Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.01.2022 – C-328/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN RICHARD DE LA TOUR vom 20. Januar 2022 ( Rechtssache C‑328/20 Europäische Kommission gegen Republik Österreich „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit – Verordnung (EG) Nr. 883/2004 – Art. 4, 7 und 67 – Freizügigkeit der Arbeitnehmer – Verordnung (EU) Nr. 492/2011 – Art. 7 – Gleichbehandlung – Familienleistungen – Soziale und steuerliche Vergünstigungen – Anpassung der Höhe von Leistungen und Vergünstigungen nach dem Preisniveau im Wohnsitzstaat der Kinder“ I. Einleitung

1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass 1. die Republik Österreich durch die Einführung eines Anpassungsmechanismus in Bezug auf die Familienbeihilfe und den Kinderabsetzbetrag für Erwerbstätige, deren Kinder ständig in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen ihre Verpflichtungen – aus Art. 4, 7 und 67 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit ( – aus Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union ( 2. die Republik Österreich durch die Einführung eines Anpassungsmechanismus in Bezug auf den Familienbonus Plus, den Alleinverdienerabsetzbetrag, den Alleinerzieherabsetzbetrag und den Unterhaltsabsetzbetrag für Wanderarbeitnehmer, deren Kinder ständig in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 verstoßen hat.

2 Die Kommission ist im Wesentlichen der Auffassung, dass das Unionsrecht bei seinem gegenwärtigen Stand den Mitgliedstaaten keinen Ermessensspielraum einräume, um die Höhe der von ihnen gewährten Familienleistungen an das Preisniveau des Wohnsitzstaats des betreffenden Kindes anzupassen, und dass diese Anpassung sowie die Anpassung bestimmter Steuervergünstigungen für Familien diskriminierend seien und nicht als notwendige und verhältnismäßige Maßnahme angesehen werden könnten.

3 In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich die Gründe erläutern, aus denen ich der Ansicht bin, dass die von der Kommission vorgebrachten Rügen begründet sind. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Verordnung Nr. 883/2004

4 Die Erwägungsgründe 8, 12 und 16 der Verordnung Nr. 883/2004 lauten: „(8) Der allgemeine Grundsatz der Gleichbehandlung ist für Arbeitnehmer, die nicht im Beschäftigungsmitgliedstaat wohnen, einschließlich Grenzgängern, von besonderer Bedeutung. … (12) Im Lichte der Verhältnismäßigkeit sollte sichergestellt werden, dass der Grundsatz der Gleichstellung von Sachverhalten oder Ereignissen nicht zu sachlich nicht zu rechtfertigenden Ergebnissen oder zum Zusammentreffen von Leistungen gleicher Art für denselben Zeitraum führt. … (16) Innerhalb der [Europäischen Union] ist es grundsätzlich nicht gerechtfertigt, Ansprüche der sozialen Sicherheit vom Wohnort der betreffenden Person abhängig zu machen; in besonderen Fällen jedoch – vor allem bei besonderen Leistungen, die an das wirtschaftliche und soziale Umfeld der betreffenden Person gebunden sind – könnte der Wohnort berücksichtigt werden.“

5 Art. 1 Buchst. z dieser Verordnung bestimmt: „Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck … z) ‚Familienleistungen‘ alle Sach- oder Geldleistungen zum Ausgleich von Familienlasten, mit Ausnahme von Unterhaltsvorschüssen und besonderen Geburts- und Adoptionsbeihilfen nach Anhang I.“

6 Art. 3 Abs. 1 Buchst. j der Verordnung Nr. 883/2004 sieht Folgendes vor: „Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften, die folgende Zweige der sozialen Sicherheit betreffen: … j) Familienleistungen.“

7 Art. 4 („Gleichbehandlung“) der Verordnung Nr. 883/2004 bestimmt: „Sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, haben Personen, für die diese Verordnung gilt, die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates.“

8 Art. 5 („Gleichstellung von Leistungen, Einkünften, Sachverhalten oder Ereignissen“) der Verordnung Nr. 883/2004 lautet: „Sofern in dieser Verordnung nicht anderes bestimmt ist, gilt unter Berücksichtigung der besonderen Durchführungsbestimmungen Folgendes: a) Hat nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats der Bezug von Leistungen der sozialen Sicherheit oder sonstiger Einkünfte bestimmte Rechtswirkungen, so sind die entsprechenden Rechtsvorschriften auch bei Bezug von nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats gewährten gleichartigen Leistungen oder bei Bezug von in einem anderen Mitgliedstaat erzielten Einkünften anwendbar. b) Hat nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats der Eintritt bestimmter Sachverhalte oder Ereignisse Rechtswirkungen, so berücksichtigt dieser Mitgliedstaat die in einem anderen Mitgliedstaat eingetretenen entsprechenden Sachverhalte oder Ereignisse, als ob sie im eigenen Hoheitsgebiet eingetreten wären.“

