Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.05.2004 – C-113/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 6. Mai 2004

1 Mit ihrer in dieser Rechtssache gemäß Artikel 226 EG erhobenen Klage macht die Kommission geltend, die niederländische Regelung über die Verbringung von Abfällen verstoße in zweifacher Hinsicht gegen die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (im Folgenden: Verordnung) und die Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 geänderten und durch die Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 angepassten Fassung (im Folgenden: Richtlinie).

2 Die Kommission macht erstens geltend, dass die von den Niederlanden für die Entscheidung, wann Einwände gegen die Verbringung zur Verwertung zu erheben sind, angewandten Kriterien nicht mit denen des Artikels 7 Absatz 4 der Verordnung im Einklang stehen.

3 Zweitens trägt die Kommission vor, die von den Niederlanden für die Feststellung verwendeten Kriterien, ob die Verbrennung von Abfällen ein Beseitigungs-oder ein Verwertungsverfahren ist, stimmten nicht mit denen des Artikels 1 Buchstaben e und f der Richtlinie überein. In der Zeit seit der Einreichung der Erklärungen der Parteien im vorliegenden Verfahren hat der Gerichtshof in einer anderen Rechtssache ein Urteil erlassen, in dem er festgestellt hat, dass die streitigen Kriterien, die auf den Heizwert und die Zusammensetzung des Mülls abstellen, gegen die Richtlinie verstoßen.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

4 Die Verordnung soll ein harmonisiertes System von Verfahren bereitstellen, mit denen der Umlauf der Abfälle begrenzt werden kann, um die Umwelt zu schützen.

Titel II der Verordnung trägt die Überschrift Verbringung von Abfallen zwischen Mitgliedstaaten. In den Abschnitten A und B des Titels II sind Verfahren für die Verbringung von zur Beseitigung und von zur Verwertung bestimmten Abfallen geregelt. Die Verordnung übernimmt die in der Richtlinie verwendeten Definitionen von Beseitigung und Verwertung, die nachstehend wiedergegeben werden.

5 Verbringungen gefahrlicherer Arten von zur Verwertung bestimmten Abfallen unterliegen dem folgenden Verfahren. Beabsichtigt der Abfallerzeuger oder-besitzer, diese Abfalle von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu verbringen, so muss er dies der zuständigen Behörde am Bestimmungsort notifizieren und der zuständigen Behörde am Versandort sowie dem Empfänger eine Kopie des Notifizierungsschreibens übermitteln.

6 Der Versand-und der Bestimmungsmitgliedstaat können Einwände gegen eine Verbringung erheben. Diese müssen auf Artikel 7 Absatz 4 gestützt sein. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a führt fünf Gründe an, aus denen die zuständigen Behörden dieser Mitgliedstaaten mit Gründen versehene Einwände erheben können. Nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich können sie gegen die geplante Verbringung mit Gründen zu versehende Einwände erheben,... wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen.

7 In Artikel 1 Buchstabe e der Richtlinie wird die Beseitigung definiert als alle in Anhang II A aufgeführten Verfahren, während in Artikel 1 Buchstabe f die Verwertung als alle in Anhang II B aufgeführten Verfahren definiert wird.

8 Die Verbrennung an Land steht in Anhang II A unter D 10 und ist somit ein Beseitigungsverfahren. Dagegen wird die Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung in Anhang II B unter R 1 als Verwertungsverfahren eingestuft.

Nationales Recht

9 Im Juni 1997 führte die niederländische Regierung den Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (Zweiter Mehrjahresplan für gefährliche Abfalle, im Folgenden: MJPGA II) ein.

10 Teil I Kapitel 8 des MJPGA II enthält Leitlinien für die Anwendung von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich durch die zuständige Behörde in den Niederlanden.

