Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.10.2019 – C-465/18

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERARD HOGAN vom 2. Oktober 2019 ( Rechtssache C‑465/18 AV, BU gegen Comune di Bernareggio, Beigeladener: CT (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 49 AEUV – Niederlassungsfreiheit – Übertragung einer kommunalen Apotheke nach einer Ausschreibung – Nationale Rechtsvorschriften, die ein den Arbeitnehmern einer kommunalen Apotheke zustehendes Vorkaufsrecht vorsehen – Endgültiger Zuschlag an einen Arbeitnehmer, der nicht am Ausschreibungsverfahren teilgenommen hatte, nach Ausübung des Vorkaufsrechts“ I. Einführung

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen, das vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) am 16. Juli 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingereicht wurde, betrifft die Auslegung der Art. 45, 49 bis 56 und 106 AEUV sowie der Art. 15 und 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

2 Das Ersuchen ist in einem Verfahren gestellt worden, das von AV und BU auf der einen Seite gegen die Comune di Bernareggio (Gemeinde Bernareggio, Italien) und CT auf der anderen Seite geführt wird.

3 Im Ausgangsverfahren erhielten AV und BU, die Inhaber einer außerhalb der Gemeinde Bernareggio gelegenen Apotheke waren, vorläufig den Zuschlag für den Kauf einer kommunalen Apotheke nach Abschluss eines Ausschreibungsverfahrens.

4 Obwohl AV und BU das wirtschaftlich günstigste Angebot abgegeben hatten und der Zuschlag vorläufig an sie erfolgt war, wurde CT, einem bei der Azienda Speciale Farmacie Vimercatesi – dem mit dem Betrieb der kommunalen Apotheken betrauten Träger – beschäftigten Apotheker, der Vorzug gewährt. Wie es dazu kam, wird in diesen Schlussanträgen im Einzelnen dargelegt werden.

5 Nach dem vorläufigen Zuschlag übte CT (der ein Arbeitnehmer der fraglichen kommunalen Apotheke ist, aber nicht an der Ausschreibung teilgenommen hatte), schriftlich ein Vorkaufsrecht aus, das den Arbeitnehmern kommunaler Apotheken im Fall der Übertragung solcher Apotheken gesetzlich eingeräumt ist. Die endgültige Vergabe des betreffenden Vertrags erfolgte dementsprechend an CT.

6 AV und BU haben diesen endgültigen Zuschlag vor den italienischen Verwaltungsgerichten angefochten.

7 Das Vorabentscheidungsersuchen gibt dem Gerichtshof erstmals die Gelegenheit, über die Rechtmäßigkeit einer nationalen Regelung zu entscheiden, die den Arbeitnehmern im Fall der nach einer Ausschreibung erfolgenden Übertragung der Inhaberschaft an einer kommunalen Apotheke ein Vorkaufsrecht einräumt. II. Rechtsrahmen A. Italienisches Recht

8 Art. 9 der Legge 2 aprile 1968, n. 475, Norme concernenti il servizio farmaceutico (Gesetz Nr. 475 vom 2. April 1968 zur Regelung des Apothekendienstes) sieht Folgendes vor: „Die Inhaberschaft an Apotheken, die frei werden oder nach einer Änderung des Organisationsplans neu errichtet werden, kann zur Hälfte von der Gemeinde übernommen werden …“

9 Art. 12 des Gesetzes sieht vor: „… Die Übertragung [einer Apotheke] kann nur an einen Apotheker erfolgen, der Inhaber geworden ist oder sich in einem vorherigen Wettbewerb als geeignet erwiesen hat. …“

10 Art. 4 der Legge 8 novembre 1991, n. 362, Norme di riordino del settore farmaceutico (Gesetz Nr. 362 vom 8. November 1991 zur Neuordnung des Pharmaziesektors) (im Folgenden: Gesetz Nr. 362/1991) sieht Folgendes vor: „1. Die Zuweisung freier oder neu zu errichtender Apothekenstandorte, die für den Betrieb durch Privatpersonen zur Verfügung stehen, erfolgt durch Wettbewerb … 2. Am Wettbewerb im Sinne von Abs. 1 können die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft … teilnehmen, die in das Apothekerregister eingetragen sind …“

