Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.12.2012 – C-254/11

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PEDRO CRUZ VILLALÓN vom 6. Dezember 2012 ( Rechtssache C-254/11 Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége gegen Oskar Shomodi (Vorabentscheidungsersuchen des Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága [Ungarn]) „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts — Kleiner Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Union — Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 — Art. 5 — Grenzbewohner — Berechnung der Höchstdauer für einen zulässigen ununterbrochenen Aufenthalt — Bilaterales Abkommen — Höchstdauer von drei Monaten für einen ununterbrochenen Aufenthalt innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten — Achtung des Privatlebens — Art. 7 der Charta — Art. 8 EMRK — Freier Grenzübertritt — Berechtigte Gründe — Prävention und Ahndung von Missbräuchen — Angemessener Ausgleich“

1 Der Gerichtshof wird erstmals um Auslegung der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Festlegung von Vorschriften über den kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten sowie zur Änderung der Bestimmungen des Übereinkommens von Schengen (

2 Die Regelung über den kleinen Grenzverkehr, die eine Ausnahmeregelung zu den allgemeinen Regeln über die Personenkontrolle an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten ist, soll allgemein der Lage von in den Grenzgebieten ansässigen Bevölkerungen Rechnung tragen, die die Absteckung der Staatsgrenzen oft als einen unnatürlichen Umstand wahrnehmen, der die Entfaltung ihres Soziallebens in seinen verschiedenen Dimensionen beeinträchtigt oder sie zumindest praktisch behindert. Diese Feststellung trifft insbesondere für die Bevölkerungen zu, die im Laufe des vergangenen Jahrhunderts von relativ häufigen Grenzverlegungen betroffen worden sind.

3 Die ratio legis dieser singulären Regelung, deren Besonderheit darin besteht, dass sie es den Mitgliedstaaten überlässt, mit den betreffenden Drittstaaten bilaterale Abkommen zu ihrer Durchführung abzuschließen, wird mich dazu bewegen, den Gerichtshof zu der Feststellung aufzufordern, dass eine im Zusammenhang mit dem kleinen Grenzverkehr eingeführte Grenzübertrittsregelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende unter Berücksichtigung der Logik, die der durch die Verordnung Nr. 1931/2006 eingeführten Regelung eigen ist, und der Vorgaben, die sich insbesondere aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ( I – Rechtlicher Rahmen

4 Die vorliegende Rechtssache ist in einen singulären Rechtsrahmen einzuordnen. Dieser Rahmen besteht nämlich im Wesentlichen zum einen aus einem Völkerrechtsakt, im vorliegenden Fall dem am 18. September 2007 in Uzhgorod unterzeichneten Abkommen zwischen der ungarischen Regierung und dem Ministerkabinett der Ukraine über den kleinen Grenzverkehr ( A – Völkerrecht: das von Ungarn abgeschlossene bilaterale Abkommen

5 Art. 1 Abs. 1 und 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens bestimmt: „(1) Personen, die seit mindestens drei Jahren in einem der in Anhang I des Abkommens genannten Grenzorte … ansässig … und im Besitz einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr im Sinne von Art. 2 … sind, können ohne Aufenthaltsgenehmigung in das Grenzgebiet der anderen Vertragspartei einreisen und sich dort aufhalten. … (5) Die in Art. 2 geregelte Genehmigung berechtigt insbesondere bei Vorliegen sozialer, kultureller oder familiärer Gründe oder nachgewiesener wirtschaftlicher Gründe, die nicht in der Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinne der nationalen Bestimmungen bestehen, mehrfach in das Grenzgebiet der anderen Vertragspartei einzureisen und sich dort innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten insgesamt drei Monate lang ununterbrochen aufzuhalten. Grenzbewohner, die mit einer solchen Genehmigung in das Gebiet der anderen Vertragspartei eingereist sind, dürfen sich nicht außerhalb des Grenzgebiets dieser Partei aufhalten. …“ B – Unionsrecht: die Verordnung Nr. 1931/2006

6 Die Erwägungsgründe 2 bis 4, 9 und 13 der Verordnung Nr. 1931/2006 sehen vor: „(2) Es liegt im Interesse der erweiterten Gemeinschaft, sicherzustellen, dass die Grenzen mit ihren Nachbarländern kein Hemmnis für den Handel, den sozialen und kulturellen Austausch oder die regionale Zusammenarbeit sind. Daher sollte ein wirksames System für den kleinen Grenzverkehr entwickelt werden. (3) Die Regelung für den kleinen Grenzverkehr stellt eine Ausnahmeregelung zu den allgemeinen Regeln für die Grenzkontrollen in Bezug auf die Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union überschreitende Personen dar, die im [Schengener Grenzkodex] festgelegt sind. (4) Die Gemeinschaft sollte Kriterien und Voraussetzungen festlegen, die zu beachten sind, wenn Grenzbewohnern das Überschreiten einer Landaußengrenze im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs erleichtert wird. Diese Kriterien und Voraussetzungen sollten einen Ausgleich gewährleisten zwischen der Erleichterung des Grenzübertritts von Bona-fide-Grenzbewohnern, die berechtigte Gründe haben, eine Landaußengrenze häufig zu überschreiten, einerseits und der Notwendigkeit, illegale Einwanderung und eine mögliche Gefährdung der Sicherheit durch kriminelle Aktivitäten zu verhüten, andererseits. … (9) Zur Durchführung der Regelung für den kleinen Grenzverkehr sollte den Mitgliedstaaten gestattet werden, erforderlichenfalls bilaterale Abkommen mit benachbarten Drittstaaten beizubehalten bzw. zu schließen, sofern diese im Einklang mit den Bestimmungen dieser Verordnung stehen. … (13) Diese Verordnung steht im Einklang mit den Grundrechten und -freiheiten und den Grundsätzen, die insbesondere mit der Charta … anerkannt wurden.“

