Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 19.01.1995 – C-349/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 19. Januar 1995

1 Es handelt sich hier um eine von drei miteinander in Zusammenhang stehenden Rechtssachen, in denen die Kommission Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages gegen Italien eingeleitet hat. In der vorliegenden Rechtssache begehrt die Kommission die Feststellung, daß Italien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Entscheidung 90/224/EWG der Kommission vom 24. Mai 1989 über die von der italienischen Regierung gewährten Beihilfen an Alumínia und Comsal, zwei staatseigene Unternehmen der Aluminiumindustrie (im folgenden: Entscheidung), verstoßen hat, daß sie die 1987 zu Unrecht gezahlten Beihilfen in Höhe von 70 Milliarden LIT für Alumínia und in Höhe von 30 Milliarden LIT für Comsal nicht zurückgefordert hat.

2 Im Dezember 1984 und im November 1985 eröffnete die Kommission zwei gesonderte Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2, die die finanziellen Aspekte eines Plans zur Umstrukturierung der staatlichen Aluminiumindustrie im Zeitraum von 1983 bis 1988 betrafen, den ihr die italienischen Behörden unterbreitet hatten. Mit Entscheidung vom 17. Dezember 1986 stellte die Kommission diese Verfahren ein und genehmigte die nach dem Umstrukturierungsplan vorgesehenen Beihilfen unter bestimmten Bedingungen. Eine dieser Bedingungen war, daß die italienische Regierung der staatlichen Aluminiumindustrie bis Ende 1988 keine weiteren Beihilfen in irgendeiner Form gewährt.

3 Im Gesetz Nr. 910 vom 22. Dezember 1986 erteilte die italienische Regierung dem EFIM (Ente di partecipazione al finanziamento delle industrie manifatturiere), einer staatlichen Einrichtung zur Beteiligung an und Finanzierung von Unternehmen der verarbeitenden Industrie, die Genehmigung, eine Obligationsanleihe von 150 Milliarden LIT aufzulegen. Die Zinsen für die Anleihe sowie alle sonstigen Kosten wurden vom Staat übernommen. Am 18. September 1987 ermächtigten die italienischen Behörden das EFIM, 100 Milliarden LIT aus dem Erlös der Obligationsanleihe dazu zu verwenden, Investitionen in Aluminia (70 Milliarden LIT) und in die Compagnia Sarda Alluminio Spa (Comsal) (30 Milliarden LIT), zwei staatseigene Aluminiumunternehmen, zu finanzieren. Von diesen Maßnahmen wurde die Kommission nicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages unterrichtet.

4 Als die Kommission von dem Beschluß der italienischen Regierung erfuhr, Mittel für Investitionen in die staatliche Aluminiumindustrie bereitzustellen, verlangte sie von den italienischen Behörden nähere Informationen. Auf der Grundlage der so gewonnenen Informationen vertrat die Kommission den Standpunkt, daß die Bereitstellung von Mitteln in Höhe von 100 Milliarden LIT für Alumínia und Comsal eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 des Vertrages darstelle, und leitete am 28. September 1988 das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 ein. Dieses Verfahren führte am 24. Mai 1989 zum Erlaß der fraglichen Entscheidung, deren Artikel 1 und 2 wie folgt lauten:

Artikel 1Die beiden von der italienischen Regierung den Unternehmen Alumínia und Comsal gewährten Beihilfen in Form von zinsfreien Darlehen über 70 Milliarden Lit bzw. 30 Milliarden Lit, die in Eigenkapital umgewandelt werden sollen, sind gemäß Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, da sie gegen Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag und die Entscheidung der Kommission vom 17. Dezember 1986 verstoßen.Die italienische Regierung muß diese Beihilfen daher abschaffen bzw. von den begünstigten Unternehmen zurückfordern.Die italienische Regierung darf die beiden Darlehen in Höhe von 70 Milliarden Lit bzw. 30 Milliarden Lit nicht in Eigenkapital umwandeln.

Artikel 2Die italienische Regierung unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung von den Maßnahmen, die sie getroffen hat, um dieser Entscheidung nachzukommen.

5 Die Entscheidung wurde der italienischen Regierung mit Schreiben vom 7. Juni 1989 bekanntgegeben. Sie traf nicht die erforderlichen Maßnahmen, um der Entscheidung innerhalb der in Artikel 2 festgelegten Frist nachzukommen. Sie erhob Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung, die vom Gerichtshof im Urteil Italien/Kommission abgewiesen wurde. Der Gerichtshof wies in seinem Urteil das Vorbringen der italienischen Regierung zurück, daß es sich nicht um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 handele und daß die Kommission es unterlassen habe, die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt im Hinblick auf die Ausnahmen in Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c zu beurteilen.

