Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 05.03.2002 – C-454/99

Schlussanträge der frau Generalanwalt

Christine Stix-Hackl

vom 5. März 2002

I — Einführung

1 Das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren richtet sich gegen das Verhalten der britischen Stellen bei der Verwaltung der Fischfangquoten 1985 bis 1988 und 1990. Im Parallelverfahren C-140/00 erhebt die Kommission ähnliche Rügen im Hinblick auf die Fischereiwirtschaftsjahre 1991 bis 1996.

2 Die britische Regierung trägt im Wesentlichen zu ihrer Verteidigung vor, dass die Kommission ihrer Beweisführungspflicht im Hinblick auf die von ihr behaupteten Vertragsverletzungen nicht nachgekommen sei, ohne dabei die in den betreffenden Wirtschaftsjahren von der Kommission gerügten Überfischungsfälle insgesamt zu bestreiten. Die vorliegende Rechtssache betrifft demnach vor allem die Frage der Beweislastverteilung.

3 Der Gerichtshof hat sich hiezu bereits in seinem Urteil vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-333/99 geäußert. Zu prüfen ist daher, ob hier neue Gesichtspunkte, die sich insbesondere aus dem Vorbringen der britischen Regierung ergeben könnten, gegen eine Übertragung der diesem Urteil zugrunde gelegten Gesichtspunkte sprechen. Sollte dies nicht der Fall sein, wird es darauf ankommen, ob der Vortrag der Kommission die beantragten Feststellungen rechtfertigt oder nicht.

II — Rechtlicher Rahmen

4 Die Verordnung (EWG) Nr. 170/83 dient nach ihrem Artikel 1 dem Schutz der Fanggründe, der Erhaltung der biologischen Meeresschätze und der Gewährleistung ihrer ausgewogenen Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen.

5 Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 170/83 sieht die Festlegung der zur Erreichung dieser Ziele erforderlichen Bestandserhaltungsmaßnahmen vor. Nach Artikel 2 Absatz 2 können die Maßnahmen des Absatzes 1 u. a. die Einschränkung des Fischereiaufwands insbesondere durch Beschränkung der Fänge umfassen.

6 Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 170/83 werden, wenn sich zeigt, dass die Fangmenge einer bestimmten Art begrenzt werden muss, die zulässige Gesamtfangmenge je Bestand oder Bestandsgruppe, der Anteil der Gemeinschaft hieran sowie gegebenenfalls die den Drittländern zugeteilte Gesamtfangmenge und die besonderen Bedingungen für die Fangtätigkeit jährlich festgelegt. Nach Artikel 4 der Verordnung wird der Fanganteil der Gemeinschaft zwischen den Mitgliedstaaten so aufgeteilt, dass für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird.

7 Aufgrund dieser Bestimmung wurden dem Vereinigten Königreich mit der Verordnung (EWG) Nr. 1/85 des Rates, der Verordnung (EWG) Nr. 3721/85 des Rates, der Verordnung (EWG) Nr. 4034/86 des Rates, der Verordnung (EWG) Nr. 3977/87 des Rates bzw. mit der Verordnung (EWG) Nr. 4047/89 des Rates Fangquoten für die Jahre 1985 bis 1988 bzw. 1990 zugeteilt.

8 Zur Quotenverwaltung bestimmt Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 170/83: Die Mitgliedstaaten legen in Übereinstimmung mit den geltenden Gemeinschaftsbestimmungen die Einzelheiten für die Nutzung der ihnen zugeteilten Quoten fest.

9 Die Erfordernisse zur Erfüllung dieser Verpflichtung waren zunächst in der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 des Rates aufgeführt. Diese Verordnung legte für Fänge durch Fischereifahrzeuge, welche die Flagge eines Mitgliedstaats führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind, Kontrollvorschriften mit dem Ziel fest, die Einhaltung der Einschränkungen der Fischereimöglichkeiten sicherzustellen. Diese Vorschriften enthielten Bestimmungen über die von den Behörden der Mitgliedstaaten durchzuführende Kontrolle der Fischereifahrzeuge und ihrer Tätigkeiten auf See und in den Häfen. Ferner wurden die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission regelmäßig über ihre Kontrolltätigkeit und über die bei etwaigen Verstößen gegen die gemeinsame Fischereiregelung getroffenen Maßnahmen Bericht zu erstatten.

10 In seiner ursprünglichen Fassung bestimmte Artikel 1 der Verordnung Nr. 2057/82 auszugsweise:

(1) Jeder Mitgliedstaat kontrolliert in den in seinem Gebiet gelegenen Häfen und in den seiner Souveränität oder Hoheitsgewalt unterstehenden Meeresgewässern Fischereifahrzeuge, die die Flagge eines Mitgliedstaats führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind, im Hinblick auf die Einhaltung aller bestehenden Vorschriften bezüglich der Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen.

(2) Stellen die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats als Ergebnis einer von ihnen gemäß Absatz 1 durchgeführten Kontrolle fest, dass ein Fischereifahrzeug, das die Flagge eines Mitgliedstaats führt oder in einem Mitgliedstaat registriert ist, die bestehenden Vorschriften hinsichtlich der Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen nicht einhält, so leiten sie gegen den Kapitän dieses Fahrzeugs ein Straf- oder Verwaltungsverfahren ein.

11 Zum 1. Jänner 1986 wurde die Verordnung Nr. 2057/82 durch die Verordnung (EWG) Nr. 3723/85 des Rates geändert. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einleitung von Straf- oder Verwaltungsverfahren im Falle der Verletzung der Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen wurde hiebei dahin gehend erweitert, dass solche Verfahren nicht nur gegen den Kapitän einzuleiten waren, sondern auch gegen jeden anderen Verantwortlichen.

12 Zum 1. Jänner 1987 wurde Artikel 1 der Verordnung Nr. 2057/82 erneut abgeändert. Seine geänderte Fassung lautete auszugsweise:

(1) Im Hinblick auf die Einhaltung aller geltenden Vorschriften bezüglich Erhal-tungs- und Kontrollmaßnahmen überwacht jeder Mitgliedstaat in seinem Gebiet und den seiner Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit unterstehenden Meeresgewässern die Ausübung des Fischfangs und der damit zusammenhängenden Tätigkeiten. Er kontrolliert die Fischereifahrzeuge und alle Tätigkeiten, durch deren Überwachung die Durchführung dieser Verordnung nachgeprüft werden kann, einschließlich der Anlandung, des Verkaufs und der Einlagerung von Fisch sowie der Registrierung von Anlandung und Verkäufen.

(2) Stellen die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats als Ergebnis einer gemäß Absatz 1 durchgeführten Überwachung oder Kontrolle fest, dass die bestehenden Vorschriften hinsichtlich der Erhaltungsund Kontrollmaßnahmen nicht eingehalten worden sind, so leiten sie gegen den Kapitän des betroffenen Schiffes oder gegen jeden anderen Verantwortlichen ein Strafoder Verwaltungsverfahren ein.