11 In Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe a heißt es: Werden... weniger als 20 % (Prozentanteil an der Masse) der zur grenzüberschreitenden Verbringung bestimmten Abfallmenge im Versandstaat verwertet, werden — angesichts der dann endgültig zu beseitigenden großen Abfallmenge — die Gründe für die Erhebung von Einwänden im Sinne der Verordnung... für jeden Antrag getrennt geprüft. Jedenfalls findet die in der Fußnote zu Buchstabe b angegebene Marge dann keine Anwendung...

12 Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe b bestimmt: In anderen Fällen werden grundsätzlich Einwände gegen die Verbringung erhoben, wenn der Prozentsatz der im Bestimmungsland verwertbaren Abfälle geringer ist als der im Herkunftsland.

13 Die Fußnote zu Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe b lautete ursprünglich:

Lässt sich nicht mit Sicherheit feststellen, dass im Bestimmungsland tatsächlich ein geringerer Teil der Abfälle verwertet wird, so kann zur Begrenzung von Einwänden und Rechtsmitteln eine Marge angewandt werden. Diese Marge darf 20 % des jeweiligen Wertes nicht übersteigen. Bei einem Prozentsatz von über 20 % führt die Prüfung immer zur Erhebung eines Einwands. Die gesamte Prüfung wird stets für die jeweilige geplante Verbringung durchgeführt.

14 Auf das vor Einleitung des vorliegenden Verfahrens übermittelte Aufforderungsschreiben der Kommission hin änderten die Niederlande diese Fußnote, indem sie den vorletzten Satz des zitierten Abschnitts strichen.

15 Teil II Kapitel 18 des MJPGA II behandelt den Unterschied zwischen Verbrennung als Verwertungsverfahren, wobei die Abfälle in erster Linie als Brennstoff verwendet werden, und Verbrennung als Beseitigungsverfahren. Dort heißt es, dass die Verbrennung gefährlicher Abfälle nur dann als Verwertungsverfahren eingestuft wird, wenn der Heizwert der Abfälle bei Abfällen mit einem Chlorgehalt von weniger als 1 % größer als 11500 kJ/kg und bei Abfällen mit einem Chlorgehalt von über 1 % größer als 15000 kJ/kg ist.

Das Vertragsverletzungsverfahren

16 Nach Erhalt mehrerer Beschwerden, in denen behauptet wurde, die Niederlande hätten ungerechtfertigte Einwände gegen die Ausfuhr gefährlicher Abfälle erhoben, richtete die Kommission am 28. April 1999 ein Aufforderungsschreiben an die Niederlande, in dem sie ausführte, dass der MJPGA II in dreifacher Hinsicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen könnte.

17 Die niederländische Regierung änderte daraufhin die Fußnote zu Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe b des MJPGA II wie bereits beschrieben, nahm jedoch keine anderen Änderungen vor.

18 Da die Kommission diese Antwort nicht für zufrieden stellend hielt, richtete sie am 1. August 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Niederlande. Die Niederlande antworteten am 8. November 2000, wobei sie einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht bestritten.

19 Am 21. März 2002 hat die Kommission vor dem Gerichtshof Klage auf Feststellung erhoben, dass die Niederlande gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung und aus den Artikeln 1 Buchstaben e und f und 7 Absatz 1 der Richtlinie sowie aus Artikel 82 EG in Verbindung mit Artikel 86 EG verstoßen haben.

20 Im Laufe des Verfahrens hat die Kommission den dritten Klagegrund zurückgenommen, mit dem sie einen Verstoß gegen die Artikel 82 EG und 86 EG geltend gemacht hatte.

21 Das Vorbringen der Kommission vor dem Gerichtshof enthält keine Argumente zur Stützung ihres Antrags wegen eines Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie.

22 Daher ist nur zu prüfen, ob der MJPGA II gegen Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung verstößt oder Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie falsch umsetzt. Ich schlage vor, zuerst den zweiten Punkt zu behandeln, zu dem sich der Gerichtshof vor kurzem geäußert hat.

