu ziehen und ihn anzuhören.

6 Die Klage richtet sich gegen dieses Schreiben. Aus den Prozeßakten geht gleichwohl hervor, daß die Kommission dem Kläger eine Abschrift der nicht vertraulichen Fassung des Antrags übermittelt hat.

7 Mit Beschluß vom 4. Oktober 1989 hat der Gerichtshof den Rat als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.

8 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

Zur Zulässigkeit

9 Nach Ansicht der Kommission ist die Klage unzulässig. Die Fernkopie vom 15. März 1989 stelle keine nach Artikel 173 EWG-Vertrag anfechtbare Entscheidung dar, da sie den Kläger lediglich über seine rechtliche Stellung gemäß der Grundverordnung unterrichtet und dessen Lage in keiner Weise verändert habe. Das Schreiben habe keinerlei rechtliche Wirkung und sei als eine bloße Stellungnahme anzusehen, die nach der ausdrücklichen Bestimmung des Artikels 173 EWG-Vertrag nicht zu den Maßnahmen gehöre, die vom Gerichtshof überprüft werden könnten.

10 Demgegenüber macht der Kläger geltend, die Kommission verfüge, was den Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen betreffe, über ein Ermessen. Ihre Weigerung, dieses Ermessen zugunsten des Klägers auszuüben, sei daher eine Entscheidung, nicht lediglich eine Darlegung der Rechtslage. Der Wortlaut von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a hindere Verbände wie den Kläger nicht daran, die nicht vertraulichen Unterlagen einzusehen.

11 Da das Schreiben dem Kläger den Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen verwehrt, stellt es keine bloße Mitteilung dar, sondern eine Entscheidung, die die Interessen des Klägers beeinträchtigt. Das Schreiben der Kommission ist daher als eine nach Artikel 173 EWG-Vertrag anfechtbare beschwerende Maßnahme anzusehen.

12 Sohin ist die Klage zulässig.

Zur Begründetheit

13 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung ausdrücklich dem Antragsteller und den bekanntermaßen betroffenen Einführern und Ausführern sowie den Vertretern des Ausfuhrlandes das Recht einräumt, die der Kommission zur Verfügung gestellten nicht vertraulichen Unterlagen einzusehen, und zwar nur insoweit, als diese Unterlagen für die Vertretung ihrer Interessen erheblich sind und von der Kommission bei der Untersuchung verwendet werden.

14 Der Kläger stützt seine Klage auf zwei Gründe, nämlich erstens eine Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs und zweitens einen Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und der folgerichtigen Anwendung des Verfahrensrechts der Gemeinschaft.

Zum Klagegrund der Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs

15 Der Kläger macht im wesentlichen geltend, die Kommission habe den Grundsatz des rechtlichen Gehörs dadurch verletzt, daß sie es aufgrund von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung abgelehnt habe, ihm Zugang zu den ihr im Zuge des administrativen Antidumpingverfahrens zur Verfügung gestellten nicht vertraulichen Unterlagen zu gewähren.

16 Aus diesem Grundsatz folge, daß jedermann das Recht habe, von der zuständigen Behörde gehört und über die Tatsachen und Überlegungen, aufgrund deren sie tätig zu werden gedenke, unterrichtet zu werden, bevor die Behörde eine individuelle Maßnahme oder Entscheidung treffe, die die Interessen des Betroffenen unmittelbar berühre.

17 Im Rahmen eines Antidumpingverfahrens sei das Recht auf Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen, der gegeben sein müsse, um den Anspruch auf rechtliches Gehör zu gewährleisten, nicht auf diejenigen Informationen beschränkt, die bei Abschluß des Verfahrens endgültig zum Nachteil der betroffenen Person verwendet würden. Vielmehr erstrecke sich dieses Recht auf alle wie immer gearteten Dokumente, die im Laufe des Verfahrens zu den nicht vertraulichen Unterlagen gegeben würden, da nur ein solcher Zugang es dem Betroffenen gestatte, sich über die gegen ihn erhobenen Vorwürfe zu unterrichten und an den einzelnen Abschnitten des Antidumpingverfahrens nutzbringend mitzuwirken.

18 Daß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung das Recht auf Einsichtnahme den ausdrücklich erwähnten Gruppen vorbehalte, schließe nicht aus, daß dem Kläger ebenfalls ein solches Recht zugestanden werde, da die Beachtung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs ein Grundprinzip des Gemeinschaftsrechts sei, das auch bei Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung gewährleistet sein müsse.

19 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Wie Rat und Kommission dargelegt haben, kann ein Verband wie der Kläger sich in einem Antidumping- oder Antisubventionsverfahren nicht auf das Grundprinzip des rechtlichen Gehörs berufen, um trotz Fehlens einer ausdrücklichen Bestimmung einen Anspruch auf Einsichtnahme in die im Laufe des Verwaltungsverfahrens eingereichten Unterlagen geltend zu machen.

20 Antidumping- und Antisubventionsverfahren sowie die zum Abschluß derartiger Verfahren etwa getroffenen Schutzmaßnahmen richten sich gegen die Einfuhr bestimmter Erzeugnisse, deretwegen ausländischen Erzeugern oder Exporteuren, in gewissen Fällen auch Importeuren, Dumpingpraktiken beziehungsweise Drittstaaten eine Subventionierung vorgeworfen wurde.