13 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2057/82 in der Fassung der Verordnung Nr. 3723/85 hat der Kapitän oder sein Beauftragter nach jeder Fahrt den Behörden des Mitgliedstaats, dessen Anlandeorte er benutzt, eine Erklärung betreffend die angelandeten Mengen und die Orte dieser Fänge abzugeben. Nach Absatz 2 ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Richtigkeit dieser Angaben zu überprüfen.

14 Nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2057/82 in der Fassung der Verordnung Nr. 4027/86 teilt der Kapitän dem Mitgliedstaat, dessen Flagge sein Fischereifahrzeug führt oder in dem es registriert ist, u. a. die Fangmengen und -platze mit, soweit sie Bestände betreffen, die Gegenstand der Quotenregelung sind, wenn er die betreffenden Fänge auf ein anderes Schiff umgeladen hat oder außerhalb der Gemeinschaft anlandete.

15 Artikel 10 der Verordnung Nr. 2057/82 in der Fassung der Verordnung Nr. 4027/86 verfügt:

(1) Alle Fänge von Beständen oder Bestandsgruppen, die einer Quotenregelung unterliegen, durch Fischereifahrzeuge, welche die Flagge eines Mitgliedstaats führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind, werden unabhängig vom Anlandeort von der Quote in Abzug gebracht, die dem betreffenden Mitgliedstaat für den jeweiligen Bestand oder die jeweilige Bestandsgruppe zugeteilt ist.

(2) Jeder Mitgliedstaat setzt den Zeitpunkt fest, an dem aufgrund der Fänge aus einem Bestand oder einer Bestandsgruppe, die einer Quotenregelung unterliegen, durch Fischereifahrzeuge, welche die Flagge dieses Mitgliedstaats führen oder in diesem Mitgliedstaat registriert sind, die diesem für den Bestand oder die Bestandsgruppe zugeteilte Quote als ausgeschöpft gilt. Er untersagt von diesem Zeitpunkt an bis auf weiteres den Fang von Fischen dieses Bestands oder dieser Bestandsgruppe durch diese Fischereifahrzeuge sowie die Aufbewahrung an Bord, das Umladen und die Anlandung von Fängen, die nach diesem Zeitpunkt gemacht worden sind, und legt einen Zeitpunkt fest, bis zu dem das Umladen und die Anlandungen oder die letzten Mitteilungen über die Fänge noch möglich sind. Diese Maßnahme wird unverzüglich der Kommission mitgeteilt, welche die anderen Mitgliedstaaten hiervon unterrichtet.

(3) Die Kommission setzt anhand der vorliegenden Angaben nach dem Eingang einer Mitteilung gemäß Absatz 2 oder von sich aus den Zeitpunkt fest, zu dem aufgrund der Fänge aus einem Bestand oder einer Bestandsgruppe, die einer TAC, einer Quote oder einer sonstigen mengenmäßigen Beschränkung unterliegen, durch die Fischereifahrzeuge, welche die Flagge eines Mitgliedstaats führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind, die diesem Mitgliedstaat oder gegebenenfalls der Gemeinschaft zugewiesenen Quoten, Zuteilungsmengen oder Anteile als ausgeschöpft gelten.

Bei der im vorstehenden Unterabsatz vorgesehenen Beurteilung der Lage unterrichtet die Kommission die betroffenen Mitgliedstaaten über die bevorstehende Einstellung einer Fangtätigkeit infolge der Ausschöpfung einer TAC.

...

16 Zum 1. August 1987 wurde die Verordnung Nr. 2057/82 durch die Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 des Rates ersetzt. Diese Verordnung, welche ihrerseits zum 1. Jänner 1994 aufgehoben wurde, kodifizierte die Verordnung Nr. 2057/82 in ihren abgeänderten Fassungen. Artikel 1 und 11 der Verordnung Nr. 2241/87 entsprachen daher den Artikeln 1 und 10 der Verordnung Nr. 2057/82 in der Fassung der Verordnung Nr. 4027/86.

17 Artikel 9 der Verordnung Nr. 2241/87 lautete auszugsweise:

(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass alle Anlandungen eines Bestandes oder einer Bestandsgruppe, die einer TAC oder Quote unterliegen, durch Fischereifahrzeuge, welche die Flagge eines Mitgliedstaats führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind, in einem Register verzeichnet werden. ...

(2) Vor dem 15. jedes Monats teilt jeder Mitgliedstaat der Kommission die im Vormonat angelandeten Mengen der Bestände oder Bestandsgruppen, die einer TAC oder Quote unterliegen, sowie jede gemäß den Artikeln 7 und 8 eingegangene Information mit.

Die Mitteilungen an die Kommission müssen Angaben über den Ort der Fänge gemäß den Artikeln 5 und 6 sowie über die Staatszugehörigkeit der jeweiligen Fischereifahrzeuge enthalten.

Unbeschadet der übrigen Vorschriften dieses Absatzes teilen die Mitgliedstaaten der Kommission auf deren Anforderung ausführlichere oder häufigere Informationen mit, als sie in diesem Absatz vorgesehen sind, wenn die Fänge für einen Bestand oder eine Bestandsgruppe, die einer TAC oder Quote unterliegen, die Höhe der TAC oder Quote erreichen können.

(3) Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten die gemäß diesem Artikel eingegangenen Mitteilungen innerhalb einer Frist von höchstens 10 Tagen vom Zeitpunkt des Eingangs der Mitteilungen an gerechnet.

(4) Jeder Mitgliedstaat bewahrt die Dokumente auf oder lässt die Dokumente aufbewahren, die gemäß den Artikeln 5 und 6 und den besonderen Regeln für die Anwendung dieser Artikel den zuständigen Behörden vorgelegt werden, und er stellt sicher, dass die in Absatz 2 genannten Mitteilungen an die Kommission für einen Zeitraum von drei Jahren ab Beginn des Jahres, das auf das Anlandejahr folgt, bis zu diesen Dokumenten zurückverfolgt werden können.

III — Sachverhalt, Verfahren und Anträge

A — Sachverhalt und Verfahren

18 Die Kommission wirft dem Vereinigten Königreich im Wesentlichen die Überschreitung der diesem Mitgliedstaat für verschiedene Fischbestände zugewiesenen Fangquoten in den Jahren 1985 bis 1988 sowie im Jahr 1990 vor.

19 Mit Schreiben vom 2. Oktober 1986, 13. Mai 1987 und 26. März 1991 machte die Kommission die britische Regierung auf Überschreitungen der Fangquoten bei verschiedenen Fischbeständen im Jahr 1985 aufmerksam.

20 In diesen Schreiben warf sie den britischen Behörden insbesondere vor, entgegen den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts keine Maßnahmen zur Vorbeugung dieser Überschreitungen ergriffen zu haben.

21 Das Vereinigte Königreich beantwortete die jeweiligen Mahnschreiben am 9. Dezember 1986, 11. Juni 1987 und 16. Mai 1991 betreffend die Überfischung im Jahr 1985, am 10. November 1987 und am 16. Mai 1991 betreffend die Überfischung im Jahr 1986, am 28. Juni 1989 und am 16. Mai 1991 betreffend die Überfischung im Jahr 1987, am 22. Juli 1991 betreffend die Überfischung im Jahr 1988 und am 19. April 1993 betreffend die Überfischung im Jahr 1990.

