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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.03.1993 – C-41/92

Generalanwalt Marco Darmon · ECLI:EU:C:1993:113

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Ich schlage Ihnen also vor, die Passivlegitimation des Parlaments bei Untätigkeitsklagen anzuerkennen. Eine Untätigkeitsklage kann aber nicht bei jeder Untätigkeit des Parlaments zugelassen werden. Im Urteil zu der Rechtssache Les Verts haben Sie den Grundsatz hervorgehoben, es sei nach dem System EWG-Vertrag ... die Möglichkeit einer direkten Klage gegen alle Handlungen der Organe gegeben, die dazu bestimmt sind, eine Rechtswirkung zu erzeugen. Nichtigkeitsklagen sind ohne Unterschied der Rechtsnatur oder der Form gegen alle Handlungen der Organe zulässig, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen. Dies haben Sie auch im Urteil in der Rechtssache Comitologie hervorgehoben. Im übrigen haben Sie festgestellt, es bestehe im Klagesystem EWG-Vertrag ein enger Zusammenhang ... zwischen der Klage nach Artikel 173, mit der die Nichtigerklärung rechtswidriger Akte des Rates und der Kommission erreicht werden kann, und der Klage nach Artikel 175, die zu der Feststellung führen kann, daß der Rat oder die Kommission es unter Verletzung EWG-Vertrag unterlassen hat, bestimmte Akte zu erlassen. Daraus folgt, daß es in diesem Zusammenhang entscheidend auf die Rechtswirkungen ankommt. Eine Unterlassung, einen Beschluß zu fassen, im Sinne von Artikel 175 liegt immer dann vor, wenn ein Organ der Gemeinschaft eine Handlung, gleich welcher Natur, nicht vornimmt, die Rechtswirkungen hat. Die Untersuchung der Zuständigkeiten und Befugnisse des Parlaments, die zu der Feststellung führte, es sei notwendig, die Passivlegitimation dieses Organs bei Untätigkeitsklagen anzuerkennen, muß auch die Feststellung erlauben, wie ihr praktischer Anwendungsbereich zu umgrenzen ist. Die Untätigkeitsklage zielt — über die Feststellung der Untätigkeit und die Verpflichtung, sie abzustellen — auf den Erlaß einer Entscheidung, die nach dem Vertrag hätte getroffen werden müssen und die — unter Verletzung EWG-Vertrag — unterblieben ist. Beim Erlaß von Vorschriften hat das Parlament aber grundsätzlich weder ein Initiativrecht (das der Kommission vorbehalten ist) noch eine unmittelbare Entscheidungsbefugnis (die von Rat und Kommission ausgeübt wird). Überdies schließt der Vertrag in einer Reihe von Fällen, in denen die Untätigkeit des Parlaments die Arbeit der Organe blokkieren könnte, diese Gefahr dadurch aus, daß bei längerer Untätigkeit einfach über sie hinweggegangen werden kann. So verhält es sich im Rahmen des in Artikel 149 Absatz 2 Buchstabe b Unterabsatz 2 vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit sowie — aufgrund der Artikel 203 Absatz 4 und 203 Absatz 6 — im Haushaltsrecht. In solchen Fällen ist die Klage nach Artikel 175 bedeutungslos. Der Vertrag hat von vornherein die Folgen einer Untätigkeit des Parlaments festgelegt. Ebenso ist eine Untätigkeitsklage nicht möglich, wenn das Parlament vom Erlaß eines Aktes in einem Bereich absieht, in dem es einen Entscheidungsspielraum hat. In einem solchen Fall kann nicht von Untätigkeit gesprochen werden, weil in dem Verhalten keine Verletzung dieses Vertrages zu sehen ist. So verhält es sich beispielsweise bei Mißtrauensanträgen. Es darf aber nicht übersehen werden, daß mit der Verstärkung der Rolle des Parlaments bei der Ausarbeitung gemeinschaftsrechtlicher Entscheidungen, wie sie sich insbesondere aus der Einheitlichen Europäischen Akte ergibt, die für bestimmte Bereiche Verfahren mit gemeinsamer Entscheidung vorgesehen hat, die Gefahr zunehmen könnte, daß bei Untätigkeit des Parlaments bestimmte Verfahren blockiert werden. Soweit schon vor der Einheitlichen Akte bei der Gesetzgebung die Anhörung des Parlaments vorgeschrieben ist (Artikel 43 Absatz 2 und Artikel 100 usw.), kann — wenn sich das Parlament trotz Aufforderung durch den Rat nicht äußert — nicht angenommen werden, daß dem Erfordernis der Anhörung genügt wurde: Nach Ihrer Ansicht ist es vielmehr notwendig, daß das Parlament seine Meinung zum Ausdruck bringt. Wenn es an einer Stellungnahme fehlt, kann der Rat folglich eine Verordnung nicht erlassen und das Gesetzgebungsverfahren ist blockiert. Man kann in diesem Zusammenhang auch den Fall erwähnen, in dem die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans unterbleibt (Artikel 206b EWG-Vertrag), oder den Fall, in dem der Präsident des Parlaments keine Entscheidung mit der Feststellung trifft, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt ist (Artikel 203 Absatz 7). Es ist also notwendig, die Erhebung einer Untätigkeitsklage gegen das Parlament zuzulassen, damit derartige Situationen bereinigt werden können. Wenn eine Untätigkeitsklage gegen ein Organ erhoben werden kann, das eine Entscheidung, also einen Akt mit Rechtswirkungen nicht erläßt, so muß dies auch dem Organ gegenüber möglich sein, das — im Vorfeld — einen Akt nicht erläßt, von dem das Handeln des zuerst genannten Organs abhängt. Tatsächlich sind mit einer solchen Unterlassung Rechtswirkungen verbunden. Lassen Sie mich hier auf die Rechtsprechung zum Haushaltsverfahren hinweisen. Im Urteil Rat/Parlament haben Sie erklärt: Wären die Handlungen der Haushaltsbehörde der Überwachung durch den Gerichtshof entzogen, könnten die Organe, die zusammen die Haushaltsbehörde bilden, in die Befugnisse der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen ihrer Befugnisse überschreiten. Dies hat Generalanwalt Mischo wie folgt kommentiert: Ebenso wie der Gerichtshof in der Lage sein muß zu prüfen, ob ein Organ durch den Erlaß bestimmter Rechtsakte in die Zuständigkeiten der anderen Organe oder der Mitgliedstaaten eingegriffen hat, muß er hierzu in der Lage sein, wenn die Untätigkeit eines Organs zum gleichen Ergebnis führen und die anderen Organe oder die Mitgliedstaaten an der Ausübung ihrer Befugnisse hindern kann. In einem Obiter dictum des Urteils Comitologie haben Sie anerkannt, daß das Parlament wegen Nichtvorlage eines Haushaltsentwurfs eine Untätigkeitsklage gegen den Rat erheben kann. Fehlt es nämlich an einem solchen Entwurf, so kann das Parlament die ihm in Artikel 203 Absätze 4 bis 8 EWG-Vertrag zugewiesenen Befugnisse nicht ausüben. Gewiß greift das Parlament nicht in den Zuständigkeitsbereich der anderen Organe ein, wenn es nicht handelt, wo die Verträge eine Ermächtigung oder eine Verpflichtung zum Handeln vorsehen. Es kann diese aber an der Ausübung ihrer Befugnisse hindern. Es ist also grundsätzlich davon auszugehen, daß beim Gerichtshof eine Untätigkeitsklage gegen das Parlament erhoben werden kann, wenn der eingeklagte Akt Rechtswirkungen hat. Das Parlament ist, wie Sie wissen, der Ansicht, die Klage sei aus drei Gründen unzulässig. Der erste Grund, bei dem es darum geht, ob das Parlament Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren im Sinne von Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 ausgearbeitet hat oder nicht, hat m. E. nichts mit der Zulässigkeit zu tun, sondern bezieht sich auf die Begründetheit, d. h. darauf, ob eine Untätigkeit tatsächlich vorliegt. Die Parteien sind daher aufgefordert worden, ihre Ausführungen in der mündlichen Verhandlung auf folgende Punkt zu beschränken: 1) Hat der vom Parlament aufgrund der genannten Vorschrift angenommene Vorschlag Rechtswirkungen? 