9 Art. 7 („Aufhebung der Wohnortklauseln“) der Verordnung Nr. 883/2004 sieht Folgendes vor: „Sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, dürfen Geldleistungen, die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder nach dieser Verordnung zu zahlen sind, nicht aufgrund der Tatsache gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, dass der Berechtigte oder seine Familienangehörigen in einem anderen als dem Mitgliedstaat wohnt bzw. wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.“

10 Art. 67 („Familienangehörige, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnen“) der Verordnung Nr. 883/2004 bestimmt: „Eine Person hat auch für Familienangehörige, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats, als ob die Familienangehörigen in diesem Mitgliedstaat wohnen würden. Ein Rentner hat jedoch Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des für die Rentengewährung zuständigen Mitgliedstaats.“ 2. Verordnung Nr. 492/2011

11 Art. 7 Abs. 1 und 2 in Kapitel I Abschnitt 2 („Ausübung der Beschäftigung und Gleichbehandlung“) der Verordnung Nr. 492/2011 bestimmt: „(1) Ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, darf aufgrund seiner Staatsangehörigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung und, falls er arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung, nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer. (2) Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.“ B. Österreichisches Recht 1. FLAG

12 Nach § 1 des Bundesgesetzes betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (

13 § 2 Abs. 1 und 8 FLAG bestimmt: „(1) Anspruch auf Familienbeihilfe haben Personen, die im Bundesgebiet einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, a) für minderjährige Kinder, … (8) Personen haben nur dann Anspruch auf Familienbeihilfe, wenn sie den Mittelpunkt der Lebensinteressen im Bundesgebiet haben. Eine Person hat den Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen in dem Staat, zu dem sie die engeren persönlichen und wirtschaftlichen Beziehungen hat.“

14 § 4 FLAG lautet: „(1) Personen, die Anspruch auf eine gleichartige ausländische Beihilfe haben, haben keinen Anspruch auf Familienbeihilfe. (2) Österreichische Staatsbürger, die gemäß Abs. 1 oder gemäß § 5 Abs. [4] vom Anspruch auf die Familienbeihilfe ausgeschlossen sind, erhalten eine Ausgleichszahlung, wenn die Höhe der gleichartigen ausländischen Beihilfe, auf die sie oder eine andere Person [§ 5 Abs. (4)] Anspruch haben, geringer ist als die Familienbeihilfe, die ihnen nach diesem Bundesgesetz ansonsten zu gewähren wäre. (3) Die Ausgleichszahlung wird in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen der gleichartigen ausländischen Beihilfe und der Familienbeihilfe, die nach diesem Bundesgesetz zu gewähren wäre, geleistet. … (6) Die Ausgleichszahlung gilt als Familienbeihilfe im Sinne dieses Bundesgesetzes; die Bestimmungen über die Höhe der Familienbeihilfe finden jedoch auf die Ausgleichszahlung keine Anwendung. …“

15 § 5 Abs. 3 und 4 FLAG bestimmt: „(3) Kein Anspruch auf Familienbeihilfe besteht für Kinder, die sich ständig im Ausland aufhalten. (4) Kein Anspruch auf Familienbeihilfe besteht für Kinder, für die Anspruch auf eine gleichartige ausländische Beihilfe besteht. Die Gewährung einer Ausgleichszahlung (§ 4 Abs. 2) wird dadurch nicht ausgeschlossen.“

16 § 8 FLAG bestimmt: „(1) Der einer Person zustehende Betrag an Familienbeihilfe bestimmt sich nach der Anzahl und dem Alter der Kinder, für die ihr Familienbeihilfe gewährt wird. (2) Die Familienbeihilfe beträgt monatlich … 3. ab 1. Jänner 2018 a) 114 € für jedes Kind ab Beginn des Kalendermonats der Geburt, b) 121,9 € für jedes Kind ab Beginn des Kalendermonats, in dem es das 3. Lebensjahr vollendet, c) 141,5 € für jedes Kind ab Beginn des Kalendermonats, in dem es das 10. Lebensjahr vollendet, d) 165,1 € für jedes Kind ab Beginn des Kalendermonats, in dem es das 19. Lebensjahr vollendet. (3) Die Familienbeihilfe erhöht sich monatlich für jedes Kind … 3. ab 1. Jänner 2018, wenn sie a) für zwei Kinder gewährt wird, um 7,1 €, b) für drei Kinder gewährt wird, um 17,4 €, c) für vier Kinder gewährt wird, um 26,5 €, d für fünf Kinder gewährt wird, um 32 €, e) für sechs Kinder gewährt wird, um 35,7 €, f) für sieben und mehr Kinder gewährt wird, um 52 €. (4) Die Familienbeihilfe erhöht sich monatlich für jedes Kind, das erheblich behindert ist, … 3. ab 1. Jänner 2018 um 155,9 €. … (8) Für jedes Kind, das in einem Kalenderjahr das 6. Lebensjahr bereits vollendet hat oder vollendet und das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, erhöht sich die Familienbeihilfe für den September dieses Kalenderjahres um 100 €.“