7 Art. 2 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 1931/2006 bestimmt: „Diese Verordnung berührt nicht die für Drittstaatsangehörige geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts oder des nationalen Rechts über a) langfristige Aufenthalte; b) den Zugang zu einer Erwerbstätigkeit und ihre Ausübung“.

8 Art. 5 („Dauer des Aufenthalts im Grenzgebiet“) der Verordnung Nr. 1931/2006 bestimmt: „Die zulässige Höchstdauer für einen ununterbrochenen Aufenthalt im Rahmen der Regelung für den kleinen Grenzverkehr wird in den bilateralen Abkommen nach Artikel 13 festgelegt; sie darf drei Monate nicht überschreiten.“

9 Der Abschluss der in Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 erwähnten bilateralen Abkommen mit benachbarten Drittstaaten durch die Mitgliedstaaten richtet sich nach Art. 13 dieser Verordnung, der vorsieht: „(1) Zur Durchführung der Regelung für den kleinen Grenzverkehr können die Mitgliedstaaten mit benachbarten Drittstaaten bilaterale Abkommen schließen, die im Einklang mit den Bestimmungen dieser Verordnung stehen. Außerdem können die Mitgliedstaaten bereits mit benachbarten Drittstaaten geschlossene bilaterale Abkommen über den kleinen Grenzverkehr beibehalten. Soweit diese Abkommen mit dieser Verordnung nicht vereinbar sind, ändern die betreffenden Mitgliedstaaten die Abkommen dahin gehend, dass die festgestellten Unvereinbarkeiten behoben werden. (2) Bevor die betreffenden Mitgliedstaaten mit benachbarten Drittstaaten ein bilaterales Abkommen über den kleinen Grenzverkehr schließen oder ein solches Abkommen ändern, konsultieren sie die Kommission bezüglich der Vereinbarkeit des Abkommens mit dieser Verordnung. Erachtet die Kommission das Abkommen als mit dieser Verordnung nicht vereinbar, so setzt sie den betreffenden Mitgliedstaat davon in Kenntnis. Der Mitgliedstaat ergreift alle geeigneten Maßnahmen, um es innerhalb einer angemessenen Frist dahin gehend zu ändern, dass die festgestellten Unvereinbarkeiten behoben werden. (3) Hat die Gemeinschaft oder der betreffende Mitgliedstaat kein allgemeines Rückübernahmeabkommen mit einem Drittstaat abgeschlossen, so müssen die bilateralen Abkommen über den kleinen Grenzverkehr mit diesem Drittstaat vorsehen, dass die Rückübernahme von Personen, bei denen festgestellt wurde, dass sie die mit dieser Verordnung festgelegte Regelung für den kleinen Grenzverkehr missbrauchen, vereinfacht wird.“

10 Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 bestimmt: „In den bilateralen Abkommen nach Artikel 13 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Drittstaaten Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, und Drittstaatsangehörigen, die rechtmäßig im Grenzgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ansässig sind, eine Behandlung gewähren, die derjenigen zumindest vergleichbar ist, die den Grenzbewohnern des betreffenden Drittstaats gewährt wird.“

11 Außerdem wurde Art. 136 Abs. 3 SDÜ durch Art. 20 der Verordnung Nr. 1931/2006 geändert. In seiner geänderten Fassung bestimmt dieser Art. 136: „(1) Erwägt eine Vertragspartei, mit einem Drittstaat Verhandlungen zu führen, die die Grenzkontrollen betreffen, so unterrichtet sie rechtzeitig die anderen Vertragsparteien. (2) Vorbehaltlich des Rechts der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften, gemeinsam solche Übereinkommen zu schließen, werden die Vertragsparteien ohne vorherige Zustimmung der anderen Vertragsparteien keine zwei- oder mehrseitigen Vereinbarungen über die Erleichterung oder den Abbau der Grenzkontrollen mit Drittstaaten schließen. (3) Absatz 2 findet keine Anwendung auf bilaterale Abkommen über den kleinen Grenzverkehr nach Artikel 13 der Verordnung [Nr. 1931/2006].“ C – Ungarisches Recht

12 § 40 Abs. 1 des Gesetzes II aus dem Jahr 2007 über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( „Auf der Grundlage der Bestimmungen des Schengen-Grenzkodex verweigern die Grenzkontrollbehörden Drittstaatsangehörigen, die beabsichtigen, sich für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten im Staatsgebiet aufzuhalten, die Einreise und ordnen nach Abwägung ihrer Interessen ihre Zurückweisung an …“ II – Der Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits

13 Herr Shomodi (

14 Der Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Grenzpolizeidienst Záhony, Kommissariat der Region Szabolcs-Szatmár-Bereg) (

15 Gegen diese Entscheidung klagten der Generalkonsul der Ukraine in Nyíregyháza (Ungarn) und der Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens beim Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Regionalgericht Szabolcs-Szatmár-Bereg, Ungarn) und brachten vor, dass sie gegen Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens verstoße.

