Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 19.04.2018 – C-123/17

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN ELEANOR SHARPSTON vom 19. April 2018 ( Rechtssache C‑123/17 Nefiye Yön gegen Landeshauptstadt Stuttgart, Beigeladener: Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts [Deutschland]) „Vorabentscheidungsersuchen – Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Beschluss Nr. 2/76 – Art. 7 – Stillhalteklausel – Neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt – Familiennachzug – Zusatzprotokoll – Art. 59 – Rechtfertigung – Zwingende Gründe des Allgemeininteresses“

1 Stehen die bilateralen Verträge zwischen der Europäischen Union und der Türkei restriktiveren Einreiseanforderungen für türkische Staatsangehörige entgegen, die Deutschland im Oktober 1980 eingeführt hat und die die Familienzusammenführung zwischen einem türkischen Arbeitnehmer, der seit Langem in diesem Mitgliedstaat wohnt, und seiner türkischen Ehefrau erschweren? Das Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland) betrifft den zeitlichen und sachlichen Anwendungsbereich der Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 ( Unionsrecht Assoziierungsabkommen und Zusatzprotokoll

2 Das Assoziierungsabkommen wurde im Jahr 1963 geschlossen. Nach seinem Art. 2 Abs. 1 besteht das Ziel der Assoziation darin, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien zu fördern. Die Assoziation sollte eine Vorbereitungsphase, eine Übergangsphase und eine Endphase umfassen (

3 Art. 9 bestimmt, dass für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise aufgrund von Art. 8 noch erlassen werden, dem nunmehr in Art. 18 AEUV verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist.

4 Der zu Kapitel 3 („Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art“) gehörende Art. 12 lautet: „Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [45, 46 und 47 AEUV] leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen.“

5 Im Jahr 1970 unterzeichneten die EWG und die Türkei das Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen, das die Überleitung von der Vorbereitungsphase zur Übergangsphase anzeigte (

6 Sein Art. 36 sieht vor, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten und der Türkei nach den Grundsätzen des Art. 12 des Assoziierungsabkommens schrittweise hergestellt wird. Der durch das Abkommen eingesetzte Assoziationsrat wird damit betraut, die hierfür erforderlichen näheren Regeln festzulegen.

7 Art. 41 Abs. 1 enthält eine Stillhalteklausel, wonach die Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens untereinander „keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ einführen dürfen.

8 Art. 59 lautet: „In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft einräumen.“

9 Nach Art. 62 sind das Zusatzprotokoll und dessen Anhänge Bestandteil des Assoziierungsabkommens. Beschluss Nr. 2/76

10 Der Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats schuf eine Reihe von Maßnahmen zur Förderung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Insbesondere wurden „die Durchführungsvorschriften zu Artikel 36 des Zusatzprotokolls“ für eine erste Stufe festgelegt, deren Dauer „auf vier Jahre vom 1. Dezember 1976 an festgesetzt“ wurde (

11 Art. 7 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“

12 Nach Art. 9 sind Abweichungen von den Bestimmungen des Beschlusses aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zulässig.

13 Der Beschluss Nr. 2/76 trat am 20. Dezember 1976 in Kraft ( Beschluss Nr. 1/80

14 Auch der Beschluss Nr. 1/80 wurde vom Assoziationsrat erlassen, um die Arbeitnehmerfreizügigkeit zu fördern. Nach seinem dritten Erwägungsgrund bedarf es im sozialen Bereich „einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit [dem] Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates eingeführten Regelung“.

15 Art. 13 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“

16 Nach Art. 14 Abs. 1 sind Abweichungen von den Bestimmungen des Beschlusses aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zulässig.

17 Nach Art. 16 sollte der Assoziationsrat die Ergebnisse der Anwendung dieser Bestimmungen prüfen, „um die ab 1. Dezember 1983 möglichen Lösungen auszuarbeiten“. Es wurden jedoch keine weiteren Maßnahmen erlassen (

18 Die relevanten Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 waren ab dem 1. Dezember 1980 anwendbar ( Deutsches Recht

19 Am 1. Juli 1980 wurde durch § 1 der Elften Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes mit Wirkung vom 5. Oktober 1980 eine generelle Visumpflicht für türkische Staatsangehörige eingeführt. Vor dieser Änderung benötigten türkische Staatsangehörige nur dann eine Aufenthaltserlaubnis in der Form eines Sichtvermerks, wenn sie in Deutschland eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten (

20 Nach § 4 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) bedürfen Drittstaatsangehörige für die Einreise nach und den Aufenthalt in Deutschland eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch das Unionsrecht oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder aufgrund des Assoziierungsabkommens ein Aufenthaltsrecht besteht.

21 Nach § 5 Abs. 2 AufenthG darf eine Aufenthaltserlaubnis nur erteilt werden, wenn der Drittstaatsangehörige mit dem erforderlichen Visum nach Deutschland eingereist ist und die für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis maßgeblichen Angaben bereits im Visumantrag gemacht hat. Hiervon kann abgesehen werden, wenn die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erfüllt sind oder es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar ist, das Visumverfahren nachzuholen. Nach § 6 Abs. 3 ist für längerfristige Aufenthalte ein Visum erforderlich, das vor der Einreise des Drittstaatsangehörigen nach Deutschland erteilt wird.

