Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.12.1994 – C-54/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 15. Dezember 1994

A — Einführung

1 Im März und April 1993 führten Beamte einer italienischen Gesundheitsbehörde in einigen Lebensmittelgeschäften Kontrollen durch. Dabei stellten sie in einem Fall fest, daß ein Posten Kartoffeln Rückstände an Chlorpropham (einem Unkrautbekämpfungsmittel) enthielt. Die Analyse ergab, daß diese Rückstände in den ungeschälten Kartoffeln die nach den italienischen Rechtsvorschriften zulässigen Höchstwerte überschritten, während sie bei geschälten Kartoffeln niedriger waren als die zulässigen Höchstwerte. In einem zweiten Fall stellten die Gesundheitsbehörden fest, daß ein Posten tiefgefrorener Pommes frites Rückstände an Chlorpropham und Propham (einem anderen Unkrautbekämpfungsmittel) enthielt, welche die nach italienischem Recht zulässigen Höchstwerte überstiegen.

2 Aufgrund dieser Sachverhalte wurde gegen die Verantwortlichen (Herrn Cacchiarelli im einen und Herrn Stanghellini im anderen Fall) jeweils ein Strafverfahren vor der Pretura Circondariale von Macerata anhängig gemacht.

3 Die Anklage stützt sich im wesentlichen auf eine Ministerialverordnung vom 18. Juli 1990, in der Höchstwerte von Rückständen von für den Gesundheitsschutz relevanten Stoffen, die auf und in für die Ernährung bestimmten Erzeugnissen geduldet werden, festgelegt werden. Diese Ministerialverordnung erging zu dem erklärten Zweck, eine Reihe von Richtlinien in das innerstaatliche Recht umzusetzen. Zu diesen gehört insbesondere die Richtlinie 76/895/EWG des Rates vom 23. November 1976 über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in Obst und Gemüse.

4 Am 27. November 1990 erließ der Rat die Richtlinie 90/642/EWG über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse. Zur Umsetzung dieser Richtlinie erließ der italienische Gesundheitsminister am 23. Dezember 1992 ein entsprechendes Dekret.

5 Bei der Prüfung dieser italienischen Rechtsvorschriften und der diesen zugrunde liegenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ergaben sich für das nationale Gericht zwei Fragen.

6 Zum einen stellte die Pretura Circondariale fest, daß sowohl die Richtlinie 76/895 wie auch die Richtlinie 90/642 sich auf Schädlingsbekämpfungsmittel beziehen, während in den italienischen Rechtsvorschriften von für den Gesundheitsschutz relevanten Stoffen die Rede ist. Diese erfassen daher nicht nur Schädlingsbekämpfungsmittel im eigentlichen Sinne, sondern auch Unkrautbekämpfungsmittel wie Chlorpropham und Propham. Das nationale Gericht fragt sich daher, ob der italienische Gesetzgeber bei der Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien nicht zu weit gegangen ist, als er auch für Rückstände von Unkrautbekämpfungsmitteln Höchstgrenzen aufstellte. Die Pretura Circondariale stellt sich dabei auf den Standpunkt, daß ein italienischer Rechtsakt, der über seinen institutionellen Zweck — nämlich den der Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht — hinausgehe, nicht Grundlage einer gerichtlichen Verurteilung sein könne.

7 Zum anderen konstatiert das nationale Gericht, daß nach der Ministerialverordnung vom 18. Juli 1990 der Gehalt an Chlorpropham und an Propham an geschälten Kartoffeln zu ermitteln ist. Die Richtlinie 90/642 sieht hingegen vor, daß die jeweiligen Höchstgehalte an Rückständen sich im Falle von Kartoffeln auf das ganze Erzeugnis nach Entfernung der Erde (falls vorhanden) (Entfernung der Erde durch Abspülen unter fließendem Wasser bzw. durch schonendes Bürsten des trockenen Erzeugnisses) beziehen. Das Dekret vom 23. Dezember 1992, durch das diese Richtlinie umgesetzt werden sollte, enthält in seinem Anhang 3 eine entsprechende Vorschrift. In Ziffer 4 des Anhangs 1 dieses Dekrets wird aber außerdem bestimmt, daß das Ergebnis dieser Analysen der Überprüfung der Einhaltung der Verordnung des Gesundheitsministers vom 18. Juli 1990 dient. Das nationale Gericht fragt sich daher, ob die Prüfung des Gehalts an Rückständen an ganzen Kartoffeln oder an geschälten Kartoffeln vorzunehmen sei.