6 Nach dem Urteil des Gerichtshofes forderte die Kommission die italienische Regierung mit Schreiben vom 3. Dezember 1991 und vom 27. Januar 1992 auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die rechtswidrigen staatlichen Beihilfen im Einklang mit der Entscheidung zurückzufordern, und sie davon zu unterrichten. Die Regierung antwortete auf diese Schreiben nicht. Deshalb teilte der für Wettbewerbsfragen zuständige Kommissar der Regierung am 26. Juni 1992 schriftlich mit, daß er der Kommission vorschlagen werde, gerichtliche Schritte einzuleiten. Mit Schreiben vom 14. Oktober 1992 ersuchten die italienischen Behörden um nochmalige Fristverlängerung, wobei sie geltend machten, daß die Aufhebung der fraglichen Beihilfen im allgemeinen Zusammenhang des Programms zur Privatisierung der öffentlichen Unternehmen behandelt werden müsse, das die italienische Regierung durchführen wolle. Mit Schreiben vom 10. März 1993 wies die Kommission darauf hin, daß die Wettbewerbsverzerrungen, die sich daraus ergäben, daß die Entscheidung nicht durchgeführt worden sei, dringend beseitigt werden müßten, und setzte eine letzte Frist für ihre Durchführung, die am 31. März 1993 endete. Da die Kommission auf dieses Schreiben keine Antwort erhielt, hat sie das vorliegende Verfahren eingeleitet.

7 Die Kommission trägt dem Gerichtshof vor, die italienische Regierung habe dadurch gegen Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages verstoßen, daß sie die an Aluminia und Comsal gewährten rechtswidrigen Beihilfen nicht zurückgefordert habe und der Entscheidung somit nicht nachgekommen sei. Der Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 2 habe schwere nachteilige Auswirkungen auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes, da die Unternehmen Aluminia und Comsal weiterhin von rechtswidrigen Beihilfen profitierten. Diese Beihilfen seien vor mehr als fünf Jahren gezahlt worden. Der von der italienischen Regierung angesprochene Plan zur Privatisierung öffentlicher Unternehmen rechtfertige die mangelnde Durchführung der Entscheidung durch Italien nicht.

8 Die italienische Regierung führt aus, sie habe im Rahmen des Programms zur Privatisierung öffentlicher Unternehmen durch Decreto-legge Nr. 340 vom 18. Juli 1992 beschlossen, das in großen finanziellen Schwierigkeiten befindliche EFIM zu liquidieren. Das Decreto-legge Nr. 340 sei durch das Decreto-legge Nr. 362 vom 14. August 1992, das Decreto-legge Nr. 414 vom 20. Oktober 1992 und das Decreto-legge Nr. 487 vom 19. Dezember 1992 bestätigt worden. Dieses Decreto-legge sei vom italienischen Parlament in das Gesetz Nr. 33 vom 17. Februar 1993 umgewandelt worden. Das Gesetz Nr. 33 sehe vor, daß alle zum EFIM gehörenden öffentlichen Unternehmen, darunter Aluminia und Comsal, im Rahmen der Liquidation des EFIM aufgelöst oder an Dritte verkauft würden. Je nach den Umständen des Einzelfalls würden einige Unternehmen sofort und andere nach einer Umstrukturierung verkauft, wieder andere würden aufgelöst. Bei Unternehmen des Aluminiumsektors sei gemäß Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe e des Gesetzes Nr. 33 einer Umstrukturierung der Vorrang zu geben, da sie sich in unterentwickelten Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit befänden.

9 Die italienische Regierung macht geltend, die Einbeziehung von Aluminia und Comsal in die Liquidation des EFIM und der rechtliche Status ihrer Vermögenswerte bildeten objektive Schwierigkeiten für die Durchführung der Entscheidung. Sie räumt ein, daß sie diese Schwierigkeiten nicht von der Verpflichtung zur Rückforderung der zu Unrecht gezahlten Beihilfen befreiten. Sie ist jedoch der Ansicht, daß die Entscheidung in einer Weise durchgeführt werden sollte, die in Zusammenarbeit mit der Kommission im Rahmen des mit der Liquidation des EFIM verbundenen Programms zur Umstrukturierung der Aluminiumindustrie festzulegen sei. Sie weist darauf hin, daß die Vereinbarkeit dieses Programms mit Artikel 92 des Vertrages derzeit von der Kommission geprüft werde.