22 § 30 AufenthG betrifft den Ehegattennachzug. Dem Ehegatten eines Drittstaatsangehörigen ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn er sich zumindest auf einfache Art in deutscher Sprache verständigen kann ( Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

23 Frau Nefiye Yön ist eine türkische Staatsangehörige. Ihr Ehemann ist ebenfalls türkischer Staatsangehöriger und wohnt seit 1995 in Deutschland. Nachdem er erfolglos Asyl beantragt hatte, heiratete er eine deutsche Staatsangehörige, von der er sich später scheiden ließ. Im Jahr 2004 heiratete er Frau Yön. Zumindest seit 2005 ist er im Besitz einer Niederlassungserlaubnis, und seit 2009 ist er in einer Bäckerei beschäftigt. Das Ehepaar hat drei erwachsene Kinder, die in Österreich, Deutschland und der Türkei leben.

24 Frau Yön stellte im Jahr 2007 bei der deutschen Botschaft in Ankara einen ersten Antrag auf ein Visum zum Ehegattennachzug zu ihrem Ehemann. Im Jahr 2011 stellte sie zwei weitere Anträge. Alle drei Anträge wurden wegen ihrer unzureichenden Deutschkenntnisse abgelehnt. Im März 2013 reiste sie mit einem niederländischen Schengen-Visum in die Niederlande ein, um ihre dort lebende Schwester zu besuchen. Im April 2013 reiste sie weiter zu ihrem Ehemann nach Deutschland. Im Mai 2013 beantragte sie in Deutschland die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug. Sie soll Gesundheitsprobleme haben und Analphabetin sein; aufgrund dessen soll sie auf die Hilfe ihres Ehemannes angewiesen sein.

25 Die Landeshauptstadt Stuttgart lehnte den Antrag von Frau Yön im März 2014 ab, weil sie nicht nachgewiesen habe, dass sie sich zumindest auf einfache Art in deutscher Sprache verständigen könne, und weil sie ohne das erforderliche nationale Visum nach Deutschland eingereist sei.

26 Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen gerichteten Klage von Frau Yön statt. Es sah in der Ablehnung ihres Antrags einen Verstoß gegen die Stillhalteklauseln in den Beschlüssen Nrn. 2/76 und 1/80.

27 Die Landeshauptstadt Stuttgart hat gegen dieses Urteil beim Bundesverwaltungsgericht (im Folgenden: vorlegendes Gericht) Revision eingelegt.

28 Das vorlegende Gericht führt aus, selbst wenn das Spracherfordernis für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in § 30 Abs. 1 AufenthG eine „neue Beschränkung“ im Sinne der Stillhalteklauseln darstellen sollte, könnte es gleichwohl durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Das Aufenthaltsgesetz sei geändert worden, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit dadurch Rechnung zu tragen, dass ein Antragsteller von dem Sprachenerfordernis befreit werden könne. Das Vorabentscheidungsersuchen betreffe jedoch nicht dieses Erfordernis, da diese Frage von den nationalen Gerichten noch nicht geprüft worden sei, sondern beziehe sich auf die (in § 5 Abs. 2 AufenthG aufgestellte) Voraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltstitels, dass die Einreise nach Deutschland mit dem erforderlichen Visum erfolgt sei.

29 Das vorlegende Gericht führt weiter aus, das Visumerfordernis könnte eine „neue Beschränkung“ der Freizügigkeit türkischer Arbeitnehmer darstellen. Vor diesem Hintergrund hat es dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt: 1. Ist die Stillhalteklausel des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 durch die Stillhalteklausel des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vollständig ersetzt worden, oder ist die Rechtmäßigkeit neuer Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die zwischen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/76 und der Anwendbarkeit des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 eingeführt worden sind, weiterhin nach Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu beurteilen? 2. Falls Frage 1 dahin zu beantworten ist, dass Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 nicht vollständig abgelöst worden ist: Ist die zu Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in vollem Umfang auch auf die Anwendung des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 mit der Folge zu übertragen, dass Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 dem Grunde nach auch eine mit Wirkung vom 5. Oktober 1980 eingeführte nationale Regelung erfasst, mit der der Ehegattennachzug zu einem türkischen Arbeitnehmer von der Erteilung eines nationalen Visums abhängig gemacht wird? 3. Ist die Einführung einer solchen nationalen Regelung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, insbesondere durch das Ziel einer effektiven Einwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme, gerechtfertigt, wenn besonderen Umständen des Einzelfalls durch eine Härtefallklausel Rechnung getragen wird?

30 Frau Yön hat eine kurze Stellungnahme abgegeben. Eingehendere Stellungnahmen sind von der Revisionsklägerin, der deutschen Regierung und der Kommission eingereicht worden. Die Revisionsklägerin, die deutsche Regierung und die Kommission haben in der Sitzung vom 18. Januar 2018 mündlich verhandelt. Würdigung Allgemeine Bemerkungen Ziel des Assoziierungsabkommens und die schrittweise Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

31 Ziel des Assoziierungsabkommens ist die Schaffung immer engerer Bande zur Türkei und die Förderung einer beständigen und ausgewogenen Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Türkei und der Europäischen Union (

32 Kapitel 3 („Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art“) des Assoziierungsabkommens beginnt mit Art. 12, in dem der Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit verankert ist. Art. 36 des Zusatzprotokolls sieht sodann einen Zeitraum von zehn Jahren vor, um die Freizügigkeit der Arbeitnehmer „schrittweise“ herzustellen, und bestimmt, dass der Assoziationsrat „die hierfür erforderlichen Regeln“ festlegt. Demgemäß erließ der Assoziationsrat den Beschluss Nr. 2/76 mit dem Inhalt einer ersten Stufe (

33 Anders als einige andere Abkommen wie das EWR-Abkommen und das Abkommen mit der Schweiz über die Freizügigkeit ( Auslegung des Assoziierungsabkommens und der Beschlüsse des Assoziationsrats

