Europäischer Gerichtshof Urteil vom 25.05.1993 – C-197/91

In der Rechtssache C-197/91

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der Pretura Circondariale Cuneo in dem bei dieser anhängigen Rechtsstreit

Frutticoitori Associati Cuneesi, soc. coop. arl (FAC)

gegen

Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (Asprofrut),

Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (AIMA)

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Entscheidungen der Kommission 89/627/EWG vom 15. November 1989 (ABl. L 359, S. 23) und 90/213/EWG vom 19. April 1990 (ABl. L 113, S. 32) über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben sowie über die Auslegung bestimmter allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts

erläßt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. N. Kakouris sowie der Richter G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, M. Diez de Velasco und P. J. G. Kapteyn,

Generalanwalt: F. G. Jacobs

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen

der Frutticoitori Associati Cuneesi, vertreten durch Rechtsanwälte E. Cappelli und P. De Caterini, Rom,

der griechischen Regierung, vertreten durch den beigeordneten Rechtsberater beim Rechtsrat des Staates V. Kontalaimos als Bevollmächtigten,

der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Rechtsberater E. de March als Bevollmächtigten,

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Frutticoitori Associati Cuneesi, der griechischen Regierung und der Kommission in der Sitzung vom 12. November 1992,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 16. Dezember 1992,

folgendes

1 Der Pretore von Cuneo hat mit Beschluß vom 5. Juli 1991, beim Gerichtshof eingegangen am 29. Juli 1991, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag Fragen nach der Gültigkeit der Entscheidung der Kommission 89/627/EWG vom 15. November 1989 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben (ABl. L 359, S. 23), die durch die Entscheidung 90/213/EWG vom 19. April 1990 (ABl. L 113, S. 32) geändert worden ist, sowie zur Auslegung bestimmter allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt in Artikel 1, daß die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) die Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern und die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert. Gemäß Artikel 3 dieser Verordnung werden die Interventionen finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden. Nach Artikel 4 dieser Verordnung bezeichnen die Mitgliedstaaten die Dienststellen und Einrichtungen, die diese Zahlungen vornehmen können.

3 Die Mitgliedstaaten haben die zur Verhinderung und Verfolgung von Unregelmäßigkeiten erforderlichen Maßnahmen zu treffen und die Kommission darüber zu unterrichten. Sie müssen die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einziehen. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 dieser Verordnung gehen die Beträge, die nicht wieder eingezogen werden können, zu Lasten der Gemeinschaft, es sei denn, die Versäumnisse oder Unregelmäßigkeiten sind den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten.

4 Die für die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse maßgeblichen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts finden sich in der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 (ABl. L 118, S. 1).

5 In diesem Rechtsrahmen kam es zu dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kommission stellte fest, Anzahl und Umfang der Kontrollen, die die italienischen Behörden während des Wirtschaftsjahres 1987 zur Arbeitsweise der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse durchgeführt hatten, erlaubten eine Beurteilung der Lage nicht mit der nötigen Zuverlässigkeit, und lehnte in der Entscheidung 89/627/EWG die Finanzierung von 5 % der von Italien erklärten Ausgaben ab. Da die italienischen Behörden keine Gegenbeweise beibrachten, bestätigte die Kommission diesen Abschlag in ihrer Entscheidung 90/213/EWG.

6 Aufgrund dieser Entscheidung verlangte die AIMA als italienische Interventionsstelle von allen betroffenen Erzeugerorganisationen die Rückzahlung von 5 % des im Jahre 1987 insgesamt gezahlten finanziellen Ausgleichs. Eine dieser Organisationen, die Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (Asprofrut) teilte ihren Mitgliedern mit, sie habe das für ihre Beziehungen zu den einzelnen Mitgliedern eingerichtete laufende Konto unmittelbar mit einem Betrag belastet, der 5 % der Entschädigungen entspreche, die im Jahr 1987 für aus dem Handel gezogene Erzeugnisse gezahlten worden seien.

