Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.04.1998 – C-54/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 2. April 1998

I —

Gegenstand der Klage

1 Die vorliegende, von der Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag erhobene Klage richtet sich gegen die Entscheidung 94/871/EG der Kommission vom 21. Dezember 1994 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, Abteilung Garantie) im Haushaltsjahr 1991 finanzierten Ausgaben (im folgenden: Entscheidung), soweit dort ein Betrag von insgesamt 116633582,10 DM nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt worden ist.

Die deutsche Regierung erhebt im Rahmen von sechs Klagegründen sechs Rügen gegen die Entscheidung, die ich im folgenden in derselben Reihenfolge erörtere, in der sie in den Schriftsätzen vorgebracht worden sind.

II —

Erster Klagegrund: Fehlende Rechtsgrundlage für den Zuschlag von 10 % (in Höhe von 1031451,17 DM) zu dem Betrag der von der Kommission festgesetzten Berichtigung der Ausgaben für die Ausfuhrerstattungen für die Verwendung von Stärkeerzeugnissen und Zucker

2 Am 6. Oktober 1993 forderte die Kommission die deutschen Behörden auf, die nationalen Verfahren zur Kontrolle der Gewährung von Ausfuhrerstattungen für die Verwendung von Stärkeerzeugnissen und Zucker entsprechend den Gemeinschaftsvorschriften auf diesem Gebiet, wie sie insbesondere vom Gerichtshof im Urteil vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C-54/91 (Deutschland/Kommission) ausgelegt worden waren, zu ändern. Gleichzeitig forderte die Kommission sie auf, den Dienststellen des EAGFL die vorgenommenen Änderungen und das Datum ihres Inkrafttretens umgehend mitzuteilen. Mit Entscheidung vom 21. Januar 1994 (Dok. VI/4480/93) setzte die Kommission daraufhin gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 eine Frist bis zum 31. Januar 1994 für die Übermittlung zusätzlicher Angaben im Hinblick auf die Erstellung des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1991 (16. Oktober 1990 bis 15. Oktober 1991).

3 Die geforderten Informationen über Maßnahmen zur Änderung der angewandten Kontrollverfahren wurden der Kommission von den deutschen Behörden erst im Juli 1994 übermittelt. Sie beschloß daher — weil die im Haushaltsjahr 1991 durchgeführten Kontrollmaßnahmen unzureichend gewesen seien —, 5,5 % der Ausgaben der hierzu ermächtigten nationalen Dienststellen und Einrichtungen für die fraglichen Erstattungen in diesem Haushaltsjahr nicht zu Lasten des EAGFL zu übernehmen. Der angewandte Anlastungssatz entsprach dem Anteil (5 %), der — aus denselben Gründen — bereits in den Haushaltsjahren 1988 bis 1990 angewandt worden war; hinzu kam ein Zuschlag von 10 % (also in Höhe von 0,5 % der betreffenden Ausgaben) wegen verspäteter Mitteilung der getroffenen Abhilfemaßnahmen.

4 In ihrer Klageschrift bezeichnet die deutsche Regierung diesen Zuschlag — weil im Zusammenfassenden Bericht wörtlich von einem [Zuschlag von] 10 % wegen der verspäteten Änderung der Verfahren die Rede sei — als Säumnis — Strafzuschlag und rügt, daß die Kommission diesen Zuschlag erhoben habe, ohne hierzu befugt zu sein. Sie dürfe nämlich nur verlangen, daß die im nationalen Recht vorgesehenen und geregelten Maßnahmen materiell dem Gemeinschaftsrecht entsprächen, aber nicht die eventuelle verspätete Mitteilung der getroffenen innerstaatlichen Maßnahmen ahnden. Da die neuen Kontrollverfahren außerdem seit November 1993 angewandt würden, könne der Verspätung, mit der die deutschen Behörden der Kommission dies mitgeteilt hätten, überhaupt keine Bedeutung zukommen.

5 Schließlich sähen die seit der Erstellung des Zusammenfassenden Berichts für den Rechnungsabschluß für 1990 geltenden Leitlinien der Kommission zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Entscheidung über den Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie (im folgenden: Leitlinien) keinen solchen Zuschlag vor, wie er im vorliegenden Verfahren beanstandet werde. Die Leitlinien sähen vielmehr vor, daß die Kommission die Zweckmäßigkeit einer finanziellen Berichtigung und die Festlegung des entsprechenden Satzes anhand einer Beurteilung der realen Gefahr eines Verlustes von Gemeinschaftsmitteln, die sich aus den Kontrollmängeln ergibt, bestimmen müsse. Die deutsche Regierung ist nun der Ansicht, daß die Umstände der (im Jahre 1993 erfolgten) Änderung der innerstaatlichen Verfahren und die Umstände, unter denen diese Änderung der Kommission (im Jahre 1994) mitgeteilt worden sei, keinerlei Auswirkungen auf die Ordnungsmäßigkeit der 1991 durchgeführten Kontrollen gehabt haben könnten.

6 Die Kommission erwidert, daß es sich keineswegs um eine Strafe gehandelt habe, wenn sie Deutschland die streitigen Ausgaben angelastet habe. Die Anwendung des streitigen Anlastungssatzes entspreche ihrer im Rahmen des EAGFL-Rechnungsabschlusses geübten Praxis. Diese Praxis begünstige die Mitgliedstaaten, da Änderungen, die diese an ihren jeweiligen, für nicht ordnungsgemäß erklärten Kontrollsystemen in dem (im vorliegenden Fall dreijährigen) Zeitraum vom Ende des betreffenden Haushaltsjahres bis zum Erlaß der Entscheidung über den Rechnungsabschluß vornähmen, rückwirkend berücksichtigt würden. Dieser niedrige Satz liege sogar noch erheblich unter dem Satz, den die Kommission habe anwenden dürfen, nämlich 100 %. Seit dem 22. Juni 1993 seien nämlich die mildernden Umstände (Anhängigkeit eines Rechtsstreits über diese Frage) entfallen, die bis dahin die Begrenzung des Berichtigungssatzes auf 5 % gerechtfertigt hätten. Zum anderen habe die Kommission am 31. Januar 1994, da sie von den deutschen Behörden keine gegenteiligen Informationen erhalten habe, davon ausgehen dürfen, daß diese den auch für 1991 festgestellten Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften noch nicht im Zuge der Durchführung des Urteils des Gerichtshofes abgestellt hätten.

7 Bevor ich mit der Prüfung beginne, halte ich es zunächst einmal für angebracht, ein terminologisches Mißverständnis aufzuklären, das der Klägerin unterlaufen ist; diese meint, ihr sei ein Strafzuschlag angelastet worden. Der Kommission steht in subiecta materia keinerlei Strafbefugnis gegenüber den Mitgliedstaaten zu: Stellt sie fest, daß ein Mitgliedstaat bei der Leistung seiner Zahlungen gegen die Gemeinschaftsvorschriften verstoßen hat, so ist sie vielmehr verpflichtet, die von diesem vorgelegten Rechnungen zu berichtigen. Die Finanzierung der Ausgaben der deutschen Behörden im Haushaltsjahr 1991 durch den EAGFL beruht — was sich eigentlich von selbst versteht — auf dem Grundsatz, daß nur gemeinschaftsrechtskonforme Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts übernommen werden können.

8 Ich stimme der Kommission ferner darin zu, daß die auf der 1991 in Deutschland geübten Verwaltungspraxis beruhenden Ausgaben für Erstattungen durchaus Gegenstand einer 100 %igen finanziellen Berichtigung hätten sein können, und zwar um so mehr, als der Gerichtshof in der erwähnten Entscheidung anerkannt hatte, daß im genannten Haushaltsjahr (und in den vorangegangenen Haushaltsjahren) im fraglichen Sektor unzureichende Kontrollen durchgeführt worden waren. Auch der Grundsatz der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes hätte es der Kommission nicht allein deshalb verwehrt, Deutschland die Gesamtheit (oder jedenfalls einen höheren Anteil als 5,5 %) der streitigen Ausgaben anzulasten, weil sie sich anläßlich der Rechnungsabschlüsse für die Haushaltsjahre 1988 bis 1990 unter ähnlichen Umständen darauf beschränkt hatte, einen Anlastungsgrad von 5 % anzuwenden. Nach Ihrer Rechtsprechung hat ein Mitgliedstaat, dem in einem Haushaltsjahr aus Gründen der Billigkeit eine bevorzugte Behandlung gewährt worden ist, nämlich keinen Rechtsanspruch darauf, daß die Kommission die von ihm vorgelegten Rechnungen auch im Rahmen der Rechnungsabschlüsse für die folgenden Jahre nicht berichtigt — wozu sie im Fall eines festgestellten Verstoßes gegen Gemeinschaftsvorschriften verpflichtet ist.

9 Bei genauer Betrachtung streitet Deutschland jedoch nicht ab, daß die Kommission — wenn sie eine finanzielle Berichtigung an den von einem Mitgliedstaat angemeldeten, aber den Gemeinschaftsvorschriften auf dem betreffenden landwirtschaftlichen Sektor nicht entsprechenden Ausgaben vornimmt — den Betrag dieser Berichtigung gegenüber dem anwendbaren Höchstsatz verringern kann. Die Klägerin hätte natürlich gar kein Interesse daran, eine solche Rüge zu erheben, da sie aus dem geringeren Umfang der Berichtigung unzweifelhaft einen Vorteil zieht, auch wenn sie darauf keinen Anspruch hat.

Die von der deutschen Regierung erhobene Rüge bezieht sich vielmehr auf die Befugnis der Kommission, den Umfang dieser Verringerung nach freiem Ermessen zu bestimmen: Die Kommission — so die deutsche Regierung — hätte eine pauschale Verringerung dieser Berichtigung bis zu 5 % vornehmen, ihr jedoch nicht eine weitere Erhöhung um 10 % auferlegen dürfen.

10 Dieses Vorbringen ist meiner Ansicht nach jedoch nicht begründet. Vor allem scheint der Klägerin zu entgehen, daß die Kommission im Wege der Verringerung des Umfangs der finanziellen Berichtigungen beim Rechnungsabschluß normalerweise zu demselben Ergebnis gelangt, das vorliegend als rechtswidrig und untragbar beanstandet wird: Im Rahmen der Bewertung der Ordnungsmäßigkeit der in dem Haushaltsjahr, auf das sich die Entscheidung bezieht, durchgeführten nationalen Kontrollmaßnahmen, werden rückwirkend — zum Vorteil des betroffenen Mitgliedstaats — spätere Änderungen berücksichtigt, mit denen diese Maßnahmen mit den Gemeinschaftsvorschriften in Einklang gebracht wurden. Und dies geschah, obwohl solche Änderungen per se gar keinen Einfluß auf die Gefahr des Verlustes von Gemeinschaftsmitteln haben können, da ein solcher Verlust auf die unzureichenden Kontrollen im betreffenden Haushaltsjahr zurückzuführen wäre. Cuius commoda, eius et incommoda: Es kann nicht angehen, daß Mitgliedstaaten es beanstanden, wenn die Verwaltungspraxis der Kommission in Einzelfällen wie dem vorliegenden negative finanzielle Auswirkungen (oder genauer gesagt, weniger positive Auswirkungen als diejenigen, die der betroffene Staat theoretisch hätte erwarten können) hat. Unabhängig von der Frage der Rechtsnatur der Leitlinien und ihrer möglicherweise bindenden Wirkung kann somit der Klagegrund, den die deutsche Regierung auf dieses Dokument stützen will, nicht durchgreifen (vgl. oben, Nr. 5).

11 Außerdem hat die Kommission im vorliegenden Fall auch nicht die Grenzen ihres Ermessens überschritten. Sie wollte nämlich die deutschen Behörden veranlassen, die festgestellten Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht abzustellen. Und es ist wohl unstreitig, daß sich die fragliche Berichtigung — wenn die Mitteilung der erfolgten Änderungen des nationalen Rechts bis zum 31. Januar 1994 eingegangen wäre — nicht auf 5,5 %, sondern, wie üblich, auf 5 % belaufen hätte. Da keine außergewöhnlichen Umstände die verspätete Mitteilung seitens der deutschen Behörden rechtfertigten, haben diese den 10 %igen Zuschlag zur Berichtigung nur sich selbst zuzuschreiben. Im übrigen halte ich es für nachvollziehbar, wenn die Kommission einen Mitgliedstaat, der die Frist für die Übermittlung der für den Rechnungsabschluß erforderlichen zusätzlichen Informationen nicht einhält, schlechter — wenn auch nicht übermäßig oder unverhältnismäßig schlecht — behandeln will als einen Mitgliedstaat, der seinen Verpflichtungen nachkommt. Wenn der genauen Einhaltung dieser Frist tatsächlich große Bedeutung für die möglichst rasche Prüfung der nationalen Rechnungen zukommt, so muß man daraus schließen, daß die Kommission — wenn sie im vorliegenden Fall von Deutschland keinerlei Zuschlag erhoben hätte — den Mitgliedstaaten etwas völlig anderes zu verstehen gegeben hätte.