Vereinbarkeit des MJPGA II mit Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie

23 Die Kommission macht geltend, dass die Unterscheidung zwischen Beseitigung und Verwertung von gefahrlichen Abfallen durch Verbrennung in Teil II Kapitel 18 des MJPGA II gegen die Richtlinie verstoße.

24 In der Zeit seit der Einreichung der Erklärungen der Parteien im vorliegenden Rechtsstreit hat der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Deutschland ein Urteil erlassen.

25 Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Mitgliedstaaten zwar Einwände gegen eine Verbringung erheben können, wenn die fraglichen Abfälle fälschlicherweise als Verwertung statt als Beseitigung eingestuft wurden, und Kriterien zur Abgrenzung eines Verwertungsverfahrens von einem Beseitigungsverfahren festlegen können, dass diese Kriterien jedoch mit der Abgrenzung in der Richtlinie im Einklang stehen müssen.

26 Die Richtlinie unterscheidet insbesondere zwischen Verbrennung an Land, die durch ihre Nennung in D 10 als Beseitigungsverfahren eingestuft wird, und Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung, die unter R 1 als Verwertungsverfahren aufgerührt wird. Der Gerichtshof war der Ansicht, dass die letztgenannte Kategorie so zu verstehen sei, dass für ihre Anwendung der größere Teil der Abfalle bei dem Vorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie erfasst und genutzt werden muss.

27 Vor dem Hintergrund seiner Auslegung von R 1 hat der Gerichtshof entschieden, dass es der Richtlinie zuwiderliefe, wenn ein Mitgliedstaat den Heizwert der Abfälle oder den Schadstoffgehalt der verbrannten Abfälle als Kriterium für die Feststellung heranzöge, ob die Verbrennung von Abfällen ein Beseitigungs-oder ein Verwertungsverfahren darstellt. Diese Kriterien haben weder einen Bezug zum Anteil der vernichteten Abfälle noch zum Anteil der gewonnenen Energie.

28 Der Gerichtshof hat daher ausdrücklich Kriterien, die auf den Heizwert abstellen, für mit der Richtlinie unvereinbar erklärt. Die Erwägungen des Gerichtshofes gelten auch für Kriterien, die auf dem Chlorgehalt der Abfälle vor der Verbrennung basieren. Nach der Auslegung von R 1 durch den Gerichtshof ist die Zusammensetzung der Abfälle, ob sie nun vor oder nach der Verbrennung gemessen wird, gleichermaßen unerheblich.

29 Teil II Kapitel 18 des MJPGA II verstößt daher eindeutig gegen Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie in Verbindung mit D 10 des Anhangs II A und R 1 des Anhangs II B der Richtlinie.

Vereinbarkeit des MJPGA II mit Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung

30 Mit ihrem noch verbleibenden Klagegrund macht die Kommission geltend, die Kriterien in Teil I Kapitel 8 des MJPGA II für die Entscheidung, wann gegen eine Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen Einwände erhoben werden, verstießen gegen Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung.

31 Sie ist der Ansicht, wenn die Gemeinschaftsrechtsetzung in Form einer Verordnung erfolge, sei kein Raum für nationale Umsetzungsmaßnahmen, es sei denn, diese seien ausdrücklich vorgesehen. Dies sei bei Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung nicht der Fall.

32 Außerdem verstießen die Kriterien in Teil I Kapitel 8 des MJPGA II gegen Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung. Sie sähen eine automatische Erhebung von Einwänden gegen Verbringungen von zur Verwertung bestimmten Abfallen vor, wenn die Menge der verwertbaren Abfälle im Versandstaat 20 % übersteige und der Menge der verwertbaren Abäalle im Bestimmungsstaat entspreche oder diese überschreite. Sie fügten damit ein subjektives Element in eine Bewertung ein, die nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung nur auf der Grundlage der objektiven Merkmale der jeweiligen Verbringung zu erfolgen habe. Dadurch hielten sie den von den Niederlanden im Bereich der Abfallverwertung verfolgten Autarkiegrundsatz entgegen dem Urteil in der Rechtssache Dusseldorp aufrecht.