7 Eines dieser Mitglieder, die Frutticoitori Associati Cuneesi (Klägerin) war der Ansicht, die von Asprofrut vorgenommene Belastung sei nicht gerechtfertigt, weil an ihrer Arbeitsweise als Erzeugerorganisation und an den von ihr durchgeführten Maßnahmen nichts auszusetzen sei. Sie reichte daraufhin eine Klage gegen Asprofrut bei der Pretura Circondariale Cuneo ein. Diese setzte das Verfahren aus und legte dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

a) Sind die Entscheidungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften 89/627/EWG vom 15. November 1989 (ABl. L 359) und 90/213/EWG vom 19. April 1990 (ABl. L 113) im Lichte der Gemeinschaftsvorschriften über den Haushalt und über die finanziellen Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den einzelnen Mitgliedstaaten gültig, soweit in ihnen vorgesehen ist, daß der Betrag von 20920524089 LIT für Ausgleichszahlungen, die den Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse gewährt wurden, zu Lasten des italienischen Staates geht?

b) Ist es mit den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung im Bereich der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandels, mit der Gewährleistung des rechtlichen Gehörs und mit den allgemeinen Grundsätzen im Bereich der Kontrollen der gemeinschaftlichen Förderung im Agrarsektor und der Haftung der Obst- und Gemüseerzeuger und deren Organisationen vereinbar, daß die italienischen Behörden alle Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen unterschiedslos mit dem Pauschalbetrag des finanziellen Ausgleichs für aus dem Handel gezogene Erzeugnisse belasten wollen, der beim Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Jahr 1987 als zu Lasten des italienischen Staates gehend festgestellt wurde?

8 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

Zur ersten Frage

9 Die griechische Regierung ist der Ansicht, die erste, die Gültigkeit der Entscheidungen über den Rechnungsabschluß betreffende Frage sei nicht zulässig. Diese Entscheidungen ergingen im Rahmen eines besonderen Verfahrens und sie würden bestandskräftig, wenn sie nicht mit einer Klage nach Artikel 173 EWG-Vertrag angegriffen würden. Die Frage der Gültigkeit dieser Entscheidungen dürfe auch deswegen nach Ablauf der Frist des Artikels 173 nicht mehr aufgeworfen werden, weil es zu praktischen Schwierigkeiten käme, wenn die Rechnungen nach endgültigem Abschluß für rechtswidrig erklärt würden.

10 Der Gerichtshof entscheidet gemäß Artikel 177 Absatz 1 Buchstabe b über die Gültigkeit der Handlungen der Organe der Gemeinschaft, wenn ein einzelstaatliches Gericht, bei dem sich eine solche Frage stellt, darum ersucht. Dies dient allein dazu, den Bürger im Rahmen eines innerstaatlichen Gerichtsverfahrens vor der Anwendung einer rechtswidrigen Handlung zu bewahren; die Handlung selbst, die nach Ablauf der in Artikel 173 vorgesehenen Fristen unanfechtbar ist, wird nicht beeinträchtigt.

11 Die Kommission ist der Meinung, die erste Frage sei nicht entscheidungserheblich: Die Verpflichtung zur Wiedereinziehung ergebe sich aus Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 und sie bestehe unabhängig von der Feststellung von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen, zu der es in einer Entscheidung über den Rechnungsabschluß kommen könne. Die Entscheidungen über den Rechnungsabschluß, die nur die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten beträfen, und die Entscheidungen über die Wiedereinziehung, die die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Wirtschaftsteilnehmern beträfen, müßten auseinander gehalten werden. Die Entscheidungen über den Rechnungsabschluß hätten gegenüber Dritten im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten, in denen es um die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge gehe, keinerlei Rechtswirkung. Über die Gültigkeit der fraglichen Entscheidungen sei also nicht zu entscheiden.

12 Im Rahmen der in Artikel 177 EWG-Vertrag vorgesehenen Zusammenarbeit zwischen dem Gemeinschaftsrichter und dem einzelstaatlichen Richter ist es allein Sache des letzteren, darüber zu befinden, ob es für die Entscheidung des ihm unterbreiteten Rechtsstreits angebracht ist, die Gültigkeit einer Kommissionsentscheidung prüfen zu lassen.

13 Die erste Frage muß daher beantwortet werden.

14 Die Klägerin bestreitet die Gültigkeit der Entscheidungen der Kommission mit der Begründung, sie gingen zu Unrecht davon aus, daß die Erzeugerorganisationen für das nicht näher bezeichnete Verhalten nicht benannter Personen objektiv verantwortlich seien. Die griechische Regierung macht außerdem geltend, im Rahmen des EAGFL, der ein Teil des Gemeinschaftshaushaltes sei, seien die für das öffentliche Rechnungswesen geltenden Vorschriften maßgebend, nach denen ganz genaue Angaben und eine Rechtfertigung für jeden Bestandteil der Rechnung erforderlich seien. In der pauschalen, von der Kommission einseitig verfügten Kürzung sei daher eine finanzielle Sanktion zu erblicken, die in der Verordnung Nr. 729/70 nicht vorgesehen sei.