Ich glaube, daß die von mir vorgeschlagene Lösung den Grundsätzen entspricht, die Sie in Ihrem Urteil in der Rechtssache C-413/92 aufgestellt haben. Dieses Urteil stellt klar, daß die Kommission, wenn sie im Laufe des Rechnungsabschlußverfahrens einen Mitgliedstaat — nach Ablauf der ihm für die Erteilung der zusätzlichen Informationen gesetzten Frist — auffordert, noch weitere Informationen zu liefern, ohne eine Frist zu setzen, später nicht die Übernahme der streitigen Beträge zu Lasten des EAGFL mit der Begründung ablehnen kann, die von den nationalen Behörden nach Ablauf der ursprünglich gesetzten Frist gegebenen Auskünfte seien zu spät erteilt worden. Das genannte Urteil scheint mir die Befugnis der Kommission ganz klar anzuerkennen, die Übernahme zu Lasten des EAGFL unter Hinweis auf die Nichteinhaltung der Frist abzulehnen, sofern sie diese nicht später verlängert oder auf ihre Einhaltung verzichtet hat. Der erste Klagegrund Deutschlands ist somit zurückzuweisen.

III —

Zweiter Klagegrund: Rechtswidrigkeit der Berichtigung in Höhe von 54275090,69 DM wegen Unregelmäßigkeiten bei der Ausfuhr von Lebendvieh nach Polen

12 Die vom EAGFL (gemäß Artikel 9 der Verordnung [EWG] Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik) im Einvernehmen mit den zuständigen deutschen und niederländischen Dienststellen im November 1991 und April 1992 durchgeführten Kontrollen sollen ergeben haben, daß aus diesen beiden Staaten in betrügerischer Absicht als reinrassige Zuchtrinder deklarierte Rinder nach Polen ausgeführt worden seien, wo sie in Wirklichkeit geschlachtet worden seien. In Deutschland sollen diese Ausfuhren, die seit 1991 stattgefunden hätten, erst nach und nach eingestellt worden sein, nachdem ab Oktober 1991 die nationalen Kontrollverfahren verbessert worden seien. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die zur Zahlung ermächtigten deutschen Stellen den Ausführern die Erstattungen gezahlt, ohne über die nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen erforderlichen Nachweise über die Einfuhr (oder über die Verwendung, rectius) im Drittstaat zu verfügen und ohne die gesunde und handelsübliche Qualität der Tiere zu prüfen (was nach Artikel 13 dieser Verordnung Voraussetzung für die Gewährung der Erstattungen sei). Im Rahmen der letzteren Kontrolle hätten der genetische Wert der Tiere und ihre Zuchtleistungen geprüft werden müssen, wie es — nach Ansicht der Kommission — Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1544/79 der Kommission vom 24. Juli 1979 über die Anwendung von Ausfuhrerstattungen für reinrassige Zuchtrinder in Verbindung mit den Artikeln 1 Buchstabe a und 6 der Richtlinie 77/504/EWG des Rates vom 25. Juli 1977 über reinrassige Zuchtrinder vorschreibt. Die deutschen Behörden hätten sich hingegen damit begnügt, daß lediglich die Kontrollexemplare T5 und die von den Züchtervereinigungen als Abstammungsnachweis-Zuchtbescheinigung ausgestellten Bescheinigungen vorgelegt worden seien, in denen jedoch Hinweise auf die Leistung und die Beurteilung des genetischen Wertes der Tiere sowie auf deren Abstammung (bis auf die nur in einigen Fällen genannten Eltern) gefehlt hätten.

13 Die Feststellung, daß die nach Polen ausgeführten Tiere für die Schlachtung statt für die Zucht bestimmt gewesen seien, sei ferner durch den Umstand bestätigt worden, daß bei diesen Leukose bestanden habe. Daher bestehe auch wegen der fehlenden gesunden Qualität des Erzeugnisses kein Erstattungsanspruch.

i) Unzulässige Einbeziehung von Beträgen aus dem Haushaltsjahr 1992 in den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1991

14 In ihrer Erwiderung beanstandet die deutsche Regierung die Einbeziehung eines Postens (über 15037768,01 DM) in die finanzielle Berichtigung für das Haushaltsjahr 1991, der im Jahre 1992 gezahlte Ausfuhrerstattungen betroffen habe. Wenn die Kommission die fraglichen, im Haushaltsjahr 1992 angemeldeten Ausgaben habe korrigieren wollen, so hätte sie dies im Rahmen des Rechnungsabschlusses für dieses Jahr tun müssen.

15 Obwohl die Kommission in erster Linie die Unzulässigkeit dieses — in der Klage nicht erwähnten und daher verspäteten — Teils des zweiten Klagegrundes geltend macht, führt sie aus, daß die Einbeziehung von Beträgen in bezug auf das folgende Haushaltsjahr in den Rechnungsabschluß für 1991 darauf zurückzuführen sei, daß sich die von der Kommission durchgeführten Kontrollen auf beide Jahre erstreckt hätten. Im übrigen sei die Einbeziehung von auf mehrere Jahre bezogenen Rechnungen und Ausgaben in ein einziges Rechnungsabschlußverfahren im Rahmen eines einheitlichen Kontrollsystems durchaus nicht unüblich.

ii) Inhalt und Einhaltung der den nationalen Behörden nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 3665/87 bei der Gewährung der streitigen Erstattungen obliegenden Verpflichtungen

16 Die deutsche Regierung vertritt die Ansicht, daß die ausgeführten Rinder die Voraussetzungen für deren Qualifizierung als reinrassige Zuchtrinder erfüllt hätten und auf dem polnischen Markt tatsächlich zum freien Verkehr abgefertigt und vermarktet worden seien. Die Behauptung der Kommission, daß die meisten dieser Tiere sofort nach ihrer Ankunft in Polen geschlachtet worden seien, weil es sich in Wirklichkeit um Schlachttiere gehandelt habe, beruhe nicht auf berechtigten Zweifeln, wie sie die Rechtsprechung des Gerichtshofes verlange, um den rechtlichen Anforderungen an die Beweislast zu genügen. Zu der angeblich fehlenden gesunden Qualität der ausgeführten Rinder (Bestehen von Leukose, vgl. oben, Nr. 13) führt die deutsche Regierung aus, daß Einfuhren reinrassiger Zuchtrinder in Polen recht strengen Kontrollen unterlägen und u. a. eine von einem zugelassenen Tierarzt ausgestellte Bescheinigung vorgelegt werden müsse. Solange die Kommission keine Beweise für das Gegenteil habe, gebe es keinen Grund, im Fall der streitigen Vorgänge an der ordnungsgemäßen Durchführung dieser Kontrollen zu zweifeln.

17 Nach Ansicht der deutschen Regierung schrieb das Gemeinschaftsrecht im Jahre 1991 — im Hinblick auf die Gewährung von Ausfuhrerstattungen — keine Formalitäten zum Nachweis und zur Prüfung der Eignung und des genetischen Wertes von Zuchtrindern vor (vgl. unten, Nr. 28). Die Kommission könne daher den deutschen Behörden keinen Vorwurf daraus machen, daß sie — solange kein Verdacht aufgekommen sei, daß Unregelmäßigkeiten vorliegen könnten — die nationalen Abstammungsnachweise als Beweis für die Zuchtrind-Eigenschaft (und somit für die handelsübliche Qualität der ausgeführten Erzeugnisse) anerkannt und die beantragten Erstattungen den geltenden Vorschriften entsprechend gezahlt hätten. Es sei auch irrelevant, daß Ausführer in einzelnen Fällen nicht bis zu den Großeltern zurückgehende Abstammungsnachweise vorgelegt hätten. Da es außerdem nach Artikel 1 der Richtlinie 77/504 nicht erforderlich sei, daß ein Tier in einem Zuchtbuch eingetragen sei, um als reinrassiges Zuchtrind zu gelten — denn es genüge, daß das Tier eingetragen werden könnte —, reiche es für die Zwecke der Anerkennung dieser Eigenschaft auch aus, wenn nachträglich Abstammungsnachweise ausgestellt oder vorgelegt würden.

18 Die Kommission weist zunächst die Behauptung der deutschen Regierung zurück, daß es 1991 keine gemeinschaftsrechtliche Regelung gegeben habe, die eine Kontrolle der handelsüblichen Qualität von zur Ausfuhr bestimmten reinrassigen Zuchtrindern auf der Grundlage des genetischen Wertes der Tiere und ihrer Zuchtleistungen ermöglicht hätte. Statt sich auf eine Kontrolle der Angaben auf den T5-Kontrollexemplaren zu beschränken, hätten die deutschen Behörden daher bei der Ausfuhr auch die Vorlage geeigneter Bescheinigungen darüber verlangen müssen, daß die Rinder zur Zucht bestimmt seien.

Den deutschen Behörden sei wohl entgangen, daß das Verfahren zur Prüfung der handelsüblichen Qualität des ausgeführten Erzeugnisses zweistufig sei. Der Umstand, daß Artikel 1 der Richtlinie 77/504 nur verlange, daß das Tier in ein Zuchtbuch eingetragen werden könne, sei nur für die Feststellung relevant, daß die in der Ausfuhranmeldung angegebene und die tatsächlich ausgeführte Ware dieselbe sei (erste Prüfungsstufe). Wenn diese Identität einmal feststehe, könne im Rahmen der Prüfung, ob die ausgeführten reinrassigen Zuchtrinder die handelsübliche Qualität hätten (zweite Prüfungsstufe), hingegen nicht auf eine Kontrolle ihrer Zuchtleistung sowie der Auskünfte über die genetischen Werte der Tiere verzichtet werden. Der Nutzwert der Tiere für die Reproduktion — auf dem ihr höherer kommerzieller Wert beruhe — könne nur anhand dieser Elemente festgestellt werden. Dies gehe im übrigen aus Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 hervor, wonach — für die Zwecke des Erstattungsanspruchs — Menge, Art und Eigenschaften des ausgeführten Erzeugnisses am Tag der Ausfuhr feststehen müßten, also an dem Tag ..., an dem die Zollbehörden die Ausfuhranmeldung, aus der hervorgeht, daß eine Erstattung beantragt wird, annehmen (Artikel 3 Absatz 1). Darüber hinaus ergebe sich die Verpflichtung zur Durchführung der fraglichen Kontrollen aus einer Auslegung der zolltariflichen Nomenklatur, aus der sich der Erstattungssatz für jedes Erzeugnis ergebe. Die gewählte Bezeichnung reinrassiges Zuchtrind — der ein Erstattungssatz von 98 ECU/100 kg entsprochen habe, der erheblich über dem für andere lebende Rinder geltenden Satz (55,5 ECU/100 kg) liege — beziehe sich zwangsläufig auf die besondere Verwendung des Tieres zu Zuchtzwecken: Zwischen dieser Verwendung und dem mit der Gewährung von Ausfuhrerstattungen verfolgten wirtschaftlichen Zweck bestehe daher ein unauflöslicher Zusammenhang.

19 Schließlich verweist die Kommission darauf, daß die nach polnischem Recht für die Einfuhr von Zuchttieren vorgesehenen Gesundheitskontrollen im Fall der streitigen Vorgänge nicht durchgeführt worden seien. Daß die Nichtdurchführung dieser Kontrollen kein Hindernis für die streitigen Einfuhren gewesen sei, erkläre sich daraus, daß die aus Deutschland ausgeführten Tiere als Schlachtvieh angesehen worden seien. Dies beweise der Umstand, daß sich die Kosten für die Ausstellung der Begleitpapiere (Abstammungs- und Gesundheitsbescheinigungen) für die ausgeführten Tiere auf 20 DM/Vieh belaufen hätten, was nicht einmal zur Deckung der Kosten für eine zur Feststellung von Leukose erforderliche Blutuntersuchung (40 DM/Vieh) ausgereicht habe.

iii) Rechtswidrigkeit der Weigerung der Kommission, die streitigen Ausgaben hilfsweise aufgrund des für Erstattungen bei der Ausfuhr von Schlachtvieh vorgesehenen Satzes zu Lasten des EAGFL zu übernehmen

20 Die deutsche Regierung rügt hilfsweise den von der Kommission vertretenen Standpunkt, daß — da sich aus den Statistiken ergebe, daß die streitigen Ausfuhren ausschließlich zu spekulativen Zwecken getätigt worden seien, also nicht zur Befriedigung einer auf dem Markt des Drittlandes tatsächlich bestehenden Nachfrage nach dem betreffenden Erzeugnis, sondern nur, um Gewinn aus den gegenüber den Erstattungssätzen für Schlachtvieh höheren Sätzen zu ziehen — die Ausführer auch keinen Anspruch auf die niedrigeren Erstattungssätze gehabt hätten. Es treffe insbesondere nicht zu, daß dann nach Artikel 78 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften die Ausstellung einer neuen Zollerklärung erforderlich gewesen wäre. Aus Artikel 78 Absatz 3 lasse sich lediglich die Verpflichtung der Zollbehörden ableiten, die zur Heilung des Mangels erforderlichen Maßnahmen zu treffen, wenn eine nachträgliche Prüfung der Zollanmeldung ergeben habe, daß bei der Anwendung der Vorschriften über das betreffende Zollverfahren von unrichtigen oder unvollständigen Grundlagen ausgegangen worden sei. Die deutschen Behörden bestreiten, sich faktisch an die von der Kommission vertretene Auffassung über die Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften gehalten zu haben. Entgegen der Behauptung der Kommission habe die zur Zahlung ermächtigte deutsche Stelle von den Ausführern die Rückzahlung der gesamten Erstattung nicht bei allen fraglichen Vorgängen gefordert, sondern nur in den Fällen, in denen der Ausführer die geforderten Nachweise (Beförderungspapiere und bei der Einfuhr von den polnischen Behörden ausgestellte Zolldokumente) nicht fristgemäß beigebracht hätten. In den anderen Fällen seien die Erstattungen zum niedrigeren Satz für die Ausfuhr von Schlachtvieh gezahlt worden.