11 Art. 12 Abs. 2 dieses Gesetzes bestimmt: „Im Fall der Übertragung der Inhaberschaft an einer kommunalen Apotheke haben die [dort beschäftigten] Arbeitnehmer ein Vorkaufsrecht …“

12 Art. 2112 des Codice civile (im Folgenden: italienisches Zivilgesetzbuch) bestimmt: „Bei einem Betriebsübergang wird das Arbeitsverhältnis mit dem Erwerber fortgesetzt, und der Arbeitnehmer behält alle sich daraus ergebenden Rechte. … … [D]er Unternehmensübergang als solcher [stellt] keinen Kündigungsgrund dar. Der Arbeitnehmer, dessen Arbeitsbedingungen sich innerhalb von drei Monaten nach dem Betriebsübergang wesentlich ändern, kann das Arbeitsverhältnis … kündigen.“ III. Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

13 Mittels einer am 31. Januar 2014 veröffentlichten Bekanntmachung leitete die Gemeinde Bernareggio ein Ausschreibungsverfahren betreffend die Übertragung einer kommunalen Apotheke ein (

14 Am 11. März 2014 erteilte die Gemeinde Bernareggio den Zuschlag vorläufig an AV und BU, die Inhaber einer in einer benachbarten Gemeinde gelegenen Apotheke sind und mit 600000 Euro das wirtschaftlich günstigste Angebot abgegeben hatten. Wie ich bereits ausgeführt habe, wurde mit Abschluss des Ausschreibungsverfahrens jedoch CT, einem von der Azienda Speciale Farmacie Vimercatesi beschäftigten Apotheker, der Vorzug gewährt. CT, der an dem Ausschreibungsverfahren nicht teilgenommen hatte, übte mit Schreiben vom 27. März 2014 das gesetzliche Vorkaufsrecht nach Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 aus und erhielt dementsprechend mit Entscheidung Nr. 31 der Gemeinde Bernareggio vom 12. Mai 2014 den endgültigen Zuschlag.

15 Der endgültige Zuschlag an CT wurde von AV und BU vor dem Tribunale amministrativo regionale Lombardia-Milano (Regionales Verwaltungsgericht Lombardei-Mailand, Italien) angefochten. In ihrer Klage machten AV und BU u. a. geltend, dass das gesetzliche Vorkaufsrecht von Arbeitnehmern kommunaler Apotheken nicht mit den im Unionsrecht verankerten Grundsätzen des freien Wettbewerbs und der Gleichbehandlung vereinbar sei. Das Vorkaufsrecht verschaffe diesen Arbeitnehmern einen erheblichen Vorteil. Denn die betreffenden Arbeitnehmer könnten an die Stelle von an einer Ausschreibung teilnehmenden Wettbewerbern treten, ohne selbst überhaupt an dem Verfahren teilzunehmen, wenn sie von ihrem unbedingten gesetzlichen Vorkaufsrecht Gebrauch machten. Das fragliche gesetzliche Vorkaufsrecht sei rechtlich nicht haltbar.

16 Nachdem das Tribunale amministrativo regionale Lombardia-Milano (Regionales Verwaltungsgericht Lombardei-Mailand) die Klage abgewiesen hatte, legten AV und BU beim vorlegenden Gericht ein Rechtsmittel ein und trugen die im ersten Rechtszug vorgebrachten Nichtigkeitsgründe erneut vor.

17 Der Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) weist darauf hin, dass das durch Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 eingeräumte Vorkaufsrecht eine Regelung zugunsten von Arbeitnehmern kommunaler Apotheken für den Fall der Übertragung solcher Apotheken an private Betreiber darstelle (

18 Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, das Vorkaufsrecht sei unverhältnismäßig, da bereits Art. 2112 des italienischen Zivilgesetzbuchs, der u. a. die Richtlinie 2001/23/EG des Rates vom 12. März 2001 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen (

19 Zudem kann das etwaige Ziel des Vorkaufsrechts, die Erfahrungen zu bewahren, die die Arbeitnehmer bei der Leistung des Apothekendienstes erworben haben, nach Ansicht des vorlegenden Gerichts mit anderen Mitteln erreicht werden, ohne den Wettbewerb und die Gleichbehandlung zu opfern, z. B. indem in der Ausschreibungsbekanntmachung eine entsprechende Punktzahl für die Erfahrung vorgesehen werde.