2) Inwieweit ist die Klägerin unmittelbar und individuell betroffen? Auf diese beiden Punkte werde ich nunmehr eingehen. Handelt es sich bei den in Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 erwähnten Entwürfen um Akte mit Rechtswirkungen? Das in dieser Vorschrift geregelte, in drei Abschnitte gegliederte Verfahren, ist in mehr als einer Hinsicht einzigartig. Es ist schon beim Erlaß des Ratsbeschlusses vom 20. September 1976 und des ihm beigefügten Aktes vom selben Tag zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung angewandt worden. Nach Artikel 138 ist das Parlament verpflichtet, Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem in allen Mitgliedstaaten einheitlichen Verfahren auszuarbeiten. Der Rat, für den diese Entwürfe bestimmt sind, erläßt einstimmig die Bestimmungen und empfiehlt, sie den Mitgliedstaaten zur Annahme gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften. Es handelt sich — darauf hat die Lehre hingewiesen — um ein besonderes Verfahren, bei dem es gleichzeitig um die Durchführung und die Änderung EWG-Vertrag geht. Insofern ist bemerkenswert, daß der Akt, der in Artikel 1 bestimmt, daß die Abgeordneten des Europäischen Parlaments in allgemeiner und unmittelbarer Wahl gewählt werden (ohne zu bestimmen, daß dies nach dem von jedem Mitgliedstaat festgelegten Verfahren geschieht) und der in Artikel 2 eine neue Aufteilung der Zahl der Abgeordneten auf die Mitgliedstaaten vorsieht, dazu geführt hat, daß die Absätze 1 und 2 des Artikels 138 außer Kraft getreten sind und daß dies außerdem in Artikel 14 des Aktes festgestellt wird. Der Akt erfaßt also den Vertrag. Er enthält primäres Gemeinschaftsrecht. In diesem Fall hat das Parlament ausnahmsweise das Initiativrecht, und dies ist auch, wie Verges betont, konsequent, weil die Änderung der für seine Zusammensetzung geltenden Regelung das Parlament unmittelbar betrifft. Da sich der Akt nur auf allgemeine unmittelbare Wahlen der Abgeordneten der Versammlung bezieht, ist damit noch nicht alles getan, was Parlament und Rat gemäß Aritkel 138 Absatz 3 zu vollbringen haben. Unter Verwendung der Technik der schrittweisen Anwendung sieht der Akt in Artikel 7, wenn auch ohne Fristsetzung, nicht weniger vor als die Vollendung dieser Aufgabe durch Ausarbeitung eines Entwurfs eines einheitlichen Wahlverfahrens. Wenn es zu diesem Entwurf (bemerkenswert ist, daß in Artikel 7 des Aktes die Einzahl und nicht wie in Artikel 138 die Mehrzahl verwendet wird) kommt, und wenn der Rat im Hinblick darauf Bestimmungen erläßt, so hat der erste und danach der zweite Unterabsatz von Artikel 138 Absatz 3 alle Wirkungen erzielt, und diese müssen dann ebenso außer Kraft treten wie dies in Artikel 14 des Aktes für die Absätze 1 und 2 des genannten Artikels festgestellt wird. Die Vorschläge des Parlaments binden den Rat nicht. Es ist bemerkenswert, daß es auf einem Gebiet wie dem der Festlegung eines einheitlichen Wahlverfahrens, das die Verfassungsvorschriften der Mitgliedstaaten berührt und somit in deren ausschließliche Zuständigkeit fällt, nach dem Verfahren der Artikel 138 Absatz 3 möglich ist, das Ziel der Harmonisierung der Rechtsordnungen mit der Beachtung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten in Einklang zu bringen. Wie abermals Vergés hervorhebt, sind die vom Rat erlassenen Bestimmungen Akte sui generis, die weder den Entscheidungen im Sinne des Artikels 189 Absatz 4 gleichgestellt werden können (Rechtswirkung haben sie erst, wenn sie von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen werden) noch den gemäß Artikel 236 abgeschlossenen Vereinbarungen zur Änderung des EWGVertrags (eine einseitige Ratsentscheidung tritt hier an die Stelle eines Textes, zu dem eine Konferenz der Regierungen der Mitgliedstaaten geführt hat). Es kann also nicht angenommen werden, Artikel 138 Absatz 3 habe — wie Stellungnahmen oder Empfehlungen im Sinne der Artikel 175 Absatz 3 bzw. 189 Absatz 5 EWG-Vertrag — keine Rechtswirkungen. Sobald die Bestimmungen ratifiziert sind, müssen alle innerstaatlichen Organe, auch der Gesetzgeber, die angenommenen Bestimmungen beachten. Für die Beantwortung der Frage, ob die in Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 erwähnten Entwürfe Rechtswirkung haben, auf die man sich für eine Untätigkeitsklage berufen kann, ist freilich zu bedenken, daß auf diesem Gebiet gemäß Artikel 175 — und nach Ihrer Rechtsprechung — unterschiedliche Bedingungen gelten, je nachdem, ob die Klage von einem Mitgliedstaat oder einem Gemeinschaftsorgan oder aber von einem einzelnen erhoben wird. Sehen wir uns den ersten Fall an. Rechts Wirkungen werden aus zwei wesentlichen Gründen gefordert: zum einen die Ausgestaltung des gemeinschaftsrechtlichen Rechtsschutzsystems; wie im Urteil zu der Rechtssache AETR festgestellt worden ist, sind Akte, die keinen Entscheidungscharakter haben, von der gemeinschaftsrechtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit ausgeschlossen; zum anderen die Kohärenz der Klagemöglichkeiten; dies zeigt das folgende Beispiel: Die ausdrückliche Weigerung, eine Empfehlung abzugeben, kann nicht nach Artikel 173 angegriffen werden. Würde man, wie M. und D. Waelbroek betonen, eine Untätigkeitsklage der Organe oder der Mitgliedstaaten gegen nicht verbindliche Akte zulassen, so bräuchte das beklagte Organ, um sich einer Klage zu entziehen, die Abgabe einer Empfehlung oder einer Stellungnahme nur ausdrücklich abzulehnen. Wenn ein Organ es unterläßt, einen Akt zu erlassen, der — als vorbereitender Akt — für den Erlaß eines definitiven Aktes mit Rechtswirkungen durch ein anderes Organ notwendig ist, so hat diese Unterlassung selbst Rechtswirkungen, weil sie den Erlaß des definitiven Aktes verhindert. Dies rechtfertigt, wie ich gezeigt habe, die Untätigkeitsklage. So ist es dem Rat im Rahmen des Artikels 152 EWG-Vertrag, wenn ihm die Kommission trotz Aufforderung keinen Vorschlag unterbreitet, wegen Fehlens dieser unerläßlichen Voraussetzung unmöglich, eine Entscheidung zu treffen. Er kann gegen die Kommission, weil sie in der gesetzten Frist keinen Vorschlag gemacht hat und obwohl dieser Vorschlag an sich keine Rechtswirkungen hat, Untätigkeitsklage erheben. Wenn zum Erlaß eines Aktes — wie Joliét im Zusammenhang mit der Kommission, nicht mit dem Parlament ausführt — das Zusammenwirken zweier Organe notwendig ist, wäre die Klage gegen die Untätigkeit des Rates nutzlos, wenn nicht auch die fehlende Initiative der Kommission zum Gegenstand einer Klage gemacht werden könnte. Die vom Parlament im Rahmen des Artikels 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 ausgearbeiteten Entwürfe haben dem Rat gegenüber bestimmte Rechtswirkungen, denn ohne solche Entwürfe kann der Rat die ihm in Unterabsatz 2 zuerkannten Zuständigkeiten nicht ausüben. Vorbereitende Akte sind — wie Vandersanden und Barav hervorheben — Bestandteile des abschließenden Aktes, gegen den eine Anfechtungsklage möglich ist, während die bloße, das Verfahren abbrechende Untätigkeit endgültige Rechtswirkungen mit sich bringt. Es ist klar, daß die Entwürfe des Parlaments den Rat in die Lage versetzen, ja sogar verpflichten, einen Beschluß zu fassen. Die in den Entwürfen enthaltenen Vorschläge sind für den Rat inhaltlich nicht verbindlich, vielmehr kann er davon abweichen. Die Untätigkeit des Parlaments hat aber dem Rat gegenüber Rechtswirkungen, denn so wird es ihm unmöglich gemacht, die ihm übertragene Aufgabe zu erfüllen. Die Befugnis des Rates würde also mißachtet, wenn er in einem solchen Fall keine Untätigkeitsklage erheben könnte. Gibt es aber Rechtswirkungen der Klägerin gegenüber, wenn das Parlament Entwürfe nicht ausarbeitet? Ist diese Sachurteilsvoraussetzung der Untätigkeitsklage anders zu verstehen, wenn die Klage auf Artikel 175 Absatz 3 gestützt wird? Artikel 175 Absatz 3 unterscheidet sich von Absatz 1 schon dadurch, daß eine natürliche oder juristische Person keine Untätigkeitsklage erheben kann, wenn ein Akt wie eine Empfehlung oder eine Stellungnahme unterbleibt. Muß im vorliegenden Fall die Klage allein deswegen für unzulässig erklärt werden, weil das Parlament der Klägerin gegenüber jedenfalls keinen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme im Sinne des Artikels 175 Absatz 3 EWG-Vertrag hätte erlassen können, wie Sie im Urteil vom 14. Januar 1993 zu der Rechtssache Italsolar — bei einer gegen die Kommission gerichteten Untätigkeitsklage — angenommen haben? Wie dargelegt, hat die Nichtausarbeitung von Entwürfen durch das Parlament Rechtswirkungen; diese Akte können somit nicht als Empfehlungen oder Stellungnahmen im Sinne der erwähnten Vorschrift angesehen werden. Desgleichen kann der vom Rat erlassene Akt, auch wenn insoweit von Bestimmungen die Rede ist, deren Annahme empfohlen wird, Rechtswirkungen zeitigen, denn von ihm hängt in erster Linie die Einführung eines einheitlichen Wahlverfahrens in allen Mitgliedstaaten ab. Der Gemeinschaftspakt scheint tatsächlich jedes andere Verfahren zur Vereinheitlichung auszuschließen. Kann die Annahme des Entwurfs durch das Parlament aber einzelnen gegenüber Rechtswirkungen haben? Im Urteil vom 10. Juni 1982 in der Rechtssache Lord Bethell haben Sie festgestellt, daß ... die Klage nur zulässig ist, wenn der Kläger nachweisen kann, daß die Kommission an ihn einen Akt gerichtet hat, der ihm gegenüber bestimmte Rechtswirkungen erzeugt und als solcher aufgehoben werden kann, oder daß die Kommission, nachdem sie gemäß Artikel 175 Absatz 2 ordnungsgemäß aufgefordert worden ist, tätig zu werden, es unterlassen hat, dem Kläger gegenüber einen Akt zu erlassen, auf den er nach den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts einen Anspruch hatte. Ein einzelner kann sich also nicht darüber beschweren, daß das betreffende Organ es unterlassen hat, an ihn einen Akt zu richten, der nicht verbindlich ist. Wichtig ist, daß der Akt ihm gegenüber Rechtswirkungen erzeugt. Diese Voraussetzung gilt allerdings nicht unbedingt. So hat