34 Ein von der Union geschlossener völkerrechtlicher Vertrag ist nicht nur anhand seines Wortlauts, sondern auch im Licht seiner Ziele auszulegen (nicht, dass sie automatisch einheitlich auszulegen sind („Polydor-Prinzip“) (

35 Das Polydor-Prinzip gilt auch im Kontext des Assoziierungsabkommens und seiner Durchführungsvorschriften. Ob es möglich ist, die Auslegung einer unionsrechtlichen Vorschrift auf eine vergleichbar, ähnlich oder sogar identisch formulierte Vorschrift in einem Abkommen zwischen der Union und einem Drittstaat zu übertragen, hängt somit u. a. von der Zielsetzung ab, die mit jeder Bestimmung in ihrem jeweiligen speziellen Kontext verfolgt wird. Um festzustellen, ob eine Vorschrift des Unionsrechts für eine entsprechende Anwendung im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei in Betracht kommt, müssen daher der Zweck des Assoziierungsabkommens und der Kontext, in dem es steht, mit Zweck und Kontext des betreffenden Unionsrechtsakts verglichen werden (

36 In Art. 12 des Assoziierungsabkommens haben die Vertragsparteien vereinbart, sich von den Bestimmungen des primären Unionsrechts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer „leiten zu lassen“. Wie Generalanwalt Cruz Villalón ausgeführt hat, zeigt die Formulierung „leiten zu lassen“, dass die wirtschaftliche Freiheit, wie sie im Primärrecht der Union zum Ausdruck kommt, Vorbildcharakter haben soll. Die gewählte Formulierung macht jedoch ebenso deutlich, dass die wirtschaftliche Freiheit, wie sie im Primärrecht der Union zum Ausdruck kommt, nicht vollständig auf das Assoziationsverhältnis auszudehnen ist. Der Ausdruck „leiten zu lassen“ impliziert keine Einheitlichkeit, sondern erlaubt grundsätzlich unterschiedliche Auslegungen (

37 Seit dem Urteil Bozkurt entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die im Kontext von Vorschriften des Primärrechts der Union anerkannten Grundsätze für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer so weit wie möglich auf türkische Staatsangehörige übertragen werden müssen, die Rechte aufgrund des Assoziierungsabkommens besitzen (

38 Der Gerichtshof hat seine Bereitschaft gezeigt, die Formel „so weit wie möglich“ großzügig anzuwenden, und er hat sich nicht gescheut, zur Auslegung der Vorschriften des Assoziierungsabkommens Vorschriften des Sekundärrechts der Union heranzuziehen (

39 Im Urteil Toprak sind sogar Analogien zwischen der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und einer Stillhalteklausel in der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie (

40 Der Gerichtshof hat ferner im Wege der Analogie Grundsätze seiner Rechtsprechung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der Union auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten und der Türkei angewendet. Bereits in der Rechtssache Kus hat er auf die Grundsätze im Urteil Antonissen (

41 Der Gerichtshof hat auch auf seine Rechtsprechung zu anderen internationalen Abkommen mit Drittstaaten verwiesen, unabhängig von ihrer Natur (Assoziierungsabkommen oder andere) und ihrer Zielsetzung (Beitritt zur Union oder nicht) (

42 In der Rechtsprechung finden sich aber auch einige gewichtige Grenzen für die Anwendung des Grundsatzes „so weit wie möglich“.

43 Erstens hat der Gerichtshof im Urteil Demirkan entschieden, dass „die den unionsrechtlichen Vorschriften über den Binnenmarkt, einschließlich der Vertragsbestimmungen, gegebene Auslegung nicht automatisch auf die Auslegung eines von der Union mit einem Drittstaat geschlossenen Abkommens übertragen werden [kann], sofern dies nicht im Abkommen selbst ausdrücklich vorgesehen ist“ (

44 Für den Fall, dass eine bestimmte Frage nicht speziell im Assoziationsrecht EWG–Türkei geregelt ist, hat der Gerichtshof somit eine analoge Anwendung unionsrechtlicher Vorschriften ausdrücklich abgelehnt. Im Urteil Bozkurt hat er festgestellt, dass mangels einer speziellen Bestimmung, die türkischen Arbeitnehmern das Recht verleiht, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben, nachdem sie dort eine Beschäftigung ausgeübt haben, das Aufenthaltsrecht eines türkischen Staatsangehörigen entfällt, wenn er vollständig und dauerhaft arbeitsunfähig geworden ist. Da die Bedingungen, unter denen Arbeitnehmer aus der Union ein solches Bleiberecht ausüben konnten, nach der nunmehr in Art. 45 Abs. 3 Buchst. d AEUV enthaltenen Regelung vom Erlass von Verordnungen durch die Kommission abhingen, können die im Rahmen dieser Verordnungen geltenden Regeln nicht ohne Weiteres auf türkische Arbeitnehmer übertragen werden (

45 Zweitens hat der Gerichtshof in Fällen, in denen die Ziele und der Inhalt der Vorschriften des Sekundärrechts der Union über die entsprechenden Bestimmungen des Assoziationsrechts EWG-Türkei hinausgehen, eine Auslegung Letzterer analog zu Ersteren ausgeschlossen. Beispielsweise konnte der Schutz vor Ausweisung, den Unionsbürger nach Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG (

46 Drittens hat der Gerichtshof es abgelehnt, die in seiner Rechtsprechung zu findende Auslegung einer unionsrechtlichen Freiheit auf die Assoziation EWG–Türkei zu übertragen, wenn diese Auslegung auf einem Urteil beruht, das nach dem Erlass der Assoziationsregeln erging, und kein Anhaltspunkt dafür vorliegt, dass die Vertragsparteien bei der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens und des Zusatzprotokolls wollten, dass sie in diesem Sinne ausgelegt werden. Demgemäß konnte die unionsrechtliche Auslegung, wonach der freie Dienstleistungsverkehr die „passive“ Freiheit der Dienstleistungsempfänger einschließt, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort die Dienstleistung zu erhalten – die in der Rechtsprechung im Jahr 1984 anerkannt worden ist ( Natur und Funktion der Stillhalteklauseln in den Beschlüssen des Assoziationsrats