8 Die Pretura Circondariale von Macerata legte dem Gerichtshof daher folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1) Ist die Richtlinie 90/642/EWG des Rates vom 27. November 1990 über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse, so zu verstehen, daß sie sich auch auf das [die] Unkrautbekämpfungsmittel bezieht, das [die] Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist [sind]?

2) Hat die Regierung der Italienischen Republik die Richtlinie mit dem Dekret des Gesundheitsministers vom 23. Dezember 1992, das zu deren Umsetzung erlassen wurde, unter Zugrundelegung ihrer eigenen amtlichen Auslegung ordnungsgemäß und genau im innerstaatlichen Recht durchgeführt, soweit es um die Modalitäten der Probeentnahmen und Analysen bei Kartoffeln zur Überprüfung der Einhaltung der Höchstwerte für Rückstände von für den Gesundheitsschutz relevanten Stoffen geht?

B — Stellungnahme

Vorbemerkung

9 Vor der Erörterung der Vorlagefragen sei es mir gestattet, darauf hinzuweisen, daß das vorlegende Gericht davon auszugehen scheint, daß die hier zu erörternden Vorschriften über den Höchstgehalt an Rückständen in Kartoffeln auch für Pommes frites gelten. Ob dies tatsächlich der Fall ist, braucht hier angesichts der nachfolgenden Ausführungen nicht näher erörtert zu werden.

Verhältnis zwischen der Richtlinie 761895 und der Richtlinie 90/642

10 Zur Beantwortung der Vorlagefragen ist es erforderlich, zunächst das Verhältnis zwischen den beiden bereits erwähnten Richtlinien der Gemeinschaft auf diesem Gebiet zu klären.

11 Die — inzwischen mehrfach geänderte — Richtlinie 76/895 setzt Höchstwerte für Rückstände an Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in Obst und Gemüse fest. Die Richtlinie ist nach ihrem Artikel 1 jedoch nur auf die in ihrem Anhang I genannten Erzeugnisse anwendbar. Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln im Sinne der Richtlinie sind dabei nur die Reste der in Anhang II der Richtlinie aufgeführten Mittel. Anhang II der Richtlinie in seiner ursprünglichen Fassung enthielt weder Chlorpropham noch Propham. Durch die Richtlinie 82/528/EWG des Rates vom 19. Juli 1982 wurde Chlorpropham dieser Liste hinzugefügt. Die Richtlinie 76/895 ist im vorliegenden Fall gleichwohl nicht anwendbar, da Kartoffeln in Anhang I dieser Richtlinie nicht genannt werden.

12 Die Richtlinie 76/895 schrieb zwar Höchstwerte an Rückständen von bestimmten Schädlingsbekämpfungsmitteln vor, gestattete jedoch (in ihrem Artikel 3 Absatz 2) den Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet das Inverkehrbringen von Erzeugnissen auch dann zuzulassen, wenn die Menge an Rückständen diese Höchstwerte überstieg. Diese Regelung war — wie sich unschwer verstehen läßt — dem freien Warenverkehr im Binnenmarkt nicht förderlich.

13 Der Gemeinschaftsgesetzgeber erließ daher im Jahre 1990 die Richtlinie 90/642, die das Ziel verfolgte, verbindliche Höchstgehalte an Rückständen bestimmter Wirkstoffe festzulegen. Diese Richtlinie ist dazu bestimmt, die Richtlinie 76/895 nach und nach zu ersetzen. Ebenso wie diese Richtlinie ist auch die Richtlinie 90/642 nur auf diejenigen Erzeugnisse und Schädlingsbekämpfungsmittel anwendbar, die in ihrem Anhang aufgeführt sind. Der Übergang von der Richtlinie 76/895 zur Richtlinie 90/642 vollzieht sich — worauf die Kommission in ihrer Stellungnahme zu Recht hingewiesen hat — schrittweise. Schädlingsbekämpfungsmittel können solange nicht in die Liste im Anhang zur Richtlinie 90/642 aufgenommen werden, wie sie unter die Richtlinie 76/895 fallen; die Richtlinie 90/642 läßt daher die Richtlinie 76/895 unberührt.