21 Die Kommission erwidert, daß das Rechnungsabschlußverfahren allein die Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts bezwecke. Eine Gewinn-/Verlust-Rechnung wie die, auf die sich die deutsche Regierung berufe, um die Anrechung der bei ordnungsgemäßer Durchführung der Ausfuhren zu gewährenden Erstattungen zu erreichen, sei diesem Verfahren hingegen völlig fremd. Daß im vorliegenden Fall das in der Zollerklärung angegebene Erzeugnis (reinrassige Zuchtrinder) nicht mit dem tatsächlich ausgeführten Erzeugnis (Schlachtrinder) übereingestimmt habe, führe dazu, daß der anwendbare Erstattungssatz gleich Null sei. Die Übernahme von Ausfuhrerstattungen für Schlachtvieh zu Lasten des EAGFL wäre nur dann möglich gewesen, wenn über die erfolgte Ausfuhr dieses Erzeugnisses ein gegebenenfalls nachträglich ausgestellter Nachweis vorgelegen habe. Der Hinweis auf Artikel 78 der Verordnung Nr. 2913/92 zeige gerade, welchen Weg die deutschen Behörden hätten beschreiten müssen, wenn sie eine inhaltliche Berichtigung der Zollerklärung über die Ausfuhr im erwähnten Sinne hätte vornehmen wollen.

22 Zunächst einmal möchte ich darauf hinweisen, daß sich die Einbeziehung von Beträgen aus dem Haushaltsjahr 1992 (vgl. oben, Nrn. 15 und 16) bereits aus dem Zusammenfassenden Bericht ergab; die deutsche Regierung hat die Rüge der Rechtswidrigkeit dieser Einbeziehung jedoch erstmals in ihrer Erwiderung erhoben. Unabhängig von der Beantwortung der Frage, in welchem der beiden vorgenannten Haushaltsjahre die Berichtigung hätte vorgenommen werden müssen, läßt Artikel 42 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung es daher nicht zu, dieses neue Angriffsmittel zu berücksichtigen.

23 Im übrigen scheint mir der zweite Klagegrund der deutschen Regierung im Grunde darauf hinauszulaufen, daß bestritten wird, daß die Kommission den Nachweis für den festgestellten Verstoß geführt habe. Die ganz unterschiedlichen Standpunkte der Parteien scheinen mir darauf hinzudeuten, daß sie bereits zu der Vorfrage der Beweislastverteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten entgegengesetzte Auffassungen vertreten.

Ich halte es daher für zweckmäßig, Ihre Rechtsprechung zu dieser Frage in Erinnerung zu rufen, aus der sich ergibt, daß es auf dem Gebiet der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik in erster Linie Sache der Kommission ist, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen. Diese Beweislast wird aber etwas abgeschwächt, und zwar aus Gründen, die Sie wie folgt erläutert haben:

Die Durchführung der EAGFL-Finanzierung ist in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Dieses auf dem Vertrauensgrundsatz beruhende System umfaßt keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, der es auch materiell unmöglich wäre, sie durchzuführen ... Nur der Mitgliedstaat ist nämlich in der Lage, die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben in Erfahrung zu bringen und zu ermitteln, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen.

Die Kommission wird folglich auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben tätig, die sie im Rahmen von Untersuchungen nachprüfen kann, um gegebenenfalls ihre Richtigkeit oder Unrichtigkeit feststellen zu können.

...

[Es] ist ... Sache eines Mitgliedstaats nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, daß sie durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlaßt wurden ...

Die Kommission ist nämlich nicht verpflichtet, die Unrichtigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, daß an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, daß ... der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun.

24 Überträgt man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall, so glaube ich, daß der erste Anschein für die Ansicht der Kommission spricht und daraus eine Umkehr der Beweislast folgt, wie ich sie oben erläutert habe. Die Zweifel, die die Kommission hinsichtlich der von den deutschen Behörden übermittelten Angaben hegt, halte ich tatsächlich für berechtigt. Wie ließe sich sonst insbesondere der beeindruckende Anstieg der Ausfuhren angeblich reinrassiger deutscher Zuchtrinder nach Polen im Jahre 1991 erklären, die sogar 345mal so hoch waren wie die des Vorjahres Man denke auch an die unmißverständlichen Erklärungen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, wonach die Ausführer jedoch darauf Wert gelegt [haben], daß die zusätzlich erforderlichen Veterinärbescheinigungen keinen Hinweis auf die Eigenschaft der Tiere als Schlachtrinder enthalten. Tatsächlich erfüllten die Tiere lediglich die Veterinärbedingungen für Schlachttiere und nicht die höheren Anforderungen für Zuchttiere, da sie nicht leukosefrei waren. Es ist nicht auszuschließen, daß Exporteure durch eine solchermaßen neutral gehaltene Veterinärbescheinigung verhindern wollten, daß bei den Zollstellen durch eine eventuelle Einsichtnahme in die Veterinärpapiere Zweifel an der Eigenschaft der Tiere als reinrassige Zuchtrinder entstehen ... Es ist zu vermuten, daß bei einem großen Teil der vor Inkrafttreten der Bekanntmachung vom 14. Oktober 1991 nach Polen ausgeführten Tiere die für die Erstattung geforderte gesunde und handelsübliche Qualität nicht vorgelegen hat. Diese Ausführungen werden überdies durch die Äußerungen des Leiters des polnischen Veterinärdienstes bestätigt, wonach seit dem Frühjahr 1991 außer einzelnen Tieren mit Abstammungsnachweis keine Zuchtrinder nach Polen eingeführt worden seien, während 90 % der 91221 lebend aus Deutschland eingeführten Rinder Schlachtrinder gewesen seien, die innerhalb von 72 Stunden nach Überschreiten der Grenze geschlachtet worden seien. Das alles sind meiner Ansicht nach — zumindest insgesamt betrachtet — objektive, schlüssige und übereinstimmende Indizien dafür, daß die ausgeführten Tiere in Wirklichkeit nicht die für Zuchtrinder typischen Zucht- und Abstammungseigenschaften besaßen und daß die zur Zahlung ermächtigte deutsche Stelle den Ausführern die entsprechend höheren Erstattungen gezahlt hat, ohne sich an die erforderlichen Nachweis- und Kontrollformalitäten zu halten.

25 Die deutsche Regierung ist ihrerseits — weder in der Vorprüfungsphase des Verwaltungsverfahrens noch im vorliegenden Verfahren — in der Lage gewesen, den Inhalt der beiden vorerwähnten Unterlagen zu widerlegen. Die seitens der deutschen Regierung angedeutete Möglichkeit (vgl. unten, Nr. 27), daß die polnischen Wirtschaftsteilnehmer wertvolle reinrassige Zuchttiere der Schlachtung zugeführt haben könnten, halte ich für alles andere als wahrscheinlich. Die Klägerin hat auch ihre Behauptung, der Anstieg der fraglichen Ausfuhren sei dadurch ausgelöst worden, daß 1991 als Folge der Wiedervereinigung zahlreiche landwirtschaftliche Genossenschaften in der ehemaligen DDR aufgelöst worden seien, nicht auf genaue Zahlenangaben gestützt. Dafür, daß es trotz der schwierigen Lage, in der sich die polnische Landwirtschaft im maßgeblichen Zeitraum befand, überhaupt eine Nachfrage für ca. 57000 reinrassige Zuchtrinder auf dem polnischen Markt gegeben haben soll, gibt es überhaupt keine tatsächlichen Anhaltspunkte.

26 Die Rüge der deutschen Regierung richtet sich jedoch gegen die Rechtsgrundlage der streitigen Berichtigung selbst. Die Zahlung der streitigen Erstattungen — so führt sie aus — hänge nach dem Gemeinschaftsrecht nicht davon ab, daß die von der Kommission genannten Formalitäten hinsichtlich der Vorlage von Belegen (Kontrolle der Zuchtleistungen und Beurteilung des genetischen Wertes) eingehalten würden. Entgegen den Ausführungen der Kommission in ihrer Entscheidung habe es im Jahre 1991, als die deutschen Behörden im Oktober erstmals Unregelmäßigkeiten im Bereich der Ausfuhren von Lebendvieh nach Polen festgestellt hätten, keine Rechtsvorschriften der Gemeinschaft gegeben, die im Rahmen der nationalen Verfahren zur Kontrolle der Qualität der ausgeführten Tiere die Vorlage dieser Unterlagen vorgeschrieben hätten. Die streitigen Erstattungen hätten nämlich nur dem Zweck gedient, für reinrassige Zuchtrinder andere Absatzmöglichkeiten als den Gemeinschaftsmarkt zu erschließen, was angesichts der wirtschaftlichen Lage nach der Wiedervereinigung besonders notwendig gewesen sei, so daß die Erstattungen unabhängig davon hätten gezahlt werden müssen, für welche tatsächliche Verwendung die Tiere letztlich bestimmt gewesen seien. Auch wenn die ausgeführten Zuchtrinder geschlachtet worden seien, statt für die Zucht verwendet zu werden, komme diesem Umstand daher im Rahmen der Erstattungsregelung, für die es auf den spekulativen Charakter der Ausfuhr gar nicht ankomme, keinerlei Bedeutung zu.

27 So habe die Kommission insbesondere dadurch einen Fehler begangen, daß sie ihre Feststellung des betreffenden Verstoßes auf die Betrugsbekämpfungsklausel des Artikels 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 in Verbindung mit Artikel 13 dieser Verordnung und Artikel 1 der Verordnung Nr. 1544/79 sowie den Artikeln 1 und 6 der Richtlinie 77/504 (vgl. oben, Nr. 12) gestützt habe. Der genannte Artikel 5 Absatz 1 sei nämlich auf den Sachverhalt, der diesem Aspekt des Rechtsstreits zugrunde liege, nicht anwendbar, da keine der in dieser Vorschrift abschließend aufgezählten Fallkonstellationen vorliege.

28 Die Verpflichtung zur Vorlage eines Abstammungsnachweises, in dem die Ergebnisse der Leistungsprüfungen und der Zuchtwertbeurteilungen des Tieres eingetragen seien, sei erst — so die deutsche Regierung — mit der Verordnung (EWG) Nr. 2342/92, also nach dem maßgeblichen Zeitraum, eingeführt worden. Diese Verordnung, die am 17. August 1992 in Kraft getreten sei und mit der die frühere Regelung aufgehoben worden sei, sei im wesentlichen den mittlerweile in Deutschland eingeführten Rechtsvorschriften nachempfunden: Die Kommission habe damit ganz klar gezeigt, daß sie die deutsche Reaktion auf den festgestellten Anstieg der Zuchtrinderausfuhren für angemessen gehalten habe. Die Kommission habe jedoch beim Erlaß der angefochtenen Maßnahme die Erfordernisse, die sie bei Erlaß der genannten Verordnung im Auge gehabt habe, nicht auf die Zeit vor ihrem Inkrafttreten übertragen dürfen.

29 Die Auffassung, die Deutschland zur Auslegung der erwähnten Betrugsbekämpfungsklausel vertritt, um daraus auf deren Unanwendbarkeit im vorliegenden Fall zu schließen, scheint auf den ersten Blick plausibel zu sein. Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 scheint tatsächlich — zumindest nach seinem Wortlaut zu urteilen — nur das Anliegen zum Ausdruck zu bringen, daß die mißbräuchliche Zahlung differenzierter Erstattungen in Fällen verhindert werden soll, in denen das angegebene Bestimmungsland (Drittland, für das die Erstattung höher ist) nicht mit dem tatsächlichen Bestimmungsland (Drittland, für das die Erstattung niedriger ist) übereinstimmt. Sei diese Voraussetzung erfüllt, so könnte man — wie die deutsche Regierung — meinen, es komme nicht mehr darauf an, wie das ausgeführte Erzeugnis verwendet werde, und zwar auch dann nicht, wenn sich sein Preis (ebenso wie der entsprechende Erstattungssatz, der so berechnet wird, daß der Gemeinschaftspreis auf den Marktpreis im Einfuhr-Drittland herabgesetzt wird) — wie im vorliegenden Fall — nach der Qualität seiner Verwendung richte.

30 Mit Rücksicht auf Sinn und Zweck der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 3665/87 halte ich aber die Prämisse, die der Auffassung der Klägerin implizit zugrunde liegt, nämlich daß eventuelle Mißbräuche hinsichtlich der funktionellen Bestimmung des ausgeführten Erzeugnisses stets weniger schwerwiegend seien und deshalb toleriert werden müßten, für falsch. Ich bin vielmehr der Ansicht, daß mit Hilfe der Regelung der Verordnung Nr. 3665/87 das Ziel erreicht werden soll, daß Erstattungen mit Sicherheit nur denjenigen gewährt werden, die tatsächlich einen begründeten Anspruch darauf haben, und zwar auch dadurch, daß eine Übereinstimmung zwischen der angegebenen und der tatsächlichen Verwendung des ausgeführten Erzeugnisses verlangt wird. Ich meine daher, daß sich die Kommission zu Recht auf Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 beruft, indem sie den Begriff tatsächliche Bestimmung nicht nur geographisch, sondern auch funktionell auslegt. Es kann daher gar kein Zweifel daran bestehen, daß im vorliegenden Fall sogar die beiden Voraussetzungen, die die genannte Vorschrift alternativ aufstellt, erfüllt sind. [E]rnste Zweifel am Erreichen der tatsächlichen Bestimmung des Erzeugnisses (Buchstabe a) mußten schon allein angesichts des erstaunlichen Anstiegs der Ausfuhren (angeblich) reinrassiger Zuchtrinder im Jahre 1991 bestehen. Darüber hinaus bestand die Gefahr der Wiedereinfuhr des Erzeugnisses in die Gemeinschaft (Buchstabe b), und zwar wegen der Differenz zwischen dem 1991 geltenden Satz der Ausfuhrerstattung für reinrassige Zuchtrinder (98 ECU/100 kg) und dem damals geltenden Einfuhrzollsatz für solche Erzeugnisse (Null). Die Gefahr einer solchen Wiedereinfuhr — die nur potentiell bestehen mußte — konnte auch nicht deswegen verneint werden, weil in Deutschland im Zusammenhang mit der zollfreien Einfuhr reinrassiger Zuchtrinder besonders strenge und wirksame Kontrollmaßnahmen durchgeführt wurden.