17 § 8a FLAG sieht vor: „(1) Die Beträge an Familienbeihilfe (§ 8) für Kinder, die sich ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum [vom 2. Mai 1992 ( (2) Die Beträge an Familienbeihilfe nach Abs. 1 gelten erstmals ab 1. Jänner 2019 auf Basis der zum Stichtag 1. Juni 2018 zuletzt veröffentlichten Werte nach Abs. 1. Die Beträge sind in der Folge jedes zweite Jahr auf Basis der zum Stichtag 1. Juni des Vorjahres zuletzt veröffentlichten Werte anzupassen. (3) Die Bundesministerin für Frauen, Familien und Jugend oder der Bundesminister für Frauen, Familien und Jugend hat gemeinsam mit der Bundesministerin für Finanzen oder dem Bundesminister für Finanzen die Berechnungsgrundlagen und die Beträge nach Abs. 1 und 2 sowie die Beträge nach § 33 Abs. 3 Z 2 [des Bundesgesetzes über die Besteuerung des Einkommens natürlicher Personen (

18 § 53 FLAG bestimmt: „(1) Staatsbürger von Vertragsparteien des [EWR-Abkommens] sind, soweit es sich aus dem genannten Übereinkommen ergibt, in diesem Bundesgesetz österreichischen Staatsbürgern gleichgestellt. Hiebei ist der ständige Aufenthalt eines Kindes in einem Staat des Europäischen Wirtschaftsraums nach Maßgabe der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen dem ständigen Aufenthalt eines Kindes in Österreich gleichzuhalten. … (4) Abs. 1 zweiter Satz findet in Bezug auf § 8a Abs. 1 bis 3 keine Anwendung. (5) § 26 Abs. 3 der Bundesabgabenordnung … findet in Bezug auf Leistungen nach diesem Bundesgesetz bis 31. Dezember 2018 Anwendung. Ab 1. Jänner 2019 ist für Leistungen nach diesem Bundesgesetz § 26 Abs. 3 [der Bundesabgabenordnung] nur für Personen mit Dienstort im Ausland, die im Auftrag einer Gebietskörperschaft tätig werden, sowie für deren Ehegatten und Kinder anwendbar.“ 2. EStG