47 Die Stillhalteklauseln in den Beschlüssen des Assoziationsrats waren Gegenstand mehrerer Vorabentscheidungsersuchen, beginnend mit der Rechtssache Sevince. Im Urteil in dieser Rechtssache hat der Gerichtshof anerkannt, dass solche Klauseln unmittelbare Wirkung haben (

48 Eine Stillhalteklausel schafft nicht aus sich heraus Rechte (zeitlicher Hinsicht festlegt, nach welchen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats die Stellung eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist, der in einem Mitgliedstaat von seinen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen will (

49 Die Stillhalteklauseln in den Beschlüssen des Assoziationsrats stellen die grundsätzliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für ihre nationale Zuwanderungspolitik nicht in Frage ( Zur ersten Frage

50 Die erste Frage betrifft den zeitlichen Geltungsbereich der Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob dieser Beschluss noch auf die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften Anwendung findet, die am 5. Oktober 1980 erlassen wurden (also vor dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 am 1. Dezember 1980).

51 Die Landeshauptstadt Stuttgart und die deutsche Regierung tragen vor, der Beschluss Nr. 2/76 und seine Stillhalteklausel fänden keine Anwendung mehr. Für diese Auffassung sprächen Art. 59 Abs. 1 Buchst. a WÜRV und das Urteil Bozkurt des Gerichtshofs (

52 Die Kommission trägt vor, die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 finde auf nationale Rechtsakte, die zwischen dem 1. Dezember 1976 und dem 30. November 1980 eingeführt worden seien, weiterhin Anwendung.

53 Ich stimme der Kommission zu.

54 Der zeitliche Geltungsbereich des Beschlusses Nr. 2/76 wird durch diesen Beschluss in Verbindung mit dem Beschluss Nr. 1/80 ausdrücklich definiert. Der Beschluss Nr. 2/76 trat am 20. Dezember 1976 in Kraft (

55 Der Wortlaut der beiden Beschlüsse und das im Assoziationsrecht EWG–Türkei vorgesehene System schrittweiser Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit machen deutlich, dass der Beschluss Nr. 1/80 den Beschluss Nr. 2/76 nahtlos ersetzen sollte. Der Beschluss Nr. 2/76 galt somit vom 20. Dezember 1976 bis zum 30. November 1980 (

56 Im Beschluss Nr. 1/80 oder im Gesamtsystem des Assoziationsrechts EWG–Türkei gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass er Rückwirkung auf den zeitlichen Geltungsbereich des Beschlusses Nr. 2/76 haben oder ihn mit Ex-tunc-Wirkung aufheben sollte. Die Ersetzung eines Rechtsakts durch einen ihm nachfolgenden erfolgt mit Ex-nunc-Wirkung, es sei denn, dem nachfolgenden Rechtsakt wird Rückwirkung beigemessen, oder mit ihm wird der frühere Rechtsakt ex tunc aufgehoben (

57 Außerdem würde es bei der von der deutschen Regierung befürworteten Auslegung ex post ein rechtliches Vakuum geben. Der Beschluss Nr. 1/80 kann nicht rückwirkend auf Sachverhalte angewandt werden, die vor dem 1. Dezember 1980 entstanden sind. Solche Sachverhalte, die zuvor vom Beschluss Nr. 2/76 erfasst wurden, würden – nach der Logik der deutschen Regierung – ab dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 von keiner Regelung mehr erfasst werden, und dabei bliebe es dann. Das kann nicht richtig sein.

58 Im Urteil Bozkurt hat der Gerichtshof ausgeführt, dass der Beschluss Nr. 1/80 eine weitere Stufe bei der Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer bildet und dass er ab seinem Inkrafttreten an die Stelle der entsprechenden ungünstigeren Bestimmungen des Beschlusses Nr. 2/76 trat (

59 Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Rechtmäßigkeit neuer Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die ein Mitgliedstaat zwischen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/76 und dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 eingeführt hat, anhand von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu prüfen ist. Zur zweiten Frage

60 Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 im Sinne eines Verbots der Einführung neuer Beschränkungen für den Nachzug von Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer ausgelegt werden sollte.

61 Die Landeshauptstadt Stuttgart und die deutsche Regierung sind der Auffassung, dass der Familiennachzug nicht unter die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 falle, weil diese Bestimmung Familienangehörige türkischer Staatsangehöriger nicht betreffe. Die Landeshauptstadt Stuttgart fügt hinzu, dass auch für türkische Staatsangehörige ein unionsrechtliches Visumerfordernis gelte (

62 Die Kommission trägt vor, Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 beziehe sich wie die Stillhalteklauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls auch auf die Familienzusammenführung. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu diesen anderen Bestimmungen (

63 Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen zutreffend dargelegt hat, gibt es im Assoziationsrecht EWG–Türkei keinen Rechtsakt, der regelt, ob unter den Begriff „neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ Beschränkungen des Familiennachzugs fallen. Ich werde mich daher zunächst mit der Tragweite und der Auslegung dieser Wendung befassen und mich dann der Frage zuwenden, ob die im Kontext des Beschlusses Nr. 1/80 ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Bedeutung dieses Ausdrucks auf den vorangegangenen Beschluss Nr. 2/76 zu übertragen ist. Tragweite und Auslegung der Wendung „neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ im Beschluss Nr. 1/80