31 Aus Artikel 3 Absatz 4 in Verbindung mit den Artikeln 5 Absatz 1 und 13 der Verordnung Nr. 3665/87 ziehe ich daher den Schluß, daß eine differenzierte Erstattung, deren Höhe von den Eigenschaften des betreffenden Erzeugnisses und seiner besonderen Verwendung abhängt, nur gezahlt werden darf, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: Das Erzeugnis muß nicht nur in das in der Ausfuhranmeldung angegebene Drittland ausgeführt werden, sondern es muß dort auch tatsächlich entsprechend der nach seinen Eigenschaften und Merkmalen normalerweise möglichen Verwendung vermarktet werden. Im vorliegenden Fall mußte der Nachweis der gesunden und handelsüblichen Qualität der ausgeführten reinrassigen Zuchtrinder daher zwangsläufig durch den Nachweis geführt werden, daß die Rinder bestimmte Abstammungseigenschaften und einen bestimmten Zuchtwert besaßen, anhand deren sie von anderen lebenden Rindern unterschieden werden konnten.

32 Kann man daraus bereits den Schluß ziehen, daß die in der Entscheidung enthaltene Feststellung, daß die deutschen Behörden die Nachweis- und Kontrollformalitäten, die das Gemeinschaftsrecht zur maßgeblichen Zeit vorschrieb, nicht angewandt hätten, rechtmäßig und zutreffend ist? Ich glaube, nein, denn zunächst ist zu prüfen, welches Gewicht einem anderen Umstand beizumessen ist, auf den sich die deutsche Regierung beruft. Diese führt aus, daß die Angabe der Ergebnisse der Zuchtwertbeurteilungen auf dem bei der Ausfuhr vorzulegenden Abstammungsnachweis erst durch Artikel 3 der späteren Verordnung Nr. 2342/92 ausdrücklich vorgeschrieben worden sei (vgl. oben, Nr. 28). Die Kommission ist der Ansicht, daß es darauf nicht ankomme: Mit Erlaß der genannten Maßnahme habe sie lediglich im Interesse der Rechtssicherheit die aufgrund der Verordnung Nr. 1544/79 und der Richtlinie 77/504 bestehende Rechtslage klarstellen wollen.

33 Erlauben Sie mir, ganz kurz meine Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung der deutschen Regierung zum Ausdruck zu bringen. Mit Artikel 3 der Verordnung Nr. 2342/92 wurden nämlich lediglich die Formalitäten, die in der bereits erwähnten — auf den Artikeln 5 und 6 Absatz 1 der Richtlinie 77/504 beruhenden — Entscheidung vom 29. Juli 1986 vorgesehen waren, mit der die Kommission das zur Verwendung im innergemeinschaftlichen Handel gedachte Muster für die Zuchtbescheinigung für reinrassige Zuchtrinder eingeführt und die Angaben festgelegt hatte, die sie enthalten mußte (darunter insbesondere die Ergebnisse der Leistungsprüfungen und die Ergebnisse — mit Angabe des Ursprungs — der Feststellung des Zuchtwertes des Tieres und seiner Eltern und Großeltern, Artikel 1 Absatz 2), auch als Nachweisformalitäten für die Zwecke der Gewährung von Ausfuhrerstattungen vorgeschrieben. Ich halte somit die Auffassung für nicht vertretbar, daß die deutschen Behörden der Entscheidung vom 29. Juli 1986 nicht die erforderlichen Hinweise auf die genauen Nachweisformalitäten hätten entnehmen können, an die diese sich hätten halten müssen, um sicherzugehen, daß die nach Polen ausgeführten Tiere wirklich zur Zucht bestimmt waren.

34 Dieser Frage kommt jedoch nur eine relative Bedeutung zu. Deutschland könnte sich nämlich sowieso nicht auf angebliche Lücken oder Ungenauigkeiten der Gemeinschaftsvorschriften über die zur maßgeblichen Zeit vorgeschriebenen Kontrollen berufen, da die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet unabhängig von den Befugnissen der Kommission bestehen. Im Licht der in Artikel 5 des Vertrages verankerten Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission haben die Mitgliedstaaten insbesondere bei der ordnungsgemäßen Verwendung der Gemeinschaftsmittel nämlich dafür zu sorgen, daß die Gemeinschaftsvorschriften auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik in ihrem Hoheitsgebiet durchgeführt werden, wozu auch die Einführung eines Systems von Kontrollen gehört, die die ordnungsgemäße Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Ausfuhrerstattungen sicherstellen kann. Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, erläßt der Gemeinschaftsgesetzgeber im Rahmen der besonderen Rechtsakte, die Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik enthalten und die Inanspruchnahme des EAGFL regeln,

im allgemeinen keine Vorschriften, die das Kontrollverfahren im einzelnen regeln, sondern überläßt es den Mitgliedstaaten, die Modalitäten dieses Verfahrens nach ihrem eigenen Recht und unter ihrer Verantwortung zu bestimmen und die am besten geeignete Regelung zu wählen. Diese Verteilung der Zuständigkeiten entspricht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes den allgemeinen Vorstellungen, die der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte zugrunde liegen ...

In [Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der] eine Ausgestaltung der Pflichten der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EG-Vertrag für diesen besonderen Bereich darstellt, sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben ...

Auch wenn der besondere Gemeinschaftsrechtsakt nicht ausdrücklich eine bestimmte Kontrollmaßnahme vorschreibt, erlegt somit der genannte Artikel den Mitgliedstaaten doch die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.

Dagegen nimmt die Kommission im Rahmen der gründlichen Überwachung der Ausgaben der Gemeinschaft im Bereich der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik nur ergänzende Aufgaben wahr (vgl. Artikel 8 Absatz 1 und achte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 729/70).

35 Aus den Grundsätzen, die der Gerichtshof aufgestellt hat, ziehe ich somit den Schluß, daß Deutschland — auch wenn die Kommission dies nicht verlangt hatte — gehalten war, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die streitigen Ausfuhren tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden waren; dazu gehörten auch solche Maßnahmen, die die 1991 auf diesem Gebiet geltende Gemeinschaftsregelung nicht ausdrücklich vorschrieb. Der Sachverhalt zeigt im übrigen, daß die deutschen Behörden nicht den Erlaß der Verordnung Nr. 2342/92 abzuwarten brauchten, um in der Bekanntmachung vom 14. Oktober 1991 die Kontrollen strenger zu regeln. Nach Ihrer Rechtsprechung sind die streitigen Erstattungen — die unter Verstoß gegen die Verpflichtung zur Durchführung angemessener Kontrollen der Zuchtleistungen und des genetischen Wertes reinrassiger Zuchtrinder ausgezahlt wurden — daher nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, so daß die entsprechenden Ausgaben nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden können.

36 Darüber hinaus haben die deutschen Behörden hilfsweise geltend gemacht, daß die von der Kommission bezüglich der streitigen Erstattungen beschlossene finanzielle Berichtigung weit umfangreicher ausgefallen sei, als sie hätte sein dürfen. Die von Deutschland angemeldeten Ausgaben hätte zumindest nach dem niedrigeren Satz für Schlachttiere zu Lasten des EAGFL übernommen werden müssen (vgl. oben, Nrn. 18 und 20). Hierzu ist zu bemerken, daß — angesichts der von der Kommission geäußerten ernsten und berechtigten Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der Ausfuhren und da die deutschen Behörden keinerlei Beweise für das Gegenteil vorgelegt hatten (vgl. oben, Nr. 25) — die Schlußfolgerung, daß die streitigen Ausfuhren (im oben erläuterten Sinne, vgl. Nr. 19) spekulativ gewesen seien, zulässig und zutreffend ist. Daher konnte die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses nicht allein daran interessiert sein, die ungerechtfertigte Bereicherung der deutschen Wirtschaftsteilnehmer zu verhindern, wozu sie verpflichtet gewesen wäre, wenn das in der Zollerklärung angegebene Erzeugnis aus den Ausführern nicht vorwerfbaren Gründen ein anderes gewesen wäre als das tatsächlich ausgeführte.

Der vorliegende Fall ist aber ein anderer: Hier haben sich die Ausführer bewußt Geldbeträge als Erstattungen für die Ausfuhr von Rindern zahlen lassen, die in betrügerischer Absicht als reinrassige Zuchtrinder bezeichnet wurden, in Wirklichkeit jedoch nicht die zugesicherte gesunde und handelsübliche Qualität besaßen, da es sich, wie sich später herausstellte, lediglich um Schlachttiere handelte. Da die Zollerklärungen überdies nicht nachträglich den Tatsachen entsprechend berichtigt wurden — was z. B. möglich gewesen wäre, wenn die deutschen Behörden die Erklärungen gemäß Artikel 78 der Verordnung Nr. 2913/92 geprüft hätten (vgl. oben, Nr. 20) —, wäre eine regelwidrige Situation entstanden, wenn man dem deutschen Wunsch nachgekommen wäre, da dann Beträge für Ausfuhren, bei denen es sich (formell) um Ausfuhren von Zuchtrindern gehandelt hätte, zu Lasten des EAGFL übernommen worden wären, die nach den geltenden Rechtsvorschriften als Erstattungen für die Ausfuhr lebender Schlachtrinder hätten gezahlt werden müssen. Ich bin daher der Ansicht, daß die Zahlung der streitigen Erstattungen — sowohl formell als auch materiell — nicht den Vorschriften der Verordnungen Nrn. 1544/79 und 3665/87 entsprach. Daher konnten sie gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 729/70 nicht vom EAGFL finanziert werden und waren in vollem Umfang Deutschland anzulasten. Somit kann meiner Ansicht nach auch der zweite Klagegrund der deutschen Regierung nicht durchgreifen.

IV —

Dritter Klagegrund: Rechtswidrigkeit der Berichtigung in Höhe von 56692508,70 DM wegen von der Firma IMEX in den Jahren 1981 bis 1987 bei der Ausfuhr von Lebendvieh nach dem Nahen und Mittleren Osten begangener Unregelmäßigkeiten (Fälschung von Ankunftsnachweisen und Manipulationen bei den Mengen)

i) Berichtigung in Höhe von 22011281,10 DM wegen verspäteter Durchführung eingehender Kontrollen der Ordnungsmäßigkeit der von der IMEX nach dem 1. Januar 1986 getätigten Ausfuhren: Sachliche Unbegründetheit und unzureichende Begründung der Feststellung der Kommission

37 Die deutsche Regierung bestreitet, die zur Wahrung der Interessen des EAGFL erforderlichen Maßnahmen viel zu spät getroffen zu haben, und wirft der Kommission vor, sie sei nicht in der Lage gewesen, die Verstöße, die die deutschen Behörden angeblich begangen hatten, konkret und mit angemessener Begründung anzugeben. Von den Zollfahndungsstellen habe man keine anderen Maßnahmen verlangen können, weil das zur Überführung der IMEX notwendige Beweismaterial so hätte gesammelt werden müssen, daß kein Verdacht habe aufkommen können, da die IMEX sonst möglicherweise ihre Straftat, bei der sie auf raffinierte Fälschungen zurückgegriffen habe, verschleiert hätte. Daraus erkläre sich, daß trotz der bereits Mitte Dezember 1985 eingeleiteten Ermittlungen die Manipulationen der IMEX bei den Mengen erst hätten unterbunden werden können, nachdem die Polizeibehörden in München im Oktober 1987 die Ergebnisse ihrer Ermittlungen zur Fälschung der benutzten Zollstempel mitgeteilt hätten. Es sei daher rechtswidrig, wenn sich die Kommission wegen der den deutschen Behörden anzulastenden Versäumnisse bei der Verhinderung und Verfolgung von Unregelmäßigkeiten weigere, den streitigen Betrag gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 zu Lasten des EAGFL zu übernehmen.

ii) Nichtübernahme der zwischen 1981 und 1987 auf der Grundlage von Gewichtsmanipulationen einiger Zollhilfspersonen gezahlten Erstattungen durch den EAGFL: Rechtswidrigkeit der Berichtigung (25024493 DM), soweit sie die Feststellungen des Strafrichters übersteigt

38 Die deutsche Regierung führt aus, daß die Kommission bei der Berechnung der Deutschland anzulastenden Ausgaben für zu Unrecht ausgezahlte Erstattungen an die Tatsachenfeststellung des Landgerichts München gebunden sei (125 Fälle von Gewichtsmanipulationen, die die Zollhilfsperson H. an der Verladestelle in Hamburg vorgenommen habe, wodurch ein Gesamtschaden von 11745714 DM entstanden sei). Wegen anderer, lediglich vermuteter Unregelmäßigkeiten habe keine finanzielle Berichtigung vorgenommen werden dürfen.

