Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.06.1992 – C-65/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Claus Gulmann

vom 16. Juni 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission die Feststellung, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, daß sie Zündhölzer in eine besondere Liste D aufgenommen und es dann während bestimmter Zeiträume abgelehnt hat, die Einfuhr von aus Schweden und Bulgarien stammenden Zündhölzern zu genehmigen. Die Kommission beantragt ferner die Feststellung, daß die Griechische Republik gegen Artikel 5 EWG-Vertrag verstoßen hat.

Die griechische Regierung beantragt, die Klage abzuweisen.

Die Anträge der Kommission sind derart formuliert, daß der Gerichtshof über folgende Fragen zu entscheiden hat:

erstens über die Frage, ob eine Liste D (oder Liste Delta) mit dem von der Kommission angegebenen Inhalt existiert,

zweitens darüber, ob diese Liste D zur Folge hatte, daß die Anträge der Importeure auf Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für schwedische und bulgarische Zündhölzer abgelehnt werden.

2 Die Kommission macht geltend, während des entscheidungserheblichen Zeitraums habe in Griechenland ein Verfahren bestanden — das nach der Liste D —, nach dem Importeure bestimmter aus Drittstaaten stammender Waren, darunter Zündhölzer, eine Einfuhrgenehmigung hätten beantragen müssen, deren Versagung im Ermessen der zuständigen griechischen Behörden gestanden habe.

Die griechische Regierung führt aus, ein derartiges Verfahren habe durchaus bestanden, sei aber mit der Entscheidung des Ministers für Handel vom 25. November 1980 aufgehoben worden. Nach diesem Zeitpunkt habe ein gegen gemeinschaftsrechtliche Vorschriften verstoßendes Verfahren nicht mehr bestanden. Die Importeure von bestimmten aus Drittstaaten stammenden Waren, darunter Zündhölzern, hätten zwar eine Einfuhrgenehmigung beantragen müssen, dieses Verfahren habe aber nur statistischen Zwecken gedient.

3 Aus den Erklärungen der griechische Regierung ergibt sich nicht eindeutig, ob die Regierung einräumt, daß das erwähnte Verfahren mit statistischer Zielsetzung als Liste D bezeichnet wurde, oder ob dieser Begriff 1980 endgültig verschwunden ist.

Meines Erachtens bestehen gute Gründe für die Annahme, daß auch nach 1980, jedenfalls bis Ende 1990, in Griechenland ein als Liste D bezeichnetes Verfahren bestanden hat. Diese Annahme findet ihre Bestätigung vor allem in einem Schreiben des griechischen Ministers für Handel an den Minister für auswärtige Angelegenheiten vom 25. September 1990. Dieser hatte dem Minister für Handel im Hinblick auf das vorliegende Verfahren Fragen hinsichtlich der Existenz und der Bedeutung des Verfahrens Delta gestellt hatte. Der Minister für Handel antwortet wie folgt:

Das angeblicheVerfahren Delta stellt eine Form statistischer Erfassung dar und ist notwendig, um jederzeit Kenntnis von Verlauf und Entwicklung der Einfuhren verschiedener sensibler Waren zu haben.

Trotz des Wortes angeblich ergibt sich wohl aus diesem Schreiben, daß ein mit dem griechischen Buchstaben Delta bezeichnetes Verfahren durchaus bestanden hat.

Diese Annahme wird auch durch die Informationen gestützt, die im vorliegenden Fall bezüglich der Einfuhren aus Bulgarien und Schweden zur Verfügung stehen. Der Begriff der Liste D wird von den betroffenen Unternehmen in dem Sinn verwendet, daß er die Möglichkeit der griechischen Behörden beinhaltet, die Einfuhr zu verweigern. Wie bereits erwähnt, findet sich der Buchstabe D auf mindestens einem der zu den Akten gegebenen Anträge auf der Einfuhrlizenz.

4 In diesem Zusammenhang ist im vorliegenden Fall die entscheidende Frage, ob dieses Einfuhrverfahren aufgrund seines Inhalts eine mengenmäßige Beschränkung darstellte, die gegen die Rechtsvorschriften verstieß, die während des entscheidungserheblichen Zeitraums für den Handel mit Bulgarien und mit Schweden galten, wie die Kommission geltend macht, oder ob es sich, wie die Griechische Republik ausführt, um ein Verfahren mit ausschließlich statistischer Zielsetzung handelte, das demgemäß keine im Widerspruch zu den geltenden Vorschriften stehende mengenmäßige Beschränkung darstellte.