das Gericht erster Instanz im Urteil Asia Motor zu einer von Unternehmen (die gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 Beschwerde erhoben hatten) gegen die Kommission wegen Nichterlaß einer vorläufigen Mitteilung gemäß Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63/EWG erhobenen Untätigkeitsklage festgestellt, sie sei zulässig, obwohl in dem Schreiben nach Artikel 6 keine endgültige Entscheidung über die Beschwerde zu sehen sei. Eine solche Mitteilung ermöglicht es dem Unternehmen, Bemerkungen vorzubringen. Es handelt sich also um einen vorbereitenden Akt, der dem Unternehmen gegenüber keine Rechtswirkungen hat und der deshalb von ihm auch nicht zum Gegenstand einer Anfechtungsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag gemacht werden kann. Unterbleibt aber die Mitteilung, so wird dem Unternehmen die Möglichkeit genommen, Bemerkungen vorzubringen; in diesem Fall liegen also in bezug auf das Unternehmen Rechtswirkungen vor, die eine Untätigkeitsklage rechtfertigen können. Lag der Keim für diese Lösung im übrigen nicht schon in Ihren Urteilen in den Rechtssachen Deutscher Komponistenverband und Gema ? Meines Erachtens gibt es also keinen Zweifel daran, daß einzelne in bestimmten Fällen Untätigkeitsklage wegen Nichterlasses eines Aktes erheben können, auch wenn sie diesen — insbesondere wenn es sich um einen vorbereitenden Akt handelt — nicht nach Artikel 173 EWG-Vertrag hätten anfechten können. Der Umstand allein, daß gemäß Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 vom Parlament ausgearbeitete Entwürfe von einem einzelnen, weil sie ihm gegenüber keine Rechtswirkungen haben, nicht mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden könnten, reicht also nicht aus, eine wegen Nichterlasses solcher Akte erhobene Untätigkeitsklage für unzulässig zu erklären. Hier ist die Überlegung von Bedeutung, daß der Nichterlaß eines Aktes Rechtswirkungen haben kann, auch wenn es dem Erlaß des Aktes an Rechtswirkungen fehlt. Die Prüfung, ob mit dem Nichterlaß des Aktes Rechtswirkungen im Verhältnis zur Klägerin verbunden sind, ist gleichbedeutend mit der Prüfung, ob diese Unterlassung die subjektiven Rechte der Klägerin beeinträchtigt. Ihre Rechtslage kann aber nur durch den vom Rat erlassenen Akt oder noch genauer: von den daraufhin getroffenen innerstaatlichen Maßnahmen berührt werden. Ich sehe auch keinen unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen dem Umstand, daß die Liberaldemokraten im Parlament nicht vertreten sind, und der dem Parlament vorgeworfenen Untätigkeit. Der ursächliche Zusammenhang ist hier wohl zu hypothetisch und zu ungewiß: Um zu zeigen, daß die Unterlassung des Parlaments der Klägerin gegenüber Rechtswirkungen hat, müßte sie dartun können, daß das Verhältniswahlsystem als Bestandteil der vereinheitlichten Wahlregelung mit Sicherheit vom Parlament vorgeschlagen, danach vom Rat empfohlen und anschließend von den Mitgliedstaaten angenommen würde. Der erste, auf das Fehlen einer Rechtswirkung im Verhältnis zur Klägerin gestützte Unzulässigkeitseinwand würde also für die Abweisung der Klage ausreichen. Es erscheint mir aber nicht überflüssig, auch den zweiten Einwand zu prüfen. Die Frage ist hier, wie die in Artikel 175 Absatz 3 EWG-Vertrag enthaltene Wendung an sie zu richten zu verstehen ist. Kann die Klägerin, als natürliche oder juristische Person, den Standpunkt vertreten, der fragliche Akt sei an sie zu richten? Es ist offensichtlich, daß das Parlament, wenn es im Rahmen des Artikels 138 tätig wird, seine Vorschläge — wie immer sie auch aussehen — nicht an die Klägerin zu richten hat. Nun sind Sie freilich nicht der Auffassung, daß der Kläger notwendigerweise derjenige sein müsse, an den die Entscheidung, deren Nichterlaß einem Gemeinschaftsorgan vorgeworfen wird, zu richten ist. So hat in dem mit dem Urteil vom 16. Februar 1993 abgeschlossenen Verfahren ENU/Kommission die portugiesische Gesellschaft ENU, die Urankonzentrate herstellt und große Absatzprobleme hatte, der Kommission insbesondere vorgeworfen, sie habe der Versorgungsagentur nicht aufgegeben, dringend besondere Maßnahmen zur sofortigen Lösung des mit dem Uranabsatz der ENU verbundenen Problems zu ergreifen. Dazu hat die Kommission geltend gemacht, der Akt hätte, wäre es zu seinem Erlaß gekommen, nicht an diese Gesellschaft, sondern an die Agentur gerichtet werden müssen. Sie haben aber festgestellt, daß eine solche Entscheidung selbst dann, wenn sie an die Agentur gerichtet worden wäre, die Klägerin unmittelbar und individuell betroffen [hätte[; diese hätte sie daher nach Artikel 146 Absatz 2 EAG-Vertrag mit einer Klage beim Gerichtshof anfechten können. Somit muß es der Klägerin möglich sein, den Gerichtshof nach Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag anzurufen, um dagegen vorzugehen, daß die angefochtene Entscheidung nicht erlassen wurde. Andernfalls gäbe es für das in Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag verankerte Recht keinen gerichtlichen Schutz. Die Wendung es unterlassen hat, einen ... Akt ... an sie zu richten, wird von Ihnen also weit ausgelegt, weil es Zweck dieser Bestimmung sei, demjenigen Rechtsschutz zu gewähren, der, auch wenn der streitige Akt nicht formell an ihn zu richten sei, davon in Wirklichkeit doch in gleicher Weise betroffen werde wie der Adressat. Tatsächlich gilt auch für den Nachweis des Interesses an der Erhebung der Untätigkeitsklage im Falle eines nicht bevorrechtigten Klägers das Kriterium, das Sie bei Nichtigkeitsklagen anwenden: Ebenso wie ein Kläger von einem Akt, dessen Nichtigerklärung er beantragt, unmittelbar und individuell betroffen sein muß, muß ihn die Untätigkeit unmittelbar und individuell betreffen. Mir scheint, daß diese weite Auslegung auf die Notwendigkeit zurückgeht, für einen kohärenten Rechtsschutz zu sorgen. Eine Privatperson, die von einem nicht an sie gerichteteten Akt unmittelbar und individuell betroffen wird, kann ihn gemäß Artikel 173 Absatz 2 anfechten. Sie muß gleichermaßen eine Klagemöglichkeit haben, wenn sich das Organ darauf beschränkt, keine Antwort zu geben. Insofern sind die Randnummern 5 und 6 des Urteils zu der Rechtssache Holtz und Willemsen besonders aufschlußreich: Gemäß Artikel 175 Absatz 3 kann jede natürliche oder juristische Person nach Maßgabe der Absätze 1 und 2 vor dem Gerichtshof Beschwerde darüber führen, daß der Rat oder die Kommission es unter Verletzung EWG-Vertrag unterlassen [haben], einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an sie zu richten. Die Klägerin sucht indessen mit ihrer Klage den Erlaß einer allgemeinen und normativen Bestimmung zu erlangen, welche die gleiche rechtliche Tragweite hätte wie die Verordnung Nr. 1336/72; ihr Begehren ist nicht auf den Erlaß einer Maßnahme gerichtet, die sie unmittelbar und individuell betrifft. In dieser Rechtssache hatte ein Unternehmen dem Rat vorgeworfen, den Erlaß einer Entscheidung unterlassen zu haben, mit der eine zusätzliche Beihilfe für die Verarbeitung von Raps und Rübsensamen in Ölmühlen des Landes Nordrhein-Westfalen gewährt worden wäre; der Kommission wurde vorgeworfen, dem Rat keinen entsprechenden Vorschlag gemacht zu haben. Zur Abweisung der Klage haben Sie hervorgehoben, der verlangte Vorschlag sei Bestandteil des Verfahrens, das zum Erlaß der Verordnung führt und er könne daher nicht zu den Akten gehören, die im Sinne von Artikel 175 Absatz 3 an die Klägerin gerichtet werden können. Diese Lösung läßt sich ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen. Schließlich kann ein einzelner, der nicht Adressat einer Entscheidung ist, von ihr individuell nur dann betroffen sein, wenn sie ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten. Die Klägerin ist aber nicht an der Einführung eines einheitlichen Verfahrens als solchem interessiert, sondern am Verhältniswahlsystem. Ich habe schon erwähnt, daß es dem Rat freisteht, eine solche Regelung nicht zu empfehlen. Außerdem wird die letzten Endes zustande kommende Regelung alle politischen Parteien der Gemeinschaft betreffen und nicht nur die Klägerin individuell. Nimmt man an, daß das Parlament einen Entwurf nicht ausgearbeitet hat, so hat dies also Rechtswirkungen nur dem Rat, der Bestimmungen nach Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 2 nicht erlassen kann, und den Mitgliedstaaten gegenüber, weil so die Empfehlung zur Annahme eines einheitlichen Verfahrens verzögert wird. Eine solche Unterlassung hat aber — auch wenn sie politisch von Bedeutung ist — keinerlei Rechtswirkung im Verhältnis zu einer natürlichen oder juristischen Person, die überdies unter keinem Gesichtspunkt behaupten kann, sie sei als Adressatin anzusehen.