20 Jedenfalls hat das vorlegende Gericht Zweifel an der Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme im Hinblick auf die mit dem Vorkaufsrecht verfolgten sozialen Ziele, da i) es in einem beruflichen Umfeld, in dem ein hohes Maß an Qualifikation erforderlich sei und in dem die Übertragung einer Apotheke nur an einen im Berufsregister eingetragenen Apotheker erfolgen könne, der über die erforderliche Befähigung für das Betreiben einer Apotheke oder über eine mindestens zweijährige Berufserfahrung verfüge, keine überzeugende Rechtfertigung dafür gebe, der in einer bestimmten Apotheke gesammelten Erfahrung einen höheren Wert beizumessen, ii) das besagte Recht dem Arbeitnehmer einen unbedingten Vorzug gewähre, ohne zu berücksichtigen, ob die betreffende Apotheke tatsächlich gut geführt worden sei, und iii) es, um in den Genuss des Vorkaufsrechts zu kommen, genüge, als „Arbeitnehmer“ der Apotheke gearbeitet zu haben, eine Stellung, die nicht unbedingt mit der für den Betrieb der Apotheke verantwortlichen Person zusammenfalle.

21 Es bestehen daher nach Auffassung des vorlegenden Gerichts Zweifel daran, dass diesem Vorkaufsrecht eine angemessene Abwägung zwischen den Anforderungen des freien Marktes, des freien Dienstleistungsverkehrs und des Schutzes der öffentlichen Gesundheit zugrunde liegt. Seiner Ansicht nach könnte eine Vorschrift wie die hier in Rede stehende als protektionistische Maßnahme verstanden werden, die einer bestimmten Kategorie von Bürgern einen ungerechtfertigten Vorteil gegenüber anderen italienischen Staatsangehörigen, aber auch gegenüber Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten verschafft.

22 Nach Auffassung des Gerichts stellt der den Arbeitnehmern einer kommunalen Apotheke gesetzlich eingeräumte Vorzug eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar. Das Vorkaufsrecht diskriminiere somit andere Beteiligte sowohl aus demselben Mitgliedstaat als auch aus anderen Mitgliedstaaten, die die Hoffnung hegten, den Zuschlag zu erhalten. Auch könne man die Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der so herbeigeführten Einschränkung der Grundsätze des Schutzes des Wettbewerbs und der Gleichbehandlung von Wirtschaftsteilnehmern sowie der Einschränkung der unternehmerischen Freiheit und der Berufsausübungsfreiheit bezweifeln.

23 Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass die in Rede stehende Regelung zudem den Zugang potenzieller Wirtschaftsteilnehmer zu einem bereits kontingentierten Markt behindere, auf dem die Zahl der Apotheken durch eine geplante Verteilung im Staatsgebiet beschränkt sei und die Eröffnung neuer Apotheken von einer Vergabe mittels öffentlichen Wettbewerbs und anschließender Erteilung einer Genehmigung an den Zuschlagsempfänger abhänge.

24 Im Übrigen diene das Vorkaufsrecht offenbar auch nicht dem Gesundheitsschutz, da es für die Erreichung des Ziels, die Allgemeinheit zuverlässig mit qualitativ hochwertigen Arzneimitteln zu versorgen, nicht notwendig erscheine.

25 Vor diesem Hintergrund hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Stehen die in den Art. 45, 49 bis 56 und 106 AEUV sowie Art. 15 und 16 der Charta niedergelegten Grundsätze der Niederlassungsfreiheit, der Nichtdiskriminierung, der Gleichbehandlung, des Wettbewerbsschutzes und der Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie der darin enthaltene Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit einer nationalen Regelung wie Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 entgegen, die im Fall der Übertragung der Inhaberschaft an einer kommunalen Apotheke den Arbeitnehmern dieser Apotheke ein Vorkaufsrecht einräumt? IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

26 AV und BU, die Gemeinde Bernareggio und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

27 Auf Antrag von CT, der keine schriftliche Stellungnahme abgegeben hat, hat das Gericht durch Beschluss vom 14. Mai 2019 nach Art. 76 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts entschieden, am 3. Juli 2019 eine mündliche Verhandlung durchzuführen.