64 Um die Frage der Familienzusammenführung im Assoziationsrecht EWG–Türkei zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer ging es erstmals in der Rechtssache Demirel (

65 In seinen Schlussanträgen prüfte Generalanwalt Darmon die Tragweite der Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 1/80 im Kontext des Familiennachzugs. Er wies darauf hin, dass das Recht auf Familiennachzug für Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, durch eine ausdrückliche Bestimmung in der Verordnung Nr. 1612/68 eingeführt werden musste. Mangels einer entsprechenden Bestimmung im Assoziationsrecht EWG–Türkei konnte ein solches Recht nicht als stillschweigend gewährleistet angesehen werden. Auch wenn der Familiennachzug eindeutig ein notwendiges Element bei der Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist, entsteht ein entsprechendes Recht aber erst nach der Verwirklichung der Freiheit, die für den Familiennachzug Voraussetzung ist, und nach dem Erlass einer speziellen diesbezüglichen Regelung. Generalanwalt Darmon kam zu dem Ergebnis, dass sich die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 „auf den Zugang zum Arbeitsmarkt [bezieht] und nicht auf den Familiennachzug. Sie macht den Aufenthalt der Familienangehörigen von einer von den zuständigen Behörden der Vertragsparteien des Abkommens erteilten Genehmigung abhängig. Sie kann also nicht dahin ausgelegt werden, dass sie ein Recht auf Familiennachzug … umfasst.“ (

66 Der Gerichtshof hat sich dieser Auffassung angeschlossen. Er hat festgestellt, dass der Beschluss Nr. 1/80 der einzige Beschluss ist, den der Assoziationsrat (nicht auf Beschränkungen des Familiennachzugs für türkische Arbeitnehmer bezieht.

67 29 Jahre später hatte sich der Gerichtshof in der Rechtssache Genc (

68 Der Gerichtshof führte zunächst als gefestigte Rechtsprechung eine die Niederlassungsfreiheit im Verhältnis EWG–Türkei betreffende Rechtssache (Savas) (dass„die in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthaltenen Stillhalteklauseln allgemein die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen [verbieten], die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung einer wirtschaftlichen Freiheit durch einen türkischen Staatsangehörigen in dem betreffenden Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses oder des Zusatzprotokolls in diesem Mitgliedstaat galten“ (C‑37/98, Slg. 2000, I‑2927, Randnr. 50, und Abatay u. a., Randnrn. 70 bis 74), muss die in der vorstehenden Randnummer[ (

69 An dieser Stelle möchte ich die Zwischenbemerkung machen, dass der Gerichtshof bereits im Urteil Abatay u. a. den Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls, der generell die Einführung von „neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ ausschließt, mit dem Wortlaut von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vermengt hatte, wonach „für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in [der Union und der Türkei] ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ eingeführt werden dürfen (Hervorhebung nur hier) (sowie des Grundsatzes „so weit wie möglich“ (generell in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls; schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in Art. 36 des Zusatzprotokolls, auf dem der Beschluss Nr. 1/80 beruht) gebührend berücksichtigt werden. Sowohl der Wortlaut als auch das Ziel der beiden Regelungen zeigen somit, dass ihnen nicht genau dieselbe Auslegung und Tragweite beigemessen werden sollten.

70 Im Urteil Genc bestätigte der Gerichtshof sodann, dass der Anknüpfungspunkt für die Prüfung anhand von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht der einreisende Familienangehörige ist, sondern der im betreffenden Mitgliedstaat wohnhafte türkische Arbeitnehmer (

71 Anschließend übernahm der Gerichtshof Erwägungen aus seinem kurz zuvor ergangenen Urteil Dogan. In dieser Rechtssache hatte die Ehefrau eines türkischen Geschäftsmanns (des Geschäftsführers eines kleinen Unternehmens), der sich in Deutschland niedergelassen hatte und dort seit 1998 wohnte, in der Türkei ein Visum zum Zweck des Familiennachzugs beantragt. Ihr Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, dass sie die für die Erteilung eines Visums zum Zweck des Familiennachzugs notwendigen einfachen Kenntnisse der deutschen Sprache nicht besitze (

72 Unter Bezugnahme auf das Urteil Dogan führte der Gerichtshof aus, dass „es sich auf die Entscheidung eines türkischen Staatsangehörigen, sich in einem Mitgliedstaat niederzulassen, um dort dauerhaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, negativ auswirken kann, wenn die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats die Familienzusammenführung erschweren oder unmöglich machen und sich der türkische Staatsangehörige deshalb unter Umständen zu einer Entscheidung zwischen seiner Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat und seinem Familienleben in der Türkei gezwungen sehen kann“ (Ausgehend davon, dass die Stillhalteklauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls von gleicher Art sind und dasselbe Ziel verfolgen, kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass sich die Auslegung von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls im Urteil Dogan auf das Urteil Genc übertragen lässt (

73 Schließlich stellte der Gerichtshof fest, dass die Rechtssache Demirkan (

74 Bei allem Respekt gegenüber dem Gerichtshof führt der im Urteil Genc gewählte Ansatz zu gewissen Schwierigkeiten.

75 Erstens wird der erhebliche Unterschied im Wortlaut der beiden Stillhalteklauseln, die sich in zwei Rechtsinstrumenten von unterschiedlichem hierarchischem Status befinden, außer Acht gelassen. Die Vertragsparteien sind übereingekommen, in das Zusatzprotokoll eine allgemeine Stillhalteklausel aufzunehmen, wonach es „keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ geben darf (

76 Zweitens steht das Urteil Genc in Widerspruch sowohl zum Urteil Demirel als auch zur neueren Rechtsprechung in Bezug auf die Assoziation EWG–Türkei, in der der Gerichtshof ausgeführt hat, dass einem türkischen Arbeitnehmer ein zusätzliches Recht nur mittels einer ausdrücklichen Bestimmung in einem Beschluss des Assoziationsrats eingeräumt werden kann (

77 Drittens ist erwähnenswert, dass das Primärrecht der Union zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 45 AEUV) das Recht auf Familienzusammenführung nicht umfasst. Dieses Recht wurde für Arbeitnehmer, die Unionsbürger sind, eigens durch Sekundärrecht eingeführt (nicht mit dem Zugang zur Beschäftigung (des einzigen im Wortlaut von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 erwähnten Gegenstands).