33 Zu der Frage, ob nationale Behörden innerstaatliche Umsetzungsregeln wie die im vorliegenden Fall streitigen erlassen dürfen, bemerkt die niederländische Regierung, dass Artikel 30 der Verordnung die Mitgliedstaaten ausdrücklich ermächtige, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die Verbringung von Abfällen in Übereinstimmung mit der Verordnung erfolge.

34 Sie bestreitet, dass mit den Kriterien in Teil I Kapitel 8 des MJPGA II ein System der automatischen Erhebung von Einwänden geschaffen werde. Dieses Kapitel lege eindeutig fest, dass Verbringungen in allen Fällen einzeln zu prüfen seien. Die Aussage in Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe b, dass Einwände grundsätzlich erhoben werden, solle lediglich anzeigen, dass diese üblicherweise, nicht aber, dass sie immer erhoben würden.

35 Jedenfalls stünden die Kriterien im Einklang mit Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung. Sie unterstützten in rechtmäßiger Weise die dieser Bestimmung zugrunde liegenden wirtschaftlichen und ökologischen Ziele, indem sie Verfahren begünstigten, mit denen ein höheres Maß an Verwertung erreicht werde. Sie dienten dadurch dem Ziel des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe b, die Verwertung der Abfälle zu fördern, und dem Ziel des Artikels 174 Absatz 2 EG-Vertrag, ein hohes Umweltschutzniveau zu gewährleisten.

36 Schließlich seien die Kriterien in Teil I Kapitel 8 des MJPGA II neutral, da sie sowohl für die Einfuhr als auch für die Ausfuhr von zur Verwertung bestimmten Abfallen gälten. Sie könnten daher nicht als ein Fall von verdecktem Protektionismus angesehen werden.

37 Meiner Ansicht nach ist zumindest die Auffassung vertretbar, dass Mitgliedstaaten Kriterien dafür festlegen dürfen, wie sie das ihnen nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a eingeräumte Ermessen ausüben werden.

38 Zwar trifft es zu, dass Mitgliedstaaten normalerweise keine nationalen Maßnahmen zur Umsetzung von Gemeinschaftsverordnungen erlassen dürfen. Da Gemeinschaftsverordnungen keiner Umsetzung bedürfen, sind derartige Maßnahmen nicht erforderlich und bergen offenkundig die Gefahr von Fehlern bei der Umsetzung und Unsicherheiten hinsichtlich des gemeinschaftsrechtlichen Status der fraglichen Bestimmungen in sich.

39 Vor diesem Hintergrund bestätigt die Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass Umsetzungsmaßnahmen unter bestimmten Umständen zulässig sind, insbesondere wenn sie in der Verordnung ausdrücklich vorgesehen sind.

40 Es lässt sich die Ansicht vertreten, dass Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich den Mitgliedstaaten in der Tat ein Ermessen einräumt und dass die Festlegung von Kriterien für die Ausübung dieses Ermessens die Rechtssicherheit fördert, zur Einheitlichkeit der Entscheidungen beiträgt und den Gemeinschaftsorganen die Aufsicht über die nationale Vorgehensweise erleichtert. Der Gerichtshof hat ausdrücklich anerkannt, dass Kriterien für die Prüfung von Einzelfällen nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich eine Rolle zukommen kann.

41 Selbst wenn man davon ausgeht, dass derartige nationale Kriterien nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich zulässig sind, dürfen diese jedoch selbstverständlich nicht über den Bereich dieser Bestimmung hinausgehen. Der Gerichtshof hat wiederholt betont, dass die in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a enthaltene Liste abschließend ist und daher von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nicht ergänzt werden darf.

42 Ich halte die Kriterien in Teil I Kapitel 8 der MJPGA II für mit Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich nicht vereinbar.