28 In der Sitzung vom 3. Juli 2019 haben AV und BU, die Gemeinde Bernareggio, CT und die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben. V. Anwendbare Vorschriften des Unionsrechts

29 Im vorliegenden Verfahren ersucht das vorlegende Gericht um Auslegung der Art. 45, 49 bis 56 und 106 AEUV sowie der Art. 15 und 16 der Charta.

30 Der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens betrifft eine Streitigkeit zwischen AV und BU (bei beiden handelt es sich um Apotheker) einerseits sowie der Gemeinde Bernareggio und CT, einem Apotheker, der in der ausschreibungsgegenständlichen kommunalen Apotheke beschäftigt war, andererseits.

31 Da die betreffende Apotheke nach Abschluss des Kaufs entweder von AV und BU oder von CT dauerhaft und unbefristet betrieben werden soll, ist meiner Meinung nach Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit anwendbar.

32 Gemäß den dem Gerichtshof nach den Verfahrensunterlagen vorliegenden Informationen sind meines Erachtens weder Art. 45 AEUV betreffend die Arbeitnehmerfreizügigkeit noch Art. 56 AEUV betreffend die Dienstleistungsfreiheit einschlägig (

33 Da außerdem das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorkaufsrecht von einem Arbeitnehmer einer kommunalen Apotheke, nämlich CT, ausgeübt wurde und seinem Angebot dementsprechend der Vorzug gegenüber dem Angebot der Apotheker AV und BU gewährt wurde, liegen dem Gerichtshof keine hinreichenden Informationen vor, die darauf hindeuten würden, dass die den Gegenstand des Ausgangsverfahrens bildende Streitigkeit im Kern oder überhaupt den Betrieb von öffentlichen (oder gar privaten) Unternehmen betrifft, d. h. Unternehmen, denen ein Mitgliedstaat besondere oder ausschließliche Rechte gewährt hat, oder Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols im Sinne des Art. 106 AEUV haben.

34 Was Art. 15 Abs. 2 der Charta betrifft, bestimmt diese u. a., dass alle Unionsbürger die Freiheit haben, sich in jedem Mitgliedstaat niederzulassen. Im vorliegenden Verfahren ist die Bezugnahme auf die Niederlassungsfreiheit so zu verstehen, dass Art. 15 Abs. 2 der Charta u. a. auf Art. 49 AEUV verweist (

35 Ferner sieht Art. 16 der Charta vor, dass „[d]ie unternehmerische Freiheit … nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt“ wird. Hinsichtlich der Bestimmung des Schutzbereichs der unternehmerischen Freiheit verweist Art. 16 der Charta somit ausdrücklich auf das Unionsrecht. Diese Verweisung auf das Unionsrecht ist im vorliegenden Verfahren so zu verstehen, dass Art. 16 der Charta seinerseits auf Art. 49 AEUV verweist.

36 Aufgrund all dieser Umstände und angesichts dessen, dass die Vorlagefrage tatsächlich nur die Niederlassungsfreiheit betrifft, bin ich der Auffassung, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften allein an Art. 49 AEUV ( VI. Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

37 Aus den Verfahrensunterlagen des Gerichtshofs geht eindeutig hervor, dass der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens in keinerlei Hinsicht über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats, hier der Italienischen Republik, hinausweist.

38 In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit nach ständiger Rechtsprechung auf einen Sachverhalt, dessen Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, keine Anwendung finden (

39 Meines Erachtens hat das vorlegende Gericht keine konkreten Feststellungen getroffen, die dem Gerichtshof bei der Klärung behilflich sein könnten, ob im Fall des Ausgangsverfahrens ein gewisses grenzüberschreitendes Interesse am Kauf von kommunalen Apotheken in Italien besteht (C‑367/12, EU:C:2014:68), und vom 1. Juni 2010, Blanco Pérez und Chao Gómez (C‑570/07 und C‑571/07, EU:C:2010:300, Rn. 40), ausgeführt, dass die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften grenzüberschreitende Wirkung entfalten dürften. Ferner hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) u. a. auf die Unionsvorschriften über die Anerkennung der Qualifikationen von Apothekern verwiesen (