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 24. März 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage möchten The Liberal Democrats, eine britische politische Partei (im folgenden: Klägerin) die Untätigkeit des Europäischen Parlaments (im folgenden: Parlament) feststellen lassen. Dieses soll dadurch seine Verpflichtungen aus Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag und aus Artikel 7 Absatz 1 des dem Ratsbeschluß 76/787/EGKS, EWG, Euratom vom 20. September 1976 beigefügten Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung (im folgenden: Akt) verletzt haben, daß es es unterlassen hat, dem Rat einen Vorschlag mit dem Ziel zu unterbreiten, die Wahl der Mitglieder des Parlaments nach einem in allen Mitgliedstaaten einheitlichen Verfahren zu ermöglichen.

2 Das Parlament wurde zur Beendigung dieser Untätigkeit mit einem Schreiben der Klägerin vom 4. Oktober 1991 aufgefordert, das ohne Folgen geblieben sein soll.

3 In Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag heißt es:

Das Europäische Parlament arbeitet Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten aus.

4 Artikel 7 Absatz 1 des Aktes hat folgenden Wordaut:

Die Versammlung arbeitet gemäß Artikel 21 Absatz 3 EWG-Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, Artikel 138 Absatz 3 EWG-Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und Artikel 108 Absatz 3 E WG-Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft den Entwurf eines einheitlichen Wahlverfahrens aus.

5 Die Klägerin steht auf dem Standpunkt, die dem Parlament vorgeworfene Untätigkeit habe, weil sie die Annahme eines einheitlichen Wahlverfahrens verhindere, zur Folge, daß sie im Parlament nicht vertreten sei.

6 Das Parlament ist der Ansicht, die Klage sei aus den folgenden drei Gründen unzulässig:

es liege keine Untätigkeit vor, denn das Parlament habe die ihm nach Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 obliegende Verpflichtung erfüllt;

die Vorschläge, die das Parlament zu machen habe, hätten der Klägerin gegenüber keinerlei Rechtswirkung; eine eventuelle Nichterfüllung dieser Verpflichtung durch das Parlament könne also nicht aufgrund von Artikel 175 EWG-Vertrag geltend gemacht werden;

schließlich sei die Klägerin nicht klagebefugt: Sie könne nämlich nicht dartun, daß sie an der Erhebung einer solchen Klage ein unmittelbares und persönliches Interesse habe.

7 Das Parlament hat zwar nicht geltend gemacht, die Klage sei unzulässig, weil es ihm in diesem Bereich an der Passivlegitimation fehle; ebenso, wie Sie im Urteil vom 23. April 1986 in der Rechtssache Parti Écologiste Les Verts/Parlament geprüft haben, ob gegen das Parlament eine Nichtigkeitsklage erhoben werden kann, haben Sie aber von Amts wegen auch zu untersuchen, ob gegen das Parlament eine Untätigkeitsklage erhoben werden kann.

8 Welche Bedeutung hat diese Frage? Für die Beziehungen zwischen den Organen der Gemeinschaft ist die Untätigkeitsklage ein besonders wirksames Instrument.

9 In den Händen des Parlaments wurde sie als Königsweg bezeichnet, weil sie in dem durch ein Übergewicht des Rates gekennzeichneten Gesetzgebungsverfahren ein Druckmittel darstelle.

10 Kann das Parlament also unkontrolliert davon absehen, in einem Entscheidungsverfahren, in dem dies notwendig ist, eine Stellungnahme abzugeben oder einen Vorschlag zu machen?

11 Schon die Aktivlegitimation des Parlaments bei Untätigkeitsidagen verleiht ihm eine Rolle bei der Rechtmäßigkeitskontrolle, auch wenn der Rat in der Gemeinschaft hauptsächlich Gesetzgeber ist. Wenn in diesem Bereich jetzt auch die Passivlegitimation des Parlaments anerkannt wird, so bedeutet dies entsprechend, daß seine Untätigkeit unausweichlich der gerichtlichen Kontrolle unterworfen wird.

12 Der Vertrag über die Europäische Union, der die Verfahren der Zusammenarbeit und der gleichlautenden Stellungnahme des Europäischen Parlaments verallgemeinert und ein neues Verfahren der gemeinsamen Entscheidung einführt, vervielfältigt so die Möglichkeiten, Maßnahmen zu blockieren. Es besteht also ein Interesse daran, die Passivlegitimation des Parlaments bei Untätigkeitsklagen anzuerkennen.

13 Die Kürze der Texte in Verbindung mit der Tatsache, daß in den ursprünglichen Verträgen nur beschränkte Befugnisse des Parlaments vorgesehen waren, haben Ihnen, insbesondere im Laufe des letzten Jahrzehnts, Anlaß gegeben, die Stellung des Europäischen Parlaments im Rechtsstreit zu verstärken. Schon im Jahr 1964 haben Sie erklärt, daß sich Vorabentscheidungsersuchen auf Akte des Parlaments beziehen können. Das Parlament kann auch ersucht werden, dem Gerichtshof im Rahmen von Artikel 21 Absatz 2 der Satzung Auskünfte zu geben. Nachdem Sie das Recht des Parlaments, einem Streit beizutreten, anerkannt haben, haben Sie festgestellt, es könne Untätigkeitsklage erheben und es könnten die von ihm erlassenen Akte mit einer Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 173 angegriffen werden. Schließlich haben Sie anerkannt, es könne in bestimmten Umfang Akte anderer Organe anfechten.

14 Jetzt haben Sie Gelegenheit, dieses Bauwerk zu vollenden und — unter bestimmten Bedingungen —die Passivlegitimation des Parlaments bei Untätigkeitsklagen anzuerkennen.

15 In Artikel 175 EWG-Vertrag heißt es:

Unterläßt es der Rat oder die Kommission unter Verletzung dieses Vertrages, einen Beschluß zu fassen, so können die Mitgliedstaaten und die anderen Organe der Gemeinschaft beim Gerichtshof Klage auf Feststellung dieser Vertragsverletzung erheben.