Die griechische Regierung zieht nicht in Zweifel, daß ein Verfahen zur Regulierung der Einfuhren mit dem von der Kommission beschriebenen Inhalt — ein Verfahren also, aufgrund dessen Anträge auf Einfuhrgenehmigung für aus Bulgarien und aus Schweden stammende Zündhölzer abgelehnt werden konnten und abgelehnt wurden — mit den gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Griechischen Republik unvereinbar gewesen wäre.

Es ist in der Tat unbestreitbar, daß ein derartiges Verfahren gegen folgende Vorschriften verstößt:

bezüglich der aus Bulgarien stammenden Einfuhren gegen Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3420/83 vom 14. November 1983 über die Einfuhrregelungen für auf Gemeinschaftsebene nicht liberalisierte Waren mit Ursprung in Staatshandelsländern in der später geänderten Fassung und

bezüglich der aus Schweden stammenden Einfuhren gegen Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 288/82 vom 5. Februar 1982 betreffend die gemeinsame Einfuhrregelung und gegen Artikel 13 des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Schweden, in der im Hinblick auf Griechenland durch das Zusatzprotokoll geänderten Fassung.

5 Es sind also nur Sachfragen zwischen den Parteien streitig.

Die Kommission macht geltend, während des entscheidungserheblichen Zeitraums seien eine Reihe von Waren, die die griechischen Behörden als besonders sensibel angesehen hätten, unter das Verfahren Liste D gefallen. Dieses Verfahren galt jedenfalls für Zündhölzer. Ausweislich der Akten wurde aber bei der Kommission auch die Anwendung des Verfahrens Liste D auf Einfuhren von Flachglas, insbesondere aus der Türkei, und von Honig aus Bulgarien beanstandet.

Wenn das von der Kommission beschriebene Verfahren während längerer Zeiträume für mehrere Warengruppen gegolten haben sollte, dann erstaunt es, daß die Kommission nicht im Stande war, stärkere und umfassendere Beweise für ihre Behauptungen hinsichtlich der Existenz dieses Verfahrens vorzulegen.

Insoweit müssen jedoch die Schwierigkeiten berücksichtigt werden, die es der Kommission offensichtlich bereitete, von der griechischen Regierung eine zufriedenstellende Antwort auf ihre Fragen im Zusammenhang mit den bei ihr erhobenen Beanstandungen zu erhalten.

6 Die entscheidende Frage ist im vorliegenden Fall, ob es der Kommission gelungen ist, die Existenz eines Verfahrens Liste D, das während bestimmter Zeiträume zur Versagung der Einfuhrgenehmigung für aus Bulgarien und aus Schweden stammende Zündhölzer führte, zu beweisen.

7 Zu diesem Punkt ist anzumerken, daß das griechische Staatsmonopol für die Vermarktung von Zündhölzern an die Gemeinschaftsvorschriften angepaßt worden war, so daß für die Einfuhr von Zündhölzern ab 1. Januar 1986 das allgemeine Gemeinschafts-recht galt.

Unter diesen Umständen kann angenommen werden, daß die griechischen Behörden die Einfuhren von Zündhölzern mit besonderer Aufmerksamkeit verfolgten.

Diese Behörden beantragten im übrigen nach der Verordnung Nr. 288/82 am 21. Juli 1987 eine gemeinschaftliche Überwachung der Einfuhren von aus Schweden stammenden Zündhölzern. Die Kommission wies diesen Antrag am 3. August 1987 zurück, ermächtigte aber die Griechische Republik, eine einzelstaatliche Überwachung durchzuführen.

Die griechische Regierung fragte ferner am 25. November 1987 bei der Kommission an, ob sie im Hinblick auf die Zündholzeinfuhren aus Bulgarien Schutzmaßnahmen nach der Verordnung Nr. 3420/83 anwenden dürfe. Gleichzeitig teilte sie ihr mit, daß sie ab sofort gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 3420/83 die nationalen Kontingentierungsvorschriften auf diese Einfuhren anwenden werde. Die Kommission entschied erst am 27. April 1988, daß die Einfuhren aus Bulgarien beschränkt werden könnten. Diese Genehmigung galt bis zum 31. Dezember 1988. Die Kommission räumt ein, daß der griechische Antrag auf nationale Dringlichkeitsmaßnahmen nach Artikel 10 die in dieser Vorschrift festgelegten Voraussetzungen erfülle, so daß Beschränkungen der Einfuhren aus Bulgarien ab dem 25. November 1987 zulässig gewesen seien.