19 § 33 EStG sieht vor: „… (2) Von dem sich nach Abs. 1 ergebenden [Steuerbetrag] sind Absetzbeträge in folgender Reihenfolge abzuziehen: 1. Der Familienbonus Plus gemäß Abs. 3a; der Familienbonus Plus ist insoweit nicht abzuziehen, als er jene Steuer übersteigt, die auf das gemäß Abs. 1 zu versteuernde Einkommen entfällt. 2. Die Absetzbeträge nach Abs. 4 bis 6. (3) Steuerpflichtigen, denen auf Grund des [FLAG] Familienbeihilfe gewährt wird, steht im Wege der gemeinsamen Auszahlung mit der Familienbeihilfe ein Kinderabsetzbetrag von monatlich 58,40 Euro für jedes Kind zu. Abweichend davon gilt: 1. Für Kinder, die sich ständig außerhalb eines Mitgliedstaates der … Union, eines Staates des [EWR] oder der Schweiz aufhalten, steht kein Kinderabsetzbetrag zu. 2. Für Kinder, die sich ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des [EWR-Abkommens] oder der Schweiz aufhalten, ist die Höhe des Kinderabsetzbetrages auf Basis der [von Eurostat] veröffentlichten vergleichenden Preisniveaus für jeden einzelnen Mitgliedstaat der EU, jede Vertragspartei des [EWR] und die Schweiz im Verhältnis zu Österreich zu bestimmen: a) Die Höhe der Kinderabsetzbeträge ist erstmals ab 1. Jänner 2019 auf Basis der zum Stichtag 1. Juni 2018 zuletzt veröffentlichten Werte anzupassen. Die Höhe der Kinderabsetzbeträge ist in der Folge jedes zweite Jahr auf Basis der zum Stichtag 1. Juni des Vorjahres zuletzt veröffentlichten Werte anzupassen. b) Die Höhe der Kinderabsetzbeträge ist gemäß § 8a Abs. 3 des [FLAG] kundzumachen. … (3a) Für ein Kind, für das Familienbeihilfe nach dem [FLAG] gewährt wird und das sich ständig in einem Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des [EWR-Abkommens] oder der Schweiz aufhält, steht auf Antrag ein Familienbonus Plus nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen zu: 1. Der Familienbonus Plus beträgt a) bis zum Ablauf des Monats, in dem das Kind das 18. Lebensjahr vollendet, für jeden Kalendermonat 125 Euro, b) nach Ablauf des Monats, in dem das Kind das 18. Lebensjahr vollendet, für jeden Kalendermonat 41,68 Euro. 2. Abweichend von Z 1 ist für Kinder, die sich ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des [EWR-Abkommens] oder der Schweiz aufhalten, die Höhe des Familienbonus Plus sowie der Absetzbeträge gemäß Abs. 4 auf Basis der [von Eurostat] veröffentlichten vergleichenden Preisniveaus für jeden einzelnen Mitgliedstaat der EU, jede Vertragspartei des [EWR] und die Schweiz im Verhältnis zu Österreich zu bestimmen: a) Die Höhe des Familienbonus Plus und der Absetzbeträge gemäß Abs. 4 ist ab 1. Jänner 2019 auf Basis der zum Stichtag 1. Juni 2018 zuletzt veröffentlichten Werte anzupassen. Die Höhe ist in der Folge jedes zweite Jahr auf Basis der zum Stichtag 1. Juni des Vorjahres zuletzt veröffentlichten Werte anzupassen. b) Der Bundesminister für Finanzen hat die Berechnungsgrundlagen und die Beträge mit Verordnung bis spätestens 30. September nach dem Stichtag gemäß lit. a kundzumachen[ ( … 5. § 26 Abs. 3 zweiter Satz der Bundesabgabenordnung kommt nicht zur Anwendung. Davon ausgenommen sind Ehegatten und Kinder von Steuerpflichtigen mit Dienstort im Ausland, die im Auftrag einer Gebietskörperschaft tätig sind. … (4) Darüber hinaus stehen folgende Absetzbeträge zu, wenn sich das Kind ständig in einem Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des [EWR-Abkommens] oder der Schweiz aufhält: 1. Alleinverdienenden steht ein Alleinverdienerabsetzbetrag zu. Dieser beträgt jährlich – bei einem Kind (§ 106 Abs. 1) 494 Euro, – bei zwei Kindern (§ 106 Abs. 1) 669 Euro. Dieser Betrag erhöht sich für das dritte und jedes weitere Kind (§ 106 Abs. 1) um jeweils 220 Euro jährlich. … 2. Alleinerziehenden steht ein Alleinerzieherabsetzbetrag zu. Dieser beträgt jährlich – bei einem Kind (§ 106 Abs. 1) 494 Euro, – bei zwei Kindern (§ 106 Abs. 1) 669 Euro. Dieser Betrag erhöht sich für das dritte und jedes weitere Kind (§ 106 Abs. 1) um jeweils 220 Euro jährlich. Alleinerziehende sind Steuerpflichtige, die mit mindestens einem Kind (§ 106 Abs. 1) mehr als sechs Monate im Kalenderjahr nicht in einer Gemeinschaft mit einem (Ehe)Partner leben. 3. Steuerpflichtigen, die für ein Kind den gesetzlichen Unterhalt leisten, steht ein Unterhaltsabsetzbetrag von 29,20 Euro monatlich zu … 4. Abweichend von Z 1 bis 3 bestimmt sich die Höhe der Absetzbeträge für Kinder, die sich ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des [EWR-Abkommens] oder der Schweiz aufhalten, nach Abs. 3a Z 2. Steht ein Absetzbetrag für mehrere Kinder zu und halten diese sich in unterschiedlichen Ländern auf, sind zuerst ältere vor jüngeren anspruchsvermittelnden Kindern zu berücksichtigen. 5. § 26 Abs. 3 zweiter Satz der Bundesabgabenordnung kommt nicht zur Anwendung. Davon ausgenommen sind Ehegatten und Kinder von Steuerpflichtigen mit Dienstort im Ausland, die im Auftrag einer Gebietskörperschaft tätig sind. … (7) Ergibt sich nach Abs. 1 eine Einkommensteuer unter 250 Euro und steht der Alleinverdienerabsetzbetrag oder der Alleinerzieherabsetzbetrag zu, gilt bei Vorhandensein eines Kindes (§ 106 Abs. 1) Folgendes: 1. Die Differenz zwischen 250 Euro und der Steuer nach Abs. 1 ist als Kindermehrbetrag zu erstatten. 2. Hält sich das Kind ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des [EWR-Abkommens] oder der Schweiz auf, tritt an die Stelle des Betrages von 250 Euro der Betrag, der sich bei Anwendung des Abs. 3a Z 2 ergibt. … Dieser Betrag erhöht sich für jedes weitere Kind (§ 106 Abs. 1) um den Betrag von 250 Euro oder den an seine Stelle tretenden Betrag. (8) 1. Ergibt sich nach Abs. 1 und 2 eine Einkommensteuer unter null, ist insoweit der Alleinverdienerabsetzbetrag oder der Alleinerzieherabsetzbetrag zu erstatten. …“ 3. Bundesabgabenordnung

20 § 26 der Bundesabgabenordnung bestimmt: „(1) Einen Wohnsitz im Sinn der Abgabenvorschriften hat jemand dort, wo er eine Wohnung innehat unter Umständen, die darauf schließen lassen, dass er die Wohnung beibehalten und benutzen wird. (2) Den gewöhnlichen Aufenthalt im Sinn der Abgabenvorschriften hat jemand dort, wo er sich unter Umständen aufhält, die erkennen lassen, dass er an diesem Ort oder in diesem Land nicht nur vorübergehend verweilt. … (3) In einem Dienstverhältnis zu einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes stehende österreichische Staatsbürger, die ihren Dienstort im Ausland haben (Auslandsbeamte), werden wie Personen behandelt, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt am Ort der die Dienstbezüge anweisenden Stelle haben. Das gleiche gilt für deren Ehegatten, sofern die Eheleute in dauernder Haushaltsgemeinschaft leben, und für deren minderjährige Kinder, die zu ihrem Haushalt gehören.“ III. Vorverfahren

21 Mit Mahnschreiben vom 25. Januar 2019 machte die Kommission die Republik Österreich auf Bedenken hinsichtlich der Einführung eines Mechanismus zur Anpassung der Höhe von Familienleistungen sowie der sozialen und steuerlichen Vergünstigungen, die von Österreich zugunsten von Arbeitnehmern mit Kindern gewährt werden, nach dem allgemeinen Preisniveau jenes Mitgliedstaats, in dem sich das Kind ständig aufhält, ab dem 1. Jänner 2019 aufmerksam.