10 Nach der Einleitung des Liquidationsverfahrens für das EFIM veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt vom 17. März 1993 eine Mitteilung ... gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag an die übrigen Mitgliedstaaten und sonstigen Beteiligten betreffend die Beihilfe an die italienische Holdinggesellschaft EFIM. Die italienische Regierung übermittelte ihre Antwort auf diese Mitteilung mit Schreiben vom 24. März 1993. Sie führt aus, nach der Fertigstellung ihres Plans zur Umstrukturierung der Aluminiumindustrie habe sie diesen Plan der Kommission vorgelegt, damit diese dessen Vereinbarkeit mit Artikel 92 und auch mit der Entscheidung der Kommission prüfen könne. Die Regierung macht geltend, die Kommission hätte vor der Einleitung des vorliegenden Verfahrens die nach der Liquidation des EFIM geltende Rechtslage und die Antwort der Regierung auf die Mitteilung der Kommission vom 17. März 1993 berücksichtigen müssen.

11 Die Regierung führt aus, gemäß Artikel 4 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 33 müsse die Liquidation des EFIM innerhalb eines Zeitraums von zwei Jahren abgeschlossen sein, der am 21. Januar 1995 ende. Alle zum EFIM gehörenden Unternehmen, die zu diesem Zeitpunkt nicht verkauft worden seien, würden aufgelöst. Wenn ein Unternehmen verkauft werde, erfolge die Rückzahlung von Beihilfen beim Verkauf; wenn ein Unternehmen liquidiert werde, erfolge die Rückzahlung bei der Liquidation. In bezug auf Corneal stehe die Rückforderung der Beihilfen und damit die Befolgung der Entscheidung im Rahmen des durch die Mitteilung der Kommission vom 17. März 1993 eingeleiteten Verfahrens unter deren Kontrolle. In Anbetracht der mit der Liquidation des EFIM verbundenen Schwierigkeiten und der Möglichkeit, daß die fragliche Beihilfe zurückerlangt werden könne, wenn die Liquidation abgeschlossen sei, sei die Befolgung der Entscheidung nicht unterlassen worden.

12 Ich kann mich dieser Argumentation nicht anschließen. Gemäß Artikel 93 Absatz 2 entscheidet die Kommission, wenn sie feststellt, daß eine staatliche Beihilfe mit dem Vertrag unvereinbar ist, daß der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat. Die Kommission kann den nationalen Behörden daher die Anordnung erteilen, eine zu Unrecht gezahlte Beihilfe zurückzufordern.

13 In den Artikeln 1 und 2 der Entscheidung wird die italienische Regierung mit klaren Worten verpflichtet, die zu Unrecht gezahlten Beihilfen von den Unternehmen Aluminia und Comsal zurückzufordern. Die Regierung bestreitet nicht, daß sie die Rückforderung unterlassen hat. Sie trägt vor, daß die Einbeziehung von Aluminia und Comsal in die Auflösung des EFIM die Rückforderung erschwere.

14 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um sich der Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen zu entziehen. Ein Mitgliedstaat kann zur Verteidigung in Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 nur geltend machen, daß es völlig unmöglich gewesen sei, die Entscheidung richtig durchzuführen. In der vorliegenden Rechtssache macht die italienische Regierung nicht geltend, daß die Durchführung der Entscheidung völlig unmöglich gewesen sei, und führt auch keine Gründe an, die diesen Schluß zulassen würden.

15 Wie der Gerichtshof entschieden hat, muß ein Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer aufgrund von Artikel 93 Absatz 2 erlassenen Entscheidung auf unvorhergesehene und unvorhersehbare Schwierigkeiten stößt oder sich über Folgen ldar wird, die von der Kommission nicht beabsichtigt waren, diese Probleme der Kommission zur Beurteilung vorlegen und dabei geeignete Änderungen der fraglichen Entscheidung vorschlagen. In einem solchen Fall müssen die Kommission und der Mitgliedstaat den Artikel 5 des Vertrages zugrunde Legenden Grundsatz beachten, daß den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen gegenseitige Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit obliegen. Sie müssen redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des Vertrages, insbesondere derjenigen über staatliche Beihilfen, zu überwinden.