14 Zu den Erzeugnissen, auf welche die Richtlinie 90/642 Anwendung findet, gehören auch die Kartoffeln, die im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführt werden. Die Richtlinie 90/642 enthielt jedoch ursprünglich keine Liste der Schädlingsbekämpfungsmittel, auf welche die Richtlinie angewendet werden sollte. Diese Liste — und die entsprechenden Höchstgehalte — sollten nach Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie vom Rat beschlossen werden. Eine solche Liste wurde der Richtlinie aber erst durch die Richtlinie 93/58/EWG des Rates vom 29. Juni 1993 eingefügt. Da die Richtlinie 90/642 nur für die Schädlingsbekämpfungsmittel gilt, die in ihrem Anhang aufgeführt sind, konnte sie daher erst wirksam werden, nachdem diese Liste aufgestellt und der Richtlinie eingefügt worden war. Dies bedeutet mit anderen Worten, daß diese Richtlinie fast drei Jahre lang im wesentlichen nur auf dem Papier stand. Was von einer solchen Methode der Gesetzgebung zu halten ist, braucht hier nicht näher dargelegt zu werden. Für den vorliegenden Fall ist jedenfalls entscheidend, daß die im Jahre 1993 aufgestellte Liste weder Chlorpropham noch Propham enthält. Wie die Kommission zu Recht angemerkt hat, ist daher auch die Richtlinie 90/642 im vorliegenden Fall nicht anwendbar.

Zur ersten Vorlagefrage

15 Mit der soeben getroffenen Feststellung ist bereits die Antwort auf die erste Vorlagefrage gegeben. Da die Stoffe, die Gegenstand des Verfahrens vor der Pretura Circondariale sind — Chlorpropham und Propham —, im Anhang zur Richtlinie 90/642 nicht aufgeführt werden, ist diese Richtlinie auf sie nicht anwendbar. Aus dem Vorlagebeschluß erhellt jedoch, daß das nationale Gericht auch die grundsätzliche Frage beantwortet wissen möchte, ob Unkrautbekämpfungsmittel überhaupt in den Anwendungsbereich der Richtlinie 90/642 fallen können. Diese Zweifel werden durch den Wortlaut der Richtlinie genährt, spricht diese doch — wie auch die Richtlinie 76/895 — von Schädlingsbekämpfungsmitteln. Wie ein Blick auf andere Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auf diesem Gebiet zeigt, unterscheidet der Gesetzgeber in der Regel zwischen Wirkstoffen, die der Bekämpfung von Schadorganismen dienen (Schädlingsbekämpfungsmittel) und solchen, die unerwünschte Pflanzen vernichten (Unkrautbekämpfungsmittel). Als übergeordneter Begriff wird dabei jener der Pflanzenschutzmittel verwendet.

16 Ob die Richtlinie 90/642 nur auf Schädlingsbekämpfungsmittel oder auch auf Unkrautbekämpfungsmittel anwendbar ist, läßt sich dem Wortlaut nicht mit Sicherheit entnehmen. Eine Definition des Begriffs der Schädlingsbekämpfungsmittel fehlt. Die Begründungserwägungen der Richtlinie deuten jedoch darauf hin, daß diese auf alle Pflanzenschutzmittel Anwendung finden sollte — vorausgesetzt natürlich, daß der betreffende Wirkstoff im Anhang der Richtlinie aufgeführt wird. In diesen Erwägungen wird darauf hingewiesen, daß der Ernteertrag immer wieder durch Schadorganismen und Unkraut beeinträchtigt wird und daß es daher notwendig ist, Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse gegen diese Gefahren zu schützen. Allerdings ist dort nur vom Schutz gegen Schadorganismen die Rede. Wesentlich eindeutiger war in dieser Hinsicht die Richtlinie 76/895, die von der Bedrohung der Ernte durch Schadorganismen tierischer oder pflanzlicher Art und der Erforderlichkeit eines Schutzes gegen diese Schadorganismen sprach. Im Anhang dieser Richtlinie war — wie bereits erwähnt — auch Chlorpropham aufgeführt. Dies zeigt, daß diese Richtlinie auch auf Unkrautbekämpfungsmittel Anwendung finden konnte. Da die Richtlinie 90/642 an die Stelle der Richtlinie 76/895 treten soll, ließe sich argumentieren, daß beide Richtlinien auch für Unkrautbekämpfungsmittel gelten sollten.