39 Die Kommission trägt vor, es gebe keinen Grund, für die Zwecke der Feststellung der Vereinbarkeit der im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik getätigten Ausgaben der Mitgliedstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht — denn hierzu diene das Rechnungsabschlußverfahren — die Feststellungen eines nationalen Rechtsprechungsorgans als maßgeblich anzuerkennen. Da die unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht getätigten Ausgaben dem Mitgliedstaat auch angelastet werden könnten, wenn der Verstoß nicht strafrechtlich festgestellt und geahndet worden sei, habe die Kommission zu Recht die Ergebnisse eines Ermittlungsverfahrens der Münchener Zollfahndung herangezogen (284 Fälle von Gewichtsmanipulationen, durch die ein Gesamtschaden von 25024493 DM entstanden sei), die weder in Frage gestellt noch widerlegt worden seien.

iii) Rechtswidrige Belastung Deutschlands mit einem Betrag von 9656734,74 DM in Höhe von 10 % der nach dem 1. Januar 1986 geleisteten Zahlungen wegen verspäteter Übermittlung ergänzender Angaben durch die nationalen Behörden

40 Die deutsche Regierung beanstandet die Entscheidung auch insoweit, als damit die Deutschland anzulastende Kürzung auf 90 % der relevanten Beträge beschränkt worden sei. Diese Beschränkung — die damit begründet worden sei, daß die deutschen Behörden der Kommission die ergänzenden Angaben zum Stand und voraussichtlichen Ausgang der Verfahren zur Wiedereinziehung der Erstattungen, die nach dem 1. Januar 1986 für Ausfuhren gezahlt worden seien, bei denen Zollhilfspersonen Gewichtsmanipulationen vorgenommen hätten, zu spät übermittelt hätten — stelle einen Strafzuschlag dar und sei rechtswidrig, da es keine Rechtsgrundlage für sie gebe. Die Mitteilung, die die deutschen Behörden der Kommission am 27. Mai 1994 übersandt hätten, sei nicht nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 zu beurteilen, der die Übermittlung der für den Rechnungsabschluß erforderlichen zusätzlichen Angaben durch die Mitgliedstaaten betreffe. Die fragliche Mitteilung sei vielmehr dem durch die Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates vom 4. März 1991 betreffend Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 geschaffenen Informationsaustauschsystem, insbesondere aber dessen Artikel 5 Absatz 2, zuzuordnen. Die Bedeutung dieser Unterscheidung beruhe darauf, daß nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 595/91 die Initiative bei den Mitgliedstaaten liege, die sich gegebenenfalls nach freiem Ermessen für eine solche Mitteilung entschieden, und daß die Kommission nicht befugt sei, eine Frist zu setzen (und erst nicht, eventuelle verspätete Mitteilungen zu ahnden). Nur der betroffene Mitgliedstaat sei nämlich in der Lage, die tatsächlich bestehenden Chancen für eine Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beträge unter Berücksichtigung des Standes und des Fortgangs der möglichen oder bereits eingeleiteten Verfahren zur Wiedereinziehung abschließend zu beurteilen.

Im übrigen könne die Kommission eine Frist für die Übermittlung zusätzlicher Angaben im Sinne von Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 nur bei solchen Informationen festsetzen, die nach dem Gemeinschaftsrecht in den Rechnungsabschluß der einzelnen Haushaltsjahre einfließen müßten. Die der Kommission übermittelten Informationen könnten aber erst im Anschluß an die Mitteilungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 in den Rechnungsabschluß für ein bestimmtes Jahr einfließen. Daher habe die Kommission den in dieser Vorschrift vorgesehenen Verfahrensablauf umgekehrt, indem sie die Sachlage selbst beurteilt habe (und zu der Einschätzung gelangt sei, daß eine Wiedereinziehung der streitigen Beträge nicht möglich sei) und entschieden habe, daß die der IMEX zu Unrecht gezahlten Beträge im Rechnungsabschluß für das Jahr 1991 zu berücksichtigen seien. Die Schlußfolgerung, daß Deutschland seine Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 595/91 verletzt habe — die die Kommission daraus gezogen habe, daß die am 31. Januar 1994 abgelaufene (und für die Übermittlung zusätzlicher Angaben zum Haushaltsjahr 1991 gesetzte) Frist nicht eingehalten worden sei, sei rechtswidrig gewesen. Wenn die Kommission eine solche (angebliche) Vertragsverletzung habe geltend machen wollen, so hätte sie jedenfalls auf das Verfahren zurückgreifen müssen, das Artikel 169 des Vertrages vorsehe.

41 Die Kommission entgegnet, daß die verlangte Übermittlung von Informationen zum Stand und voraussichtlichen Ausgang der Verfahren zur Wiedereinziehung von dem Institut der besonderen Mitteilung zu unterscheiden sei, das Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 595/91 vorsehe und auf das sich die deutsche Regierung zu Unrecht berufe. Zwar sei diese besondere Mitteilung tatsächlich nicht an Fristen gebunden, doch dürften die Mitgliedstaaten sich ihrer auch nicht bedienen, um den Ablauf des Rechnungsabschlußverfahrens zu verzögern, was im vorliegenden Fall geschehen sei. Die Kommission habe vielmehr von den Befugnissen Gebrauch gemacht, die ihr die Verordnung Nr. 1723/72 verleihe, als sie Deutschland (und andere Mitgliedstaaten) mit Entscheidung vom 21. Januar 1994 aufgefordert habe, ihr binnen 10 Tagen alle für den Rechnungsabschluß für das genannte Haushaltsjahr erforderlichen Angaben zu übermitteln (vgl. oben, Nr. 2). Im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung sei es völlig gerechtfertigt gewesen, eine angemessene Frist für die Übermittlung der Informationen über die Verfahren zur Wiedereinziehung der nach dem 1. Januar 1986 gezahlten Erstattungen zu setzen, da sich die Kommission — für den Fall, daß die gesetzlichen Voraussetzungen vorgelegen hätten — bereit erklärt habe, diese zu Lasten des EAGFL zu übernehmen. Auch angesichts der zahlreichen Aufforderungen zur Übermittlung dieser Angaben, die die Kommission bis Oktober 1993 an die deutschen Behörden gerichtet habe, sei die Festsetzung dieser Frist (in der Entscheidung vom 21. Januar 1994) für die Übermittlung zusätzlicher Angaben angemessen gewesen. Nach Ablauf dieser Frist hätte die Kommission im übrigen ohne weiteres den Rechnungsabschluß auf der Grundlage der ihr zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Angaben vornehmen können, was im Fall der streitigen Ausgaben dazu geführt hätte, daß sie Deutschland zu 100 % angelastet worden wären. Durch die Entscheidung sei keine zusätzliche Sanktion gegen Deutschland verhängt worden; sie entspreche auch der bisherigen Verwaltungspraxis der Kommission, nach der die im Licht der vom betroffenen Mitgliedstaat verspätet übermittelten Angaben gebotene Übernahme zu Lasten des EAGFL auf 90 % der relevanten Beträge beschränkt werde.

42 Was die angeblich unzureichende Begründung der Entscheidung angeht, soweit darin die verspätete Durchführung angemessener Kontrollen der Ordnungsmäßigkeit der nach dem 1. Januar 1986 von der IMEX getätigten Ausfuhren Deutschland angelastet wurde (vgl. oben, Nr. 37), so bin ich der Ansicht, daß die Rüge der deutschen Regierung fehlgeht. Unabhängig vom Wortlaut des Zusammenfassenden Berichts mußte sich die deutsche Regierung über den genauen Umfang des in diesem Abschnitt der angefochtenen Maßnahme festgestellten Verstoßes völlig im klaren sein, zumindest nachdem sie im Verlauf des der Entscheidung vorangegangenen Vorverfahrens mit den Dienststellen der Kommission korrespondiert hatte. Wie sich im übrigen aus Ihrer gefestigten Rechtsprechung ergibt, muß die Kommission die Entscheidung über den Rechnungsabschluß, mit der sie die Übernahme eines Teils der vom betreffenden Mitgliedstaat gemeldeten Ausgaben zu Lasten des EAGFL ablehnt, nicht im einzelnen begründen, wenn feststeht, daß die betroffene Regierung am Entstehungsprozeß dieser Entscheidung eng beteiligt war und sie daher wissen konnte, auf welchen Gründen diese Ablehnung beruhte.

43 Genausowenig überzeugt mich der Klagegrund der sachlichen Unrichtigkeit der Feststellung, daß die zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu spät getroffen worden seien. Ich verweise insoweit auf meine vorstehenden Ausführungen zu den Zuständigkeiten, die der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Gebiet des Erlasses geeigneter Maßnahmen zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten verteilt hat (vgl. Nr. 34). Hat Deutschland im vorliegenden Fall die nach Artikel 5 des Vertrages und Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 gebotenen Maßnahmen ergriffen? Den Verfahrensakten läßt sich entnehmen, daß dies nicht der Fall war: Zwar sind die zuständigen nationalen Behörden nicht völlig untätig geblieben, doch haben sie auch nicht gerade durch besondere Effizienz geglänzt. Ich stelle fest, daß das Verfahren gegen die IMEX wegen angeblicher Zuständigkeitskonflikte anfänglich und auch später wiederholt Gegenstand eines Hin und Her zwischen den Zollfahndungsämtern war. Außerdem waren die ersten Ermittlungen, die das Hamburger Amt bei den Züchtern, die die IMEX belieferten, eingeleitet hatte, so geführt worden, daß sie keine verwertbaren Schlüsse zuließen, weil sie sich nur auf das (im übrigen nur geschätzte und nicht festgestellte) Gewicht der vom Ausführer gekauften Rinder und nicht auf die im Zusammenhang mit der Ausfuhr wichtige Anzahl der Tiere erstreckten. Außerdem hat die deutsche Verwaltung es nicht für sinnvoll gehalten, ein verläßliches Wiegesystem einzuführen oder umfassende physische Kontrollen durchzuführen. Obwohl solche Kontrollen — wie die Kommission ausgeführt hat — angebracht gewesen wären, da es nur wenige Ausführer gab, die im Verdacht betrügerischer Praktiken standen (die Firmen IMEX und Südfleisch), wurde nur zweimal versucht, sie durchzuführen, wobei eine Kontrolle (anläßlich einer Ausfuhr auf dem Luftwege) von vornherein zum Scheitern verurteilt war (da die Tiere vor dem Einladen in das Flugzeug gewogen werden müssen, was die Feststellung eventueller Gewichtsmanipulationen sehr erleichtert). Das Recht der Mitgliedstaaten — auf das sich die deutsche Regierung beruft —, nach freiem Ermessen die Maßnahmen, die sie für am besten geeignet halten, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen, zu wählen und je nach der Schwere des Verhaltens, das Gegenstand der Ermittlungen ist, deren Umfang zu bestimmen, kann und darf nicht zu einer Art Freibrief werden, der es ihnen ermöglicht, die Anforderungen an die rechtzeitige Vornahme und die Strenge der Kontrollen, mit denen eventuelle Unregelmäßigkeiten der vom EAGFL finanzierten Vorgänge verhindert werden sollen, zu verwässern. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, müssen die Mitgliedstaaten, wenn sie auf nationaler Ebene Kontrollmaßnahmen für die Durchführung der Gemeinschaftsregeln auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik treffen, mit der gleichen Sorgfalt vorgehen, die sie auch bei der Durchführung entsprechender nationaler Rechtsvorschriften anwenden, um so jede Beeinträchtigung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu vermeiden.

44 Ich habe darüber hinaus den Eindruck — und dies gilt auch für die Rüge der Rechtswidrigkeit der Berichtigung wegen der von Zollhilfspersonen begangenen Gewichtsmanipulationen, soweit sie sich auf andere als die vom Strafrichter festgestellten Unregelmäßigkeiten erstreckt —, daß die Kontrollmaßnahmen der deutschen Behörden unkoordiniert und wenig effektiv waren, weil sich die Ebene der strafrechtlichen Verfolgung der fraglichen Unregelmäßigkeiten und die Ebene der Verhinderung unzulässiger Finanzpraktiken zum Schaden des Gemeinschaftshaushalts in unzulässiger Weise überlappten. Man denke in diesem Zusammenhang nur daran, daß Hinweisen, denen ein gewisses Gewicht beizumessen war, nicht nachgegangen wurde, weil man sie für nicht ausreichend hielt, um strafrechtliche Schritte einleiten zu können. Andererseits wurde die unzulässige Auszahlung der Gemeinschaftsfinanzierungen eingestellt, als die deutschen Behörden am 28. Oktober 1987 ein Strafverfahren gegen die IMEX eingeleitet hatten (woraufhin diese Konkurs anmeldete), also nur acht Tage, nachdem die Person, die dem Ausführer die gefälschten Stempel beschafft hatte, vor der Münchener Polizei ausgesagt und damit die Firma beschuldigt hatte. Die Ansicht der Klägerin, daß im Rahmen der Verwaltung der EAGFL-Finanzierung die vollständige und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch eine Kontrolle der tatsächlichen und ordnungsgemäßen Abwicklung der finanzierten Vorgänge vom Vorliegen der Voraussetzungen für eine Anwendung der innerstaatlichen Strafvorschriften abhänge, steht in unüberbrückbarem Widerspruch zu den Grundsätzen, die der Gerichtshof hinsichtlich des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts und der Pflicht der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit aufgestellt hat. Anders als die deutsche Regierung bin ich der Auffassung, daß die Verhinderung finanzieller Nachteile für den Gemeinschaftshaushalt ein Ziel darstellt, das neben der Aufdeckung von Straftaten und deren strafrechtlicher Verfolgung zu verfolgen ist, das sich jedoch von dieser unterscheidet. Und beim Rechnungsabschluß kommt es nur auf dieses Ziel an.