22 In ihren Antwortschreiben gab die britische Regierung eine Fülle von Erklärungen zu den in Rede stehenden Überfischungsfällen an und wies insbesondere auf unvorhersehbare und unerwartete Anlandungen, schlechte Witterungsverhältnisse und verspätete Anlandeerklärungen betreffend Anlandungen in Spanien durch Fischereifahrzeuge hin, die zwar die britische Flagge führten oder im Vereinigten Königreich registriert waren, aber ihre Tätigkeit von spanischen Häfen aus ausübten (in der Folge: anglo-spanische Schiffe).

23 Da diese Schreiben nach Ansicht der Kommission den Verdacht einer Vertragsverletzung nicht ausräumten, richtete sie am 21. November 1988 eine mit Gründen versehene Stellungnahme betreffend das Jahr 1985 an das Vereinigte Königreich. Eine mit Gründen versehene Stellungnahme betreffend das Jahr 1986 wurde am 9. Februar 1989 an das Vereinigte Königreich gerichtet. Die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 1. Oktober 1992 betrifft die Jahre 1985, 1986 und 1987. Schließlich betrifft die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 17. April 1996 die Jahre 1998 und 1990.

24 Das Vereinigte Königreich äußerte sich hiezu in Schreiben vom 8. Februar 1989, 17. April 1989 und 5. Februar 1993 betreffend die Jahre 1985 bis 1987 und in einem Schreiben vom 13. Juni 1996 betreffend die Jahre 1988 und 1990. Die britische Regierung wies darin insbesondere auf Maßnahmen zur besseren Erfassung der Tätigkeit der anglo-spanischen Schiffe hin, welche ihrer Ansicht nach eine spätere Überfischung verhindert haben sollen.

Das Fischereiwirtschaftsjahr 1985

25 Betreffend das Jahr 1985 stützt die Kommission ihre Klage auf neun Fälle einerseits der Überfischung, andererseits des Fischfangs in Bereichen, in welchen das Vereinigte Königreich über keine Quote verfügte. Im Antwortschreiben vom 11. Juni 1987 zum Mahnschreiben der Kommission vom 2. Oktober 1986 hätten die britischen Behörden geltend gemacht, dass sechs dieser Fälle zumindest teilweise mit den anglo-spanischen Schiffen in Verbindung gebracht werden können.

Das Fischereiwirtschaftsjahr 1986

26 Betreffend das Jahr 1986 stützt die Kommission ihre Klage auf vier Fälle der Überfischung und einen Fall des Fischfangs in unzulässigen Bereichen.

27 Betreffend den Schollenfang in den Bereichen V b (EG Bereich), VI, XII und XIV hätte das Vereinigte Königreich zwar hervorgehoben, dass die Fänge sich Mitte November bereits auf 14 — von 15 zulässigen — Tonnen belaufen hätten, sodass der Fischfang am 29. November 1986 untersagt wurde. Nach den der Kommission zur Verfügung stehenden Zahlen sei die Quote von 15 Tonnen aber bereits im Oktober erschöpft gewesen, sodass der Fischfang bereits zu diesem Zeitpunkt hätte untersagt weiden müssen. Ungeachtet dessen seien nach Erlass des Verbotes noch drei Tonnen bis zum Jahresende angelandet worden.

28 Betreffend den Schollenfang im Bereich VIIa hätten die britischen Behörden erklärt, dass ein Teil der Überfischung auf die anglospanischen Schiffe zurückgehe. Sie hätten ferner bereits am 13. Oktober eine zehnprozentige Einschränkung des Fischfangs erlassen; diese hätte sich aber aufgrund einer unerwarteten Erhöhung der Fänge als unzureichend erwiesen, sodass der Fischfang zum 15. November untersagt worden sei. Dem entgegnet die Kommission, dass die Einschränkung erst zu einem Zeitpunkt erfolgte, als 707 von 720 Tonnen Jahresquote angelandet worden seien. Darüber hinaus hätten sich die Anlandungen nach Erlass des Verbotes fortgesetzt, sodass jedenfalls 5 Tonnen nach diesem Verbot gefangen worden seien.

29 Die Überfischung von Seehecht und Kabeljau gehe nach Ansicht der britischen Regierung ebenfalls zum Teil auf das Konto der anglo-spanischen Schiffe. Betreffend Kabeljau hätte sich die britische Regierung auch darauf berufen, dass eine beträchtliche Anzahl von Anlandungen durch kleine Schiffe, die den Regelungen über das Logbuch nicht unterliegen, erfolge.

30 Schließlich hätten die britischen Behörden in ihrem Schreiben vom 17. April 1989 anerkannt, dass sich die Fänge von Blauleng und Leng auch nach der Kommissionsanordnung der Einstellung des Fangs zum 15. Oktober fortgesetzt hätten.

Das Fischereiwirtschaftsjahr 1987

31 Betreffend das Jahr 1987 stützt die Kommission ihre Klage auf zwei Fälle der Überfischung und sechs Fälle des Fischfangs in unzulässigen Bereichen.

Das Fischereiwirtschaftsjahr 1988

32 Betreffend das Jahr 1988 stützt die Kommission ihre Klage auf einen Fall der Überfischung von Makrele.

33 Die Kommission weist darauf hin, dass die britischen Behörden nach Erlass der Verordnung (EWG) Nr. 3165/88 der Kommission, auf Antrag der Kommission und mit deren Unterstützung, eine Untersuchung betreffend die Fangmeldungen für Makrele von britischen Schiffen eingeleitet haben.

34 Ausgehend von den Untersuchungsergebnissen, hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass von den Mengen, die laut den Logbüchern im Bereich VI gefangen wurden, 50245,9 Tonnen in Wirklichkeit im Bereich IV gefangen wurden. Die Kommission hat daher die Zuweisung von 25000 Tonnen an letzteren Bereich entsprechend einer ihrer Ansicht nach vorsichtigen Schätzung beschlossen, zugleich aber im ausdrücklichen Bewusstsein, dass, wenn eine Vielzahl von Anlandeerklärungen betreffend insgesamt 32000 Tonnen nicht abhanden gekommen wäre, sich möglicherweise herausgestellt hätte, dass ein Teil der zugewiesenen Mengen in Wirklichkeit anderen Bereichen zuzuweisen gewesen wäre.

35 Obwohl die Höhe der Makrelenüberfischung im Einzelnen zwischen der britischen Regierung und der Kommission streitig geblieben ist, habe diese Regierung weder die Überfischung als solche bestritten, noch dass ein Teil hievon auf rechtswidrige Fänge im Bereich IV zurückgehe. Die britische Regierung hätte in ihren Schreiben vom 22. Juli 1991 und vom 13. Juli 1996 die — sich aus einem Abgleich der der Kommission vorliegenden Informationen und des Inhalts der Logbücher ergebende — Unschlüssigkeit anerkannt, würde dies aber den schlechten Witterungsverhältnissen zuschreiben.