Die Kommission führt aus, daß die griechische Regierung ihr Vorgehen im Zusammenhang mit ihrem Antrag auf Maßnahmen zur Überwachung der Einfuhr von aus Schweden stammenden Zündhölzern u. a. damit begründet habe, daß der Marktanteil der inländischen Zündholzindustrie auf 60 % zurückgegangen sei.

8 Im Rahmen ihrer Argumentation mißt die Kommission einem Telegramm der griechischen Nationalbank an ihre Filialen und an die griechischen Geschäftsbanken vom 7.Mai 1986 Bedeutung bei. Das Telegramm hat folgenden Inhalt:

Ab Zugang dieses Telegramms werden die Einfuhrgenehmigungen für Zündhölzer, die aus Nichtmitgliedstaaten der EWG stammen oder in solchen Staaten hergestellt wurden, ausschließlich von der Zentralstelle der Bank von Griechenland, Abteilung Einfuhrgenehmigungen, erteilt. Die zwischengeschalteten Banken müssen die Anträge zu diesem Zweck an diese Stelle weiterleiten. Soweit Einfuhrgenehmigungen für die erwähnte Ware bereits erteilt wurden, dürfen diese Banken ohne die Genehmigung der Zentralstelle der Bank von Griechenland weder einen Vorschuß zahlen noch einen Kredit eröffnen.

Die Direktionen der Geschäftsbanken werden gebeten, ihre Filialen hiervon unverzüglich in Kenntnis zu setzen.

Die griechische Regierung hat dieses Telegramm damit erklärt, daß es wünschenswert sei, daß die griechische Nationalbank möglichst schnell von den statistischen Angaben Kenntnis erhalte. Ich kann jedoch nicht umhin, der Kommission darin zuzustimmen, daß der Inhalt des Telegramms schwer verständlich ist, wenn dieses nur Maßnahmen mit rein statistischer Zielsetzung betrifft.

9 Stark für die Richtigkeit der Behauptungen der Kommission spricht, daß die griechische Nationalbank im Februar 1987 einen Antrag auf Erteilung einer Einfuhrgenehmigung für eine große Partie aus Bulgarien stammender Zündhölzer ohne Begründung ablehnte und diese Ablehnung aufrechterhielt, ohne daß der Importeur hierfür irgendeine Erklärung erlangen konnte. Die Kommission hat eine Kopie des Antrags auf Einfuhrgenehmigung beigefügt. Die Ablehnung ist auf dem Antrag selbst handschriftlich vermerkt. Der Buchstabe D ist darauf gleichfalls handschriftlich vermerkt.

Im Oktober 1987 ersuchte die Kommission die griechische Regierung um eine Erklärung für dieses Einfuhrverbot. Die griechische Regierung gab meines Erachtens keine zufriedenstellende Erklärung.

10 Die Angaben der Kommission zu der Weigerung der griechischen Behörden, die Einfuhren von aus Schweden stammenden Zündhölzern zu genehmigen, liefern meines Erachtens den stärksten Anhaltspunkt dafür, daß in Griechenland während des entscheidungserheblichen Zeitraums eine Einfuhrregelung mit dem von der Kommission behaupteten Inhalt bestand.

Mehrere Schreiben und sonstige Dokumente, die der Klageschrift der Kommission als Anlage beigefügt sind, zeigen, daß die griechischen Behörden es — jedenfalls ab Februar 1987 und zumindest bis November 1989 — systematisch abgelehnt haben, die Einfuhr von der schwedischen Gesellschaft Swedish Match hergestellter Zündhölzer zu genehmigen. Die Anlagen zeigen auch, daß mehrere Gespräche zwischen dem griechischen Handelsministerium, das zeitweilig durch den Minister selbst vertreten wurde, und der schwedischen Botschaft in Athen stattfanden, ohne daß letztere eine stichhaltige Erklärung dafür erlangen konnte, warum die gewünschte Einfuhr unmöglich war. Unter diesen Anlagen befindet sich auch ein Antrag auf Einfuhrgenehmigung für aus Schweden stammende Zündhölzer, auf dem sich ebenso wie auf dem bulgarischen Antrag ein einfacher handschriftlicher Ablehnungsvermerk befindet.