43 In dieser Bestimmung geht es allein darum, ob ein vorgeschlagener Verwertungsvorgang wirtschaftlich und ökologisch gerechtfertigt ist. Für die Beurteilung dieser Frage werden drei Faktoren genannt: der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils. Die Effektivität der Verwertungsverfahren im Bestimmungsstaat im Vergleich zum Versandstaat wird nicht genannt.

44 Die fraglichen nationalen Kriterien weichen meiner Ansicht nach in mehrfacher Hinsicht von der Prüfung nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich ab.

45 Es mag zwar rechtmäßig sein, bei der Beurteilung der wirtschaftlichen und ökologischen Rechtfertigungen für eine Verbringung die Effektivität des nach der Verbringung angewandten Verwertungsverfahrens mit der Effektivität anderer an anderen Orten der Gemeinschaft verfügbarer Verfahren zu vergleichen. Es besteht jedoch kein Grund, nur die im Versand-und die im Bestimmungsstaat vorhandenen Möglichkeiten miteinander zu vergleichen.

46 Wie die Kommission vorträgt, erhalten die Kriterien in Teil I Kapitel 8 des MJPGA II, indem sie auf einen Vergleich der Effektivität der Verwertungsverfahren im Versandstaat und im Bestimmungsstaat abstellen, die Möglichkeit aufrecht, dass Erwägungen der Nähe und der Entsorgungsautarkie in der Politik der Niederlande weiterhin Raum gegeben wird. Es ist wahrscheinlich, dass Einwände gegen eine Verbringung erhoben werden, wenn die Abfälle im Versandstaat effektiver entsorgt werden könnten. Die Wahrscheinlichkeit, dass Abfälle in ihrem Herkunftsland verwertet werden, ist daher größer, als sie es bei einer unabhängigen Beurteilung der Merkmale des Verwertungsverfahrens im Bestimmungsstaat wäre. Der Gerichtshof hat im Urteil Dusseldorp entschieden, dass Erwägungen der Nähe und der Entsorgungsautarkie nach dem Gemeinschaftsrecht bei Verbringungen von zur Verwertung bestimmten Abfällen nicht anwendbar sind.

47 Die fraglichen nationalen Kriterien erscheinen mir ferner insofern fehlerhaft, als danach eine effektive Maßnahme ergriffen werden soll, die sich lediglich auf eines der Kriterien des Artikels 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich stützt, nämlich auf den Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall. Wie sich aus der Bestimmung eindeutig ergibt, gilt es auch, den Wert der verwertbaren Stoffe und die mit der Verwertung und der Beseitigung des unverwertbaren Teils der Abfälle verbundenen Kosten zu berücksichtigen.

48 Ich bin der Ansicht, dass es für meine Beurteilung keinen Unterschied macht, ob die Kriterien in Teil I Kapitel 8 des MJPGA II systematisch bestimmte Folgen auslösen oder lediglich zu einer Vermutung zugunsten der Erhebung von Einwänden führen sollen. In beiden Fällen führen diese Kriterien bei der Prüfung der zuständigen Behörde in den Niederlanden einen nicht in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a enthaltenen Gesichtspunkt ein. Sie messen ferner nur einer der in dieser Bestimmung angeführten Maßnahmen zur Berücksichtigung wirtschaftlicher und ökologischer Gesichtspunkte besondere Bedeutung bei.

49 Ich halte es auch für unerheblich, dass die Kriterien insofern neutral sind, als sie für Verbringungen von Abfällen sowohl in die Niederlande als auch aus den Niederlanden heraus anwendbar sind. In beiden Fällen gehen sie über die in Artikel 7 Absatz 4 abschließend aufgezählten Gründe für Einwände hinaus.

Ergebnis

50 Der Gerichtshof sollte daher

1. feststellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft und aus Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 und der Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 verstoßen hat;

2. dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens auferlegen.