Das Fischereiwirtschaftsjahr 1990

36 Betreffend das Jahr 1990 stützt die Kommission ihre Klage auf vier Überfischungsfälle.

37 Betreffend Scholle und Seezunge macht die Kommission geltend, dass ohne schnelles Eingreifen eine Überschreitung der Fangquote bereits Ende Oktober absehbar war. Kontrollmaßnahmen seien dennoch unterblieben. Nach Ansicht der britischen Regierung seien diese Überfischungsfälle auf EDV-Probleme sowie auf eine erhebliche und unvorhersehbare Zunahme der Anlandungen in den Niederlanden zurückzuführen.

38 Im Hinblick auf die Kabeljaufänge in den nördlichen norwegischen Gewässern trägt die Kommission vor, dass die kumulierte britische Gesamtfangmenge Ende Mai 2571 Tonnen erreicht und sich bis Dezember um weitere 2 Tonnen erhöht habe, obwohl die britischen Behörden den Fischfang am 27. April untersagt hätten.

B — Klageanträge

39 Die Kommission ist aufgrund der Antworten der britischen Behörden auf ihre mit Gründen versehenen Stellungnahmen der Ansicht, dass das Vereinigte Königreich in den in Rede stehenden fünf Jahren nicht für die Einhaltung der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen gesorgt habe, und hat daher die vorliegende Klage erhoben. Mit dieser bei der Kanzlei des Gerichthofes am 30. November 1999 eingereichten Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,

1. festzustellen, dass das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hinsichtlich der Jahre 1985 bis 1988 und 1990 dadurch gegen seine Verpflichtungen aus a) Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 und Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 (hinsichtlich des Zeitraums bis zum 1. August 1987) sowie Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 (hinsichtlich des darauf folgenden Zeitraums), b) Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 und Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87, c) Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 und d) Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) 2057/82 oder Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 verstoßen hat, dass es

keine geeigneten Modalitäten für die Nutzung der ihr zugeteilten Quoten festgelegt hat und die nach den einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen geforderten Inspektionen und sonstigen Kontrollen nicht durchgeführt hat,

den Fischfang bei bestimmten Beständen nicht vorläufig untersagt hat, als die entsprechenden Quoten als durch die Fänge ausgeschöpft galten,

keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen hat, um die falsche Berichterstattung über die Anlandungen von Makrelen zu vermeiden (nur in 1988),

keine Verwaltungs- oder Strafverfahren gegen die Kapitäne von Schiffen, die gegen die Verordnungen verstoßen haben oder gegen sonstige Personen, die für derartige Verstöße verantwortlich waren, eingeleitet hat;

2. dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen.

40 Das Vereinigte Königreich beantragt, die Klage als unbegründet zurückzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

IV — Rechtliche Würdigung

41 Bei sämtlichen Klagegründen gehen die Ansichten der Parteien darüber auseinander, ob die Kommission die von ihr behaupteten Pflichtverletzungen hinreichend nachgewiesen hat. Vor einer Prüfung der einzelnen Klagegründe empfiehlt es sich daher, auf die Frage der Beweislastverteilung in Vertragsverletzungsverfahren, die die Einhaltung der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen betreffen, einzugehen.

A — Allgemeiner Teil zur Beweislastverteilung

42 Die britische Regierung bestreitet nicht, dass eine erhebliche Überfischung in den Jahren 1985 bis 1988 und 1990 (in der Folge: betreffender Zeitraum) stattgefunden hat. Ebenso wenig werden die von der Kommission ihrer Klage zugrunde gelegten Zahlen — mit zwei Ausnahmen — bestritten. Die britische Regierung bestreitet hingegen die Klageanträge, wonach die zuständigen nationalen Behörden für die Einhaltung der entsprechenden Vorschriften nicht gesorgt hätten und die Nichteinhaltung der in Rede stehenden Fischquoten darauf zurückzuführen sei.

43 Die britische Regierung stützt ihre Verteidigung im Wesentlichen darauf, dass die Kommission zwar einzelne Überfischungsfälle bewiesen habe, dass sie aber im Hinblick auf die begehrten allgemeinen Feststellungen ihrer Beweispflicht nicht nachgekommen sei. Insbesondere habe die Kommission nicht bewiesen, dass bestimmte Maßnahmen nicht getroffen worden seien. Sie hätte sich vielmehr darauf beschränkt, dies aus einzelnen Überfischungsfällen herzuleiten, was den Erfordernissen der Beweislast nicht genüge.

44 Die britische Regierung legt richtigerweise ihren Überlegungen den Grundsatz zugrunde, dass die Kommission sich in einem Vertragsverletzungsverfahren nicht auf eine bloße Vermutung stützen könne, sondern genaue und konkrete Tatsachen anführen müsse.

45 Bei der Anwendung dieses Grundsatzes auf Verfahren betreffend die Einhaltung der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen ist jedoch auch auf das Urteil vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-333/99 hinzuweisen. Danach zeigen [d]ie Höhe dieser Zahlen und die Wiederholung der durch sie beschriebenen Situation ..., dass die Fälle der Überfischung nur möglich waren, weil die französischen Behörden ihren Kontrollpflichten nicht nachgekommen sind. Die Behauptung der französischen Regierung, die Kommission habe sich nur auf eine bloße Vermutung gestützt, ist somit nicht begründet.

46 Festzuhalten ist damit, dass die Klage der Kommission in einem Verfahren betreffend die Einhaltung der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen nicht bereits dadurch als unbegründet zurückzuweisen ist, dass sie — bloß — auf einzelne Überfischungsfälle gestützt ist. Bereits wenige Überfischungsfälle in den einzelnen Mitgliedstaaten können aufgrund ihrer möglichen Kumulierung die Ziele der gemeinschaftlichen Regelung ernsthaft gefährden. Es ist daher nur folgerichtig, dass es nach dem Urteil in der Rechtssache C-333/99 für die Feststellung einer Verletzung der in den betreffenden Verordnungen vorgesehenen Pflichten nicht auf die Anzahl der von der Überfischung betroffenen Bestände ankommt, sondern auf die relative Höhe und auf die Wiederholung der Überfischung.

47 Die Kommission weist weiters zu Recht darauf hin, dass die gemeinschaftliche Regelung die für die Einhaltung der Quoten erforderlichen Maßnahmen nicht vorschreibt. Es wäre vielmehr Sache des Mitgliedstaats, die angesichts der lokalen Gegebenheiten am meisten erfolgversprechenden Maßnahmen auszuwählen. Dementsprechend kann von der Kommission nicht der Nachweis verlangt werden, welche Maßnahme(n) zur Vorbeugung einer Überfischung zu ergreifen gewesen wäre(n).

48 Die vom Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache C-333/99 vertretene Lösung erscheint in mehrfacher Hinsicht sachgerecht.

49 Zunächst ist zu bemerken, dass die Beweislast so verteilt wird, dass keine Partei einen negativen — und somit äußerst schwer zu erbringenden — Beweis zu erbringen hat. Die Kommission hat so auch nicht den fehlenden Erlass von geeigneten Maßnahmen zu beweisen. Dies erinnert an die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Nachweis von Verstößen gegen Bestimmungen des Marktordnungsrechts im Zusammenhang mit der Berichtigung von EAGFL-Ausgaben, welche eine vergleichbare Beweislastverteilung insbesondere damit begründet, dass der Mitgliedstaat eher imstande ist, einen positiven Beweis zu erbringen.