78 Viertens wird in anderen Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 über Familienangehörige von Arbeitnehmern auf Personen Bezug genommen, die „die Genehmigung erhalten haben, zu [den Arbeitnehmern] zu ziehen“ (

79 Schließlich wird im Urteil Genc selbst wiederholt, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 die Situation des türkischen Arbeitnehmers und nicht des Familienangehörigen betrifft (

80 Mit diesen Ausführungen will ich nicht andeuten, dass sich die Voraussetzungen für die Einreise und den Aufenthalt von Familienangehörigen eines türkischen Staatsbürgers zum Zweck der Familienzusammenführung etwa nicht darauf auswirken werden, ob und für wie lange er beschließt, eine wirtschaftliche Tätigkeit in der Union auszuüben. Natürlich werden sie dies tun. Die Frage ist hier aber nur, ob es bei einer Auslegung von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 anhand seines Wortlauts und seines Ziels überzeugend ist, ihm die vom Gerichtshof im Urteil Genc beigemessene Bedeutung zu geben.

81 Ich wende mich auch nicht gegen den liberalen Ansatz, den der Gerichtshof bei der Feststellung „neuer Beschränkungen“ der wirtschaftlichen Freiheiten türkischer Arbeitnehmer verfolgt hat, u. a. in Bezug auf das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis für Lastwagenfahrer ( Tragweite und Auslegung der Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76

82 Mein Ausgangspunkt ist, dass mit dem Assoziationsrecht EWG–Türkei eine schrittweise Verbesserung der Bedingungen für die Beschäftigung türkischer Arbeitnehmer in der Union angestrebt wird.

83 Im Beschluss Nr. 2/76 wurden die detaillierten Bestimmungen für die „erste Stufe“ nach dem Erlass des Zusatzprotokolls festgelegt (

84 Im Beschluss Nr. 1/80 heißt es, dass es „einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats eingeführten Regelung“ bedarf (

85 Da diese beiden Beschlüsse aufeinanderfolgende Stufen bei der „schrittweisen“ Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstellen und der Beschluss Nr. 1/80 zu einer gegenüber dem Beschluss Nr. 2/76 „besseren Regelung“ zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen führen soll, sollte es einen Trend von einer „weniger guten Regelung“ hin zu einer „besseren Regelung“ geben. Es wäre daher nicht ungewöhnlich, die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 2/76 im Bereich des Familienlebens und der Familienangehörigen weniger weit auszulegen als die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80, der ihn ersetzt hat.

86 Aus den oben dargelegten Gründen (nicht auf die frühere Stillhalteklausel für Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang von Arbeitnehmern zum Arbeitsmarkt, Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76, zu übertragen.

87 Hinzuzufügen ist, dass den türkischen Arbeitnehmern dadurch nicht jedes Recht genommen wird, ihre Familienangehörigen in das Unionsgebiet nachkommen zu lassen. Die Richtlinie 2003/86/EG des Rates (lex generalis für die Familienzusammenführung. Das Assoziationsrecht EWG–Türkei ist eine lex specialis, mit der in den von ihr erfassten Bereichen speziellere Vorschriften für türkische Staatsangehörige eingeführt werden (lex specialis nicht gilt, können sie sich immer noch auf die lex generalis berufen. Mögliche Auswirkungen von Art. 59 des Zusatzprotokolls

88 Für den Fall, dass der Gerichtshof meine Auffassung nicht teilt, sondern der Ansicht ist, dass die fraglichen nationalen Rechtsvorschriften von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 erfasst werden, wird zu prüfen sein, ob Art. 59 des Zusatzprotokolls der Anwendung dieser Stillhalteklausel vorgeht.

89 Art. 59 des Zusatzprotokolls lautet: „In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund [der Unionsverträge] einräumen.“ Er spiegelt damit den Grundsatz wider, dass die Mitgliedschaft in der Union die weitgehendste und nachdrücklichste Beziehung ist, die ein Staat erwerben kann, und dass jedes andere Verhältnis zwischen einem Drittland und der Union (wie das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei) folglich zwangsläufig weniger privilegiert sein muss.

90 Das Zusatzprotokoll gehört innerhalb der Hierarchie des Assoziationsrechts EWG–Türkei zum Primärrecht. Vom Assoziationsrat erlassene Beschlüsse müssen daher in einer Weise ausgelegt werden, die mit der im Zusatzprotokoll aufgestellten Regel „keine günstigere Behandlung“ im Einklang steht. In jüngeren Urteilen, in denen es auch um die Frage der Familienzusammenführung im Rahmen der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ging, scheint mir dieses weitere und notwendige Auslegungskriterium nicht angesprochen worden zu sein (

91 Der Gerichtshof hat Art. 59 des Zusatzprotokolls allerdings bereits im Kontext der Freizügigkeit türkischer Arbeitnehmer angewendet und dabei stets gebührend hervorgehoben, dass türkische Staatsangehörige nicht günstiger behandelt werden dürfen als Unionsbürger (