45 Aus demselben Grund läßt die Nichtübereinstimmung zwischen den von den Zollfahndungsämtern festgestellten Verstößen und den vom Landgericht München festgestellten Straftaten (vgl. oben, Nr. 38) keineswegs den Schluß zu, daß die Berichtigung der Kommission unverhältnismäßig gewesen sei. Bei genauer Betrachtung wird im vorliegenden Fall auch nicht einmal die Genauigkeit und Richtigkeit der von der nationalen Behörde übermittelten Angaben in Zweifel gezogen: Die Zahlen, auf denen die Entscheidung beruht, wurden nämlich dem Schlußbericht des Zollfahndungsamts München vom 23. Juni 1989 über das gegen die IMEX eingeleitete Ermittlungsverfahren entnommen. Deutschland beruft sich vielmehr auf einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach nur von den Strafgerichten festgestellte Unregelmäßigkeiten als erwiesen anzusehen seien und eine Berichtigung der entsprechenden Ausgaben begründen könnten. Ein solcher Grundsatz läßt sich aber mit der Konzeption des durch die Verordnung Nr. 729/70 geschaffenen Kontrollsystems — und auch mit dem Wortlaut der Verordnung — nicht vereinbaren. Es ist kein Zufall, daß auch in der bereits erwähnten späteren Verordnung Nr. 595/91 (vgl. Nr. 40) nichts auf die Existenz eines solchen Grundsatzes hindeutet, denn diese stellt eindeutig die verwaltungsrechtliche Feststellung von Unregelmäßigkeiten der strafrechtlichen Feststellung gleich, wenn Artikel 1 Absatz 3 lediglich bestimmt, daß diese Verordnung ... nicht die Anwendung der Vorschriften über das Strafverfahren oder die gegenseitige Rechtshilfe der Mitgliedstaaten in Strafsachen in den Mitgliedstaaten [berührt]. Somit ist Deutschland meiner Ansicht nach nicht der Nachweis gelungen, daß aus den oben erörterten Gründen die mit der Entscheidung abgelehnte Finanzierung hätte gewährt werden müssen.

46 Schließlich ist noch der Klagegrund zu prüfen, der sich darauf bezieht, daß Deutschland ein Betrag in Höhe von 10 % der nach dem 1. Januar 1986 geleisteten Zahlungen angelastet wurde, und zwar wegen der verspäteten Übermittlung zusätzlicher Angaben zum Stand und voraussichtlichen Ausgang der von den nationalen Behörden eingeleiteten Wiedereinziehungsverfahren. Die Rügen, die Deutschland in diesem Zusammenhang erhebt, halte ich für formalistisch und für nicht widerspruchsfrei: Bei der Mitteilung vom 27. Mai 1994 — so trägt die deutsche Regierung vor — habe es sich um eine Mitteilung nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 595/91 gehandelt, so daß sie zu den besonderen Mitteilungen gehöre, die die Mitgliedstaaten aus eigener Initiative machen könnten, ohne an Fristen gebunden zu sein. Man kann aber durchaus daran zweifeln, daß es sich bei der fraglichen Mitteilung um eine solche handelte: Die deutschen Behörden scheinen zu übersehen, daß die betreffenden Angaben schon mehrmals, und zwar auch vor der Entscheidung vom 21. Januar 1994, von ihnen verlangt worden waren. So hatte die Kommission ihnen mit Schreiben vom 10. Oktober 1993 — also sechs Jahre nach dem Haushaltsjahr, in dem die Unregelmäßigkeiten begangen worden waren, und vier Jahre nach der Abfassung des Schlußberichts des Zollfahndungsamts München—insbesondere mitgeteilt, daß sie die Absicht habe, die Akte IMEX im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens für 1991 abzuschließen, nachdem sie festgestellt habe, daß die eingeleiteten Wiedereinziehungsverfahren ergebnislos geblieben seien.

47 Von den Ausführungen zur Rechtsgrundlage des Vorgehens der Kommission einmal abgesehen, scheint mir der Klagegrund, den ich jetzt prüfe, im Kern letztlich auf die Frage hinauszulaufen, ob es Sache der Kommission oder der Mitgliedstaaten ist, bei noch anhängigen Wiedereinziehungsverfahren endgültig darüber zu entscheiden, daß bestimmte zu Unrecht gezahlte Beträge nicht wiedereingezogen werden können, und in welchem Haushaltsjahr diese Beträge für die Zwecke des Rechnungsabschlusses zu verbuchen sind.

Meiner Ansicht gibt es für die von Deutschland befürwortete Lösung keine Rechtsgrundlage. Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 595/91 ermöglicht es den Mitgliedstaaten zwar durchaus, der Kommission mitzuteilen, welche nationalen Verfahren ihrer Ansicht nach erfolglos geblieben sind, damit diese darüber entscheiden kann, wem die entsprechenden finanziellen Folgen anzulasten sind (dem EAGFL oder dem betroffenen Mitgliedstaat). Diese Bestimmung schließt jedoch — entgegen der Ansicht der deutschen Regierung — das Recht der Kommission keineswegs aus, eine Stellungnahme des Mitgliedstaats sozusagen zu provozieren, indem sie gegebenenfalls von den Befugnissen Gebrauch macht, die Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 vorsieht. Wie könnte man das Bestehen eines solchen Rechts insbesondere dann leugnen, wenn die nationalen Behörden — obwohl objektive Indizien auf die Erfolglosigkeit des Verfahrens hindeuten — unter Verletzung der ihnen durch Artikel 5 des Vertrages und Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 auferlegten Sorgfaltspflicht nicht die Initiative zu einer besonderen Mitteilung ergreifen?

48 Andererseits darf die Kommission — auch wenn sie die Übermittlung von Angaben zu laufenden Wiedereinziehungsverfahren verlangt, die sie für den Rechnungsabschluß eines bestimmten Haushaltsjahres benötigt — auf keinen Fall gegen die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung wie den Grundsatz der Sicherheit und Vorhersehbarkeit der finanziellen Beziehungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten verstoßen. Dieser Grundsatz ist prinzipiell dann beachtet, wenn die Kommission den nationalen Behörden eindeutig angibt, welche finanziellen Konsequenzen sie nach Ablauf einer angemessenen Frist gegebenenfalls aus ihrer Säumnis oder Untätigkeit bei der Erfüllung genau bestimmter Verpflichtungen ziehen will. Im vorliegenden Fall läßt sich der Kommission meiner Ansicht nach nicht der Vorwurf machen, sie habe die erwähnten Erfordernisse der ordnungsgemäßen Verwaltung außer acht gelassen. Da sie den deutschen Behörden bereits lange vorher mitger teilt hatte, daß sie beabsichtige, die Akte IMEX im Rechnungsabschluß für 1991 abzuschließen, mußte den deutschen Behörden — als ihnen die Entscheidung vom 21. Januar 1994 zugestellt wurde — bekannt sein, daß zu den im Rahmen des vorgenannten Verfahrens verlangten zusätzlichen Angaben gerade auch die Informationen über die Erfolgschancen der eingeleiteten nationalen Wiedereinziehungsverfahren gehörten. Deshalb hätte die Kommission nach Ablauf der zehntägigen Frist — die zwar kurz, aber meiner Ansicht nach angemessen und nicht willkürlich war — Deutschland die nicht wiedereinziehbaren Beträge sogar zu 100 % anlasten können (vgl. oben, Nrn. 8 bis 11).

49 Die deutsche Regierung vertritt auch die Auffassung, daß die Kommission im Fall einer angenommenen Verletzung der sich aus der Verordnung Nr. 595/91 ergebenden Verpflichtungen nicht von der Befugnis nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 Gebrauch machen dürfe, sondern ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten müsse. Dieses Vorbringen ist jedoch unhaltbar. Das Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages und das Verfahren zum Abschluß der nationalen Rechnungen für die vom EAGFL finanzierten Ausgaben werden vom Gerichtshof als gleichwertig anerkannt, obwohl sie unterschiedlichen Zwecken dienen und unterschiedlich konzipiert sind: Beide sind kontradiktorisch ausgestaltet, so daß der Anspruch auf rechtliches Gehör gewahrt ist, und sie ermöglichen eine Anrufung des Gerichtshofes. Ich bin daher der Ansicht, daß auch der dritte von Deutschland geltend gemachte Klagegrund zurückzuweisen ist.

V —

Vierter Klagegrund: Rechtswidrigkeit der Berichtigung in Höhe von 997814 DM wegen Unregelmäßigkeiten der Firma Südfleisch im Zusammenhang mit der Ausfuhr von Rindfleisch in den Libanon

50 Der vierte Klagegrund der deutschen Regierung betrifft den Fall der Firma Südfleisch. Nachdem diese Firma im März 1991 ca. 628,75 Tonnen Rindfleisch ausgeführte hatte, legte sie den deutschen Behörden am 1. Juli 1992 — um das noch offene Vorfinanzierungsverfahren endgültig abzuschließen — ein Verzollungsdokument aus den Vereinigten Arabischen Emiraten (im folgenden: VAE) vor. Dieses Dokument, das die Firma Südfleisch von dem Unternehmen Al Fatha Goldstore mit Sitz in Doha (Qatar) erhalten hatte, mit dem sie bereits früher Geschäftsbeziehungen unterhalten hatte, erwies sich später als gefälscht. Der Ausführerin war es außerdem gelungen, innerhalb der Jahresfrist einen Nachweis über die Ankunft von 364,185 Tonnen Rindfleisch im Libanon vorzulegen. Für die restlichen 282,565 Tonnen war dieser Nachweis aber erst am 1. Juli 1992 vorgelegt worden, nachdem das Hauptzollamt die betreffende Frist mehrfach verlängert hatte. Der Firma Südfleisch wurden so die damals für die Ausfuhr von Rindfleisch in den Libanon geltenden Erstattungssätze (294,27 DM/100 kg Eigengewicht des ausgeführten Erzeugnisses) gezahlt, die im übrigen erheblich unter den Sätzen für die Ausfuhr in die VAE lagen (423,75 DM/100 kg).

Die Kommission beanstandet gerade die mißbräuchliche Ausübung des den deutschen Behörden nach Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 eingeräumten Ermessens. Dieser sieht vor, daß dem Ausführer, der die Auszahlung der Erstattung begehrt, eine Fristverlängerung zur Vorlage der Nachweise über die Erfüllung der Zollförmlichkeiten für die Abfertigung zum freien Verkehr im betreffenden Drittland gewährt werden kann. Diese Fristverlängerung kann dem Ausführer gewährt werden, der diese Unterlagen der Behörde nicht innerhalb von zwölf Monaten nach dem Tag der Annahme der Ausfuhranmeldung vorgelegt, aber alles in seiner Macht Stehende dafür getan hat.

i) Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Fristverlängerung

51 Nach Ansicht der deutschen Regierung war das Hauptzollamt nach dem in der deutschen Verfassung verankerten Gleichheitssatz verpflichtet, bei der Entscheidung über das Vorliegen der in Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/97 aufgestellten Voraussetzungen für die von der Firma Südfleisch beantragte Verlängerung der Frist aufgrund der ihm vorliegenden Informationen von der Vermutung auszugehen, daß die Ausführerin alles in ihrer Macht Stehende getan hatte, um sich die Nachweise über die Ankunft der Ware am Bestimmungsort zu verschaffen. Die Firma Südfleisch habe sich nämlich bereits seit Mai 1991 darum bemüht, als sie den Versicherungsagenten Hoffmann beauftragt habe, Nachforschungen darüber anzustellen, welchen Weg das Schiff, das die Ware transportierte, genommen habe, und insbesondere zu prüfen, ob die gesamte Ladung in Beirut entladen worden sei. Es sei ferner nicht auszuschließen, daß die Firma Südfleisch gerade von der Firma Al Fatha Goldstore über den tatsächlichen Bestimmungsort des Fleisches getäuscht worden sei. Darüber hinaus hätte die Gewährung einer Fristverlängerung einer späteren Ablehnung der Zahlung der Erstattungen nicht entgegengestanden, falls sich später herausgestellt hätte, daß eine Voraussetzung für diese Verlängerung nicht vorgelegen habe.

