Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.09.1995 – C-128/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 14. September 1995

1 Im Rahmen eines Auslegungsersuchens möchte das Bundesverwaltungsgericht von Ihnen eine Entscheidung über die Vereinbarkeit einer vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassenen Verordnung mit Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 88/166/EWG des Rates vom 7. März 1988 betreffend das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache 131/86 (Nichtigerklärung der Richtlinie 86/113/EWG des Rates vom 25. März 1986 zur Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung).

2 Diese Vorabentscheidungsfrage stellt sich in einem Rechtsstreit des Hans Hönig gegen die Stadt Stockach und das Land Baden-Württemberg.

3 Am 1. Januar 1988 trat in Deutschland eine Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung in Kraft. Für Hennen mit einem Durchschnittsgewicht von mehr als 2000 g sieht diese Verordnung namentlich vor, daß Käfige folgende Mindestbodenfläche besitzen müssen:

530 cm vom 1. Juli 1989 an

550 cm vom 1. Januar 1993 an.

4 Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Landwirt und hält Legehennen in Käfigbatterien. Seine Legehennen, deren Durchschnittsgewicht mehr als 2000 g beträgt, sind jeweils zu fünft in Käfigen untergebracht, deren Bodenfläche 2125 cm beträgt; somit entfallen auf jedes Tier durchschnittlich 425 cm.

5 Trotz des Bescheids der zuständigen Stelle des Landes, daß Verstöße gegen die Vorschriften der Hennenhaltungsverordnung strafrechtlich verfolgt werden müßten, teilte der Kläger dieser Behörde mit, er werde seinen Betrieb wie bisher fortführen, und erhob gleichzeitig gegen das Land und die Stadt Feststellungsklage beim Verwaltungsgericht.

6 Zur Begründung seiner Klage machte er geltend, daß die Hennenhaltungsverordnung gegen das Gemeinschaftsrecht, namentlich Artikel 3 der Richtlinie, verstoße. Das Ziel der Richtlinie bestehe darin, ungleiche Wettbewerbsbedingungen für die Geflügelhalter in der Gemeinschaft zu beseitigen. Indem die Hennenhaltungsverordnung die in der Gemeinschaftsrichtlinie festgelegten Bedingungen nicht genau beachte, schaffe sie für die deutschen Geflügelhalter ungünstigere Voraussetzungen und bringe somit entgegen dem Ziel der Richtlinie den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten in diesem Wirtschaftssektor aus dem Gleichgewicht.

Nachdem seine Klage als unbegründet abgewiesen worden war und die hiergegen eingelegte Berufung keinen Erfolg hatte, legte der Kläger Revision an das Bundesverwaltungsgericht ein.

Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts verwehrt es Artikel 3 der Richtlinie einem Mitgliedstaat nicht, höhere Mindeststandards vorzuschreiben, als dies der Gemeinschaftsgesetzgeber getan habe; da das Gericht jedoch noch Zweifel hinsichtlich der Auslegung der einschlägigen Gemeinschaftsbestimmung hat, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 88/166/EWG des Rates vom 7. März 1988 dahin auszulegen, daß er den Mitgliedstaaten verbindlich vorgibt, die dort genannte Käfigbodenfläche als Mindestfläche festzusetzen, ohne einen Freiraum für strengere mitgliedstaatliche Anforderungen zu lassen?

7 Meines Erachtens ist diese Frage zu verneinen, und zwar aus drei entscheidenden Gründen: wegen des Wortlauts der Gemeinschaftsbestimmung, wegen ihres Sinnes und Zweckes und wegen Ihrer Rechtsprechung.

8 Erstens lautet Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie wie folgt:

a) für jede Legehenne ist eine uneingeschränkt nutzbare und in der Horizontalen gemessene Käfigbodenfläche von mindestens 450 cm2 vorzusehen, wobei insbesondere hochgezogene Ränder zur Vermeidung von Futtermittelverlusten, durch die die verfügbare Fläche möglicherweise verringert wird, unberücksichtigt bleiben ...