Ursprünglich haben die griechischen Stellen versucht, den aktenkundigen Ablehnungsfall damit zu begründen, daß die eingeführten Zündhölzer nicht schwedischen, sondern jugoslawischen Ursprungs gewesen seien. In der mündlichen Verhandlung hat die griechische Regierung jedoch eingeräumt, daß sich diese Begründung nicht halten lasse.

11 Die griechische Regierung macht jetzt geltend, es handele sich bei den festgestellten Antragsablehnungen um Einzelfälle, die kein Beweis dafür seien, daß das von der Kommission angeführte Verfahren Liste D gegolten habe.

Diesem Vorbringen kann meines Erachten nicht gefolgt werden. Vor allem bei dei Einfuhren aus Schweden stammender Zündhölzer zeigt sich eine derart konstante Ablehnungspraxis, daß darin nur das Ergebni; der Anwendung einer während des entscheidungserheblichen Zeitraums in Griechenland geltenden Verfahren gesehen werder kann,_ nach der die griechischen Behörden die Einfuhr von aus Drittländern stammenden Zündhölzern untersagen konnten.

12 Wie bereits ausgeführt, beruft sich die griechische Regierung auf eine Entscheidung von 1980, mit der das als Liste D bezeichnete Einfuhrverfahren angeblich abgeschafft wurde. Meines Erachtens kann dieser Entscheidung keine Bedeutung beigemessen werden. Erstens hebt diese Entscheidung nach ihrem Wortlaut nur die Unterscheidung zwischen der Liste D und der Liste E auf, und zweitens hätte ein früher geltendes Verfahren Liste D z. B. bei der Anpassung des Staatsmonopols für die Vermarktung von Zündhölzern, durchaus wiedereingeführt werden können.

13 Meines Erachtens kann es angesichts der dargestellten Gesichtspunkte als erwiesen angesehen werden, daß in Griechenland jedenfalls von Februar 1987 bis November 1989 ein Verfahren Liste D der von der Kommission beschriebenen Art bestand und dieses Verfahren dazu führte, daß entgegen den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften Einfuhren von aus Schweden stammenden Zündhölzern zwischen Februar 1987 und November 1989 und von aus Bulgarien stammenden Zündhölzern von Februar bis November 1987 zurückgewiesen wurden.

Dem ersten Antrag der Kommission muß daher meines Erachtens stattgegeben werden.

14 Wie bereits erwähnt, beantragt die Kommission auch die Feststellung, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 Absatz 1 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie der Kommission die Vorschriften für die Einfuhrverfahren, insbesondere für die Liste D nicht mitgeteilt hat.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind die nationalen Stellen verpflichtet, mit der Kommission loyal zusammenzuarbeiten, wenn diese überprüft, ob das Gemeinschaftsrecht im betreffenden Staat eingehalten wird. Dies hat die griechische Regierung im vorliegenden Fall nicht getan; es steht nämlich fest, daß sie der Kommission trotz mehrfacher Aufforderungen die Vorschriften, die, wie dargelegt, in Griechenland gewiß galten, nicht mitgeteilt hat.

Zwar ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß der Kommission der Beweis dafür obliegt, daß die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in einem Mitgliedstaat nicht beachtet werden, aber diese Beweisregel schließt es nicht aus, sondern setzt im Gegenteil voraus, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, mit der Kommission in jeder erforderlichen Weise loyal zusammenzuarbeiten, wenn diese die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte klären muß, um zu entscheiden, ob der betreffende Staat seine gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen beachtet hat. Diese Auskunftspflicht besteht auch dann, wenn die erstrebten Auskünfte von der Kommission als Beweis dafür verwendet werden können, daß der Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat.

Es ist demnach festzustellen, daß auch der zweite Antrag der Kommission begründet ist.

Antrag

15 Ich schlage demgemäß vor, den Anträgen der Kommission in vollem Umfang stattzugeben und der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.