92 In der ersten Rechtsprechungslinie hat der Gerichtshof eher eine Gesamtbetrachtung vorgenommen, als auf die genaue inhaltliche Entsprechung der den türkischen Staatsangehörigen und den Unionsbürgern gewährten Rechte zu achten (

93 In der zweiten Rechtsprechungslinie, die aus zwei die Einführung von Verwaltungsgebühren für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden betreffenden Rechtssachen besteht, hat der Gerichtshof einen anderen Ansatz gewählt. Er hat entschieden, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 in Verbindung mit der Regel „keine günstigere Behandlung“ der Einführung von Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder die Verlängerung ihrer Gültigkeitsdauer von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren durch die türkischen Staatsangehörigen abhängig macht, die sich im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten. Der Gerichtshof hat sodann die Verhältnismäßigkeit der neuen Beschränkung geprüft, der andernfalls die Stillhalteklausel entgegengestanden hätte (

94 Ich leite aus meiner Rückschau auf die Rechtsprechung folgende Grundsätze ab: i) Art. 59 des Zusatzprotokolls steht der Einführung neuer Beschränkungen, die in gleicher Weise für türkische Staatsangehörige und Unionsbürger gelten, nicht entgegen. ii) Es ist jedoch notwendig, die sich daraus für türkische Staatsangehörige ergebende Rechtslage mit der, in der sich die Unionsbürger befinden, zu vergleichen. iii) Die neuen Beschränkungen für türkische Arbeitnehmer müssen nicht mit denen, die für Unionsbürger gelten, identisch sein, aber sie müssen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Lage beider Gruppen äquivalent sein (

95 Im vorliegenden Fall ist es angebracht, einen türkischen Arbeitnehmer, der in Deutschland beschäftigt ist und den Nachzug seiner türkischen Ehefrau erreichen möchte, mit einem nicht deutschen Unionsbürger zu vergleichen, der in Deutschland beschäftigt ist und den Nachzug seines Ehegatten erreichen möchte, der einem Drittstaat angehört; dabei kann es sich auch um einen türkischen Staatsangehörigen handeln.

96 Wenn der betreffende Familienangehörige nicht bereits einen gültigen Aufenthaltstitel besitzt, benötigt er nach Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 ein Einreisevisum gemäß der Verordnung Nr. 539/2001 oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften (

97 Überdies sieht Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 vor, dass ein Familienangehöriger eines Unionsbürgers, der nicht über die erforderlichen Reisedokumente oder Einreisevisa verfügt, nicht automatisch zurückgewiesen wird, sondern jede angemessene Möglichkeit erhält, sich die erforderlichen Dokumente zu beschaffen. Für den gleichen Personenkreis bestimmt Art. 9 Abs. 3, dass die Nichterfüllung der Pflicht zur Beantragung einer Aufenthaltskarte mit verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden Sanktionen geahndet werden kann. Die Kommission trägt daher vor, dass die Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer keine günstigere Behandlung genössen als Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von Unionsbürgern seien, da bei Letzteren die illegale Einreise in einen Mitgliedstaat nicht die Versagung eines Aufenthaltstitels rechtfertige. Daraus würde folgen, dass das in Anwendung der Stillhalteklausel gefundene Ergebnis nicht durch Einbeziehung von Art. 59 des Zusatzprotokolls geändert würde. Hätte die Anwendung der Stillhalteklausel hingegen zum Ergebnis, dass für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige türkischer Staatsangehöriger sind, kein Visumerfordernis bestünde, wohl aber für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind, dann stünde dem Art. 59 des Zusatzprotokolls entgegen.

98 Dass ein einem türkischen Staatsangehörigen auferlegtes Erfordernis strenger ist als das für Unionsbürger geltende Erfordernis, bedeutet für sich genommen nicht, dass Ersteres unverhältnismäßig wäre (

99 Zu prüfen ist auch, ob die Folgen eines Regelverstoßes für einen Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers im Vergleich zu den Folgen für die einem Drittstaat angehörenden Familienangehörigen von Unionsbürgern unverhältnismäßig streng sind. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach § 5 Abs. 2 AufenthG vom Erfordernis des Erwerbs eines Visums vor der Einreise nach Deutschland abgesehen werden kann, wenn es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar ist, das Visumverfahren nachzuholen. Meines Erachtens ist damit dem Gebot der Verhältnismäßigkeit Genüge getan.

100 Im Ergebnis sollte die Antwort auf die zweite Vorlagefrage meines Erachtens lauten, dass die Einführung eines Visumerfordernisses für die Ehefrau eines türkischen Arbeitnehmers, die zum Zweck der Familienzusammenführung zu diesem Arbeitnehmer nachziehen möchte, nicht unter Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 fällt. Zur dritten Frage

101 Die dritte Frage ist nur dann relevant, wenn der Gerichtshof im Gegensatz zu der von mir soeben vertretenen Auffassung beschließt, sein Urteil in der Rechtssache Genc auf die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu übertragen. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die nationale Maßnahme, wonach ein Visum erforderlich ist, mit einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses, insbesondere dem Ziel einer effektiven Zuwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme, gerechtfertigt werden kann, wenn besonderen Umständen des Einzelfalls durch eine Härtefallklausel Rechnung getragen wird.

102 Die Landeshauptstadt Stuttgart, die deutsche Regierung und die Kommission vertreten übereinstimmend die Auffassung, dass die Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76 der Einführung nationaler Rechtsvorschriften, die diesem Ziel dienten, nicht entgegenstehe, sofern diese Vorschriften dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprächen.