9 Meines Erachtens ist der Wortlaut dieser Gemeinschaftsbestimmung unzweideutig: Die Verwendung des Adverbs mindestens spricht dafür, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Mindestanforderung vorgeschrieben hat, was bedeutet, daß die Mitgliedstaaten keine ungünstigeren Vorschriften zum Schutz dieser Tiere erlassen, also die Gemeinschaftsvorschriften nicht unterschreiten dürfen. Dagegen darf ein Mitgliedstaat über diese Schwelle hinausgehen und in seinem Hoheitsgebiet strengere Anforderungen, d. h. solche im Sinne eines verstärkten Tierschutzes, festlegen. Hätte der Gesetzgeber, wie der Kläger geltend macht, eine einheitliche und genau festgelegte Anwendung dieser quantitativen Vorschrift gewollt, so hätte er sich einer ganz anderen Terminologie bedient, beispielsweise: Die Käfigbodenfläche beträgt 450 cm2 oder ... muß 450 cm2 betragen ....

10 Eine Untersuchung sämtlicher Bestimmungen und des Zusammenhangs, in dem diese Richtlinie erlassen wurde, bestätigt meinen Standpunkt.

Die Richtlinie 88/166 ist Teil eines Programms gemeinsamer Aktionen auf dem Gebiete des Tierschutzes, das der Rat bereits 1976 beschlossen und in seiner Entschließung vom 22. Juli 1980 in die Worte gefaßt hat,

daß das Halten von Legehennen in Käfigbatterien den zum Schutz dieser Tiere erlassenen Mindestnormen und -kriterien entsprechen muß;

daß hierfür geeignete Regelungen vom Rat auf Vorschlag der Kommission vor dem 1. November 1981 erlassen werden müssen.

11 Der Anhang dieser Richtlinie legt nicht nur die Abmessungen der für die Batteriehaltung verwendeten Käfige, sondern auch die Anforderungen an diese Art der Haltung fest, die im Anhang des Anhangs der Richtlinie näher beschrieben sind.

Dieser Anhang ist an die Mitgliedstaaten gerichtet und nicht an die Geflügelhalter, wie der Kläger meint. Hierfür sprechen der Wortlaut und die Kohärenz. In Übereinstimmung mit Artikel 189 EG-Vertrag sieht Artikel 12 dies nämlich ausdrücklich vor. Zudem wäre es unlogisch und wirkungslos, wenn man es den Geflügelhaltern überlassen würde, individuell eine größere Käfigbodenfläche je Henne festzulegen, als in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie vorgeschrieben ist. Sie haben daran überhaupt kein Interesse.

Die ständige, um nicht zu sagen, systematische Verwendung des Adverbs mindestens und des Zusatzes Mindest unterstreicht, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bestrebt war, entsprechend seinem bereits 1976 zum Ausdruck gebrachten Willen den Schutz des Geflügels in einem System der Intensivhaltung weiterzuentwikkeln. Im übrigen spricht der Wortlaut des Titels und des Artikels 1 des Anhangs der Richtlinie für sich.

Aus diesem Grund läßt sich sagen, daß die Bestimmungen des Anhangs der Richtlinie vor allem darauf gerichtet sind, Verletzungen oder unnötiges Leiden der Tiere zu verhindern und ihre Gesundheit und ihr Wohlbefinden zu erhalten.

Daher ist die Auffassung des Klägers, daß die in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie vorgeschriebene Größe der Käfigbodenfläche für Legehennen in Käfigbatteriehaltung ein fester Wert sei, der nicht überschritten werden dürfe, mit der Zielsetzung der Gemeinschaftsbestimmung nicht in Einklang zu bringen.

12 Hiermit komme ich zum zweiten Grund, weshalb ich die Ansicht vertrete, daß die Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen ist, und dies ist der Sinn und Zweck der in Rede stehenden Gemeinschaftsbestimmung.

13 Der Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgt ein doppeltes Ziel. Zum einen sollen die Tiere in der Massentierhaltung geschützt werden, und zum anderen sollen die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede in den Wettbewerbsbedingungen auf diesem spezifischen Wirtschaftssektor (dem Markt für Eier und Geflügel), die darauf zurückzuführen sind, daß auf diesem Gebiet unterschiedliche nationale Regelungen bestehen, verringert werden.

Um einen gerechten Ausgleich zwischen widerstreitenden Interessen zu finden, nämlich zwischen

wirtschaftlichen Zwängen, die eine Senkung der Produktionskosten erforderlich machen, und

moralischen und ethischen Zwängen, die den Erlaß von Vorschriften über den Tierschutz erfordern,

und sie auf diese Weise miteinander in Einklang zu bringen, wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber als ersten Schritt gemeinsame Mindestanforderungen festlegen.