16 Das Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság gab der Klage mit der Begründung statt, dass Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens im Licht des Unionsrechts so zu verstehen sei, dass der Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr einerseits über eine unbegrenzte Anzahl von Einreisen ins ungarische Staatsgebiet verfüge und andererseits über ein Recht auf einen ununterbrochenen Aufenthalt, der innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten drei Monate nicht überschreiten dürfe. Der Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr verfüge somit über eine unbegrenzte Anzahl von Einreisen, und die zeitliche Grenze von drei Monaten betreffe nur den ununterbrochenen Aufenthalt. Auch seien weder der Schengener Grenzkodex noch die Bestimmungen des Gesetzes II von 2007 im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs anwendbar.

17 Der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens legte beim Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága gegen das Urteil des Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság Kassationsbeschwerde ein, in deren Rahmen er geltend machte, dass die von Letzterem vertretene Auslegung des Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens mit Art. 20 Abs. 1 SDÜ, mit dem dritten Erwägungsgrund des Schengener Grenzkodex sowie mit den Art. 2 Buchst. a und 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 unvereinbar sei. Die Erwähnung des ununterbrochenen Aufenthalts in dieser Bestimmung des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens sei so zu verstehen, dass die Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr für eine Höchstdauer von drei Monaten zu jeweils 31 Tagen, also insgesamt 93 Tagen, innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten ab der ersten Einreise gelte. III – Die Vorabentscheidungsfragen und das Verfahren vor dem Gerichtshof

18 Unter diesen Umständen hat das Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága entschieden, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist die Bestimmung des Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006, der die zulässige Höchstdauer für einen ununterbrochenen Aufenthalt auf drei Monate begrenzt, insbesondere unter Berücksichtigung der Bestimmungen der Art. 2 Buchst. a und 3 Nr. 3 der Verordnung dahin auszulegen, dass im Rahmen bilateraler Abkommen zwischen Mitgliedstaaten und benachbarten Drittstaaten nach Art. 13 der Verordnung mehrfache Ein- und Ausreisen und ein ununterbrochener Aufenthalt von höchstens drei Monaten zulässig sind, so dass ein Grenzbewohner, der im Besitz einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr ist, vor Ablauf der Aufenthaltsdauer von drei Monaten die Kontinuität des Aufenthalts unterbrechen kann und nach erneutem Überschreiten der Grenze erneut das Recht auf einen ununterbrochenen Aufenthalt von drei Monaten hat? 2. Sollte die erste Frage bejaht werden: Kann davon ausgegangen werden, dass die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne des Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 unterbrochen wird, wenn die Ein- und die Ausreise am selben Tag oder an aufeinanderfolgenden Tagen erfolgen? 3. Sollte die erste Frage bejaht und die zweite Frage verneint werden: Welcher Zeitraum oder welches sonstige Beurteilungskriterium ist im Hinblick auf Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 der Feststellung zugrunde zu legen, ob die Kontinuität des Aufenthalts unterbrochen wurde? 4. Sollte die erste Frage verneint werden: Kann die Bestimmung des Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006, nach der ein ununterbrochener Aufenthalt von höchstens drei Monaten zulässig ist, dahin ausgelegt werden, dass die Dauer des Aufenthalts aufgrund mehrfacher Ein- und Ausreisen zu addieren ist und dass die Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr unter Berücksichtigung der Bestimmung des Art. 20 Abs. 1 SDÜ – und aller sonstigen Bestimmungen zur Regelung des Schengen-Raums – keinen Anspruch auf einen weiteren Aufenthalt innerhalb von sechs Monaten seit der ersten Einreise begründet, wenn die Summe der Aufenthalte 93 Tage (drei Monate) beträgt? 5. Sollte die vierte Frage bejaht werden: Sind bei der Berechnung der Summe an einem Tag erfolgte mehrfache Ein- und Ausreisen sowie eine einzelne Ein- und Ausreise am selben Tag zu berücksichtigen, und welche Berechnungsmethode ist dabei anzuwenden?

19 Der Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens, Ungarn, die Republik Polen, Rumänien, die Slowakische Republik und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

20 Der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens, Ungarn, Rumänien und die Kommission haben ferner in der mündlichen Verhandlung, die am 14. Juni 2012 stattgefunden hat, mündliche Erklärungen abgegeben. IV – Rechtliche Würdigung A – Vorbemerkungen zur Reihenfolge der Prüfung der Vorabentscheidungsfragen

21 Vorab ist klarzustellen, dass – angesichts des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens sowie des rechtlichen Rahmens, in den dieser einzuordnen ist, insbesondere der einschlägigen Bestimmungen des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens – die mit der vierten Vorabentscheidungsfrage des vorlegenden Gerichts aufgeworfene Problematik unser Hauptaugenmerk verdient.

