Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.10.1992 – C-235/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Claus Gulmann

vom 14. Oktober 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Kommission hat gegen Irland Klage erhoben auf Feststellung, daß die Rechtsvorschriften und die Verwaltungspraxis in Irland in bezug auf Einfuhren von Tiersamen aus anderen Mitgliedstaaten gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen.

Die einschlägige irische Regelung ist in einem Gesetz von 1947 zu finden, dem Live Stock (Artificial Insemination) Act [Gesetz über die künstliche Besamung von Vieh]. Das Gesetz bestimmt u. a., daß die Einfuhr des Samens eines darin genannten Tieres nur aufgrund einer Genehmigung erfolgen darf, an die Bedingungen geknüpft werden können. Die gesetzliche Regelung wird für Rinder durch eine Verordnung von 1948 und für Schweine durch eine entsprechende Verordnung von 1965 ergänzt. Diese Verordnungen sehen u. a. vor, daß der Samen von Bullen oder Ebern nur mit Genehmigung vertrieben oder verkauft und daß eine Besamung mit eingeführtem Samen nur mit Zustimmung des Ministers durchgeführt werden darf. Wie sich aus den Akten ergibt, konnte jedenfalls bis vor wenigen Jahren Samen nur zur Verwendung in neun zugelassenen Besamungszentren eingeführt werden und wurden Einfuhrgenehmigungen von der Erfüllung verschiedener Voraussetzungen abhängig gemacht, zu denen die Beglaubigung der dem eingeführten Samen beigefügten Ausfuhrbescheinigung durch einen hierfür zugelassenen Bevollmächtigten sowie die Verpflichtung gehörte, eingeführten Samen für einen Monat in Quarantäne zu bringen.

2. Der Antrag der Kommission besteht aus zwei Teilen. Sie begehrt vom Gerichtshof zum einen die Feststellung, daß Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es sämtliche Einfuhren von Samen einer Genehmigungspflicht unterworfen hat. Der andere Teil des Antrags betrifft einschränkende Voraussetzungen für die Einfuhr von Tiersamen, die die Kommission für unvereinbar mit dem Richtlinie 77/504/EWG des Rates und der Entscheidung 88/124/EWG der Kommission hält, auf die ich später eingehen werde.

Der Kommission ist unbestreitbar darin zuzustimmen, daß die geltende irische Regelung gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstößt. Dies wird von der irischen Regierung kaum in Frage gestellt; sie hat das Erfordernis der Schaffung einer Neuregelung eingeräumt, die die Abschaffung des Systems der Einfuhrgenehmigungen und seine Ersetzung durch ein Beglaubigungsverfahren umfaßt, das mit den für diesen Bereich geltenden Richtlinien und Entscheidungen in Einklang steht.

Die irische Regierung macht jedoch geltend, sie habe ihre Verwaltungspraxis schon vor der Erhebung der Vertragsverletzungsklage den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts angepaßt. Anträge auf Einfuhrgenehmigungen würden innerhalb weniger Tage bearbeitet; die erteilten Genehmigungen seien sechs Monate gültig und das früher vorhandene Quarantänesystem sei bereits 1987 abgeschafft worden. Im übrigen verstoße ein Genehmigungserfordernis für sich genommen nicht gegen die geltenden Gemeinschaftsvorschriften.

3. Der Antrag der Kommission bereitet mir einige Schwierigkeiten, die bis zu einem gewissen Grad eher formeller Art sind.

Zum einen betreffen beide Teile des Antrags generell die Einfuhr von Tiersamen. Sowohl aus dem vorprozessualen Verwaltungsverfahren als auch aus den Erklärungen in der Klageschrift ergibt sich jedoch, daß der Antrag auf den Samen von Bullen und Ebern zu beschränken ist.

Das andere, bedeutsamere Problem besteht darin, daß dem Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 1983 in der Rechtssache 161/82, Kommission/Frankreich, zu entnehmen ist, daß die Kommission zum damaligen Zeitpunkt die Befugnis der französischen Behörden, die Einfuhr von Samen zur Besamung von Rindern von einer Genehmigung abhängig zu machen, nicht in Frage stellte, sofern diese den eingeführten Samen keinen strengeren Voraussetzungen unterwarfen, als sie für im Inland hergestellten Samen galten. Der Grund hierfür bestand vermutlich darin, daß das Genehmigungserfordernis aus veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Gründen gerechtfertigt werden konnte. Die Kommission hat jedoch im vorliegenden Fall mit Recht darauf hingewiesen, daß seitdem eine Reihe von Richtlinien und Entscheidungen zur Harmonisierung der auf diesen Erwägungen beruhenden nationalen Anforderungen erlassen worden seien. Die Kommission hat allerdings auf solche Rechtsakte nur im Zusammenhang mit Rindern verwiesen.

4. In bezug auf den Samen von Bullen spricht unter diesen Umständen meiner Ansicht nach nichts gegen die Feststellung, daß die Aufrechterhaltung eines Genehmigungssystems der in Irland geltenden Art gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt.