17 Die Kommission verweist außerdem zu Recht auf den Zweck der Richtlinie 90/642, die den freien Warenverkehr fördern und zugleich Gefahren für die Gesundheit und die Umwelt vermeiden soll. Diese Ziele würden schwerlich erreicht werden, wenn Höchstgehalte nur für Rückstände an Schädlingsbekämpfungsmitteln, nicht aber von Unkrautbekämpfungsmitteln festgesetzt werden könnten.

18 Das Ergebnis, wonach die Richtlinie 90/642 auch auf Unkrautbekämpfungsmittel Anwendung finden kann, läßt sich jedoch auch auf Vorschriften des Gemeinschaftsrechts selbst stützen. In der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln wird in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe f bestimmt, daß die Mitgliedstaaten dafür, Sorge tragen, ein Pflanzenschutzmittel (Schädlingsbekämpfungsmittel und Unkrautbekämpfungsmittel) nur zuzulassen, nachdem sie vorläufige Rückstandshöchstwerte festgelegt und der Kommission mitgeteilt haben. Diese Höchstwerte bleiben in Kraft, bis entsprechende Höchstwerte nach dem Verfahren des Artikels 1 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der Richtlinie 90/642/EWG ... festgelegt werden. Diese Bestimmung belegt, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber der Auffassung ist, daß aufgrund der Richtlinie 90/642 Höchstwerte auch für Rückstände von Unkrautbekämpfungsmitteln festgelegt werden können.

Zur zweiten Vorlagefrage

19 Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das nationale Gericht in Erfahrung bringen, welche Methode bei der Feststellung des Gehalts an Rückständen von Pflanzenschutzmitteln in Kartoffeln anzuwenden ist. Im Grunde geht es dabei um die Frage, ob die Messung des Gehalts an Chlorpropham und Propham anhand von geschälten oder anhand von ungeschälten Kartoffeln zu erfolgen hat. Da die Prüfung der ersten Vorlagefrage jedoch bereits ergeben hat, daß die Richtlinie 90/642 in ihrer gegenwärtigen Fassung auf Chlorpropham und Propham nicht anwendbar ist, scheint es mir nicht mehr nötig zu sein, auf die zweite Vorlagefrage einzugehen.

20 Was die Sache selbst betrifft, sei der Vollständigkeit halber jedoch darauf hingewiesen, daß Artikel 6 Absatz 1 erster Unterabsatz der Richtlinie 90/642 für die Durchführung der Kontrollen auf die in der Richtlinie 79/700/EWG der Kommission vorgesehenen Verfahren verweist. Die Kommission hat aber zu Recht darauf aufmerksam gemacht, daß nach Artikel 6 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der Richtlinie 90/642 das Bestehen gemeinschaftlicher Analysemethoden die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, andere erprobte und wissenschaftlich anerkannte Methoden anzuwenden, sofern dadurch der freie Warenverkehr nicht beeinträchtigt wird.

C — Schlußantrag

21 Ich schlage Ihnen daher vor, auf die Fragen der Pretura Circondariale von Macerata wie folgt zu antworten:

Die Richtlinie 90/642/EWG des Rates vom 27. November 1990 über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse, erfaßt auch Unkrautbekämpfungsmittel, vorausgesetzt, daß sie in der im Anhang zu dieser Richtlinie befindlichen Liste aufgeführt werden. Solange Chlorpropham und Propham in dieser Liste nicht erwähnt werden, findet daher die Richtlinie 90/642/EWG auf sie keine Anwendung.