22 Zunächst ergibt sich nämlich aus den Akten, dass dem Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens die Einreise in das ungarische Staatsgebiet verweigert wurde, weil die Summe seiner Aufenthalte in diesem innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten drei Monate überstieg. Im Einzelnen war die streitige Entscheidung zum einen nur mit der kumulierten Gesamtdauer der Aufenthalte des Betroffenen in Ungarn begründet und zum anderen nur auf die Bestimmungen des § 40 Abs. 1 des Gesetzes II von 2007 gestützt, das allein auf den Schengener Grenzkodex verweist.

23 Die vierte Frage des vorlegenden Gerichts betrifft – in unmittelbarem Bezug zu dem Sachverhalt, um den es im Ausgangsverfahren geht – die Vereinbarkeit der sich aus dem von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommen ergebenden Regelung mit Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006. Art. 1 Abs. 5 dieses Abkommens erlaubt es nämlich im Einklang mit Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006, „mehrfach … einzureisen und sich … insgesamt drei Monate lang ununterbrochen aufzuhalten“, dies allerdings nur – was eine implizite Bezugnahme auf Art. 20 SDÜ oder auf Art. 5 des Schengener Grenzkodex darstellt – „innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten“ und bezogen auf das von diesem Abkommen erfasste „Grenzgebiet“. Außerdem soll es diese Bestimmung nach der vom vorlegenden Gericht unterbreiteten Hypothese ermöglichen, die Dauer von mehrfachen Aufenthalten einer Person in Ungarn für den Zweck der Berechnung der dreimonatigen Aufenthaltshöchstdauer innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten zu addieren.

24 Dagegen beruhen die ersten drei Fragen des vorlegenden Gerichts auf einer hypothetischen Grundlage. Diese Fragen betreffen nämlich einen Fall, in dem eine Person ihre Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr nutzt, um die Dauer ihrer Anwesenheit im Staatsgebiet eines Mitgliedstaats gewissermaßen legal zu optimieren, indem sie sich dort während der in Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 vorgesehenen Höchstfrist von drei Monaten ununterbrochen aufhält und dann, gegebenenfalls am selben Tag, die Grenze erneut überschreitet, um erneut in den Genuss eines Aufenthaltsrechts von drei Monaten zu kommen, was den Zweck der Regelung für den kleinen Grenzverkehr missachtet.

25 Schließlich betrifft die fünfte Frage, die die vierte Frage auf gewisse Weise vervollständigt, indem sie sie weiter öffnet, die Berechnungsmodalitäten für die Dauer von Aufenthalten bei ein- oder mehrfachen Grenzübertritten innerhalb von 24 Stunden.

26 Bei einer Verneinung der vierten Frage muss die fünfte Frage nicht mehr beantwortet werden. Zudem betreffen die ersten drei Fragen einen Fall von Rechtsmissbrauch, da sie sich auf Grenzübertritte beziehen, die geeignet sind, die Existenz eines verschleierten Wohnsitzes zu tarnen, und den Zweck der Regelung für den kleinen Grenzverkehr missachten; unter diesem Gesichtspunkt werden sie im Rahmen der Antwort auf die vierte Frage berücksichtigt. B – Die Durchführung der Verordnung Nr. 1931/2006 1. Die bilateralen Abkommen nach Art. 13 der Verordnung Nr. 1931/2006

27 Die Verordnung Nr. 1931/2006 weist die Besonderheit auf, dass sie bestimmte Aspekte ihrer Durchführung auf die betreffenden Mitgliedstaaten überträgt, indem sie diese gemäß ihrem Art. 13 ermächtigt, im Einklang mit den Bestimmungen dieser Verordnung stehende bilaterale Abkommen abzuschließen (

28 So sieht Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 vor, dass diese bilateralen Abkommen die zulässige Höchstdauer für jeden ununterbrochenen Aufenthalt gemäß dieser Regelung festlegen müssen, wobei diese Dauer drei Monate nicht überschreiten darf.

29 Die Mitgliedstaaten verfügen demnach im Rahmen der ihnen so auferlegten Verpflichtung, d. h., soweit eine Höchstdauer für den ununterbrochenen Aufenthalt von nicht mehr als drei Monaten festgesetzt und allgemein das Unionsrecht berücksichtigt wird (

30 Soweit ersichtlich (

31 Allerdings ist ebenfalls hervorzuheben, dass der Abschluss oder die Beibehaltung dieser bilateralen Abkommen gemäß Art. 13 der Verordnung Nr. 1931/2006 auf Grundlage einer „Ermächtigung“ durch die Union erfolgt und dass ihre Vereinbarkeit mit den Regeln dieser Verordnung vor ihrem Abschluss oder ihrer Änderung vorab durch die Kommission kontrolliert wird. Demnach verfügen die Mitgliedstaaten zwar im Rahmen der von der Verordnung Nr. 1931/2006 eingeführten Regeln über einen tatsächlichen Spielraum, um im Einvernehmen mit den Drittstaaten die Modalitäten zur Durchführung dieser Verordnung genau auszugestalten, doch müssen die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte der Mitgliedstaaten die angenommenen Bestimmungen auch im Licht des Wortlauts und des Zwecks dieser Verordnung und im Einklang mit den gesamten Bestimmungen des Unionsrechts auslegen und anwenden. 2. Das von Ungarn abgeschlossene bilaterale Abkommen

32 Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens nimmt die Anforderungen nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 auf, allerdings mit einer nicht eindeutigen Wortwahl.