14 Dieses Ergebnis wird durch Ihre Rechtsprechung in dem bereits zitierten Urteil Vereinigtes Königreich/Rat bestätigt, in dem Sie entschieden haben:

Wie sich ... aus der Gesamtheit der von den Parteien angeführten vorbereitenden Rechtsakte ergibt, war die Harmonisierung der für Tiere in landwirtschaftlichen Tierhaltungen geltenden Normen im wesentlichen zur Beseitigung der ungleichen Wettbewerbsbedingungen in diesem Bereich beschlossen worden.

Zwar lassen die Vorarbeiten erkennen, daß die Richtlinie auch in dem Bestreben verfaßt worden ist, im Sinne des genannten Übereinkommens eine bessere Behandlung der Legehennen sicherzustellen. Hierzu ist jedoch, wie vorstehend dargelegt, hervorzuheben, daß divergierende innerstaatliche Vorschriften für landwirtschaftliche Erzeugnisse, die sich — wie im vorliegenden Fall die unterschiedlichen Bedingungen für die Haltung von Legehennen — auf das reibungslose Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation auswirken können, auf der alleinigen Grundlage von Artikel 43 EWG-Vertrag harmonisiert werden können, ohne daß es des Rückgriffs auf Artikel 100 EWG-Vertrag bedarf.

15 Entgegen dem Vorbringen des Klägers hat dieser Anhang nicht nur ein Ziel — die Beseitigung ungleicher Wettbewerbsbedingungen in den Mitgliedstaaten —, sondern ein doppeltes, nämlich auch den Tierschutz.

Zudem hat der Anhang nicht die Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten beseitigt, sondern sie lediglich verringern können. In Ermangelung einer Einigung zwischen den Mitgliedstaaten wurde keine vollständige Harmonisierung der Vorschriften für Legehennen in Käfigbatteriehaltung erzielt. Hierzu ist zu bemerken, daß die Wendung als erster Schritt in der dritten Begründungserwägung sowie der Inhalt der vierten und fünften Begründungserwägung des Anhangs nicht nur unterstreichen, daß die in Rede stehende Gemeinschaftsregelung eine Stufe darstellt, sondern auch auf zukünftige Reformen hinweisen.

16 Schließlich liefert mir Ihre Rechtsprechung ein letztes Argument, das meine Ansicht stützt.

17 Sie hatten vor kurzem einige Bestimmungen der Richtlinie 89/622/EWG des Rates vom 13. November 1989 auszulegen, die ebenfalls die Einhaltung von Mindestnormen vorschreibt. Zwischen dem Sachverhalt, der Ihnen jetzt zur Beurteilung vorliegt, und den Sachverhalten, über die Sie am 22. Juni 1993 in den Urteilen Philip Morris Belgium u. a. und Gallaher u. a. zu entscheiden hatten, läßt sich ein sinnvoller Zusammenhang herstellen.

Sie haben entschieden, daß es, wenn die betreffende Richtlinie keine vollständige Harmonisierung herbeigeführt hat und die Zielsetzung der in Rede stehenden Gemeinschaftsbestimmung bei sämtlichen erlassenen Vorschriften beachtet wird, den Mitgliedstaaten freisteht, über die aufgestellten Mindestanforderungen hinauszugehen

Der Ausdruck mindestens in den vorgenannten Bestimmungen ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten, wenn sie es für notwendig halten, entscheiden können, daß diesen Angaben und Warnhinweisen im Hinblick auf den Grad der Aufklärung der Öffentlichkeit über die mit dem Tabakkonsum verbundenen Gefahren für die Gesundheit ein größerer Raum vorzubehalten sei.

18 Im Ergebnis schlage ich Ihnen aus den dargelegten Gründen vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 88/166/EWG des Rates vom 7. März 1988 betreffend das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache 131/86 (Nichtigerklärung der Richtlinie 86/113/EWG des Rates vom 25. März 1986 zur Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung) ist so auszulegen, daß er es den Mitgliedstaaten nicht verbietet, bei der Käfigbodenfläche für Legehennen in Käfigbatteriehaltung strengere nationale Normen festzulegen.