50 Im Bereich der gemeinschaftlichen Fischereipolitik wird so ihren Zielen dadurch Rechnung getragen, dass die Mitgliedstaaten grundsätzlich zu einem Ergebnis verpflichtet werden, nämlich zur Einhaltung der ihnen zugewiesenen Fischquoten, was wiederum die unabdingbare Voraussetzung für eine Erreichung der Ziele nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 170/83 darstellt. Auf diese Überlegung wird daher im Einzelnen bei der Würdigung der Klageanträge zurückzugreifen sein.

B — Keine Festlegung geeigneter Modalitäten für die Nutzung der Fangquoten

1. Parteienvortrag

51 Nach Ansicht der Kommission ergebe sich aus der Pflicht der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 170/83, also in Übereinstimmung mit den geltenden Gemeinschaftsbestimmungen die Einzelheiten für die Nutzung der ihnen zugeteilten Quoten festzulegen, dass die Mitgliedstaaten auch für die Einhaltung der erlassenen Maßnahmen zu sorgen haben, was wiederum die Festlegung von geeigneten Sanktionen voraussetze. Obwohl das sich aus Anlandungen außerhalb des Vereinigten Königreichs ergebende Problem seit längerer Zeit bekannt war, hätten sich die Überfischungsfälle im gesamten betreffenden Zeitraum fortgesetzt, woraus zu schließen sei, dass das Vereinigte Königreich keine Modalitäten für die geeignete Nutzung der Fangquoten vorgesehen hätte oder, dass die zuständigen nationalen Behörden deren Einhaltung nicht hinreichend kontrolliert hätten.

52 Die Kommission macht darüber hinaus geltend, dass die britischen Behörden nicht sichergestellt hätten, dass sämtliche Fänge tatsächlich gemeldet werden. Ebenso wenig sei ein System zur Analyse sämtlicher Daten aufgestellt worden, um rechtzeitig die vorläufige Einstellung der Fangtätigkeit anordnen zu können. Ferner sei die Einhaltung einer solchen Anordnung nicht sichergestellt worden. Schließlich hätten die britischen Behörden nicht versucht, die anglo-spanischen Schiffe einer regelmäßigen Kontrolle im Vereinigten Königreich zu unterziehen. Aus alledem ergebe sich eine Verletzung der Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2057/82 (für den Zeitraum bis zum 1. August 1987) bzw. aus Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 (für den darauf folgenden Zeitraum).

53 Entsprechend ihrer allgemeinen Verteidigungslinie trägt die britische Regierung vor, dass die etwaigen Mängel des Kontrollsystems im betreffenden Zeitraum nicht aus einzelnen Überfischungsfällen herzuleiten seien, weil dies auf eine unzulässige Vermutung hinauslaufen würde.

54 Die britische Regierung weist zudem auf die von ihr zur Verfügung gestellten menschlichen und sachlichen Mittel hin.

55 Soweit die Kommission das Fehlen von bestimmten Maßnahmen rügt, bezieht sich die britische Regierung auf das Urteil vom 28. Oktober 1999 in der Rechtssache C-328/96, wonach die Kommission den betroffenen Mitgliedstaat dann speziell darauf hinweisen müsse, dass er eine bestimmte Maßnahme zu treffen hat, wenn sie den Nichterlass dieser Maßnahme zum Gegenstand ihrer Vertragsverletzungsklage machen will.

2. Würdigung

56 Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission eine erhebliche Anzahl von Überfischungsfällen im betreffenden Zeitraum nachgewiesen hat. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die Zahlen der Kommission im Wesentlichen unbestritten geblieben sind.

57 Im Lichte des Urteils in der Rechtssache C-333/99 kann dem Vorbringen der britischen Regierung zur Beweislastverteilung nicht gefolgt werden. Aus der Höhe der überschießenden Mengen und der Wiederholung der Überfischungsfälle kann wohl geschlossen werden, dass die gerügten Überfischungsfälle nur möglich waren, weil die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats ihren Kontrollverpflichtungen nicht oder nicht hinreichend nachgekommen sind. Das Vorbringen der britischen Regierung, die Kommission habe sich nur auf eine bloße Vermutung gestützt, ist daher unbegründet.

58 Auch der Hinweis auf die Anzahl von eingehaltenen Quoten geht fehl. Bei der Beurteilung der Einhaltung der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen kann es angesichts des Zieles einer Erhaltung der einzelnen Bestände nicht darauf ankommen, ob die überwiegende Anzahl der dem betreffenden Mitgliedstaat zugewiesenen Quoten eingehalten worden ist. Maßgeblich ist vielmehr, inwiefern der Mitgliedstaat jede einzelne ihm zugeteilte Quote eingehalten hat.

59 An dieser Einschätzung ändert das zitierte Urteil vom 28. Oktober 1999 in der Rechtssache C-328/96 nichts. Dort leitete nämlich die Kommission eine Vertragsverletzung aus dem Nichterlass einer Maßnahme her. Im vorliegenden Fall geht es aber nicht um den Erlass oder Nichterlass einer konkreten Maßnahme, sondern um das Ausbleiben eines bestimmten Erfolges. Zur Festlegung der Modalitäten für die Nutzung der Fangquoten schreibt das Gemeinschaftsrecht nämlich nicht den Erlass von bestimmten Maßnahmen vor, sondern lediglich den Erlass von Maßnahmen, welche die Einhaltung der dem betreffenden Mitgliedstaat zugewiesenen Quoten sicherstellt. Die Auswahl der zu treffenden Maßnahmen bleibt grundsätzlich den Mitgliedstaaten vorbehalten. Angesichts der von der Kommission nachgewiesenen Überfischungsfälle ist es für den Erfolg der Klage insoweit unerheblich, ob überhaupt keine oder nur unzureichende Maßnahmen erlassen worden sind.

60 Es ist auch hervorzuheben, dass nach eigenem Vorbringen der britischen Regierung ein wesentlicher Teil der Überfischungsfälle den anglo-spanischen Schiffen zuzuschreiben ist. Dies bestätigt den Vorwurf der Kommission, wonach die britischen Behörden nicht erreicht hätten, dass die anglo-spanischen Schiffe sich regelmäßig einer Kontrolle im Vereinigten Königreich unterziehen.

61 Aus alledem ergibt sich, dass das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 170/83 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2057/82 bzw. Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 verstoßen hat, indem es nicht die erforderlichen Einzelheiten für die Nutzung der ihm für die Fischereiwirtschaftsjahre 1985 bis 1988 und 1990 zugeteilten Quoten festgelegt hat und in diesen Jahren nicht durch eine ausreichende Überwachung der Fischereitätigkeiten und eine angemessene Kontrolle der Fangflotte, der Anlandung und der Registrierung der Fänge für die Einhaltung der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung der Fischarten gesorgt hat.