15 Dem kann nicht gefolgt werden.

16 Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. Urteile vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 327/85, Niederlande/Kommission, Slg. 1988, 1065, Randnr. 24, und vom 8. Januar 1992 in der Rechtssache C-197/90, Italien/Kommission, Slg. 1992, I-1, Randnr. 38) darf die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen. Soweit das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe nur zuläßt, wenn bestimmte Kontrollverfahren beachtet wurden, ist also die Zahlung einer Beihilfe unter Mißachtung dieser Bedingung nicht gemeinschaftsrechtskonform. Nach Artikel 8 Absatz 1 dieser Verordnung sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich zu vergewissern, daß es in dieser Hinsicht nicht zu Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen gekommen ist.

17 Nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß die Italienische Republik die notwendigen Kontrollen nicht durchgeführt und damit ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nicht erfüllt hatte, hat sie in den angegriffenen Entscheidungen den von Italien erklärten finanziellen Ausgleich um 5 % gekürzt. Nach der Rechtsprechung (Urteil in der Rechtssache Italien/Kommission, Randnr. 39) ist eine pauschale Kürzung zulässig, wenn die innerstaatlichen Behörden keine ausreichenden Kontrollen durchgeführt haben.

18 Die Angriffe gegen die Gültigkeit der Entscheidungen mit der Begründung, die Kommission sei von einer objektiven Haftung der Wirtschaftsteilnehmer ausgegangen, oder sie habe eine finanzielle Sanktion verhängt, die die Verordnung Nr. 729/70 nicht vorsehe, gehen somit fehl.

19 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, daß ihre Prüfung nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Entscheidungen der Kommission 89/627 und 90/213 beeinträchtigen könnte.

Zur zweiten Frage

20 Die zweite Frage geht in der Sache dahin, ob das Gemeinschaftsrecht es einem Mitgliedstaat verwehrt, eine zu Unrecht gezahlte Beihilfe auch von solchen Erzeugerorganisationen zurückzufordern, bei denen keine Versäumnisse festgestellt wurden.

21 Die Klägerin macht hierzu geltend, die zuständigen Behörden seien verpflichtet, bei der Wiedereinziehung die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und der innerstaatlichen Rechtsordnungen, insbesondere zur Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns und zum rechtlichen Gehör, zu beachten.

22 Die Kommission ist der Ansicht, nach Gemeinschaftsrecht sei es nicht zulässig, eine Beihilfe systematisch und unterschiedslos nach Maßgabe eines pauschalen Prozentsatzes bei allen begünstigten Organisationen wieder einzuziehen, wenn nicht nachgewiesen sei, daß jede Organisation individuell verantwortlich sei. Im vorliegenden Fall gehe der Abschlag außerdem auf unzulängliche Kontrollen der italienischen Behörden zurück; deshalb könnten diese nicht die Rückzahlung der gewährten Beihilfe verlangen.

23 Nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 ist es Sache der Mitgliedstaaten, gemäß den geltenden innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften alle Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht gezahlte Beihilfen wieder einzuziehen. Allerdings haben sie dabei nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten (vgl. Urteil vom 7. Juli 1987 in den verbundenen Rechtssachen 89/86 und 91/86, Etoile commerciale und CNTA/Kommission, Slg. 1987, 3005, Randnr. 12).

24 Ferner ist es Zweck der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation, allen Erzeugerorganisationen, die die einschlägigen Voraussetzungen erfüllen, eine Beihilfe zukommen zu lassen. Im vorliegenden Fall haben die zuständigen innerstaatlichen Behörden einen Abschlag vorgenommen, ohne nachzuweisen, daß die betreffenden Erzeugerorganisationen die nach Gemeinschaftsrecht einschlägigen Voraussetzungen nicht erfüllt hatten.

25 Danach ist auf die zweite Frage zu antworten, daß das Gemeinschaftsrecht es einem Mitgliedstaat verwehrt, eine zu Unrecht gezahlte Beihilfe auch von solchen Erzeugerorganisationen zurückzufordern, bei denen keine Versäumnisse festgestellt wurden.

Kosten

26 Die Auslagen der griechischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

auf die ihm vom Pretore von Cuneo mit Beschluß vom 5. Juli 1991 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1) Die Prüfung der ersten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Entscheidungen der Kommission 89/627/EWG vom 15. November 1989 und 90/213/EWG vom 19. April 1990 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben beeinträchtigen könnte.

2) Das Gemeinschaftsrecht verwehrt es einem Mitgliedstaat, eine zu Unrecht gezahlte Beihilfe auch von solchen Erzeugerorganisationen zurückzufordern, bei denen keine Versäumnisse festgestellt wurden.