40 Obwohl im Vorabentscheidungsersuchen zu dieser Frage keine konkreten Feststellungen getroffen wurden, ist festzustellen, dass der Gerichtshof Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung von Bestimmungen der Verträge über die Grundfreiheiten auch dann als zulässig angesehen hat, wenn der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens ansonsten in keinerlei Hinsicht über einen einzelnen Mitgliedstaat hinausweist. Der Gerichtshof hat diesen Standpunkt in dieser Art von Rechtssache mit der Begründung eingenommen, es lasse sich nicht ausschließen, dass in anderen Mitgliedstaaten ansässige Staatsangehörige Interesse daran (gehabt) hätten, von diesen Freiheiten Gebrauch zu machen, um in dem Mitgliedstaat, der die betreffende nationale Regelung erlassen habe, Tätigkeiten auszuüben, und dass folglich diese unterschiedslos auf Inländer und Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten anwendbare Regelung Wirkungen entfalten könne, die sich nicht auf diesen Mitgliedstaat beschränkten (

41 Da nationale Rechtsvorschriften wie Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 ihrem Wortlaut nach gleichermaßen für italienische Staatsangehörige wie für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten gelten, ist es meiner Ansicht nach durchaus möglich, dass in anderen Mitgliedstaaten als der Italienischen Republik ansässige Apotheker am Kauf und Betrieb einer kommunalen Apotheke in der Italienischen Republik interessiert waren oder sind. Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 kann somit den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen (

42 Ferner ist daran zu erinnern, dass ein Rechtsstreit auch dann, wenn Staatsangehörige desselben Mitgliedstaats einander gegenüberstehen, einen Anknüpfungspunkt zu Art. 49 AEUV aufweist, der die Auslegung dieser Bestimmungen für die Entscheidung dieses Rechtsstreits durch das vorlegende Gericht erforderlich machen kann, wenn das nationale Recht dem vorlegenden Gericht vorschreibt, diesen Staatsangehörigen die gleichen Rechte zuzuerkennen, wie sie den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten in gleicher Lage aufgrund des Unionsrechts zustünden (

43 Die Kommission hat diesbezüglich in ihren schriftlichen Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass das italienische Recht eine umgekehrte Diskriminierung italienischer Staatsangehöriger verbiete, ohne dass die anderen Parteien dem widersprochen haben.

44 Offenbar verpflichtet daher das italienische Recht das vorlegende Gericht, einem italienischen Staatsangehörigen die gleichen Rechte einzuräumen, die ein Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats in gleicher Lage aus dem Unionsrecht herleiten könnte (

45 Folglich ist die Vorlagefrage insoweit zulässig, als sie sich auf Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit bezieht. VII. Analyse des Inhalts der Vorlagefrage

46 Nach ständiger Rechtsprechung steht Art. 49 AEUV jeder nationalen Regelung entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, die aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (

47 Da die Teilnahme an einem Ausschreibungsverfahren einen Aufwand an Zeit, Mühe und Geld erfordert, würde ein Vorkaufsrecht wie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende die Teilnahme an einem solchen Verfahren für Apotheker aus anderen Mitgliedstaaten zweifellos unattraktiver machen. Selbst wenn ein Apotheker aus einem anderen Mitgliedstaat das wirtschaftlich günstigste Angebot unterbreitet hat, kann er sich keinesfalls sicher sein, den Zuschlag zu erhalten, da ein Arbeitnehmer der kommunalen Apotheke durch Ausübung seines Vorkaufsrechts und Gleichziehen mit dem ersteren Angebot dieses praktisch „übertrumpfen“ kann (

48 Meines Erachtens hat das in Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 enthaltene Vorkaufsrecht zur Folge, dass die Ausübung des Rechts von Apothekern aus anderen Mitgliedstaaten, an einer Ausschreibung über den Kauf einer kommunalen Apotheke in der Italienischen Republik teilzunehmen, behindert und weniger attraktiv gemacht wird. Ein solches Vorkaufsrecht bewirkt also, dass die Ausübung der Niederlassungsfreiheit von Apothekern anderer Mitgliedstaaten mit Hilfe einer Betriebsstätte im italienischen Hoheitsgebiet behindert oder weniger attraktiv gemacht wird.