C — Mangelhafte Registrierung von Anlandungen bestimmter Makrelenfänge im fahr 1988

1. Parteienvortrag

62 Die Kommission trägt vor, dass Artikel 9 der Verordnung Nr. 2241/87 jedem Mitgliedstaat nicht nur die Pflicht auferlegt, für die Registrierung von Anlandungen durch Fischereifahrzeuge, die die Flagge des betreffenden Mitgliedstaats führen oder in diesem Mitgliedstaat registriert sind, zu sorgen und die entsprechenden Informationen an die Kommission innerhalb einer bestimmten Frist weiterzuleiten, sondern auch dafür zu sorgen, dass die registrierten und mitgeteilten Informationen der Wahrheit entsprechen. Die britischen Behörden hätten aber keine Maßnahmen getroffen, um im Jahr 1988 sicherzustellen, dass die Bereiche, in welchen die Makrelen gefangen wurden, richtig eingetragen bzw. nachträglich korrigiert wurden.

63 Die britische Regierung ihrerseits hebt hervor, dass die Kommission die Unrichtigkeiten nicht nachgewiesen hätte. Im Übrigen hätte sich die Kommission auf eine Schätzung gestützt, um die Höhe der überschießenden Mengen zu beurteilen. Unabhängig hievon unterstreicht sie, dass Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2241/87 lediglich die Verpflichtung beinhalte, solche Informationen fristgerecht an die Kommission weiterzuleiten, die sich aus dem Inhalt der Logbücher ergeben würden. Dieser Verpflichtung sei das Vereinigte Königreich auch nachgekommen.

64 Auch hier hält die britische Regierung den Vortrag der Kommission für ungenügend, weil die Kommission die ihrer Ansicht nach zu treffenden Maßnahmen nicht erwähnt hätte. Die von den nationalen Behörden in Zusammenarbeit mit der Kommission geführten Untersuchungen hätten nicht ermöglicht, zu neuen Erkenntnissen betreffend die tatsächlichen Fangorte zu gelangen. Es sei daher unmöglich gewesen, einerseits die bereits übermittelten Angaben zu korrigieren, andererseits Straf- oder Verwaltungsverfahren gegen die Verantwortlichen einzuleiten.

65 In ihrer Erwiderung unterstrich die Kommission, dass das System der Fangregistrierung eine wesentliche Bedingung für den Erlass von Maßnahmen zur Vorbeugung von Quotenüberschreitungen darstelle, sodass es maßgeblich auf die Richtigkeit der Erklärungen ankomme. Das Vereinigte Königreich verkenne im Übrigen, dass alle Mitgliedstaaten nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 dafür zu sorgen hätten, dass sämtliche Anlandungen eines Bestandes oder einer Bestandsgruppe, die einer TAC oder Quote unterliegen, in einem Register verzeichnet werden. Die Kommission macht darüber hinaus eine Verletzung des Artikels 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2241/87 geltend, weil die Dokumente betreffend die in Rede stehende Menge nicht ordnungsgemäß aufbewahrt worden seien.

66 Nach Ansicht der britischen Regierung stütze sich die Kommission in diesem Zusammenhang auf ein der Klageschrift nicht beigefügtes Schreiben. Angesichts des Artikels 42 Absatz 2 der Verfahrensordnung seien weiters die angeblichen Verletzungen des Artikels 9 Absätze 1 und 4 der Verordnung Nr. 2241/87 verspätet vorgebracht worden.

2. Würdigung

67 Der zweite Klagegrund ist der einzige Klagegrund, der fallspezifisch ist. Er dürfte dennoch einer Behandlung anhand der bereits erörterten Grundsätze zugänglich sein.

68 Es ist zu bemerken, dass das Vereinigte Königreich die Probleme, die mit den Unsicherheiten betreffend die Fangorte der in Rede stehenden Makrelenmenge einhergehen und welche die Kommission ihrer Ansicht zugrunde gelegt hat, grundsätzlich anerkennt. Die von den britischen Behörden diesbezüglich eingeleiteten Untersuchungen ergaben jedenfalls, dass die registrierten Angaben betreffend die Fangorte zum Teil unrichtig waren, ohne dass die betroffenen Mengen sich mit Sicherheit dem richtigen Bereich zuordnen ließen.

69 Es ist daher davon auszugehen, dass die Unrichtigkeit eines Teils der Angaben betreffend Makrelenfänge im Jahr 1988 erwiesen ist.

70 Es ist ferner der Kommission darin zu folgen, dass sich die Pflicht der Mitgliedstaaten nach Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2241/87 nicht darauf beschränkt, die ihren Behörden gegenüber gemachten Angaben fristgerecht an die Kommission weiterzuleiten. Die Funktionsfähigkeit der gemeinschaftlichen Regelung hängt nämlich wesentlich von der Zuverlässigkeit der von den Mitgliedstaaten erhobenen Daten ab. Zum einen dienen sie den Mitgliedstaaten selbst, um die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zur Vorbeugung von Quotenüberschreitungen rechtzeitig treffen zu können; zum anderen aber stellen sie auch die unabdingbare Voraussetzung für die Kontrolltätigkeit der Kommission in diesem Bereich dar. Hier sei auch an Artikel 10 EG erinnert, wonach die Mitgliedstaaten den Organen der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtern.

71 Dementsprechend kann sich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Artikel 9 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2241/87 nicht darauf beschränken, die von ihnen zusammengetragenen Daten bloß fristgerecht an die Kommission weiterzuleiten. Sie haben vielmehr zumindest in zumutbarer Weise auch dafür zu sorgen, dass falsche Angaben unterbleiben bzw. im Falle von Zweifeln an der Richtigkeit der Angaben an einer raschen Aufklärung des Sachverhalts nach Kräften mitzuwirken. Im Übrigen ist anzumerken, dass nach Artikel 9 Absatz 2 die Mitgliedstaaten insbesondere gehalten sind, Angaben über den Ort der Fänge in ihren Mitteilungen an die Kommission zu machen. Käme es auf die Rich-

tigkeit dieser Angaben nicht an, so würde diese Verpflichtung leerlaufen.

72 Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 erscheint demnach bereits dadurch verletzt, dass die britischen Behörden nicht in hinreichendem Maße dafür gesorgt haben, dass im Jahr 1988 eine erhebliche Menge von Makrelen durch die zuständigen nationalen Behörden richtig registriert wurde.

73 Eine Verletzung des Artikels 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2241/87 ergibt sich ihrerseits aus der Übermittlung von unzuverlässigen Daten und dem Fehlen von Bemühungen, die übermittelten Daten nachträglich zu korrigieren. Dass die Beweislage für die Einleitung von Straf- oder Verwaltungsverfahren nicht ausreichte, ist alleine nicht geeignet, diese Verletzung zu rechtfertigen.

74 Entsprechend den eingangs vorangestellten Beweislastverteilungsgrundsätzen hat die Kommission meines Erachtens eine Verletzung des Artikels 9 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2241/87 hinreichend nachgewiesen. Sie hat nämlich dargelegt, dass die von der britischen Regierung übermittelten Daten offenbar weitgehend unzuverlässig waren. Daraus ergibt sich aber, dass die britischen Behörden im Jahr 1988 weder sichergestellt haben, dass ihnen gegenüber richtige Angaben gemacht werden, noch dass die von ihnen an die Kommission übermittelten Daten hinreichend zuverlässig sind.