16 Bei dieser Auslegung kann das Prinzip der Zusammenarbeit die einschneidenden Konsequenzen des Grundsatzes mildern, nach dem ein Mitgliedstaat zur Verteidigung in Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 nur geltend machen kann, daß es völlig unmöglich gewesen sei, die Entscheidung richtig durchzuführen. Ein Mitgliedstaat kann sich jedoch nur dann auf dieses Prinzip berufen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens muß er echte Anstrengungen unternehmen, um die zu Unrecht gezahlte Beihilfe zurückzuerlangen. Diese Anstrengungen müssen grundsätzlich sofort beginnen, nachdem die Kommission ihre Entscheidung erlassen hat, in der die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe angeordnet wird. Zweitens muß der Mitgliedstaat, wenn er auf objektive Schwierigkeiten stößt, die Kommission unverzüglich von diesen Schwierigkeiten unterrichten. Drittens muß er der Kommission konkrete Vorschläge machen, wie diese Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des Vertrages über staatliche Beihilfen überwunden werden könnten.

17 Im vorliegenden Fall kann man nicht sagen, daß das Verhalten Italiens mit der Pflicht zur Zusammenarbeit in Einklang stand. Die Entscheidung wurde Italien am 7. Juni 1989 bekanntgegeben. Die Kommission hat das vorliegende Verfahren am 7. Juli 1993 eingeleitet. Die italienische Regierung hatte genügend Zeit, der Entscheidung nachzukommen. Nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-261/89, mit dem der Antrag Italiens auf Nichtigerklärung der Entscheidung abgelehnt wurde, hat die Kommission die Regierung wiederholt aufgefordert, die zur Durchführung erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Wie oben dargelegt wurde, ist die italienische Regierung den Aufforderungen der Kommission nicht nachgekommen.

18 Die Regierung erläutert nicht, worin die objektiven Schwierigkeiten bestehen, die sie an der Rückforderung der Beihilfe hindern. Selbst wenn man unterstellt, daß die Liquidation des EFIM die Rückforderung der Beihilfen von Aluminia und Comsal erschwert, ist nicht klar, warum die Regierung die Beihilfen nicht unabhängig von der Liquidation des EFIM und vor der Fassung des Liquidationsbeschlusses zurückfordern konnte. Ich weise darauf hin, daß die Liquidation des EFIM am 18. Juli 1992 im Decreto-legge Nr. 340 von 1992 angeordnet wurde, als der Zeitraum, innerhalb dessen die Regierung der Entscheidung nachzukommen hatte, längst abgelaufen war.

19 Die Regierung verweist auch nicht auf irgendwelche von ihr unternommene Anstrengungen zur Rückforderung. Sie spricht zwar von der Möglichkeit, die Beihilfen in einer in Zusammenarbeit mit der Kommission festzulegenden Weise zurückzufordern, hat der Kommission aber keine konkreten Vorschläge zum Erlaß geeigneter Maßnahmen unterbreitet. Statt dessen macht sie vage Andeutungen, daß die Beihilfen zu einem künftigen Zeitpunkt zurückgefordert werden könnten, wenn die Liquidation des EFIM abgeschlossen sei.

20 Die italienische Regierung nimmt auf die Mitteilung der Kommission vom 17. März 1993 Bezug. Für mich ist nicht ersichtlich, inwiefern diese für das vorliegende Verfahren von Bedeutung ist. Die Kommission hat, wie schon gesagt, am 17. März 1993 im Amtsblatt eine Mitteilung gemäß Artikel 93 Absatz 2 an die übrigen Mitgliedstaaten und sonstigen Beteiligten betreffend die Beihilfe an die italienische Holdinggesellschaft EFIM veröffentlicht.

21 In dieser Mitteilung führt die Kommission aus, daß die italienischen Behörden sie zwar von den Maßnahmen zur Einleitung der Liquidation des EFIM unterrichtet, aber der in Artikel 93 Absatz 3 vorgesehenen Meldepflicht nicht genügt hätten. Alle gewährten Beihilfen würden daher von der Kommission als nicht angemeldet behandelt. Die Kommission führt weiter aus, im Rahmen der Liquidation des EFIM würden frühere EFIM-Unternehmen an andere staatliche Gesellschaften verkauft oder übertragen. Es gebe keinen Hinweis auf die Verfahren zur Bewertung der Unternehmenswerte, und angesichts der fehlenden Transparenz könne nicht ermittelt werden, ob es sich um ein ordnungsgemäßes Liquidationsverfahren handele oder ob mit der Veräußerung der Vermögenswerte die Gewährung von Beihilfen verbunden sei. Die Kommission erläutert die verschiedenen Formen, in denen ihrer Ansicht nach Beihilfen gewährt werden könnten.