49 Folglich stellt eine nationale Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 meines Erachtens eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV dar. Es ist daher zu prüfen, inwieweit die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Bestimmung aus einem der in Art. 52 Abs. 1 AEUV genannten Gründe oder nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann. Dieser Frage wende ich mich jetzt zu. A. Zur Rechtfertigung der Beschränkung der Niederlassungsfreiheit

50 Aus Art. 52 Abs. 1 AEUV geht hervor, dass der Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen kann.

51 Ferner können nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, die ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar sind, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (

52 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Verfahrensunterlagen geht hervor, dass Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 ohne eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist.

53 Da es im Rahmen einer dem Gerichtshof nach Art. 267 AEUV vorgelegten Rechtssache dem vorlegenden Gericht obliegt, die Ziele der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften zu ermitteln, die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen könnten (

54 Nach den vorstehenden Erläuterungen verfolgen Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende offenbar das Ziel des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung, das nach Art. 52 Abs. 1 AEUV grundsätzlich Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen kann (C‑171/07 und C‑172/07, EU:C:2009:316), aus, dass sich Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit mit dem Ziel rechtfertigen ließen, eine sichere und qualitativ hochwertige Arzneimittelversorgung der Bevölkerung sicherzustellen.

55 Es ist jedoch zu prüfen, ob sich Rechtsvorschriften wie Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 zur Erreichung dieses Ziels eignen und wenn ja, ob die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit über das zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderliche Maß hinausgeht, d. h., ob es weniger einschneidende Maßnahmen gibt, mit denen dieses Ziel erreicht werden könnte (

56 Was die vom vorlegenden Gericht festgestellte Notwendigkeit der Gewährleistung von Kontinuität betrifft, so ist nicht ganz klar, ob es sich um die Notwendigkeit handelt, die Kontinuität der Beschäftigung von Apothekern kommunaler Apotheken sicherzustellen, um ihre Rechte im Fall der Übertragung einer solchen Apotheke zu wahren (

57 Meiner Ansicht nach beruht das Ziel, die Kontinuität der Beschäftigung von Apothekern kommunaler Apotheken zu gewährleisten, um ihre Rechte im Fall der Übertragung einer solchen Apotheke zu wahren, auf beschäftigungs- und sozialpolitischen und nicht auf gesundheitspolitischen Erwägungen. Dieses Ziel ist daher nach dem Sachverhalt des Ausgangsverfahrens nicht geeignet, aus Gründen der öffentlichen Gesundheit im Sinne von Art. 52 Abs. 1 AEUV die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen, die durch die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften eingeführt wurden.

58 Selbst wenn dieses Ziel durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses, nämlich der Wahrung der Rechte von Arbeitnehmern im Zusammenhang mit etwaigen Entlassungen im Fall der Übertragung einer kommunalen Apotheke, gerechtfertigt sein könnte, ist es außerdem, wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, bereits durch Art. 2112 des italienischen Zivilgesetzbuchs gewährleistet, der u. a. die solche Schutzmaßnahmen enthaltende Richtlinie 2001/23 des Rates umsetzt. Sollte dies nach den besagten Umständen tatsächlich das Ziel sein, dann geht eine nationale Rechtsvorschrift wie Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 weit über das zur Erreichung eines solchen Ziels erforderliche Maß hinaus und kann daher im Hinblick auf dieses Ziel nicht gerechtfertigt sein.

59 Was das Ziel betrifft, die Kontinuität der Beschäftigung von in kommunalen Apotheken beschäftigten Apothekern zu gewährleisten, um die Kontinuität des Apothekendienstes oder das Niveau der Leistungen einer solchen Apotheke gegenüber der Bevölkerung und damit letztlich die bessere Erbringung von Apothekendiensten zu gewährleisten, ist zu betonen, dass AV, BU und CT nach den Verfahrensunterlagen des Gerichtshofs sämtlich qualifizierte Apotheker sind (

60 Ferner erfüllten AV und BU nach italienischem Recht in jeglicher Hinsicht die Voraussetzungen dafür, die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Apotheke käuflich zu erwerben und zu betreiben, was aus dem Umstand ersichtlich ist, dass sie den vorläufigen Zuschlag für diesen Kauf erhielten.