...

Jede natürliche oder juristische Person kann nach Maßgabe der Absätze 1 und 2 vor dem Gerichtshof Beschwerde darüber rühren, daß ein Organ der Gemeinschaft es unterlassen hat, einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an sie zu richten.

16 Im Urteil Gemeinsame Verkehrspolitik, in dem Sie die Aktivlegitimation des Parlaments zur Erhebung von Untätigkeitsklagen anerkannt haben, haben Sie hervorgehoben, das Parlament werde unter den Organen der Gemeinschaft aufgeführt. Weiter heißt es dort:

... Artikel 175 Absatz 1 [eröffnet] ... die Möglichkeit, eine Untätigkeitsklage gegen den Rat und die Kommission zu erheben, u. a. ausdrücklich den anderen Organen der Gemeinschaft. Nach dieser Vorschrift haben somit alle Organe der Gemeinschaft dieselbe Befugnis zur Erhebung der Untätigkeitsklage. Man würde die vom Vertrag und insbesondere von Artikel 4 Absatz 1 gewollte institutionelle Stellung eines Organs beeinträchtigen, wollte man es in der Ausübung dieser Befugnis einschränken.

17 Diese Argumentation läßt sich ohne weiteres auf den dritten Absatz des Artikels 175 übertragen. Wie könnte auch die Wendung Organe der Gemeinschaft in ein und demselben Artikel zwei verschiedene Bedeutungen haben?

18 Die Rechtsprechung zur Stellung des Parlaments im Rechtsstreit beruht weithin auf dem Grundsatz des Gleichgewichts zwischen den Organen: Jedes Gemeinschaftsorgan muß die ihm in den Verträgen zugewiesenen Zuständigkeiten, unter Beachtung der Zuständigkeiten der anderen Organe, voll ausüben können. Um die Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen den den Organen zustehenden Befugnissen zu sichern, überwacht der Gerichtshof die Einhaltung der jedem Organ zustehenden Vorrechte.

19 Im Urteil zu der Rechtssache Les Verts haben Sie ausgeführt:

Eine Auslegung von Artikel 173 EWG-Vertrag, die die Handlungen des Europäischen Parlaments aus dem Kreis der anfechtbaren Handlungen ausschlösse, würde zu einem Ergebnis führen, das sowohl dem Geist EWG-Vertrag, wie er in Artikel 164 Ausdruck gefunden hat, als auch seinem System zuwiderliefe. Die Handlungen des Europäischen Parlaments in der Sphäre des EWGVertrags könnten in diesem Fall nämlich — ohne daß die Möglichkeit bestünde, sie durch den Gerichtshof überprüfen zu lassen — in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen überschreiten, die den Zuständigkeiten ihres Urhebers gezogen sind. Daher ist festzustellen, daß gegen Handlungen des Europäischen Parlaments, die gegenüber Dritten Rechtswirkungen entfalten sollen, die Nichtigkeitsklage erhoben werden kann.

20 Sie haben also anerkannt, daß das Parlament bei Nichtigkeitsklagen Passivlegitimation besitzt.

21 Zu diesem Rechtsweg und um die Aktivlegitimation in bestimmtem Umfang zu bestätigen, haben Sie im Urteil Tschernobyl ausgeführt:

Die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts gebietet es, daß jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt. Sie verlangt auch, daß eventuelle Verstöße gegen diesen Grundsatz geahndet werden können.

Dem Gerichtshof obliegt es nach den Verträgen, über die Wahrung des Rechts bei deren Auslegung und Anwendung zu wachen. Er muß daher in der Lage sein, die Aufrechterhaltung des institutionellen Gleichgewichts und folglich die richterliche Kontrolle der Beachtung der Befugnisse des Parlaments, wenn dieses ihn zu diesem Zweck anruft, durch einen Rechtsbehelf sicherzustellen, der ihm die Erfüllung seiner Aufgabe ermöglicht.

22 Zur Verdeutlichung dieser Aufgabe des Gerichtshofes haben Sie ganz allgemein erklärt (und damit die Antwort auf die sich jetzt stellende Frage angedeutet):

Es obliegt ihm jedoch, die volle Anwendung der Vertragsbestimmungen über das institutionelle Gleichgewicht sicherzustellen und dafür zu sorgen, daß das Parlament — wie die anderen Organe — nicht in seinen Befugnissen beeinträchtigt werden kann, ohne über eine der in den Verträgen vorgesehenen Klagemöglichkeiten zu verfügen, von der in gesicherter und wirksamer Weise Gebrauch gemacht werden kann.

23 Daraus folgere ich, daß das Gemeinschaftsrecht keinen kohärenten Rechtsschutz mit einem umfassenden System von Rechtsbehelfen gewährleisten würde, und daß die Vorrechte der anderen Organe — wie die der Mitgliedstaaten — beeinträchtigt wären, wenn die anderen Organe und die Mitgliedstaaten keine Untätigkeitsklage gegen das Parlament erheben könnten. Was würde es in der Tat nützen, daß der Gerichtshof Nichtigkeitsklagen gegen Akte des Parlaments zugelassen hat, wenn dieses sich — durch Unterlassung — jeder Kontrolle entziehen könnte?

24 Ich schlage Ihnen also vor, die Passivlegitimation des Parlaments bei Untätigkeitsklagen anzuerkennen.

25 Eine Untätigkeitsklage kann aber nicht bei jeder Untätigkeit des Parlaments zugelassen werden.

26 Im Urteil zu der Rechtssache Les Verts haben Sie den Grundsatz hervorgehoben, es sei

nach dem System EWG-Vertrag ... die Möglichkeit einer direkten Klage gegen alle Handlungen der Organe gegeben, die dazu bestimmt sind, eine Rechtswirkung zu erzeugen.

27 Nichtigkeitsklagen sind ohne Unterschied der Rechtsnatur oder der Form gegen alle Handlungen der Organe zulässig, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen. Dies haben Sie auch im Urteil in der Rechtssache Comitologie hervorgehoben.

28 Im übrigen haben Sie festgestellt, es bestehe

im Klagesystem EWG-Vertrag ein enger Zusammenhang ... zwischen der Klage nach Artikel 173, mit der die Nichtigerklärung rechtswidriger Akte des Rates und der Kommission erreicht werden kann, und der Klage nach Artikel 175, die zu der Feststellung führen kann, daß der Rat oder die Kommission es unter Verletzung EWG-Vertrag unterlassen hat, bestimmte Akte zu erlassen.

29 Daraus folgt, daß es in diesem Zusammenhang entscheidend auf die Rechtswirkungen ankommt. Eine Unterlassung, einen Beschluß zu fassen, im Sinne von Artikel 175 liegt immer dann vor, wenn ein Organ der Gemeinschaft eine Handlung, gleich welcher Natur, nicht vornimmt, die Rechtswirkungen hat.

30 Die Untersuchung der Zuständigkeiten und Befugnisse des Parlaments, die zu der Feststellung führte, es sei notwendig, die Passivlegitimation dieses Organs bei Untätigkeitsklagen anzuerkennen, muß auch die Feststellung erlauben, wie ihr praktischer Anwendungsbereich zu umgrenzen ist.

31 Die Untätigkeitsklage zielt — über die Feststellung der Untätigkeit und die Verpflichtung, sie abzustellen — auf den Erlaß einer Entscheidung, die nach dem Vertrag hätte getroffen werden müssen und die — unter Verletzung EWG-Vertrag — unterblieben ist. Beim Erlaß von Vorschriften hat das Parlament aber grundsätzlich weder ein Initiativrecht (das der Kommission vorbehalten ist) noch eine unmittelbare Entscheidungsbefugnis (die von Rat und Kommission ausgeübt wird).

32 Überdies schließt der Vertrag in einer Reihe von Fällen, in denen die Untätigkeit des Parlaments die Arbeit der Organe blokkieren könnte, diese Gefahr dadurch aus, daß bei längerer Untätigkeit einfach über sie hinweggegangen werden kann. So verhält es sich im Rahmen des in Artikel 149 Absatz 2 Buchstabe b Unterabsatz 2 vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit sowie — aufgrund der Artikel 203 Absatz 4 und 203 Absatz 6 — im Haushaltsrecht. In solchen Fällen ist die Klage nach Artikel 175 bedeutungslos. Der Vertrag hat von vornherein die Folgen einer Untätigkeit des Parlaments festgelegt.

33 Ebenso ist eine Untätigkeitsklage nicht möglich, wenn das Parlament vom Erlaß eines Aktes in einem Bereich absieht, in dem es einen Entscheidungsspielraum hat. In einem solchen Fall kann nicht von Untätigkeit gesprochen werden, weil in dem Verhalten keine Verletzung dieses Vertrages zu sehen ist. So verhält es sich beispielsweise bei Mißtrauensanträgen.