75 Zur Aufbewahrung solcher Dokumente, die die Grundlage der Mitteilungen des jeweiligen Mitgliedstaats an die Kommission bilden, hat die Kommission nicht vorgebracht, inwiefern das Vereinigte Königreich gegen die ihm obliegende Pflicht verstoßen hat. Eine Verletzung des Artikels 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2241/87 ist somit nicht feststellbar.

76 Es ist mithin festzustellen, dass das Vereinigte Königreich im Jahr 1988 dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 9 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2241/87 verstoßen hat, dass es keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen hat, um eine korrekte Berichterstattung über die Anlandungen von Makrelen sicherzustellen.

D — Verspätete Einstellung der Fangtätigkeit

1. Parteienvortrag

77 Die Kommission bringt unter Berufung auf die Rechtsprechung vor, dass aus Artikel 10 der Verordnung Nr. 2057/82 sowie aus Artikel 11 der Verordnung Nr. 2241/87 folge, dass die Mitgliedstaaten gehalten seien, rechtzeitig alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um eine Überschreitung der den Mitgliedstaaten zwecks Erhaltung der Fischereiressourcen zugeteilten Quoten zu verhindern. Das Erfordernis eines rechtzeitigen Handelns beinhalte die Verpflichtung, schon vor Ausschöpfung der Quoten zwingende Maßnahmen zu ergreifen, um jede diesbezügliche Fangtätigkeit bis auf weiteres zu untersagen. Die britischen Behörden hätten in sämtlichen Fällen entweder gar nicht oder nicht rechtzeitig gehandelt.

78 Die britische Regierung macht ihrerseits geltend, dass eine Pflicht zur vorläufigen Untersagung jeder Fangtätigkeit nur dann bestehe, wenn die Ausschöpfung der Quoten tatsächlich absehbar sei. Die Kommission habe aber im Einzelfall nicht nachgewiesen, dass eine Untersagung trotz absehbarer Ausschöpfung der Quoten ausgeblieben sei. Sie habe nur in fünf Fällen konkrete Zahlen genannt, ohne jedoch bestimmte Erklärungen zu berücksichtigen.

79 In ihrer Erwiderung geht die Kommission, unter bewusster Ausklammerung der Fälle des Fischfangs in unzulässigen Bereichen, auf die einzelnen Überfischungsfälle ein. Dabei hält sie fest, dass die britische Regierung nicht bestreitet, dass die in Rede stehenden Quoten zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der jeweiligen Untersagungsanordnungen bereits erschöpft waren. Die Kommission habe weiters anhand von Zahlen dargelegt, dass die Quoten zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Anordnungen bereits erschöpft waren. Aus dem Urteil vom 5. Oktober 1989 in der Rechtssache 290/87 ergebe sich, dass die Kommission ihrer Beweispflicht bereits nachkomme, wenn sie die Mengen anführe, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Anordnungen gefangen wurden. Auch im vorliegenden Fall sei alleine dieser Zeitpunkt maßgeblich.

2. Würdigung

80 Nach der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofes sind die Mitglied-Staaten nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 2057/82 bzw. Artikel 11 der Verordnung Nr. 2241/87 verpflichtet, schon vor Ausschöpfung der Quoten zwingende Maßnahmen zu ergreifen, um jede Fangtätigkeit bis auf weiteres zu untersagen.

81 Vorauszuschicken ist, dass eine Verletzung der zitierten Bestimmungen wohl dann nicht vom Nachweis bestimmter Fangmengen durch die Kommission abhängig gemacht werden kann, wenn nach eigenem Vorbringen des Mitgliedstaats trotz Quotenüberschreitung überhaupt keine Maßnahme getroffen worden ist. Dass die Kommission nur in fünf Fällen Zahlen geliefert hat, erklärt sich daraus, dass in den übrigen Fällen überhaupt keine Maßnahme zur vorläufigen Untersagung der Fangtätigkeit getroffen wurde.

82 Die mangelhaften Maßnahmen bei den Überfischungsfällen der Jahre 1985 bis 1987 wurden seitens der britischen Regierung hauptsächlich damit erklärt, dass diese Uberfischungen den anglo-spanischen Schiffen zuzurechnen waren. Damit sei es schwierig gewesen, die Fangmengen rechtzeitig zu erfassen, was wiederum den Zeitpunkt der Ergreifung der in Rede stehenden Maßnahmen erklären würde.

83 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich ein Mitgliedstaat zur Rechtfertigung eines Versäumnisses bei der Einführung eines wirkungsvollen Kontrollmechanismus nicht auf praktische Schwierigkeiten berufen. Vielmehr obliegt es den mit der Durchführung von Gemeinschaftsregelungen im Bereich der Fischereierzeugnisse betrauten Mitgliedstaaten, diese Schwierigkeiten durch den Erlass geeigneter Maßnahmen zu überwinden.

84 Aus diesem Grunde scheidet eine Berufung auf praktische Schwierigkeiten — wie die von der britischen Regierung zitierten Anlandungen in Spanien sowie die Schwankungen der in anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten angelandeten Mengen — aus. Dies hat umso mehr zu gelten, als diese Schwierigkeiten keinesfalls unüberwindbar waren und die Gemeinschaftsregelung die Datenübermittlung zwischen den Mitgliedstaaten sowie mit Drittländern nicht ungeregelt gelassen hat.

85 Es ist schließlich der Kommission darin beizupflichten, dass die Aufhebung der Fanglizenzen von Fischereifahrzeugen mit einer Länge von über zehn Metern im Jahr 1990 einer vorläufigen Untersagung der Fangtätigkeit insoweit nicht gleichkommt, als nicht sämtliche Schiffe hiervon betroffen sind.

86 Die Kommission hat somit in jenen Fällen, in denen eine Maßnahme ergriffen worden ist, anhand der Mengen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Anordnungen gefangen worden waren, ausreichend bewiesen, dass es dem Vereinigten Königreich nicht gelungen ist, eine vorläufige Einstellung der Fangtätigkeit rechtzeitig vor Ausschöpfung der ihm zugewiesenen in Rede stehenden Quoten zu erreichen.

87 Aus alledem ergibt sich, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 und Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 verstoßen hat, dass es den Fischfang bei bestimmten Beständen nicht oder nicht rechtzeitig vorläufig untersagt hat, als die entsprechenden Quoten als durch die Fänge ausgeschöpft galten.

E — Fehlen von strafrechtlichen oder verwaltungsrechtlichen Sanktionen

1. Parteienvortrag

88 Die Kommission ist der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2057/82 in der jeweils geltenden Fassung bzw. aus Artikel 1 der Verordnung Nr. 2241/87 verpflichtet waren, Straf- oder Verwaltungsverfahren gegen alle — für Verstöße gegen die Vorschriften über Erhal-tungs- und Kontrollmaßnahmen — Verantwortlichen einzuleiten. Praktische Schwierigkeiten, wie das von der britischen Regierung behauptete Fehlen von hinreichendem Beweismaterial, seien weiters nicht geeignet, die Untätigkeit der britischen Behörden zu rechtfertigen. Auch der Umstand, dass die verantwortlichen Schiffe außerhalb der Hoheitsgewässer agieren würden, stelle keine Rechtfertigung dar.