22 In der Mitteilung der Kommission ist von Alumínia keine Rede. In bezug auf Comsal (die nunmehr Alumix heißt) führt die Kommission aus, bei der Liquidation des EFIM seien zusätzliche, d. h. über die in der Entscheidung behandelten 30 Milliarden LIT hinausgehende, Mittel für die Umstrukturierung von Comsal vorgesehen. Ihr sei kein diese Mittel betreffender Umstrukturierungsplan vorgelegt worden. Sie hält es daher für höchst wahrscheinlich, daß für die vorgesehene Umstrukturierung auch Beihilfen gewährt werden; da ihr ein entsprechender Plan jedoch nicht vorliege, könne sie die Vereinbarkeit möglicher Beihilfen mit dem Vertrag nicht beurteilen.

23 Aus der Mitteilung der Kommission ergibt sich, daß sie das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren wegen einer anderen als der den Gegenstand der Entscheidung bildenden Beihilfen für den EFIM-Konzern eingeleitet hat. Entgegen dem Vorbringen der italienischen Regierung ist aus der Tatsache, daß die Liquidation des EFIM und die finanzielle Situation von Comsal von der Kommission im Rahmen eines neuen Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 geprüft werden, nicht zu schließen, daß die Kommission das vorliegende Verfahren nicht hätte einleiten sollen. Auch wenn nicht auszuschließen ist, daß nach der Liquidation des EFIM die rechtswidrige Beihilfe, die Gegenstand dieses Verfahrens ist, irgendwann zurückgefordert werden kann, bleibt es dabei, daß Italien die Durchführung der Entscheidung ohne ausreichende Entschuldigung unterlassen hat.

24 Die Kommission trägt in ihrer Klageschrift vor, die Verpflichtung von Alumínia und Comsal, die erhaltenen rechtswidrigen Beihilfen zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen, beseitige nicht die nachteiligen Auswirkungen, die die Zahlung der Beihilfen auf andere Unternehmen, die auf demselben Markt am Wettbewerb teilnähmen, bereits gehabt habe. Sie verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, nach der eine Feststellung in Verfahren gemäß Artikel 169, daß ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, die Grundlage für eine Haftung schaffen kann, die diesen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung möglicherweise gegenüber anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder einzelnen trifft. Sie ist der Ansicht, daß auf Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 ähnliche Grundsätze Anwendung fänden, und ersucht den Gerichtshof, in seinem Urteil in der vorliegenden Rechtssache eine ausdrückliche derartige Aussage zu treffen.

25 Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß eine Feststellung des Gerichtshofes, wonach ein Mitgliedstaat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, daß er die Rückforderung einer zu Unrecht gezahlten staatlichen Beihilfe unterlassen hat, die Grundlage für eine Haftung schaffen kann, die diesen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung möglicherweise trifft. Eine solche Feststellung kann insbesondere für Unternehmen von Bedeutung sein, die mit dem Empfänger der rechtswidrigen Beihilfe in Wettbewerb stehen.

26 Im vorliegenden Verfahren braucht der Gerichtshof jedoch nicht die von der Kommission begehrte Feststellung zu treffen, wonach ein Urteil gegen einen Mitgliedstaat die Grundlage für eine Haftung schaffen kann, die diesen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung möglicherweise gegenüber Dritten trifft. Eine solche Feststellung kann in Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 169 angebracht sein, um darzulegen, daß die Kommission auch nach der Beendigung des Verstoßes durch den beklagten Mitgliedstaat ein Interesse an der Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens hat. In der vorliegenden Rechtssache steht das Interesse der Kommission an der Einleitung des Verfahrens aber außer Frage. Der Gerichtshof braucht sich daher nicht zu der Haftung zu äußern, die Italien infolge des in dieser Rechtssache zu fällenden Urteils möglicherweise trifft.

Ergebnis

27 Ich bin daher der Auffassung, der Gerichtshof sollte

1) feststellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Entscheidung 90/224/EWG der Kommission vom 24. Mai 1989 über die von der italienischen Regierung gewährten Beihilfen an Alumínia und Comsal, zwei staatseigene Unternehmen der Aluminiumindustrie, nicht durchgeführt hat;

2) die Italienische Republik zur Tragung der Kosten verurteilen.