34 Es darf aber nicht übersehen werden, daß mit der Verstärkung der Rolle des Parlaments bei der Ausarbeitung gemeinschaftsrechtlicher Entscheidungen, wie sie sich insbesondere aus der Einheitlichen Europäischen Akte ergibt, die für bestimmte Bereiche Verfahren mit gemeinsamer Entscheidung vorgesehen hat, die Gefahr zunehmen könnte, daß bei Untätigkeit des Parlaments bestimmte Verfahren blockiert werden.

35 Soweit schon vor der Einheitlichen Akte bei der Gesetzgebung die Anhörung des Parlaments vorgeschrieben ist (Artikel 43 Absatz 2 und Artikel 100 usw.), kann — wenn sich das Parlament trotz Aufforderung durch den Rat nicht äußert — nicht angenommen werden, daß dem Erfordernis der Anhörung genügt wurde: Nach Ihrer Ansicht ist es vielmehr notwendig, daß das Parlament seine Meinung zum Ausdruck bringt. Wenn es an einer Stellungnahme fehlt, kann der Rat folglich eine Verordnung nicht erlassen und das Gesetzgebungsverfahren ist blockiert. Man kann in diesem Zusammenhang auch den Fall erwähnen, in dem die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans unterbleibt (Artikel 206b EWG-Vertrag), oder den Fall, in dem der Präsident des Parlaments keine Entscheidung mit der Feststellung trifft, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt ist (Artikel 203 Absatz 7).

36 Es ist also notwendig, die Erhebung einer Untätigkeitsklage gegen das Parlament zuzulassen, damit derartige Situationen bereinigt werden können.

37 Wenn eine Untätigkeitsklage gegen ein Organ erhoben werden kann, das eine Entscheidung, also einen Akt mit Rechtswirkungen nicht erläßt, so muß dies auch dem Organ gegenüber möglich sein, das — im Vorfeld — einen Akt nicht erläßt, von dem das Handeln des zuerst genannten Organs abhängt. Tatsächlich sind mit einer solchen Unterlassung Rechtswirkungen verbunden.

38 Lassen Sie mich hier auf die Rechtsprechung zum Haushaltsverfahren hinweisen. Im Urteil Rat/Parlament haben Sie erklärt: Wären die Handlungen der Haushaltsbehörde der Überwachung durch den Gerichtshof entzogen, könnten die Organe, die zusammen die Haushaltsbehörde bilden, in die Befugnisse der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen ihrer Befugnisse überschreiten.

39 Dies hat Generalanwalt Mischo wie folgt kommentiert:

Ebenso wie der Gerichtshof in der Lage sein muß zu prüfen, ob ein Organ durch den Erlaß bestimmter Rechtsakte in die Zuständigkeiten der anderen Organe oder der Mitgliedstaaten eingegriffen hat, muß er hierzu in der Lage sein, wenn die Untätigkeit eines Organs zum gleichen Ergebnis führen und die anderen Organe oder die Mitgliedstaaten an der Ausübung ihrer Befugnisse hindern kann.

40 In einem Obiter dictum des Urteils Comitologie haben Sie anerkannt, daß das Parlament wegen Nichtvorlage eines Haushaltsentwurfs eine Untätigkeitsklage gegen den Rat erheben kann. Fehlt es nämlich an einem solchen Entwurf, so kann das Parlament die ihm in Artikel 203 Absätze 4 bis 8 EWG-Vertrag zugewiesenen Befugnisse nicht ausüben.

41 Gewiß greift das Parlament nicht in den Zuständigkeitsbereich der anderen Organe ein, wenn es nicht handelt, wo die Verträge eine Ermächtigung oder eine Verpflichtung zum Handeln vorsehen. Es kann diese aber an der Ausübung ihrer Befugnisse hindern.

42 Es ist also grundsätzlich davon auszugehen, daß beim Gerichtshof eine Untätigkeitsklage gegen das Parlament erhoben werden kann, wenn der eingeklagte Akt Rechtswirkungen hat.

43 Das Parlament ist, wie Sie wissen, der Ansicht, die Klage sei aus drei Gründen unzulässig.

44 Der erste Grund, bei dem es darum geht, ob das Parlament Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren im Sinne von Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 ausgearbeitet hat oder nicht, hat m. E. nichts mit der Zulässigkeit zu tun, sondern bezieht sich auf die Begründetheit, d. h. darauf, ob eine Untätigkeit tatsächlich vorliegt.

45 Die Parteien sind daher aufgefordert worden, ihre Ausführungen in der mündlichen Verhandlung auf folgende Punkt zu beschränken:

1) Hat der vom Parlament aufgrund der genannten Vorschrift angenommene Vorschlag Rechtswirkungen?

2) Inwieweit ist die Klägerin unmittelbar und individuell betroffen?

46 Auf diese beiden Punkte werde ich nunmehr eingehen.

47 Handelt es sich bei den in Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 erwähnten Entwürfen um Akte mit Rechtswirkungen?

48 Das in dieser Vorschrift geregelte, in drei Abschnitte gegliederte Verfahren, ist in mehr als einer Hinsicht einzigartig. Es ist schon beim Erlaß des Ratsbeschlusses vom 20. September 1976 und des ihm beigefügten Aktes vom selben Tag zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung angewandt worden.

49 Nach Artikel 138 ist das Parlament verpflichtet, Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem in allen Mitgliedstaaten einheitlichen Verfahren auszuarbeiten.

50 Der Rat, für den diese Entwürfe bestimmt sind, erläßt einstimmig die Bestimmungen und empfiehlt, sie den Mitgliedstaaten zur Annahme gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften.

51 Es handelt sich — darauf hat die Lehre hingewiesen — um ein besonderes Verfahren, bei dem es gleichzeitig um die Durchführung und die Änderung EWG-Vertrag geht. Insofern ist bemerkenswert, daß der Akt, der in Artikel 1 bestimmt, daß die Abgeordneten des Europäischen Parlaments in allgemeiner und unmittelbarer Wahl gewählt werden (ohne zu bestimmen, daß dies nach dem von jedem Mitgliedstaat festgelegten Verfahren geschieht) und der in Artikel 2 eine neue Aufteilung der Zahl der Abgeordneten auf die Mitgliedstaaten vorsieht, dazu geführt hat, daß die Absätze 1 und 2 des Artikels 138 außer Kraft getreten sind und daß dies außerdem in Artikel 14 des Aktes festgestellt wird.

52 Der Akt erfaßt also den Vertrag. Er enthält primäres Gemeinschaftsrecht.

53 In diesem Fall hat das Parlament ausnahmsweise das Initiativrecht, und dies ist auch, wie Verges betont, konsequent, weil die Änderung der für seine Zusammensetzung geltenden Regelung das Parlament unmittelbar betrifft.

54 Da sich der Akt nur auf allgemeine unmittelbare Wahlen der Abgeordneten der Versammlung bezieht, ist damit noch nicht alles getan, was Parlament und Rat gemäß Aritkel 138 Absatz 3 zu vollbringen haben.

55 Unter Verwendung der Technik der schrittweisen Anwendung sieht der Akt in Artikel 7, wenn auch ohne Fristsetzung, nicht weniger vor als die Vollendung dieser Aufgabe durch Ausarbeitung eines Entwurfs eines einheitlichen Wahlverfahrens.

56 Wenn es zu diesem Entwurf (bemerkenswert ist, daß in Artikel 7 des Aktes die Einzahl und nicht wie in Artikel 138 die Mehrzahl verwendet wird) kommt, und wenn der Rat im Hinblick darauf Bestimmungen erläßt, so hat der erste und danach der zweite Unterabsatz von Artikel 138 Absatz 3 alle Wirkungen erzielt, und diese müssen dann ebenso außer Kraft treten wie dies in Artikel 14 des Aktes für die Absätze 1 und 2 des genannten Artikels festgestellt wird.

57 Die Vorschläge des Parlaments binden den Rat nicht. Es ist bemerkenswert, daß es auf einem Gebiet wie dem der Festlegung eines einheitlichen Wahlverfahrens, das die Verfassungsvorschriften der Mitgliedstaaten berührt und somit in deren ausschließliche Zuständigkeit fällt, nach dem Verfahren der Artikel 138 Absatz 3 möglich ist, das Ziel der Harmonisierung der Rechtsordnungen mit der Beachtung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten in Einklang zu bringen.