22 Die Kommission war der Auffassung, dass eine Anpassung der Höhe der Familienleistung an den Wohnort des Kindes gegen Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004 verstoße, wonach Leistungen, die in Geld bestünden, nicht aufgrund der Tatsache gekürzt werden dürften, dass ein Familienangehöriger wie ein Kind in einem anderen Mitgliedstaat wohne. Außerdem seien von der Anpassung der Leistungen und Vergünstigungen der Republik Österreich für Kinder vornehmlich Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten, und nicht österreichische Arbeitnehmer, betroffen. Eine derartige mittelbare Diskriminierung verstoße gegen das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und nach Art. 7 der Verordnung Nr. 492/2011.

23 In ihrer Antwort auf das Mahnschreiben vom 25. März 2019 machte die Republik Österreich geltend, dass – im Unionsrecht selbst vergleichbare Anpassungsmechanismen vorgesehen seien; – es zulässig sei, die Höhe der Familienleistung an den Wohnort des Kindes anzupassen, da Art. 67 der Verordnung Nr. 883/2004 nicht vorschreibe, dass die Höhe der für die in einem anderen Mitgliedstaat wohnenden Kinder gezahlten Leistungen der entsprechen müsse, die für in Österreich wohnende Kinder gezahlt werde, und – keine mittelbare Diskriminierung vorliege, da es sachlich gerechtfertigt und der Kohärenz der vergleichbaren Entlastung aller Arbeitnehmer geschuldet sei, wenn die Pauschalbeträge der Leistungen oder der Vergünstigung dem Preisniveau am Wohnort des Kindes angepasst würden.

24 Da die Kommission diese Antwort nicht für zufriedenstellend hielt, gab sie am 26. Juli 2019 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie im Wesentlichen an ihrem Standpunkt festhielt. Sie wies darauf hin, dass es im Unionsrecht keine vergleichbaren Regelungen gebe und dass Pauschalbeträge gewährt würden, die nicht nach dem Preisniveau in den verschiedenen Gegenden innerhalb Österreichs und dem ständigen Aufenthalt des Kindes angepasst würden. Eine unterschiedliche Höhe der Leistungen und Vergünstigungen für Kinder, die für diejenigen angewandt werde, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnten, stelle eine mittelbare Diskriminierung dar, weil sie Wanderarbeitnehmer härter treffe als österreichische Arbeitnehmer. Der pauschale Charakter der Höhe dieser Leistungen und der Vorteile zeige, dass sie nicht von den tatsächlichen Kosten für den Unterhalt eines Kindes abhingen und daher keine gerechtere Verteilung der Lasten, die Familien bei der Versorgung von Kindern zu tragen hätten, gewährleisteten.

25 Mit Schreiben vom 24. Oktober 2019 antwortete die Republik Österreich auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme, dass die Familienleistungen und die sozialen und die steuerlichen Vergünstigungen nicht einfach Pauschalbeträge seien, sondern dem tatsächlichen Bedarf entsprächen. Außerdem stehe der Umstand, dass die fraglichen Leistungen und Vergünstigungen als Pauschalbeträge gewährt würden, nicht dem entgegen, dass deren Höhe nach dem Preisniveau am Wohnort der Kinder angepasst werde. Diese Anpassung sei keine Ungleichbehandlung, sondern stelle nur sicher, dass der Arbeitnehmer, der die Leistungen und Vergünstigungen empfange, dadurch in jedem Fall die gleiche Entlastung erhalte, unabhängig davon, wo sich das Kind tatsächlich aufhalte. Selbst wenn eine mittelbare Diskriminierung vorläge, wäre diese u. a. durch das Ziel der Ausgewogenheit der Aufwendungen für das Sozialsystem sowie das Ziel der Berücksichtigung der steuerlichen Leistungsfähigkeit der Begünstigten gerechtfertigt.

26 Da die Kommission diese Antwort nicht für überzeugend hielt, hat sie gemäß Art. 258 AEUV die vorliegende Klage erhoben. IV. Anträge der Parteien

27 Mit ihrer Klage beantragt die Kommission, – festzustellen, dass die Republik Österreich durch die Einführung eines Anpassungsmechanismus in Bezug auf die Familienbeihilfe und den Kinderabsetzbetrag für Erwerbstätige, deren Kinder ständig in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen ihre Verpflichtungen – aus den Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004 sowie – aus Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 verstoßen hat; – festzustellen, dass die Republik Österreich durch die Einführung eines Anpassungsmechanismus in Bezug auf den Familienbonus Plus, den Alleinverdienerabsetzbetrag, den Alleinerzieherabsetzbetrag und den Unterhaltsabsetzbetrag für Wanderarbeitnehmer, deren Kinder ständig in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 verstoßen hat; und – der Republik Österreich die Kosten des Verfahrens auferlegen.