33 Diese Bestimmung sieht nämlich vor, dass die in Art. 2 dieses Abkommens vorgesehene Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr ihren Inhaber „berechtigt, … mehrfach in das Grenzgebiet … einzureisen und sich dort innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten insgesamt drei Monate lang ununterbrochen aufzuhalten“. Sie legt somit die Höchstdauer für einen im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs zulässigen ununterbrochenen Aufenthalt klar auf drei Monate fest, wobei die Beschränkung dieser Möglichkeit eines ununterbrochenen Aufenthalts „innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten“ gilt.

34 So wie diese Bestimmung formuliert ist, ist sie allerdings, wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, divergierenden Auslegungen von Seiten der ungarischen Behörden und Gerichte zugänglich.

35 Nach dem ersten Ansatz, der von dem Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, dem Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens und dem Generalkonsul der Ukraine in Ungarn vertreten wird, soll Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens zum einen mehrfache Einreisen und zum anderen einen ununterbrochenen Aufenthalt von einer Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten erlauben.

36 Nach dem zweiten Ansatz, der von den zuständigen ungarischen Behörden vertreten wird, soll diese Bestimmung so auszulegen und anzuwenden sein, dass die Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten durch die Addition der Dauer eventueller mehrfacher Aufenthalte einer Person unabhängig von ihrer jeweiligen Dauer berechnet werden kann.

37 Nach diesem zweiten Ansatz soll das von Ungarn abgeschlossene bilaterale Abkommen somit auf dem Gedanken beruhen, dass Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 in Verbindung mit Art. 20 SDÜ oder Art. 5 des Schengener Grenzkodex ein „Zeitkonto“-System einrichtet, auf dem alle Einheiten kontinuierlichen Aufenthalts verbucht werden, um die zulässige Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten zu berechnen. Die Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr sollen somit je Sechsmonatszeitraum über ein Aufenthaltsrecht von insgesamt drei Monaten verfügen, das frei aufgeteilt und somit auch in konzentrierter und kontinuierlicher Weise innerhalb eines einzigen Zeitraums in Anspruch genommen werden kann, wobei im letzteren Fall während des Folgezeitraums von drei Monaten ein Grenzübertritt im Rahmen der Regelung über den kleinen Grenzverkehr ausgeschlossen wäre. Folglich könnte ein Grenzbewohner, der sich ganz zu Beginn eines Sechsmonatszeitraums drei Monate lang ununterbrochen im Grenzgebiet eines Mitgliedstaats aufgehalten hat und nach Ablauf dieses Zeitraums in seinen Drittstaat zurückgekehrt ist, die Grenze während der drei Folgemonate nicht erneut übertreten. C – Die Vereinbarkeit des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens und seiner Auslegung mit Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006

38 Indem Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens die Höchstdauer eines zulässigen ununterbrochenen Aufenthalts auf drei Monate festlegt, erfüllt er „formal“ die Anforderung nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006. Diese Bestimmung kann somit als solche nicht als unvereinbar mit den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006 angesehen werden; sie kann sogar als ihre wörtliche Entsprechung angesehen werden (

39 Die Feststellung, dass dem Wortlaut der Verordnung Nr. 1931/2006 gefolgt worden ist, lässt für sich alleine nämlich noch nicht den Schluss zu, dass ihr Art. 5 so ausgelegt werden kann, dass die mit Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens eingeführte Regelung, so, wie sie von den zuständigen ungarischen Behörden ausgelegt und angewendet wird, ungeachtet der Bestimmungen des Art. 20 SDÜ und des Art. 5 des Schengener Grenzkodex vollkommen mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

40 Es ist nämlich insbesondere zu untersuchen, ob die zusätzliche Anforderung, nach der ein ununterbrochener Aufenthalt von drei Monaten nur „innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten“ ermöglicht wird ( 1. Zum Sinn und Zweck der Verordnung Nr. 1931/2006 a) Zur der Regelung für den kleinen Grenzverkehr eigenen Logik

41 Die Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 1931/2006 geben einige Hinweise zu den Grundlagen und den Zielen der mit ihr eingeführten Regelung für den kleinen Grenzverkehr (

42 Dementsprechend verfolgt die durch die Verordnung Nr. 1931/2006 eingeführte Regelung für den kleinen Grenzverkehr im Wesentlichen den Zweck, einen Ausgleich herzustellen zwischen einerseits der Notwendigkeit, den Übertritt der Landaußengrenzen der Union durch „Bona-fide-Grenzbewohner …, die berechtigte Gründe haben, eine Landaußengrenze häufig zu überschreiten“, zu erleichtern, und andererseits „der Notwendigkeit, illegale Einwanderung und eine mögliche Gefährdung der Sicherheit durch kriminelle Aktivitäten zu verhüten“ (

43 Ganz allgemein wird die Einrichtung eines „effiziente[n] und benutzerfreundliche[n] Verfahren[s] für den kleinen Grenzverkehr“ (

44 Bei der Ermittlung der ratio legis der Verordnung Nr. 1931/2006, der Auslegung ihrer Bestimmungen und der Würdigung ihrer Durchführung ist somit der historische, kulturelle, wirtschaftliche und soziale Zusammenhang zu berücksichtigen, in den sich die von ihr eingerichtete Regelung einfügt.