61 Der einzige Unterschied in Bezug auf die berufliche Qualifikation oder Erfahrung der betreffenden Apotheker, der beim endgültigen Zuschlag im Ausschreibungsverfahren von Bedeutung war, ist daher offenbar der Umstand, dass CT zum maßgeblichen Zeitpunkt Arbeitnehmer der betreffenden kommunalen Apotheke war und das Vorkaufsrecht ausübte.

62 Auch gibt es in den dem Gerichtshof vorliegenden Verfahrensunterlagen keinerlei Hinweise darauf, warum ein anderer ebenso qualifizierter und erfahrener Apotheker wie CT nicht in der Lage sein sollte, Kontinuität zu gewährleisten, oder warum ein früher beim kommunalen Träger angestellter Apotheker dieselbe Funktion nicht unter dem neuen Inhaber ausüben könnte (

63 Sowohl die Gemeinde Bernareggio als auch CT selbst heben hervor, dass CT nicht nur einfacher Angestellter der betreffenden kommunalen Apotheke gewesen sei, sondern dass er die betreffende Apotheke tatsächlich viele Jahre geleitet und den Warenbestand verwaltet habe.

64 Wenn dies auch durchaus der Fall sein mag, berücksichtigt Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 abgesehen von der Anforderung, dass ein Apotheker zugelassen sein oder sich in einem früheren Wettbewerb als geeignet erwiesen haben muss, vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht doch offenbar weder die tatsächliche Anzahl der Jahre der Beschäftigung des Apothekers in der kommunalen Apotheke noch die Qualität der von diesem Apotheker erbrachten Dienste, noch ob der Apotheker nur als einfacher Angestellter oder in leitender Funktion tätig war. Tatsächlich tritt die Wirkung des Vorkaufsrechts unter der Bedingung, dass die Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 erfüllt sind, ohne weiteres Zutun ein.

65 Nach den dem Gerichtshof vorliegenden Verfahrensunterlagen und vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht verlangen die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften somit nicht, dass die Qualifikationen und Erfahrungen der betreffenden Apotheker im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens in irgendeiner Weise verglichen und gewichtet werden müssen. Tatsächlich hatte CT abgesehen von der Ausübung des Vorkaufsrechts nach Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 362/1991 nicht einmal am Ausschreibungsverfahren teilgenommen.

66 Wenn es ferner Ziel der Rechtsvorschrift war, für Kontinuität in der Erbringung von Apothekendiensten Sorge zu tragen, ist schwer nachvollziehbar, warum diese Vorschrift nur für die Übertragung von kommunalen Apotheken und nicht für andere, im Privateigentum stehende Apotheken gilt (

67 Meines Erachtens gibt es daher in den dem Gerichtshof vorliegenden Verfahrensunterlagen keinen Beleg dafür, dass das mit der fraglichen Rechtsvorschrift verfolgte Ziel, das vom vorlegenden Gericht zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit nach Art. 52 Abs. 1 AEUV vorgetragen wird, in dieser Hinsicht geeignet ist. Selbst wenn dem so wäre, ginge diese Vorschrift jedenfalls über das zur Erreichung des betreffenden Ziels Erforderliche hinaus. Aus den an anderer Stelle in diesen Schlussanträgen genannten Gründen bin ich der Auffassung, dass die betreffenden Rechtsvorschriften keine klaren Ziele im Bereich der öffentlichen Gesundheit verfolgen und dass jedenfalls die für ein solches Ziel eingesetzten Mittel offensichtlich unverhältnismäßig sind.

68 Nach alledem ist die Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass Art. 49 AEUV so auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die im Fall der Übertragung der Inhaberschaft an einer kommunalen Apotheke den Arbeitnehmern der betreffenden Apotheke ein Vorkaufsrecht einräumen. VIII. Ergebnis

69 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof die Vorlagefrage des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt beantworten sollte: Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die im Fall der Übertragung der Inhaberschaft an einer kommunalen Apotheke den Arbeitnehmern der betreffenden Apotheke ein Vorkaufsrecht einräumen.