21 Derartige Verfahren und die Maßnahmen, mit denen sie abgeschlossen werden, sind nicht gegen Praktiken gerichtet, die von Verbrauchern oder Verbänden wie dem Kläger zu vertreten wären. Ein nach der Verordnung Nr. 2423/88 eingeleitetes Verfahren kann daher nicht zu sie beschwerenden Maßnahmen führen, da gegen sie keine Vorwürfe erhoben wurden.

22 Zu Unrecht behauptet der Kläger daher, die Kommission habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, daß sie es abgelehnt habe, ihm Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen des Verfahrens zu gewähren. Weder der Grundsatz des rechtlichen Gehörs noch Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung gebot der Kommission, dies zu tun.

23 Der Klagegrund der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist somit zurückzuweisen.

Zum Klagegrund des Verstoßes gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und der folgerichtigen Anwendung des Verfahrensrechts der Gemeinschaft

24 Zur Stützung dieses Klagegrundes macht der Kläger geltend, es sei vom Standpunkt des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung und der folgerichtigen Anwendung der Verfahrensvorschriften aus unstimmig, daß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung das Recht der Einsichtnahme nur Exporteuren, Importeuren und Antragstellern zuerkenne, nicht dagegen den Verbraucherverbänden. Was die folgerichtige Anwendung des Verfahrensrechts der Gemeinschaft betreffe, sei es mehr als wahrscheinlich, daß der Gerichtshof einen Verband wie den Kläger als Streithelfer zulassen würde, wenn ein Exporteur eine Nichtigkeitsklage erhöbe, und daß der Verband in dieser Eigenschaft aufgrund von Artikel 93 Absatz 4 der Verfahrensordnung ein Recht darauf hätte, in alle im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgelegten nicht vertraulichen Unterlagen Einsicht zu nehmen.

25 Das administrative Antidumpingverfahren und das Verfahren vor dem Gerichtshof wegen Nichtigerklärung von Verordnungen, die Schutzmaßnahmen verhängen, dienen unterschiedlichen Zwecken. Überdies verfolgen die Vorschriften über die Ausgestaltung dieser Verfahren jeweils unterschiedliche Ziele. Das Antidumpingverfahren soll erstens sicherstellen, daß Einfuhren in die Gemeinschaft nicht in einer der Gemeinschaftsindustrie schädlichen Weise gedumpt sind, und zweitens die Gemeinschaftsorgane in die Lage versetzen, innerhalb einer angemessenen Frist die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, wenn die Interessen der Gemeinschaft dies erfordern. Demgegenüber soll das Verfahren vor dem Gerichtshof, wie in Artikel 164 EWG-Vertrag bestimmt, die Wahrung des Rechts [sichern].

26 Daß eine Verbraucherorganisation gegebenenfalls vom Gerichtshof als Streithelferin zugelassen werden und in dieser Eigenschaft ein Recht auf Einsichtnahme in die von den Prozeßparteien vorgelegten Unterlagen haben kann, besagt daher nicht, daß ihr ein derartiges Recht auch in administrativen Antidumpingverfahren gewährt werden müßte.

27 Der Klagegrund des Verstoßes gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und der folgerichtigen Anwendung des Verfahrensrechts ist daher zurückzuweisen.

28 Was das Vorbringen betrifft, Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung sei unanwendbar, so ergibt sich bereits aus dem Wortlaut dieses Artikels, daß der Rat sich dafür entschieden hat, das Recht auf Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen denjenigen Personen vorzubehalten, die von dem angeblichen Dumping am unmittelbarsten betroffen sind, nämlich dem Antragsteller und den bekanntermaßen betroffenen Importeuren und Exporteuren. Den Verbrauchern, gegen die kein Vorwurf erhoben wird, ist ein solches Recht nicht zuerkannt worden. Hieraus läßt sich nicht der Schluß ziehen, der Rat habe bei dieser Entscheidung den Anspruch auf rechtliches Gehör oder den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verletzt. An diesem Ergebnis ändert die Tatsache, daß der Kläger bei den Gemeinschaftsorganen auf Gebieten, die mit den Antidumpingvorschriften in keinem Zusammenhang stehen, eine Rolle als Vertreter von Verbraucherinteressen spielt, ebensowenig wie die Tatsache, daß die Gemeinschaftsorgane beim Erlaß von Schutzmaßnahmen die Interessen der Gemeinschaft, darunter auch diejenigen der Verbraucher, berücksichtigen müssen, und daß der Kläger als Verband besser als der einzelne Verbraucher in der Lage ist, die Interessen der Verbraucher zu vertreten.

29 Andererseits enthält der Wortlaut von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Grundverordnung keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Kommission gehindert wäre, denjenigen Personen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen, die Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen zu gestatten.

30 Es ist Sache des Gemeinschaftsgesetzgebers, zu erwägen, ob die Antidumping-Grundverordnung einem Verband, der die Interessen der Verbraucher vertritt, das Recht auf Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen gewähren sollte.

31 Nach alledem ist die Klage als unbegründet abzuweisen.

Kosten

32 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Kläger mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung hat der Rat, der dem Rechtsstreit beigetreten ist, seine eigenen Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Klage wird als unbegründet abgewiesen.

2) Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten des Streithelfers.

3) Der Rat trägt seine eigenen Kosten.