58 Wie abermals Vergés hervorhebt, sind die vom Rat erlassenen Bestimmungen Akte sui generis, die weder den Entscheidungen im Sinne des Artikels 189 Absatz 4 gleichgestellt werden können (Rechtswirkung haben sie erst, wenn sie von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen werden) noch den gemäß Artikel 236 abgeschlossenen Vereinbarungen zur Änderung des EWGVertrags (eine einseitige Ratsentscheidung tritt hier an die Stelle eines Textes, zu dem eine Konferenz der Regierungen der Mitgliedstaaten geführt hat).

59 Es kann also nicht angenommen werden, Artikel 138 Absatz 3 habe — wie Stellungnahmen oder Empfehlungen im Sinne der Artikel 175 Absatz 3 bzw. 189 Absatz 5 EWG-Vertrag — keine Rechtswirkungen. Sobald die Bestimmungen ratifiziert sind, müssen alle innerstaatlichen Organe, auch der Gesetzgeber, die angenommenen Bestimmungen beachten.

60 Für die Beantwortung der Frage, ob die in Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 erwähnten Entwürfe Rechtswirkung haben, auf die man sich für eine Untätigkeitsklage berufen kann, ist freilich zu bedenken, daß auf diesem Gebiet gemäß Artikel 175 — und nach Ihrer Rechtsprechung — unterschiedliche Bedingungen gelten, je nachdem, ob die Klage von einem Mitgliedstaat oder einem Gemeinschaftsorgan oder aber von einem einzelnen erhoben wird.

61 Sehen wir uns den ersten Fall an.

62 Rechts Wirkungen werden aus zwei wesentlichen Gründen gefordert:

zum einen die Ausgestaltung des gemeinschaftsrechtlichen Rechtsschutzsystems; wie im Urteil zu der Rechtssache AETR festgestellt worden ist, sind Akte, die keinen Entscheidungscharakter haben, von der gemeinschaftsrechtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit ausgeschlossen;

zum anderen die Kohärenz der Klagemöglichkeiten; dies zeigt das folgende Beispiel: Die ausdrückliche Weigerung, eine Empfehlung abzugeben, kann nicht nach Artikel 173 angegriffen werden. Würde man, wie M. und D. Waelbroek betonen, eine Untätigkeitsklage der Organe oder der Mitgliedstaaten gegen nicht verbindliche Akte zulassen, so bräuchte das beklagte Organ, um sich einer Klage zu entziehen, die Abgabe einer Empfehlung oder einer Stellungnahme nur ausdrücklich abzulehnen.

63 Wenn ein Organ es unterläßt, einen Akt zu erlassen, der — als vorbereitender Akt — für den Erlaß eines definitiven Aktes mit Rechtswirkungen durch ein anderes Organ notwendig ist, so hat diese Unterlassung selbst Rechtswirkungen, weil sie den Erlaß des definitiven Aktes verhindert. Dies rechtfertigt, wie ich gezeigt habe, die Untätigkeitsklage.

64 So ist es dem Rat im Rahmen des Artikels 152 EWG-Vertrag, wenn ihm die Kommission trotz Aufforderung keinen Vorschlag unterbreitet, wegen Fehlens dieser unerläßlichen Voraussetzung unmöglich, eine Entscheidung zu treffen. Er kann gegen die Kommission, weil sie in der gesetzten Frist keinen Vorschlag gemacht hat und obwohl dieser Vorschlag an sich keine Rechtswirkungen hat, Untätigkeitsklage erheben.

65 Wenn zum Erlaß eines Aktes — wie Joliét im Zusammenhang mit der Kommission, nicht mit dem Parlament ausführt — das Zusammenwirken zweier Organe notwendig ist, wäre die Klage gegen die Untätigkeit des Rates nutzlos, wenn nicht auch die fehlende Initiative der Kommission zum Gegenstand einer Klage gemacht werden könnte.

66 Die vom Parlament im Rahmen des Artikels 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 ausgearbeiteten Entwürfe haben dem Rat gegenüber bestimmte Rechtswirkungen, denn ohne solche Entwürfe kann der Rat die ihm in Unterabsatz 2 zuerkannten Zuständigkeiten nicht ausüben. Vorbereitende Akte sind — wie Vandersanden und Barav hervorheben — Bestandteile des abschließenden Aktes, gegen den eine Anfechtungsklage möglich ist, während die bloße, das Verfahren abbrechende Untätigkeit endgültige Rechtswirkungen mit sich bringt.

67 Es ist klar, daß die Entwürfe des Parlaments den Rat in die Lage versetzen, ja sogar verpflichten, einen Beschluß zu fassen. Die in den Entwürfen enthaltenen Vorschläge sind für den Rat inhaltlich nicht verbindlich, vielmehr kann er davon abweichen. Die Untätigkeit des Parlaments hat aber dem Rat gegenüber Rechtswirkungen, denn so wird es ihm unmöglich gemacht, die ihm übertragene Aufgabe zu erfüllen.

68 Die Befugnis des Rates würde also mißachtet, wenn er in einem solchen Fall keine Untätigkeitsklage erheben könnte.

69 Gibt es aber Rechtswirkungen der Klägerin gegenüber, wenn das Parlament Entwürfe nicht ausarbeitet? Ist diese Sachurteilsvoraussetzung der Untätigkeitsklage anders zu verstehen, wenn die Klage auf Artikel 175 Absatz 3 gestützt wird?

70 Artikel 175 Absatz 3 unterscheidet sich von Absatz 1 schon dadurch, daß eine natürliche oder juristische Person keine Untätigkeitsklage erheben kann, wenn ein Akt wie eine Empfehlung oder eine Stellungnahme unterbleibt.

71 Muß im vorliegenden Fall die Klage allein deswegen für unzulässig erklärt werden, weil das Parlament der Klägerin gegenüber jedenfalls keinen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme im Sinne des Artikels 175 Absatz 3 EWG-Vertrag hätte erlassen können, wie Sie im Urteil vom 14. Januar 1993 zu der Rechtssache Italsolar — bei einer gegen die Kommission gerichteten Untätigkeitsklage — angenommen haben?

72 Wie dargelegt, hat die Nichtausarbeitung von Entwürfen durch das Parlament Rechtswirkungen; diese Akte können somit nicht als Empfehlungen oder Stellungnahmen im Sinne der erwähnten Vorschrift angesehen werden. Desgleichen kann der vom Rat erlassene Akt, auch wenn insoweit von Bestimmungen die Rede ist, deren Annahme empfohlen wird, Rechtswirkungen zeitigen, denn von ihm hängt in erster Linie die Einführung eines einheitlichen Wahlverfahrens in allen Mitgliedstaaten ab. Der Gemeinschaftspakt scheint tatsächlich jedes andere Verfahren zur Vereinheitlichung auszuschließen.

73 Kann die Annahme des Entwurfs durch das Parlament aber einzelnen gegenüber Rechtswirkungen haben?

74 Im Urteil vom 10. Juni 1982 in der Rechtssache Lord Bethell haben Sie festgestellt, daß

... die Klage nur zulässig ist, wenn der Kläger nachweisen kann, daß die Kommission an ihn einen Akt gerichtet hat, der ihm gegenüber bestimmte Rechtswirkungen erzeugt und als solcher aufgehoben werden kann, oder daß die Kommission, nachdem sie gemäß Artikel 175 Absatz 2 ordnungsgemäß aufgefordert worden ist, tätig zu werden, es unterlassen hat, dem Kläger gegenüber einen Akt zu erlassen, auf den er nach den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts einen Anspruch hatte.

75 Ein einzelner kann sich also nicht darüber beschweren, daß das betreffende Organ es unterlassen hat, an ihn einen Akt zu richten, der nicht verbindlich ist. Wichtig ist, daß der Akt ihm gegenüber Rechtswirkungen erzeugt.

76 Diese Voraussetzung gilt allerdings nicht unbedingt.

77 So hat das Gericht erster Instanz im Urteil Asia Motor zu einer von Unternehmen (die gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 Beschwerde erhoben hatten) gegen die Kommission wegen Nichterlaß einer vorläufigen Mitteilung gemäß Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63/EWG erhobenen Untätigkeitsklage festgestellt, sie sei zulässig, obwohl in dem Schreiben nach Artikel 6 keine endgültige Entscheidung über die Beschwerde zu sehen sei.

78 Eine solche Mitteilung ermöglicht es dem Unternehmen, Bemerkungen vorzubringen. Es handelt sich also um einen vorbereitenden Akt, der dem Unternehmen gegenüber keine Rechtswirkungen hat und der deshalb von ihm auch nicht zum Gegenstand einer Anfechtungsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag gemacht werden kann. Unterbleibt aber die Mitteilung, so wird dem Unternehmen die Möglichkeit genommen, Bemerkungen vorzubringen; in diesem Fall liegen also in bezug auf das Unternehmen Rechtswirkungen vor, die eine Untätigkeitsklage rechtfertigen können.