45 In diesem Zusammenhang scheint der Hinweis darauf angebracht, dass die Region, in der es zu dem Ausgangsrechtsstreit gekommen ist, im Laufe des 20. Jahrhunderts Schauplatz einer bewegten, durch vielfache Grenzänderungen geprägten Geschichte gewesen ist (

46 In diesem Zusammenhang führt die Verordnung Nr. 1931/2006 die „Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr“ ein (

47 In diesem Zusammenhang ist zunächst mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass weder Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 noch irgendeine andere ihrer Bestimmungen vorsehen, dass die Gesamtdauer des Aufenthaltsrechts der von der Regelung für den kleinen Grenzverkehr Begünstigten begrenzt sein muss auf die für einen bestimmten Zeitraum von sechs Monaten berechnete Höchstdauer für einen ununterbrochenen Aufenthalt (

48 Weiter ist festzustellen, dass die Regelung für den kleinen Grenzverkehr im Wesentlichen zum einen durch die Begrenzung ihres Anwendungsbereichs sowohl in persönlicher (

49 Allerdings ist festzustellen, dass sich der Verordnung Nr. 1931/2006 nur wenige Anhaltspunkte darüber entnehmen lassen, was diese Häufigkeit und diese Regelmäßigkeit bedeuten. Es ist daher Sache des Gerichtshofs, sich soweit erforderlich zu diesem Punkt zu äußern, wobei er dabei die berechtigten Gründe berücksichtigen muss, die geeignet sind, die Vorzüge der Regelung für den kleinen Grenzverkehr zu rechtfertigen.

50 Auch wenn Art. 9 Buchst. b der Verordnung Nr. 1931/2006 die Erteilung einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr davon abhängig macht, dass der Antragsteller Dokumente vorzeigt, die neben seinem Status als Grenzbewohner „das Vorliegen berechtigter Gründe für das häufige Überschreiten der Landaußengrenze im Rahmen der Regelung für den kleinen Grenzverkehr“ belegen, ist in diesem Zusammenhang festzustellen, dass die Verordnung ebenfalls sehr wenig über die Natur der Gründe sagt, die als berechtigte Gründe akzeptiert werden können (

51 Wie ich bereits hervorgehoben habe, beschränkt sich der zweite Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1931/2006 darauf, „den Handel, den sozialen und kulturellen Austausch“ zu erwähnen, und ihr Art. 3 Nr. 3 definiert den „kleinen Grenzverkehr“ als „das regelmäßige Überschreiten der Landaußengrenze durch Grenzbewohner für einen Aufenthalt in einem Grenzgebiet, beispielsweise aus sozialen, kulturellen oder … familiären Gründen“, aber auch aus „nachgewiesenen wirtschaftlichen Gründen“, wobei allerdings für den letzten Fall klargestellt wird, dass die Verordnung Nr. 1931/2006 gemäß ihrem Art. 2 Buchst. b die für Drittstaatsangehörige geltenden Vorschriften des Unionsrechts oder des nationalen Rechts über den Zugang zu einer Erwerbstätigkeit und ihre Ausübung nicht berührt (

52 Somit ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die ratio legis der Regelung für den kleinen Grenzverkehr darin besteht, es den in den betroffenen Grenzgebieten ansässigen Personen zu erlauben, die Landaußengrenzen der Union einfach, d. h. ohne übertriebene Verwaltungshürden (

53 Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden, bei der Erteilung der Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr zu würdigen, ob solche berechtigten Gründe vorliegen ( b) Zur dem SDÜ und dem Schengener Grenzkodex eigenen Logik

54 Die zuständigen ungarischen Behörden machen allerdings im Wesentlichen geltend, dass die Regelung für den kleinen Grenzverkehr sich in den weiteren, durch das SDÜ und den Schengener Grenzkodex vorgegebenen Rahmen einfüge und dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006 somit in deren Licht ausgelegt werden müssten. Diesen beiden Regelungen liegt indessen nicht derselbe Gedanke zugrunde.

55 Aus Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens ergibt sich, dass die beiden betroffenen Staaten die Vorgabe nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 unter zwar impliziter, aber doch deutlicher Bezugnahme auf die auf Kurzaufenthalte von Drittstaatsangehörigen anwendbare Regelung ausgestaltet haben, wie sie zum einen durch die Art. 5 und 20 SDÜ und zum anderen durch Art. 5 des Schengener Grenzkodex und Art. 2 des Visakodex eingeführt wurde.