28 Die Republik Österreich beantragt, – die Klage abzuweisen; – der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

29 Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs sind die Tschechische Republik (6. November 2020), die Republik Kroatien (20. November 2020), die Republik Polen (19. November 2020), Rumänien (12. November 2020), die Republik Slowenien (22. Oktober 2020) und die Slowakische Republik (22. Oktober 2020) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.

30 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs ist das Königreich Dänemark (20. November 2020) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Österreich zugelassen worden.

31 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 18. Dezember 2020 sind die EFTA-Überwachungsbehörde und das Königreich Norwegen als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission bzw. der Republik Österreich zugelassen worden.

32 Die Kommission kommt in ihrer Stellungnahme zu den Streithilfeschriftsätzen zu dem Ergebnis, dass die Streithilfeschriftsätze der Tschechischen Republik, der Republik Kroatien, der Republik Polen, Rumäniens, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik und der EFTA-Überwachungsbehörde zur Gänze die Argumente der Kommission unterstützten, während das Vorbringen in den Streithilfeschriftsätzen des Königreichs Dänemark und des Königreichs Norwegen nicht geeignet sei, diese Argumente zu entkräften.

33 In ihrer Stellungnahme zu den Streithilfeschriftsätzen führt die Republik Österreich aus, dass sie sich den Ausführungen des Königreichs Norwegen und des Königreichs Dänemark vollinhaltlich anschließe und dass die Streithelfer auf Seiten der Kommission kein neues Argument vorbrächten. Sie halte ihre in der Klagebeantwortung gestellten Anträge – auf die auch in der Gegenerwiderung verwiesen worden sei – weiterhin vollinhaltlich aufrecht. V. Würdigung

34 Die Kommission macht zur Stützung ihrer Klage, die sich auf die Feststellung gründet, dass die Republik Österreich in Abweichung vom gesetzlich festgelegten Pauschalbetrag eine Anpassung der Höhe der Familienbeihilfe und des Kinderabsetzbetrags sowie verschiedener anderer Steuervergünstigungen, nämlich des Familienbonus Plus, des Alleinverdienerabsetzbetrags, des Alleinerzieherabsetzbetrags und des Unterhaltsabsetzbetrags, nach dem Preisniveau in dem Mitgliedstaat (

35 Die erste Rüge betrifft einen Verstoß gegen die Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004. Mit der zweiten Rüge wird ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 geltend gemacht. A. Zur ersten Rüge: Verstoß gegen die Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004 1. Vorbringen der Parteien a) Die Kommission

36 Mit ihrer ersten Rüge macht die Kommission geltend, die Republik Österreich verstoße dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004, dass die Regelung dieses Mitgliedstaats die Anpassung der Familienbeihilfe und des Kinderabsetzbetrags für die Erwerbstätigen, die dem österreichischen Sozialversicherungssystem angeschlossen seien, deren Kinder aber in einem anderen Mitgliedstaat wohnten, vorsehe.

37 Die Kommission führt Folgendes aus: – Die Republik Österreich gewähre Personen, die in Österreich arbeiteten, für ihre Kinder die Familienleistung und die soziale Vergünstigung, die die Familienbeihilfe und der Kinderabsetzbetrag darstellten, in Form einheitlicher Pauschalbeträge. – Nach den von der Republik Österreich vorgelegten Nachweisen und entgegen der Auffassung des Königreichs Dänemark und des Königreichs Norwegen würden diese Beträge vom österreichischen Gesetzgeber nur nach Maßgabe des Alters der Kinder und ihrer Zahl, unabhängig von ihren tatsächlichen Bedürfnissen und damit ihrem sozialen Umfeld, festgelegt. – Seit dem 1. Januar 2019 sähen die österreichischen Regelungen vor, dass diese staatlichen Leistungen nach dem allgemeinen Preisniveau jenes Mitgliedstaates anzupassen seien, in dem sich das Kind ständig aufhalte.