52 Die Kommission trägt vor, der Umstand, daß die Firma Südfleisch nur zwei Monate nach der Verfrachtung einen Versicherungsagenten beauftragt habe, eine Untersuchung über die Ordnungsmäßigkeit des Warentransports durchzuführen, und im Juni 1991 drei Mitarbeiter zu einer Kontrolle in die VAE entsandt habe (vgl. unten), zeige, daß die Ausführerin praktisch sofort nach der Ausfuhr bereits Zweifel an der tatsächlichen Bestimmung der ausgeführten Erzeugnisse gehabt habe. In Anbetracht dieses Umstands hält die Kommission die Vorlage eines gefälschten Ankunftsnachweises über die Ankunft der Ware in den VAE im Juli 1991 für vorsätzlich oder zumindest grob fahrlässig. Obwohl sie den Verdacht gehabt habe, daß ihre Erzeugnisse in einem anderen als dem Bestimmungsland in den Verkehr gelangt seien, habe die Ausführerin beschlossen, dennoch die in ihrem Besitz befindlichen Unterlagen vorzulegen. Die Fristverlängerung gemäß Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 sei hingegen erst am 24. September 1991 beantragt worden, nachdem die deutschen Behörden die Fälschung aufgedeckt hätten, so daß die Ausführerin befürchtet habe, sämtliche bereits erhaltenen Erstattungen zurückzahlen zu müssen. Außerdem würde das Vorbringen der deutschen Regierung, daß die Firma Südfleisch alles in ihrer Macht Stehende getan habe, um innerhalb der zwölf Monate nach dem Tag der Annahme der Ausfuhranmeldung die erforderlichen Nachweise zu beschaffen, auch dadurch widerlegt, daß die drei Mitarbeiter ihre Kontrolle im Hafen von Ajman nicht ernsthaft durchgeführt hätten. Den Feststellungen der deutschen Behörde zufolge hätten die drei Mitarbeiter bei der tatsächlichen Zollabfertigung der Ware zum freien Verkehr in den VAE nicht anwesend sein können, da der für die Kontrolle vorgesehene Tag ein religiöser Feiertag gewesen sei. Sie hätten sich somit mit der Feststellung begnügt, daß die Laderäume des Schiffes, auf dem das Fleisch transportiert worden sei, fast vollständig mit Kartons der Firma Südfleisch gefüllt und die Verplombungen unbeschädigt gewesen seien.

ii) Ausübung des den nationalen Behörden nach Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 zustehenden Ermessens

53 Nach Ansicht der deutschen Regierung spielt der gute oder böse Glaube des Ausführers — auf den es im Erstattungsrecht nicht ankomme (sofern die geforderten Nachweise innerhalb der Jahresfrist erbracht würden) — für die Entscheidungsfindung im Hinblick auf die Verlängerung dieser Frist keine Rolle. Eine solche Verlängerung könne daher auch dem Ausführer gewährt werden, der vorsätzlich oder grob fahrlässig den nationalen Behörden gefälschte Verzollungsbescheinigungen vorgelegt habe, es sei denn, seine verspäteten Bemühungen um diese Nachweise seien gerade darauf zurückzuführen, daß er von Anfang an eine Betrugsabsicht gehabt oder fahrlässig gehandelt habe. Soweit das Gemeinschaftsrecht den nationalen Behörden ein Ermessen einräume, könne die Kommission ihnen nicht ihre eigenen Vorstellungen, wie diese Ermessensausübung aussehen solle, aufdrängen, ohne dadurch eine unerträgliche Rechtsunsicherheit zum Nachteil der Mitgliedstaaten und aller betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu schaffen.

Doch selbst wenn die deutschen Behörden das subjektive Verhalten der Firma Südfleisch im Rahmen ihrer Entscheidung über den Antrag auf Fristverlängerung hätten berücksichtigen müssen, hätte das Hauptzollamt diese Verlängerung nicht ablehnen können, da es nicht habe feststellen können, ob die Ausführerin vorsätzlich oder grob fahrlässig gehandelt habe. Die Ermittlungen der Strafverfolgungsbehörden und der Zollfahndung hätten nämlich nicht zur Feststellung einer Verantwortlichkeit der für die Firma Südfleisch handelnden Personen für die Fälschung des Dokuments oder dessen Verwendung in betrügerischer Absicht geführt.

54 Die Kommission trägt vor, sie habe die Ermessensentscheidungen der nationalen Behörden nicht durch ihre eigenen Entscheidungen ersetzen wollen. Dieses Ermessen sei jedoch begrenzt und entsprechend dem Sinn und Zweck des Gemeinschaftsrechts auszuüben, das dieses Ermessen begrenze. Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 — der als Ausnahmevorschrift eng auszulegen sei — ermögliche den Mitgliedstaaten die Gewährung einer Fristverlängerung nur dann, wenn die rechtzeitige Vorlage der erforderlichen Unterlagen durch objektive, vom Verhalten des Ausführers unabhängige Umstände verhindert worden sei. Da das Hauptzollamt diese Kriterien nicht beachtet habe, habe es die Grenzen seines Ermessens eindeutig überschritten.

55 Die Kommission weist ferner darauf hin, daß ein Beamter der deutschen Zollfahndung an der von den Dienststellen der Kommission im Juni 1991 unternommenen Dienstreise nach Beirut teilgenommen habe, von der sie das Bundesministerium der Finanzen unmittelbar informiert habe. Im Verlauf dieser Dienstreise sei festgestellt worden, daß für ca. 2500 Tonnen Rindfleisch, die für die VAE bestimmt gewesen, jedoch im Libanon abgesetzt worden seien, zu Unrecht Ausfuhrerstattungen gezahlt worden seien. Ungeachtet der nach Ansicht der deutschen Regierung auch nach dieser Dienstreise noch erforderlichen zusätzlichen Nachforschungen habe daher das Hauptzollamt zum Zeitpunkt der Gewährung der Fristverlängerung bereits wissen müssen, daß es sich bei dem fast drei Monate vorher von der Firma Südfleisch vorgelegten Dokument über die Verzollung der Waren in den VAE um eine Fälschung gehandelt habe und daß die Firma Südfleisch dies gewußt (oder jedenfalls vermutet) habe. Darüber hinaus hält es die Kommission für erstaunlich, daß die Verlängerung lange (sechs Monate) vor Ablauf der ursprünglichen Jahresfrist und ungewöhnlich schnell (noch am selben Tag ihrer Beantragung, nämlich am 24. September 1991) gewährt worden sei. Daß diese Fristverlängerung außerdem nur einen Tag vor Übermittlung der offiziellen Ergebnisse der Kontrollreise nach Beirut an die deutschen Behörden gewährt worden sei, stelle ebenfalls zumindest einen merkwürdigen Zufall dar.

56 Schließlich vertritt die Kommission anders als die deutsche Regierung die Ansicht, daß die Prüfung der Voraussetzungen des Artikels 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 gar nichts mit der Feststellung einer möglichen strafrechtlichen Verantwortlichkeit zu tun habe. Diese Prüfung müsse sich aber sehr wohl auf die Frage erstrecken, ob eine Verlängerung, mit der es einem Ausführer — unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles und nach Aufdeckung von mengenmäßigen Manipulationen — ermöglicht werde, sich weiterhin um ordnungsgemäße Unterlagen zu bemühen, mit dieser Vorschrift vereinbar sei.

57 Meiner Ansicht nach ist bei der im Rahmen des Artikels 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 erforderlichen Prüfung, ob der Ausführer alles in seiner Macht Stehende getan und deshalb Anspruch auf Gewährung einer Fristverlängerung hat, an den normativen Begriff der höheren Gewalt anzuknüpfen. Eine implizite Verweisung auf den Begriff der höheren Gewalt läßt sich im übrigen der 24. Begründungserwägung dieser Verordnung entnehmen, anhand deren Artikel 47 Absatz 4 auszulegen ist. Liegt ein Fall von höherer Gewalt vor, so wird der Ausführer zwar nicht von seiner Pflicht befreit, innerhalb der vorgeschriebenen Fristen die für die Zahlung der Erstattung erforderlichen Unterlagen vorzulegen, doch wird es ihm ermöglicht, sich noch weiter um die Beibringung und Vorlage der Nachweise zu bemühen, so daß er die Beträge doch noch erhalten kann, auf die er sonst keinen Anspruch mehr gehabt hätte. Ich halte es daher für zweckmäßig, zu prüfen, ob die der Firma Südfleisch vor Gewährung der Fristverlängerung nicht gelungene Vorlage der Unterlagen tatsächlich auf höhere Gewalt zurückzuführen war (ich lasse dabei zunächst die offensichtliche Anomalie außer acht, auf die die Kommission hingewiesen hat, nämlich daß eine Frist sechs Monate vor ihrem Ablauf verlängert wird, und zwar ohne die Ergebnisse der laufenden Ermittlungen abzuwarten).

58 Nach Ihrer gefestigten Rechtsprechung hat der Begriff der höheren Gewalt in den verschiedenen Rechtsgebieten nicht völlig den gleichen Inhalt, so daß seine Bedeutung nach dem besonderen rechtlichen Rahmen zu bestimmen ist, in dem er jeweils seine Wirkung entfalten soll. Der oben (Nrn. 50 bis 57) beschriebene rechtliche Rahmen ist meines Erachtens nicht wesentlich anders in den Rechtssachen 109/86 und C-334/87, in denen der Gerichtshof entschieden hat, daß der Begriff der höheren Gewalt, selbst wenn er keine absolute Unmöglichkeit voraussetzt, [doch verlangt, ] daß der Nichteintritt der in Rede stehenden Tatsache auf Umstände zurückzuführen ist, die derjenige, der sich darauf beruft, nicht zu vertreten hat, die anomal und unvorhersehbar sind und deren Folgen auch bei aller Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können .

Nun halte ich aber den Umstand für sehr wesentlich, daß sich Deutschland zur Rechtfertigung der der Firma Südfleisch gewährten Fristverlängerung nicht auf bestimmte äußere Umstände berufen kann, die anomal und unvorhersehbar gewesen wären und die der Ausführer auch dann nicht hätte vermeiden können, wenn er alle Sorgfalt aufgewandt hätte, um sich die Nachweise rechtzeitig zu beschaffen. Bei genauer Betrachtung wird die Behauptung, die Firma habe das normale Maß an Sorgfalt und Umsicht walten lassen, durch die von der Kommission festgestellten Tatsachen widerlegt (vgl. oben, Nr. 53), und zwar auch unabhängig davon, ob sie die Verantwortung für die Fälschung der Bescheinigung über die Verzollung in den VAE oder für deren fahrlässige Verwendung trägt.

Womit hat nun die deutsche Regierung die Schwierigkeiten erklärt, die die Firma Südfleisch bei der Beschaffung der Ausfuhrnachweise gehabt haben soll? In den Verfahrensakten finden sich hierzu nur vage Andeutungen dahin, daß der Transportunternehmer und die Firma Al Fatha Goldstore (bei der übrigens nicht klar ist, welche Rolle sie bei dem betreffenden Geschäft spielte) beschuldigt werden, gegen ihre vertraglichen Pflichten verstoßen zu haben. Nur einer dieser beiden Wirtschaftsteilnehmer (oder auch beide), keinesfalls aber die Firma Südfleisch, habe die Wiederausfuhr des Fleisches in den Libanon veranlaßt. Doch selbst wenn man der deutschen Regierung einmal zugestehen wollte, daß die Firma Südfleisch alles in ihrer Macht Stehende getan habe, und selbst wenn die gegen Vertragspartner der Ausführerin erhobenen Beschuldigungen auf genaue tatsächliche Angaben gestützt und dargetan wären, so könnten diese geltend gemachten Vertragsbrüche keinesfalls unter den Begriff der höheren Gewalt fallen. Wie der Gerichtshof in den genannten Urteilen in den Rechtssachen 109/86 und C-334/87 ausgeführt hat, kann eine solche Störung der Erfüllung des Vertrages zwar als ein Umstand angesehen werden, den der Ausführer nicht zu vertreten hat, sie ist aber weder anormal noch unvorhersehbar. Ein solches Ereignis stellt nämlich im Rahmen von Handelsgeschäften ein übliches geschäftliches Risiko dar: Auf einen eventuellen guten Glauben des Ausführers kommt es also gar nicht an. Es ist vielmehr Sache des Ausführers — dem es im übrigen völlig freisteht, seine Geschäftspartner nach seinem Interesse zu wählen —, geeignete Vorkehrungen zu treffen, indem er entsprechende Klauseln in den Vertrag aufnimmt oder eine besondere Versicherung abschließt. Ähnliche Grundsätze gelten für eventuelle betrügerische Praktiken bei der Wiedereinfuhr von Waren, für die der Ausführer eine Erstattung in Anspruch genommen hat, in die Gemeinschaft.

59 Schließlich ist im Rahmen der Rechtsprechung, auf die ich soeben verwiesen habe, auch geklärt worden, daß die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art und Weise, wie sie von ihrer Befugnis, bestimmte Umstände als höhere Gewalt anzuerkennen, die die Verlängerung der Gültigkeitsdauer einer Ausfuhrlizenz oder der Frist für die Ausfuhr erlaubt, Gebrauch machen, weiterhin der Kontrolle der Kommission unterliegen. Nach Auffassung des Gerichtshofes ist eine solche Kontrollbefugnis notwendig, um die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen ich sehe keinen Grund, warum ihr eine solche Befugnis nicht mutatis mutandis auch dann zustehen sollte, wenn die nationalen Behörden nach Ermessen eine Verlängerung der Frist für die Beschaffung der Unterlagen gemäß Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3665/87 gewähren. Auch die weitere Rüge der deutschen Regierung, daß die Kommission den Mitgliedstaaten nicht ihre eigenen Vorstellungen von der Art und Weise der Ausübung dieses Ermessens aufdrängen dürfe, greift daher nicht durch. Die Kommission hat vielmehr zu Recht entschieden, daß das Hauptzollamt zumindest die bevorstehende Übermittlung der Ergebnisse der Kontrollreise hätte abwarten müssen, ehe es seine Entscheidung erließ, und daß die deutschen Behörden erst bei Ablauf der ursprünglichen Jahresfrist (im März 1992) auf der Grundlage aller nach Annahme der Ausfuhranmeldung eingetretenen Umstände richtig hätten beurteilen können, ob die Firma Südfleisch alles in ihrer Macht Stehende getan hatte. Ebenso hat die Kommission — vom Nichtvorliegen eines Falles höherer Gewalt einmal abgesehen — zu Recht auch die wirtschaftlichen Folgen der Entscheidung, die Verlängerung zu gewähren, berücksichtigt: Diese Entscheidung darf nämlich nur die Überwindung von Schwierigkeiten ermöglichen, auf die die Ausführer bei der Beschaffung der erforderlichen Unterlagen unter Umständen stoßen können, sie darf es den Betroffenen jedoch keinesfalls ermöglichen, die nachteiligen wirtschaftlichen Folgen, die sich für sie aus ihrem fahrlässigen Verhalten ergeben, zu begrenzen oder ganz zu vermeiden. Daher ist meiner Ansicht nach der vierte Klagegrund zurückzuweisen: Die Rechtswidrigkeit der der Firma Südfleisch gewährten Verlängerung der Jahresfrist, die darauf beruht, daß keine höhere Gewalt vorlag und daß die Behörde ihr Ermessen mißbräuchlich ausgeübt hat, führt dazu, daß die Beschaffung der Nachweise durch die Firma Südfleisch als verspätet anzusehen war. Unter diesen Umständen durften die Ausgaben für die streitige Erstattung nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden.