56 Art. 20 SDÜ sieht vor, dass sich sichtvermerksfreie Drittstaatsangehörige während einer Höchstdauer von drei Monaten innerhalb einer Frist von sechs Monaten von dem Datum der ersten Einreise (

57 Die gleiche Begrenzung der zulässigen Aufenthaltsdauer auf drei Monate innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten findet sich in Art. 5 des Schengener Grenzkodex wieder, der die allgemeinen Bedingungen für die Einreise von Drittstaatsangehörigen in das Unionsgebiet für einen Kurzaufenthalt bestimmt, sowie in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a des Visakodex, der den Begriff des Visums definiert (

58 Anders als die Verordnung Nr. 1931/2006, deren Anwendungsbereich in räumlicher und persönlicher Hinsicht streng begrenzt ist, sind das SDÜ, der Schengener Grenzkodex und der Visakodex – von Ausnahmen abgesehen – auf die Kurzaufenthalte aller Drittstaatsangehöriger auf dem gesamten Gebiet der betroffenen Mitgliedstaaten anwendbar.

59 Die grundsätzliche, für alle Drittstaatsangehörige geltende Begrenzung des Kurzaufenthalts auf eine Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten ist somit nicht auf die Ausnahmeregelung für den kleinen Grenzverkehr anwendbar.

60 Das von Ungarn vorgebrachte Argument, die mit der Verordnung Nr. 1931/2006 vorgenommene Ausnahme sei nicht umfassend, sondern betreffe nur die Einreiseformalitäten, so dass ihr Art. 5 im Licht der Bestimmungen des Art. 20 SDÜ oder des Art. 5 des Schengener Grenzkodex auszulegen sei, ist insofern zurückzuweisen.

61 Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1931/2006 wird nämlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Regelung für den kleinen Grenzverkehr eine Ausnahmeregelung zu den allgemeinen, im Schengener Grenzkodex niedergelegten Regeln für die Grenzkontrollen in Bezug auf die Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Union überschreitende Personen darstellt (

62 Daraus folgt, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006, deren Ziel gerade in der Festlegung der Regeln über den kleinen Grenzverkehr besteht, in ihrer Gesamtheit als Sonderregelung zur Regelung für Kurzaufenthalte nach dem Schengener Grenzkodex anzusehen sind.

63 Der Ausnahmecharakter der Verordnung Nr. 1931/2006 bringt es allerdings nicht mit sich, dass ihre Bestimmungen notwendigerweise strikt oder restriktiv ausgelegt werden müssen. Wie wir im Folgenden sehen werden, bedeutet dies vor allem, dass die Bestimmungen dieser Verordnung als lex specialis weder zu von dieser nicht vorgesehenen Zwecken missbraucht noch mit dem Ziel eingesetzt werden dürfen, die Regeln des Unionsrechts und des nationalen Rechts zu umgehen, und zwar insbesondere die Regeln über langfristige Aufenthalte (

64 Im Ergebnis ergibt sich schließlich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die dem durch die Verordnung Nr. 1931/2006 eingerichteten kleinen Grenzverkehr eigene Logik, es den begünstigten Grenzbewohnern, außer bei Betrug oder Missbrauch, zu ermöglichen, die lokalen Grenzen möglichst normal, d. h. einfach und auch so häufig wie nötig, zu übertreten, durch die Bestimmungen des Art. 20 SDÜ oder des Art. 5 des Schengener Grenzkodex nicht beeinträchtigt wird. 2. Zur Achtung der Charta und der EMRK

65 Nach alledem besteht die wichtigste Frage, über die der Gerichtshof somit zu entscheiden hat, darin, ob die Regelung, die mit dem von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommen eingeführt worden ist, so, wie sie von den zuständigen ungarischen Behörden ausgelegt und/oder angewandt wird, erstens mit dem Geist der Regelung für den kleinen Grenzverkehr, die ich gerade im Einzelnen untersucht habe, so wie sie in Einklang mit dem primären Unionsrecht (

66 Hierzu ist festzuhalten, dass die Verordnung Nr. 1931/2006 nach ihrem 13. Erwägungsgrund in Einklang mit den Grundrechten und -freiheiten und den Grundsätzen steht, die insbesondere mit der Charta anerkannt wurden.

67 Außerdem stellt der Abschluss von bilateralen Abkommen wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden eine Durchführung (

68 Zunächst könnte nach einem sehr intuitiven Ansatz erwogen werden, diese Frage unter dem Gesichtspunkt der Freizügigkeit anzugehen.

69 Vorbehaltlich des Falls von „Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit“ oder gleichwertige Rechte im Sinne des Art. 3 Nr. 4 der Verordnung Nr. 1931/2006 genießen (

70 Ohne dass es erforderlich wäre, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob der Ausgangsrechtsstreit – in welcher Weise auch immer – in den Anwendungsbereich des Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK (

71 Die Drittstaatsangehörigen, die nicht von der Definition der Familienangehörigen eines Unionsbürgers im Sinne der Richtlinie 2004/38 erfasst werden und somit kein automatisches Recht auf Einreise in den und Aufenthalt in dem Aufnahmemitgliedstaat haben, die aber vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1931/2006 erfasst werden, müssen meines Erachtens im Rahmen der Anwendung dieser Verordnung in den Genuss der Gewährleistungen kommen, die sich aus dem Recht auf Privat- und Familienleben im weiten Sinne ergeben ( D – Die Anwendung des Art. 7 der Charta und des Art. 8 EMRK

72 Letztlich müssen die Auslegung der Verordnung Nr. 1931/2006 und die Würdigung der Anwendung der betreffenden Bestimmung des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens somit im Licht der einschlägigen Bestimmungen der Charta und der EMRK sowie der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts und insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgen.