38 Die Kommission macht Folgendes geltend: – Es stehe fest, dass die Familienbeihilfe und der Kinderabsetzbetrag, die staatliche Geldleistungen seien, die die Kosten für den Unterhalt von Kindern verringern sollten, eine Familienleistung nach Art. 1 Buchst. z und nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. j der Verordnung Nr. 883/2004 seien. – Diese Leistungen würden aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands unabhängig von einer im Ermessen liegenden individuellen Prüfung der persönlichen Bedürftigkeit der Kinder gewährt ( – Die Republik Österreich trage zwar vor, dass der österreichische Gesetzgeber die für den Unterhalt von Kindern erforderlichen Standardausgaben als Ausgangspunkt gewählt habe, doch habe sie nicht nachgewiesen, dass ein Zusammenhang zwischen der Höhe der österreichischen Familienbeihilfe und den gewöhnlichen Kosten für den Unterhalt eines Kindes bestehe. – Dies gelte auch für die zusätzlichen Beträge für den Schulbesuch und für erheblich behinderte Kinder, für die die Republik Österreich zu diesen Pauschalbeträgen auch nicht nachweise, dass sie im Zusammenhang mit dem sozialen Umfeld der Kinder stünden, zumal sie auf der Schulpflicht in Österreich beruhten und nicht auf der Schulpflicht in dem Mitgliedstaat, in dem das Kind die Schule besuche. So sei die Erhöhung für den Schulbesuch gerade nicht vom tatsächlichen Schulbesuch abhängig, sondern allein vom Alter des Kindes. – Hingegen werde der Unterhalt, den ein Elternteil aufgrund des österreichischen Privatrechts einem Kind in Geld zu leisten habe, konkret und individuell anhand der Lebensverhältnisse der Eltern und anhand des Bedarf des Kindes bemessen. – Die Höhe der Familienleistungen könne nicht davon abhängen, dass die Familienangehörigen (wohnten, in dem die Leistungen erbracht würden, wie es Art. 7 der Verordnung Nr. 883/2004 im Fall einer Kürzung oder Änderung der Leistungen und Art. 67 dieser Verordnung in seiner Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil vom 18. September 2019, Moser ( – Diese Art. 7 und 67 seien eingeführt worden, nachdem der Gerichtshof das Urteil vom 15. Januar 1986, Pinna (der Höhe nach angepasst werden dürften, weil Familienangehörige in einem anderen Mitgliedstaat wohnten. – Art. 67 dieser Verordnung enthalte keine Angabe, dass Art. 7 der Verordnung in einer abweichenden Weise anzuwenden sei, anders als Art. 63 und Art. 70 Abs. 3 dieser Verordnung, die die Leistungen bei Arbeitslosigkeit bzw. besondere beitragsunabhängige Geldleistungen beträfen. – Das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel bestehe darin, zu vermeiden, dass ein Erwerbstätiger aus einem anderen Mitgliedstaat davon abgehalten werde, von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, wie der Gerichtshof im Urteil Pinna ausgeführt habe. – Durch den Anpassungsmechanismus für Familienleistungen, der zu einer Änderung ihrer Höhe danach führe, in welchem Mitgliedstaat die Kinder wohnten, behandele Österreich diese Familienleistungen aber gerade nicht so, als ob die Familienangehörigen in Österreich wohnten.

39 Auf das Vorbringen des Königreichs Dänemark, dass auch Art. 5 Buchst. b der Verordnung Nr. 883/2004 dafür spreche, dass eine Anpassung der Familienleistungen an den Wohnort des Kindes zulässig sei, trägt die Kommission vor, dass darin im Gegenteil dieselbe Fiktion des Wohnortes im zuständigen Mitgliedstaat im Sinne dieser Bestimmung enthalten sei, wenn dieser in einem anderen Mitgliedstaat eingetretene Tatsachen oder Ereignisse berücksichtigen müsse, was ihre Auslegung der Art. 7 und 67 der Verordnung bestätige.

40 Zum Beschluss der im Europäischen Rat vereinigten Staats- und Regierungschefs über eine neue Regelung für das Vereinigte Königreich innerhalb der Europäischen Union ( b) Republik Österreich

41 Was erstens die Familienbeihilfe betrifft, trägt die Republik Österreich vor, dass nach § 1 FLAG die Gewährung der Familienbeihilfe der Herbeiführung eines Lastenausgleiches im Interesse der Familie diene und dass die in § 8 Abs. 2 FLAG vorgesehene Erhöhung der Familienbeihilfebeträge mit steigendem Alter des Kindes, von dem die Höhe der Kosten abhänge, diesem Ziel entspreche. Das FLAG habe verschiedene Beihilfen für Familien, die seit den frühen Nachkriegsjahren, ursprünglich in Form von Sachleistungen, gewährt worden seien, um Familien gezielt zu unterstützen, zu einer einzigen Beihilfe zusammengeführt.

42 Die Republik Österreich macht unter Berufung auf § 8 FLAG Folgendes geltend: – Die Familienbeihilfe habe stets auf den typischen Aufwand zur Bestreitung des Lebensunterhalts von Kindern in Österreich als Maßstab abgestellt. – Sie werde als Pauschalbetrag ausgezahlt, eines Nachweises über konkrete Aufwendungen bedürfe es nicht. – Dieses System beruhe auf dem Gedanken, dass die „Grundkosten“, die ein Kind in Österreich verursache, bei allen Eltern immer gleich hoch seien. – Dass die Leistungen nach Maßgabe des tatsächlichen Versorgungsbedarf des Kindes und der mit seinem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld eng verbundenen Unterhaltskosten (

43 Die Familienbeihilfe, die den durchschnittlichen Lebenshaltungskosten oder Grundbedürfnissen entspreche, sei nach Maßgabe des Lohn- und Preisniveaus sowie der Inflation erhöht worden. Umgekehrt habe sie aus Budgetgründen abgesenkt werden können.