VI —

Fünfter Klagegrund: Rechtswidrigkeit der Berichtigung in Höhe von 518181 DM wegen von der Firma Barfuß in den Jahren 1986 und 1987 begangener Unregelmäßigkeiten bei der Ausfuhr von Rindfleisch nach Zimbabwe

60 Auf einer Dienstreise nach Zimbabwe im Februar und März 1990 fand die deutsche Zollfahndung deutsche Genußtauglichkeitsbescheinigungen, die sich u. a. auf Partien Rindfleisch bezogen, die von der Firma Barfuß als nach Südafrika ausgeführt deklariert worden waren und für die sie die entsprechenden Ausfuhrerstattungen erhalten hatte. Damals war für die Ausfuhr des betreffenden Erzeugnisses nach Zimbabwe keine Erstattung vorgesehen. Die deutschen Behörden sollen bei der Wiedereinziehung der an die Firma Barfuß gezahlten Erstattungen recht zögerlich vorgegangen sein. So sei das entsprechende Verfahren vom Hauptzollamt erst im Juli 1991 eingeleitet worden, also ein Jahr nach der Übermittlung der Ergebnisse der erwähnten Dienstreise. Nachdem die Kommission dem Antrag der deutschen Behörden auf Zurückstellung bis zum Rechnungsabschluß für das nächste Haushaltsjahr stattgegeben hatte, um ihnen in der Zwischenzeit die Wiedereinziehung des zu Unrecht gezahlten Betrages zu ermöglichen, beschloß die Kommission aufgrund von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70, die streitige Berichtigung für die festgestellten Unregelmäßigkeiten (Ausfuhr des Erzeugnisses nach Südafrika und spätere Wiederausfuhr nach Zimbabwe, von wo die Ware nach dem Dritten Abkommen von Lomé zollfrei wieder in die Gemeinschaft eingeführt worden sein soll) vorzunehmen.

61 Nach Ansicht der deutschen Regierung ist die Feststellung der Kommission, daß die streitigen Zahlungen rechtswidrig gewesen seien, willkürlich und unbegründet. Die in Zimbabwe gefundenen Genußtauglichkeitsbescheinigungen ließen lediglich die Feststellung zu, daß die von der Firma Barfuß ausgeführte Ware von gesunder Qualität gewesen sei, gäben aber keinen Aufschluß über den tatsächlichen Warenweg. Diese Dokumente seien jedoch nicht geeignet, den südafrikanischen Verzollungsbescheinigungen und den Begleitpapieren jeden Beweiswert zu nehmen. Es sei insbesondere nicht auszuschließen, daß die von der Firma Barfuß ausgeführten Erzeugnisse in Südafrika in den Verkehr gelangt seien und daß die fraglichen Bescheinigungen — die in Deutschland ausgestellt und in Zimbabwe abgestempelt worden seien — bei späteren Geschäften nach der Einfuhr nach Afrika in betrügerischer Absicht anderen Fleischpartien zugeordnet worden seien. Die verspätete Einleitung des Wiedereinziehungsverfahrens sei gerade darauf zurückzuführen, daß Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit und an den Erfolgschancen des Verfahrens bestanden hätten, da man den von der Zollfahndung vorgelegten Unterlagen — auf die sich das Verfahren hätte stützen müssen — keinen Beweiswert beigemessen habe. So sei das Verfahren auch eingestellt worden, weil das Hauptzollamt davon überzeugt gewesen sei, daß ein Bescheid über die Rückzahlung der zu Unrecht gezahlten Beträge einer gerichtlichen Anfechtung nicht standgehalten hätte.

62 Dieses Vorbringen hält die Kommission für unhaltbar. Sie ist der Ansicht, ein solches Vorbringen führe dazu, daß — entgegen der Rechtsprechung des Gerichtshofes — Wiedereinziehungsverfahren nur dann möglich seien, wenn mit absoluter Sicherheit feststehe, daß die ausgeführten Waren auf einem anderen als dem Markt des Bestimmungslandes in den Verkehr gelangt seien. Im vorliegenden Fall sei es vielmehr Sache der Firma Barfuß gewesen, durch Vorlage anderer Unterlagen als der Verzollungsbescheinigungen, deren Beweis wert durch die in Zimbabwe aufgefundenen Genußtauglichkeitsbescheinigungen, die sich auf dieselben Rindfleischpartien bezogen hätten, beeinträchtigt sei, den unwiderlegbaren Beweis dafür zu führen, daß die Waren im angegebenen Bestimmungsland (Südafrika) zum freien Verkehr abgefertigt worden seien. Gelinge ein solcher Beweis nicht, so müßten die bereits ausgezahlten Erstattungen zwangsläufig wieder eingezogen werden.

63 Im Licht der Auslegungshinweise, die der früheren Rechtsprechung des Gerichtshofes (insbesondere dem Urteil Dimex) eindeutig hätten entnommen werden können, sei ferner die — vom Hauptzollamt auf Einspruch der Firma Barfuß beschlossene — Aussetzung des Wiedereinziehungsverfahrens mit dem Ziel, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache C-27/92 abzuwarten, um die das Finanzgericht Hamburg ersucht habe, völlig unnötig gewesen. Die deutschen Behörden hätten schließlich ohne hinreichenden Grund die Vollziehung des am 1. Juli 1991 erlassenen Rückforderungsbescheids ausgesetzt und mit Bescheid vom 7. Juni 1994 das entsprechende Verfahren eingestellt. Selbst wenn das Hauptzollamt von der Rechtswidrigkeit des Bescheides über die Wiedereinziehung der zu Unrecht ausgezahlten Beträge überzeugt gewesen wäre, so wäre diese Überzeugung nach Ansicht der Kommission angesichts der erwähnten Urteile des Gerichtshofes unbegründet gewesen. In Wirklichkeit sei das Verfahren deshalb ohne Erfolg eingestellt worden, weil das Hauptzollamt die Originale der Genußtauglichkeitsbescheinigungen, die ihm als Anlage zum Kontrollbericht der Zollfahndung vom 5. Juni 1990 übergeben worden seien, verloren habe. Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung hätten die Originalbescheinigungen nicht rechtswirksam durch unbeglaubigte Fotokopien dieser Unterlagen ersetzt werden können, die sich das Hauptzollamt bei den Dienststellen der Kommission beschafft habe, da diese vor deutschen Gerichten keinen Beweiswert gehabt hätten.

64 Nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/79 dürfen einem Mitgliedstaat die einem Ausführer gezahlten und nicht wiedereingezogenen Erstattungen angelastet werden, wenn sich ergibt, daß die nationalen Behörden — nachdem sie sich bei der Auszahlung der entsprechenden Beträge Versäumnisse oder Unregelmäßigkeiten zuschulden kommen ließen — auch nicht unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen getroffen haben, um diese Unregelmäßigkeiten wiedergutzumachen. Zur Rechtfertigung der zögerlichen und schleppenden Durchführung des Wiedereinziehungsverfahrens beruft sich die deutsche Regierung auf Zweifel der deutschen Verwaltung an der von der Kommission behaupteten Unregelmäßigkeit der Zahlungen an die Firma Barfuß. Diese Zweifel seien nach den innerstaatlichen Vorschriften (und nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs) zur Beweislast berechtigt gewesen (vgl. oben, Nr. 61), auf die Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 verweise. Ich halte es jedoch für unbestreitbar, daß nationale Rechtsvorschriften nur in dem Umfang herangezogen werden dürfen, wie dies zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts erforderlich ist, und soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Tragweite und Wirksamkeit der einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht dadurch beeinträchtigt, daß Spekulationen ermöglicht werden, die durch das Gemeinschaftsrecht unterbunden werden sollen.

65 Nach den Grundsätzen, die der Gerichtshof in den erwähnten Urteilen Dimex und Möllmann-Fleisch (vgl. Fußnoten 56 und 57) aufgestellt hat, waren die in Zimbabwe aufgefundenen Genußtauglichkeitsbescheinigungen, die sich auf die Fleischpartien bezogen, die die Firma Barfuß als nach Südafrika ausgeführt deklariert hatte, geeignet, vernünftige und begründete Zweifel am tatsächlichen Erreichen des mit den differenzierten Ausfuhrerstattungen verfolgten Zweckes aufkommen zu lassen. Die deutschen Behörden hätten daher von der Firma Barfuß verlangen können und müssen, durch Vorlage eines der in Artikel 20 Absatz 4 der zur maßgeblichen Zeit geltenden Verordnung Nr. 2730/79 der Kommission vom 29. November 1979 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen genannten Dokumente nachzuweisen, daß das Fleisch tatsächlich in dem in der Verzollungsbescheinigung und den Begleitpapieren angegebenen Land vermarktet wurde. Da ein solcher Nachweis nicht vorliegt, ist davon auszugehen, daß die Firma Barfuß die streitigen Erstattungen zu Unrecht erhalten hat und daß die deutschen Behörden rechtzeitig ihre Wiedereinziehung hätten betreiben müssen.

66 Wie der Gerichtshof seit langem klargestellt hat, unterliegt das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und somit auch die Haftung für Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 — anders als dies beim Verhältnis zwischen den nationalen Interventionsstellen und den Wirtschaftsteilnehmern der Fall ist, das durch das nationale Recht in den Grenzen geregelt wird, die die Beachtung des Gemeinschaftsrechts zieht — gemäß Artikel 8 Absatz 2 dem Gemeinschaftsrecht. Aus der in Artikel 5 des Vertrages verankerten allgemeinen Sorgfaltspflicht — die auf dem besonderen Gebiet der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 ihren Ausdruck findet — folgt zum einen, daß die nationalen Behörden eine Verletzung ihrer Verpflichtung, die begangenen Unregelmäßigkeiten schnell zu bereinigen, nicht mit dem Hinweis auf die Dauer der von dem Wirtschaftsteilnehmer eingeleiteten Verwaltungsoder Gerichtsverfahren rechtfertigen können, und zum anderen, daß die Mitgliedstaaten die zur raschen Behebung von Unregelmäßigkeiten bestimmten Maßnahmen ergreifen müssen, da nach einiger Zeit... die Gefahr [besteht], daß die Wiedereinziehung zuviel gezahlter Beträge aufgrund bestimmter Umstände wie etwa der Einstellung der Tätigkeit oder des Verlustes von Buchungsunterlagen schwierig oder unmöglich wird .

Die deutsche Regierung trägt vor, sie habe mit der notwendigen Sorgfalt gehandelt, doch sprechen die Tatsachen meines Erachtens dagegen: Das Wiedereinziehungsverfahren wurde vom Hauptzollamt ein Jahr nach der Aufdeckung der Unregelmäßigkeit eingeleitet und sofort ausgesetzt; insbesondere dauerte die Aussetzung des Verfahrens noch über ein Jahr lang an, um den Erlaß des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Möllmann-Fleisch abzuwarten. Schließlich verhinderte der Verlust der Originale der Genußtauglichkeitsbescheinigungen die Vollziehung des Rückforderungsbescheids endgültig (vgl. oben, Nrn. 60 und 63).

67 Andererseits kann meiner Ansicht nach gegen die Kommission nicht der Vorwurf erhoben werden, sie habe im vorliegenden Fall das bereits erwähnte Gebot der Sicherheit und Vorhersehbarkeit der finanziellen Beziehungen zu den Mitgliedstaaten nicht beachtet. Abgesehen davon, daß die deutschen Behörden hätten wissen müssen, daß ihre Untätigkeit möglicherweise nachteilige finanzielle Folgen haben würde, ergibt sich aus den Akten, daß die Kommission ihnen bereits vor der Abfassung des Zusammenfassenden Berichts ihre Absicht bekundet hatte, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, weil sie ihrer Verpflichtung, die Wiedereinziehung des zu Unrecht gezahlten Betrages ernsthaft und rasch zu betreiben, nicht nachgekommen seien (vgl. oben, Nr. 60). Auch der fünfte Klagegrund ist somit zurückzuweisen.

VII —

Sechster Klagegrund: Rechtswidrigkeit der Berichtigung in Höhe von 3118563,54 DM wegen Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Gewährung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger

68 Was den letzten Klagegrund betrifft, der sich auf eine pauschale finanzielle Berichtigung in Höhe von 4 % bezieht, die die Kommission — weil es nur sehr beschränkte Kontrollmöglichkeiten, unzureichende Kontrollen zur Identifizierung der Tiere und keine verläßlichen Verwaltungskontrollen gegeben habe — an den 1991 (auf der Grundlage der im September 1990 eingegangenen Anträge) von Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen angemeldeten Ausgaben für die Gewährung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger vorgenommen hat, so schlage ich dem Gerichtshof vor, ihn zurückzuweisen: Die deutsche Regierung hat im übrigen in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie nehme ihn zurück. Daß die von der deutschen Regierung angeführten Gründe nicht durchgreifen, folgt bereits eindeutig aus Ihrem Urteil vom 3. Oktober 1996 in der Rechtssache C-41/94 — das nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache ergangen ist —, in der sich Deutschland gegenüber der Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1990 finanzierten Ausgaben auf einen ähnlichen Klagegrund berufen hatte. In diesem Urteil hat der Gerichtshof alle Klagegründe zurückgewiesen, die die deutsche Regierung mit dem sechsten Klagegrund im vorliegenden Verfahren erneut aufgegriffen hat.

VIII —

Ergebnis

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Klage abzuweisen und

Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.