73 Eine rein mechanische Anwendung der in Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens aufgestellten Regel unter Zugrundelegung einer Auslegung entsprechend dem von den zuständigen ungarischen Behörden vertretenen Ansatz, der dazu führt, dass dem Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr, der persönliche und familiäre Beziehungen oder auf einer allgemeineren Ebene soziale Beziehungen (

74 Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – wenn auch in anderem Kontext (stricto sensu hinaus auch das Recht, Beziehungen zu seinesgleichen und zur Außenwelt zu knüpfen und zu pflegen, und kann Aspekte der sozialen Identität eines Individuums erfassen (

75 So wie die Ausweisung eines in einem Mitgliedstaat ansässigen Einwanderers unabhängig vom Vorliegen oder Nichtvorliegen eines „Familienlebens“ einen Eingriff in sein Recht auf Achtung des Privatlebens darstellt, kann demnach die Weigerung, den Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr in das Staatgebiet eines Mitgliedstaats einreisen zu lassen, einen solchen Eingriff darstellen und muss somit gesetzmäßig und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein, d. h., durch ein dringendes gesellschaftliches Bedürfnis gerechtfertigt sein und insbesondere in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Ziel stehen (

76 Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden, unter der Kontrolle der nationalen Gerichte einen angemessenen Ausgleich zwischen den betroffenen Interessen zu gewährleisten, im vorliegenden Fall zwischen dem Recht des Rechtsmittelgegners des Ausgangsverfahrens, seine Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr in vollem Umfang nutzen zu können, und der Notwendigkeit für die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, Missbräuche zu verhindern und gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1931/2006 zu ahnden. Sie haben daher im Einzelfall zu untersuchen, ob eine Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr von ihrem Inhaber in missbräuchlicher oder betrügerischer Weise genutzt wird, wobei sie die berechtigten Gründe, die von diesem zum Zeitpunkt der Erteilung dieser Genehmigung im Hinblick auf ihren Erhalt vorgebracht worden sind, angemessen berücksichtigen müssen.

77 Unter diesen Voraussetzungen entspricht eine Praxis der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, nach der den Inhabern einer unter Beachtung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006 rechtmäßig erteilten Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr das Recht auf Einreise in das Staatsgebiet dieses Mitgliedstaats systematisch allein deshalb verweigert wird, weil sie dort innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten mehrere Aufenthalte von einer kumulierten Dauer von mehr als drei Monaten absolviert haben, ohne dass die berechtigten Gründe, die diese Aufenthalte rechtfertigen, oder die Umstände, unter denen sie erfolgt sind, berücksichtigt werden und ohne dass das Vorliegen einer missbräuchlichen oder betrügerischen Nutzung dieser Genehmigungen nachgewiesen wird, in keinem Fall den Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben, und zwar auch dann nicht, wenn diese Praxis durch die Bestimmungen eines bilateralen Abkommens zur Durchführung dieser Verordnung angeordnet würde.

78 Die Verordnung Nr. 1931/2006 ist somit dahin auszulegen, dass sie es verwehrt, dass ein nach Art. 13 dieser Verordnung angenommenes Abkommen wie das von Ungarn abgeschlossene bilaterale Abkommen oder seine Auslegung durch die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte es einer mit der genannten Regelung begünstigten Person unmöglich macht, unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Grenze eines Mitgliedstaats zu übertreten, es sei denn, es wird der Nachweis erbracht, dass ein Betrug oder ein Missbrauch vorliegt. V – Ergebnis

79 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungarn) vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten: Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Festlegung von Vorschriften über den kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten sowie zur Änderung der Bestimmungen des Übereinkommens von Schengen ist, soweit er die Höchstdauer für einen zulässigen ununterbrochenen Aufenthalt nach der Regelung für den kleinen Grenzverkehr auf drei Monate festlegt, dahin auszulegen, dass er es verwehrt, dass ein nach Art. 13 dieser Verordnung angenommenes bilaterales Abkommen oder seine Auslegung es einer mit dieser Regelung begünstigten Person unmöglich macht, die Grenze eines Mitgliedstaats zu übertreten, — wenn diese Inhaber einer gültigen in Einklang mit dieser Verordnung erteilten Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr ist, — die einzige Begründung darin besteht, dass sie innerhalb eines Zeitraums von einer bestimmten Dauer mehrfache Aufenthalte im Grenzgebiet dieses Mitgliedstaats absolviert hat, deren kumulierte Dauer der in diesem Abkommen vorgesehenen Höchstdauer für einen ununterbrochenen Aufenthalt entspricht, unabhängig davon, wie lang diese Höchstdauer ist, — es sei denn, es wird nachgewiesen, dass diese Aufenthalte einem betrügerischen oder missbräuchlichen Verhalten gleichkommen. Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden, unter der Kontrolle der nationalen Gerichte den Nachweis zu erbringen, dass die Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr in missbräuchlicher oder betrügerischer Weise genutzt wird.