89 Die britische Regierung macht ihrerseits geltend, dass nach der Rechtsprechung die Kommission genaue und konkrete Tatsachen anzuführen habe, woraus sich zu ergeben habe, dass die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats die Verfolgung der Verantwortlichen für derartige Verstöße systematisch unterließen. Diesen Nachweis habe die Kommission aber nicht erbracht; sie habe nicht einen einzigen Fall anführen können, in welchem die britischen Behörden trotz eindeutiger und hinreichender Beweislage nicht gehandelt hätten.

90 Im Hinblick auf die anglo-spanischen Schiffe bringt die britische Regierung weiters vor, dass die britischen Behörden von den spanischen Behörden keine hinreichenden Informationen über Verstöße von Schiffen, die im Vereinigten Königreich registriert sind, erhalten hätten. Erst die Verordnung (EWG) Nr. 3483/88 des Rates habe die Grundlage für eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten geschaffen.

91 In ihrer Gegenerwiderung geht die britische Regierung schließlich auf Verfahren ein, die gegen die für bestimmte Verstöße Verantwortlichen im betreffenden Zeitraum eingeleitet worden sein sollen.

2. Würdigung

92 Es ist vorab festzuhalten, dass die Verpflichtung zur Einleitung von Straf- oder Verwaltungsverfahren in Fällen der fehlenden Einhaltung der Vorschriften bezüglich Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowohl nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2057/82, sei es in seiner ursprünglichen oder in seiner durch die Verordnungen Nr. 3723/85 und Nr. 4027/86 geänderten Fassung, als auch nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2241/87 grundsätzlich bestanden hat. Fraglich ist, ob die Kommission eine Verletzung dieser Verpflichtung durch das Vereinigte Königreich im betreffenden Zeitraum nachgewiesen hat.

93 Da die Pflichtverletzung im vorliegenden Fall bestritten wird, erscheint es ebenso notwendig, auf die Frage der Beweislastverteilung einzugehen.

94 Aus der Rechtsprechung ergibt sich zwar, dass die Kommission genaue und konkrete Tatsachen im Hinblick auf die behauptete Pflichtverletzung anzuführen habe. Die Folgerung, der Kommission die Pflicht aufzuerlegen, eine systematische Unterlassung von Verfolgungsmaßnahmen nachzuweisen, ergibt sich aber weder aus der Rechtsprechung noch aus praktischen Überlegungen.

95 Im Urteil vom 7. Dezember 1995 in der Rechtssache C-52/95 hat sich der Gerichtshof zur Bedeutung der fraglichen Verpflichtung im Hinblick auf die von der Gemeinschaftsregelung verfolgten Ziele geäußert. Da in diesem Fall die Pflichtverletzung aber unbestritten war, brauchte der Gerichtshof damals auf die Beweislage nicht einzugehen.

96 Wenn die Kommission eine systematische Untätigkeit des Mitgliedstaats zu beweisen hätte, hätte sie einen negativen Beweis zu erbringen. Im Lichte der oben erwähnten grundsätzlichen Überlegungen erscheint es zweckmäßig, keine derartige Beweisführung von der Kommission zu verlangen.

97 Im vorliegenden Fall hat die Kommission jedenfalls dargelegt, dass das Vereinigte Königreich — entgegen seiner Verpflichtungen aus Artikel 5 der Verordnung Nr. 2057/82 bzw. aus Artikel 4 der Verordnung Nr. 2241/87 — ihr während der ganzen Dauer des Vorverfahrens keine Informationen betreffend allfällige derartige Verfahren übermittelt hat. Die britische Regierung hat sich vielmehr darauf beschränkt, auf die Schwierigkeiten hinzuweisen, die sich daraus ergeben würden, dass die meisten der für die Überfischung verantwortlichen Schiffe unter britischer Flagge nicht in den eigenen Hoheitsgewässern operieren würden. Damit beruft sich das Vereinigte Königreich auf eine praktische Schwierigkeit, welche jedoch nach ständiger Rechtsprechung ungeeignet ist, eine Pflichtverletzung zu rechtfertigen.

98 Der britischen Regierung kann auch nicht darin gefolgt werden, dass eine Verpflichtung zur Einleitung von Straf- oder Verwaltungsverfahren ausgeschlossen war, weil die Beweislage nach nationalem Recht unzureichend war. Diese unzureichende Beweislage kann nämlich darauf zurückgeführt werden, dass die nationalen Behörden den Fischfang und die damit zusammenhängenden Tätigkeiten unter Verletzung gemeinschaftlicher Verpflichtungen nicht hinreichend überwacht haben. Das Argument läuft daher letztlich darauf hinaus, eine weitere Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch eine erste Verletzung rechtfertigen zu wollen.

99 Schließlich ist zu untersuchen, inwiefern das von der britischen Regierung in der Anlage zur Gegenerwiderung vorgelegte Beweismaterial berücksichtigt werden kann. Eine Berücksichtigung könnte nämlich am Artikel 42 Absatz 1 Satz 2 der Verfahrensordnung scheitern, wonach die Verspätung zu begründen ist. Zur Begründung verweist die britische Regierung auf die späte Einleitung der Verfahrens, die das Zusammentragen der Information erschwert hätte. Auch wenn die Sachverhalte sich zum Teil vor erheblicher Zeit abgespielt haben, vermag dies aber nicht zu erklären, warum das Vereinigte Königreich nicht bereits während des Vorverfahrens darauf eingegangen ist. Diese Begründung erscheint daher unzureichend.

100 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich daher, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) 2057/82 bzw. Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 verstoßen hat, dass es keine Verwaltungs- oder Strafverfahren gegen die Kapitäne von Schiffen, die gegen die genannten Bestimmungen verstoßen haben, oder gegen sonstige Personen, die für derartige Verstöße verantwortlich waren, eingeleitet hat.

V — Kosten

101 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Da das Vereinigte Königreich mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission beantragt hat, ihm die Kosten aufzuerlegen, ist das Vereinigte Königreich zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

VI — Ergebnis

102 Aus den vorstehenden Gründen wird daher vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:

1. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat hinsichtlich der Jahre 1985 bis 1988 und 1990 dadurch gegen seine Verpflichtungen aus a) Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 und Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 (hinsichtlich des Zeitraums bis zum 1. August 1987) sowie Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 (hinsichtlich des darauf folgenden Zeitraums), b) Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 und Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87, c) Artikel 9 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 und d) Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) 2057/82 bzw. Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 verstoßen, dass es

keine geeigneten Modalitäten für die Nutzung der ihm zugeteilten Quoten festgelegt hat und die nach den einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen geforderten Inspektionen und sonstigen Kontrollen nicht durchgeführt hat,

den Fischfang bei bestimmten Beständen nicht oder nicht rechtzeitig vorläufig untersagt hat, als die entsprechenden Quoten als durch die Fänge ausgeschöpft galten,

im Jahr 1988 keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen hat, um die falsche Berichterstattung über die Anlandungen von Makrelen zu vermeiden,

keine Verwaltungs- oder Strafverfahren gegen die Kapitäne von Schiffen, die gegen die Verordnungen verstoßen haben, oder gegen sonstige Personen, die für derartige Verstöße verantwortlich waren, eingeleitet hat.

2. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt die Kosten des Verfahrens.