103 Dem schließe ich mich an.

104 Erstens steht diese Auslegung im Einklang mit den Grundsätzen des AEUV und der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die so weit wie möglich auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Kontext der Assoziation EWG–Türkei anzuwenden sind (

105 Der Gerichtshof hat den Begriff der legitimen Ziele eingeführt, mit dem nationale Maßnahmen, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union beschränken, gerechtfertigt werden können, weil die nunmehr in Art. 45 AEUV enthaltene Regelung weit gefasst ist und weil die Ausnahmen von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in Art. 45 Abs. 3 AEUV eng auszulegen sind. Ein Hindernis für diese Freiheit kann somit gleichwohl mit Art. 45 AEUV vereinbar sein, sofern mit ihm ein legitimes Ziel verfolgt wird, das mit dem Vertrag vereinbar und durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, und sofern seine Anwendung geeignet ist, die Verwirklichung des fraglichen Ziels zu gewährleisten, und nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgeht (

106 In ähnlicher Weise ist im Kontext der Assoziation EWG–Türkei aufgrund der weiten Auslegung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Beschluss Nr. 2/76 und im Beschluss Nr. 1/80 in Verbindung mit der engen Auslegung der Ausnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit (in den Art. 9 bzw. 14 dieser Beschlüsse) (

107 Zweitens ist in der Rechtsprechung dieser Rechtfertigungsgrund im Kontext des Verbots neuer Voraussetzungen für die Zusammenführung türkischer Arbeitnehmer mit ihren Familienangehörigen bereits anerkannt worden, soweit die sich daraus ergebenden Beschränkungen geeignet sind, das verfolgte legitime Ziel zu erreichen, und nicht über das zu seiner Erreichung notwendige Maß hinausgehen (

108 In der Rechtsprechung sind bereits als zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die die Einführung neuer Beschränkungen für die Ausübung der wirtschaftlichen Freiheiten im Rahmen des Assoziationsrechts EWG–Türkei rechtfertigen, anerkannt worden: die Verhinderung der unerlaubten Einreise und des unerlaubten Aufenthalts (

109 Vorliegend beruft sich Deutschland zur Rechtfertigung der Einführung eines Visumerfordernisses für die Zwecke der Familienzusammenführung mit einem türkischen Arbeitnehmer auf die wirksame Steuerung der Migrationsströme. Dieses Ziel ist bereits als zwingender Grund des Allgemeininteresses, mit dem ein mit dem Vertrag vereinbares Ziel verfolgt wird, anerkannt worden. Es kann daher grundsätzlich, trotz der Stillhalteklausel, eine neue Beschränkung rechtfertigen (

110 In Bezug auf die Geeignetheit der Maßnahme scheint mir in der Rechtsprechung bereits anerkannt zu sein, dass ein Visumerfordernis, mittels dessen die Migrationsströme überwacht werden können, zur Erreichung des Ziels einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme geeignet ist (

111 Dazu, ob die streitige Maßnahme über das zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderliche Maß hinausgeht, hat der Gerichtshof ausgeführt, dass das Erfordernis eines Visums für Drittstaatsangehörige, damit sie in einen Mitgliedstaat einreisen und sich dort aufhalten können, als solches im Verhältnis zum verfolgten Ziel grundsätzlich nicht als unverhältnismäßig angesehen werden kann. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt jedoch auch, dass die Modalitäten der Umsetzung einer solchen Verpflichtung nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist (

112 Insoweit verlangen die einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften, dass ein Drittstaatsangehöriger, der einen Aufenthaltstitel erhalten möchte, mit dem erforderlichen Visum nach Deutschland eingereist ist und die für den Aufenthaltstitel wesentlichen Angaben bereits in seinem Visumantrag gemacht hat. Von dem Visumerfordernis kann jedoch abgesehen werden, wenn es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar wäre, einen nachträglichen Visumantrag zu verlangen.

113 Ich bin der Ansicht, dass das in den deutschen Rechtsvorschriften vorgesehene Verfahren zur Umsetzung des Visumerfordernisses, da es für geeignete Einzelfälle eine Ausnahme zulässt, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang steht.

114 Das vorlegende Gericht, das über die nötigen Informationen verfügt, wird zu prüfen haben, ob es im Fall von Frau Yön Besonderheiten gibt, die eine solche Ausnahme ermöglichen. Zu den relevanten Faktoren dürften dabei das Alter von Frau Yön, ihr Gesundheitszustand, der Grad ihrer Abhängigkeit von ihrem Ehemann und ihre Reisefähigkeit gehören (

115 Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass – sofern der Gerichtshof Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden als neue Beschränkung der Bedingungen für den Zugang türkischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt im Sinne von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 einstuft – die Beschränkung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie die wirksame Steuerung der Migrationsströme gerechtfertigt sein kann. Jede Beschränkung muss zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels geeignet sein und darf nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgehen. Das nationale Gericht wird zu klären haben, ob dies der Fall ist. Ergebnis

116 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Fragen des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland) wie folgt zu beantworten: – Die Rechtmäßigkeit neuer Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die ein Mitgliedstaat zwischen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/76 des Assoziationsrats EWG–Türkei und dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG–Türkei eingeführt hat, ist anhand von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu prüfen. – Die Einführung eines Visumerfordernisses für die Ehefrau eines türkischen Arbeitnehmers, die zum Zweck der Familienzusammenführung zu diesem Arbeitnehmer nachziehen möchte, fällt nicht unter Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76. – Neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang türkischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt im Sinne von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie die wirksame Steuerung der Migrationsströme gerechtfertigt sein. Jede Beschränkung muss zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels geeignet sein und darf nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgehen. Das nationale Gericht wird zu klären haben, ob dies der Fall ist.