79 Lag der Keim für diese Lösung im übrigen nicht schon in Ihren Urteilen in den Rechtssachen Deutscher Komponistenverband und Gema ?

80 Meines Erachtens gibt es also keinen Zweifel daran, daß einzelne in bestimmten Fällen Untätigkeitsklage wegen Nichterlasses eines Aktes erheben können, auch wenn sie diesen — insbesondere wenn es sich um einen vorbereitenden Akt handelt — nicht nach Artikel 173 EWG-Vertrag hätten anfechten können.

81 Der Umstand allein, daß gemäß Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 1 vom Parlament ausgearbeitete Entwürfe von einem einzelnen, weil sie ihm gegenüber keine Rechtswirkungen haben, nicht mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden könnten, reicht also nicht aus, eine wegen Nichterlasses solcher Akte erhobene Untätigkeitsklage für unzulässig zu erklären. Hier ist die Überlegung von Bedeutung, daß der Nichterlaß eines Aktes Rechtswirkungen haben kann, auch wenn es dem Erlaß des Aktes an Rechtswirkungen fehlt.

82 Die Prüfung, ob mit dem Nichterlaß des Aktes Rechtswirkungen im Verhältnis zur Klägerin verbunden sind, ist gleichbedeutend mit der Prüfung, ob diese Unterlassung die subjektiven Rechte der Klägerin beeinträchtigt. Ihre Rechtslage kann aber nur durch den vom Rat erlassenen Akt oder noch genauer: von den daraufhin getroffenen innerstaatlichen Maßnahmen berührt werden. Ich sehe auch keinen unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen dem Umstand, daß die Liberaldemokraten im Parlament nicht vertreten sind, und der dem Parlament vorgeworfenen Untätigkeit. Der ursächliche Zusammenhang ist hier wohl zu hypothetisch und zu ungewiß: Um zu zeigen, daß die Unterlassung des Parlaments der Klägerin gegenüber Rechtswirkungen hat, müßte sie dartun können, daß das Verhältniswahlsystem als Bestandteil der vereinheitlichten Wahlregelung mit Sicherheit vom Parlament vorgeschlagen, danach vom Rat empfohlen und anschließend von den Mitgliedstaaten angenommen würde.

83 Der erste, auf das Fehlen einer Rechtswirkung im Verhältnis zur Klägerin gestützte Unzulässigkeitseinwand würde also für die Abweisung der Klage ausreichen. Es erscheint mir aber nicht überflüssig, auch den zweiten Einwand zu prüfen.

84 Die Frage ist hier, wie die in Artikel 175 Absatz 3 EWG-Vertrag enthaltene Wendung an sie zu richten zu verstehen ist. Kann die Klägerin, als natürliche oder juristische Person, den Standpunkt vertreten, der fragliche Akt sei an sie zu richten?

85 Es ist offensichtlich, daß das Parlament, wenn es im Rahmen des Artikels 138 tätig wird, seine Vorschläge — wie immer sie auch aussehen — nicht an die Klägerin zu richten hat.

86 Nun sind Sie freilich nicht der Auffassung, daß der Kläger notwendigerweise derjenige sein müsse, an den die Entscheidung, deren Nichterlaß einem Gemeinschaftsorgan vorgeworfen wird, zu richten ist.

87 So hat in dem mit dem Urteil vom 16. Februar 1993 abgeschlossenen Verfahren ENU/Kommission die portugiesische Gesellschaft ENU, die Urankonzentrate herstellt und große Absatzprobleme hatte, der Kommission insbesondere vorgeworfen, sie habe der Versorgungsagentur nicht aufgegeben, dringend besondere Maßnahmen zur sofortigen Lösung des mit dem Uranabsatz der ENU verbundenen Problems zu ergreifen. Dazu hat die Kommission geltend gemacht, der Akt hätte, wäre es zu seinem Erlaß gekommen, nicht an diese Gesellschaft, sondern an die Agentur gerichtet werden müssen.

88 Sie haben aber festgestellt, daß

eine solche Entscheidung selbst dann, wenn sie an die Agentur gerichtet worden wäre, die Klägerin unmittelbar und individuell betroffen [hätte[; diese hätte sie daher nach Artikel 146 Absatz 2 EAG-Vertrag mit einer Klage beim Gerichtshof anfechten können.

Somit muß es der Klägerin möglich sein, den Gerichtshof nach Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag anzurufen, um dagegen vorzugehen, daß die angefochtene Entscheidung nicht erlassen wurde. Andernfalls gäbe es für das in Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag verankerte Recht keinen gerichtlichen Schutz.

89 Die Wendung es unterlassen hat, einen ... Akt ... an sie zu richten, wird von Ihnen also weit ausgelegt, weil es Zweck dieser Bestimmung sei, demjenigen Rechtsschutz zu gewähren, der, auch wenn der streitige Akt nicht formell an ihn zu richten sei, davon in Wirklichkeit doch in gleicher Weise betroffen werde wie der Adressat. Tatsächlich gilt auch für den Nachweis des Interesses an der Erhebung der Untätigkeitsklage im Falle eines nicht bevorrechtigten Klägers das Kriterium, das Sie bei Nichtigkeitsklagen anwenden: Ebenso wie ein Kläger von einem Akt, dessen Nichtigerklärung er beantragt, unmittelbar und individuell betroffen sein muß, muß ihn die Untätigkeit unmittelbar und individuell betreffen.

90 Mir scheint, daß diese weite Auslegung auf die Notwendigkeit zurückgeht, für einen kohärenten Rechtsschutz zu sorgen. Eine Privatperson, die von einem nicht an sie gerichteteten Akt unmittelbar und individuell betroffen wird, kann ihn gemäß Artikel 173 Absatz 2 anfechten. Sie muß gleichermaßen eine Klagemöglichkeit haben, wenn sich das Organ darauf beschränkt, keine Antwort zu geben.

91 Insofern sind die Randnummern 5 und 6 des Urteils zu der Rechtssache Holtz und Willemsen besonders aufschlußreich:

Gemäß Artikel 175 Absatz 3 kann jede natürliche oder juristische Person nach Maßgabe der Absätze 1 und 2 vor dem Gerichtshof Beschwerde darüber führen, daß der Rat oder die Kommission es unter Verletzung EWG-Vertrag unterlassen [haben], einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an sie zu richten.

Die Klägerin sucht indessen mit ihrer Klage den Erlaß einer allgemeinen und normativen Bestimmung zu erlangen, welche die gleiche rechtliche Tragweite hätte wie die Verordnung Nr. 1336/72; ihr Begehren ist nicht auf den Erlaß einer Maßnahme gerichtet, die sie unmittelbar und individuell betrifft.

92 In dieser Rechtssache hatte ein Unternehmen dem Rat vorgeworfen, den Erlaß einer Entscheidung unterlassen zu haben, mit der eine zusätzliche Beihilfe für die Verarbeitung von Raps und Rübsensamen in Ölmühlen des Landes Nordrhein-Westfalen gewährt worden wäre; der Kommission wurde vorgeworfen, dem Rat keinen entsprechenden Vorschlag gemacht zu haben.

93 Zur Abweisung der Klage haben Sie hervorgehoben, der verlangte Vorschlag sei Bestandteil des Verfahrens, das zum Erlaß der Verordnung führt und er könne daher nicht zu den Akten gehören, die im Sinne von Artikel 175 Absatz 3 an die Klägerin gerichtet werden können.

94 Diese Lösung läßt sich ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen.

95 Schließlich kann ein einzelner, der nicht Adressat einer Entscheidung ist, von ihr individuell nur dann betroffen sein, wenn sie ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

96 Die Klägerin ist aber nicht an der Einführung eines einheitlichen Verfahrens als solchem interessiert, sondern am Verhältniswahlsystem. Ich habe schon erwähnt, daß es dem Rat freisteht, eine solche Regelung nicht zu empfehlen. Außerdem wird die letzten Endes zustande kommende Regelung alle politischen Parteien der Gemeinschaft betreffen und nicht nur die Klägerin individuell.

97 Nimmt man an, daß das Parlament einen Entwurf nicht ausgearbeitet hat, so hat dies also Rechtswirkungen nur dem Rat, der Bestimmungen nach Artikel 138 Absatz 3 Unterabsatz 2 nicht erlassen kann, und den Mitgliedstaaten gegenüber, weil so die Empfehlung zur Annahme eines einheitlichen Verfahrens verzögert wird.

98 Eine solche Unterlassung hat aber — auch wenn sie politisch von Bedeutung ist — keinerlei Rechtswirkung im Verhältnis zu einer natürlichen oder juristischen Person, die überdies unter keinem Gesichtspunkt behaupten kann, sie sei als Adressatin anzusehen.