Zweifelhaft ist dagegen, ob gleiches auch für den Samen von Ebern gilt. Da Artikel 30 grundsätzlich nationale Rechtsvorschriften untersagt, die, auch nur als reine Formalität, Einfuhrlizenzen oder ein ähnliches System verlangen, und da derartige Systeme somit nur zulässig sind, wenn die Voraussetzungen des Artikels 36 vorliegen, obliegt der irischen Regierung der Nachweis, daß das System der Einfuhrgenehmigungen in bezug auf den Samen von Ebern aus veterinärrechtlichen oder tierzüchterischen Gründen gerechtfertigt ist. Die irische Regierung hat meiner Ansicht nach nicht hinreichend dargetan, daß Anlaß besteht, den Samen von Ebern anders zu behandeln als den Samen von Bullen. Sie hat im Gegenteil, wie erwähnt, zu verstehen gegeben, daß sie das Erfordernis einer Änderung ihrer Rechtsvorschriften und der Einführung eines Beglaubigungsverfahrens anerkennt. Der Kommission ist daher darin beizupflichten, daß das geltende System der Einfuhrgenehmigungen auch insoweit, als es die Einfuhr des Samens von Ebern betrifft, gegen Artikel 30 verstößt, selbst wenn die von der Kommission angeführte Harmonisierung nur für Rinder gilt und nicht für Schweine.

5. Die dritte Schwierigkeit, die mir die Klage der Kommission bereitet, betrifft den zweiten Teil des Antrags, d. h. die einschränkenden Voraussetzungen, die an die Einfuhr von Tiersamen geknüpft sind und die nach Auffassung der Kommission gegen die Richtlinie 77/504 und die Entscheidung 88/124 verstoßen. Einleitend möchte ich darauf hinweisen, daß es mir zutreffender erscheint, etwaige einschränkende Voraussetzungen im Zusammenhang mit Einfuhrgenehmigungen für unvereinbar mit Artikel 30 EWG-Vertrag zu erklären und nicht mit Bestimmungen in Richtlinien oder Entscheidungen, die dazu dienen, Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu nehmen, sich auf Artikel 36 EWG-Vertrag zu berufen.

Mir ist im übrigen nicht klar, welche einschränkenden Voraussetzungen die Kommission in diesem Teil ihrer Anträge meint. Die irische Regierung hat, wie erwähnt, geltend gemacht, daß sie schon vor Klageerhebung begonnen habe, das Genehmigungssystem im Einklang mit den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zu handhaben. Sie hat dieses Vorbringen zwar nicht durch Belege untermauert; andererseits hat die Kommission aber auch nicht nachgewiesen, daß es falsch ist. Unter diesen Umständen kann ich nicht ohne weiteres feststellen, ob die gegenwärtige Verwaltungspraxis in Irland gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt. Da die Kommission insoweit die Beweislast trägt, erscheint es mir zweifelhaft, ob im Hinblick auf die konkrete Durchführung des Genehmigungssystems das Vorliegen einschränkender Maßnahmen festgestellt werden kann, die nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

Ich stimme der Kommission dagegen darin zu — und dies ist in Wahrheit bedeutsamer als die gerade behandelte Frage —, daß das in Irland angewandte System der Einfuhrgenehmigungen deshalb gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, weil es auf Rechtsvorschriften beruht, die den Minister zur Festlegung der Voraussetzungen für Einfuhrgenehmigungen ermächtigen, ohne anzugeben, welche Voraussetzungen dies sind. Dies ist besonders beklagenswert in einem Fall, in dem feststeht, daß eine Reihe der früher praktizierten Voraussetzungen eindeutig gegen das Gemeinschaftsrecht verstießen. In einem solchen Fall ist es in besonderem Maße erforderlich, daß eine Änderung der Praxis den Betroffenen in bindender und eindeutiger Weise mitgeteilt wird. Die nach den Angaben der irischen Regierung in Irland bestehende Rechtslage verstößt für sich genommen gegen Artikel 30, da sie für die Betroffenen nicht hinreichend durchschaubar ist, und stellt somit eine tatsächliche Beschränkung für den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten dar (vgl. hierzu z. B. Urteil vom 15. Oktober 1986 in der Rechtssache 168/85, Kommission/Italien, Slg. 1986, 2945, Randnr. 13).

Nach diesen Klarstellungen des Antrags der Kommission bin ich der Ansicht, daß ihrer Klage im wesentlichen stattgegeben werden kann.

Ergebnis

6. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, festzustellen, daß Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es ein für die Einfuhren des Samens von Bullen und Ebern geltendes allgemeines System der Einfuhrlizenzen aufrechterhält und nicht in bindender und eindeutiger Weise die Voraussetzungen festlegt, die für die Einfuhr dieser Waren gelten sollen. Ich bin ferner der Auffassung, daß Irland die Kosten des Verfahrens tragen sollte.