44 Zur Finanzierung und zu den Anspruchsvoraussetzungen der Familienbeihilfe führt die Republik Österreich Folgendes aus: – Der Aufwand für die Familienbeihilfe werde vom Ausgleichsfonds für Familienbeihilfen getragen ( – Die Mittel des Ausgleichsfonds würden insbesondere ( – Selbständig Erwerbstätige zahlten nur als Arbeitgeber diese Beiträge, die nicht auf der Grundlage ihres Einkommens, sondern nach Maßgabe der ihren Arbeitnehmern gezahlten Arbeitslöhne berechnet würden. – Diese Art von Beiträgen sei als eine Art Sondersteuer ausgestaltet, die von der Summe der Arbeitslöhne aller Dienstnehmer ( – Anders als Sozialversicherungsbeiträge sei der Dienstgeberbeitrag nicht als Abzug vom Bruttolohn des einzelnen Dienstnehmers ausgestaltet, und die Zahlung von Familienbeihilfe sei weder an die Ausübung einer Erwerbstätigkeit in Österreich gemäß § 2 Abs. 1 FLAG noch an die Höhe der Beiträge des Arbeitgebers oder der Selbständigen geknüpft.

45 Zweitens führt die Republik Österreich zum Kinderabsetzbetrag aus, dass gemäß § 33 Abs. 3 EStG Steuerpflichtigen, denen auf Grund des FLAG Familienbeihilfe gewährt werde, im Weg der gemeinsamen Auszahlung mit der Familienbeihilfe ein Kinderabsetzbetrag von 58,40 Euro für jedes Kind zustehe. Wirtschaftlich komme dem Kinderabsetzbetrag daher der Charakter eines Zuschlags zur Familienbeihilfe zu. Anders als die Familienbeihilfe werde der Kinderabsetzbetrag jedoch nicht aus Mitteln des Ausgleichsfonds finanziert, sondern gehe zu Lasten des allgemeinen Steueraufkommens.

46 Dagegen stellten der Familienbonus Plus und die übrigen in Rede stehenden Absetzbeträge (

47 Die Republik Österreich begründet ihre Entscheidung, die Höhe der in Rede stehenden Familienleistungen und Steuervergünstigungen (

48 Die Zunahme der Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union und der damit einhergehende undifferenzierte Export der Familienbeihilfe und des Kinderabsetzbetrags unabhängig davon, in welchem Staat die Kinder, für die Leistungen gewährt würden, ihren ständigen Aufenthalt hätten, hätten zunehmend zu Verzerrungen im Leistungssystem geführt. Habe das Kind in einem Mitgliedstaat mit niedrigerer Kaufkraft gelebt, sei es zu einem über die angestrebte Entlastung hinausgehenden Förderungseffekt gekommen (

49 Drittens vertritt die Republik Österreich in Beantwortung der ersten Rüge der Kommission die Auffassung, dass der Mechanismus zur Anpassung der Höhe der Familienbeihilfe und des Kinderabsetzbetrags für alle Arbeitnehmer unabhängig davon, ob sie Österreicher seien oder nicht, nicht nach den Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004 verboten sei.

50 Die Republik Österreich macht Folgendes geltend: – Im vorliegenden Fall sei allein Art. 67 der Verordnung Nr. 883/2004 anwendbar, da er spezielle Vorschriften über den Export von Familienleistungen für Familienangehörige enthalte, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnten, während Art. 7 dieser Verordnung alle dort geregelten Leistungen der sozialen Sicherheit zum Gegenstand habe. – Einer Berücksichtigung der konkreten Art, Zielsetzung und Ausgestaltung der betreffenden Familienleistung stehe der Wortlaut dieses Art. 67 nicht entgegen; wie das Königreich Norwegen zutreffend festhalte, liefe umgekehrt die Verpflichtung, in jedem Fall absolute Beträge exportieren zu müssen, dem Wortlaut von Art. 67 – sowie auch von Art. 7 – der Verordnung Nr. 883/2004 zuwider. – Auch die Höhe der Familienbeihilfe und des Kinderabsetzbetrags sei ihrem Wert nach nicht vom Aufenthalt der Kinder in Österreich abhängig, da diese Leistungen einen Teil der für die Lebenshaltung von Kindern aufzuwendenden Kosten ausgleichen sollten, die vom Preisniveau des Ortes abhängig seien, an dem das Kind lebe.

51 In diesem Zusammenhang verweist die Republik Österreich auch auf Folgendes: – Der 16. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 883/2004 halte fest, dass der Wohnort bei Leistungen, die an das wirtschaftliche und soziale Umfeld der betreffenden Person gebunden seien, berücksichtigt werden könnte ( – Aus dem Urteil vom 15. März 2001, Offermanns ( – Die Republik Österreich weist auf die Schlussanträge des Generalanwalts Slynn in der Rechtssache, in der das Urteil Lenoir ( – Aus dem Urteil Moser, insbesondere den Rn. 53 und 54, gehe hervor, dass das Ziel (

52 So vertritt die Republik Österreich erstens die Auffassung, die Kommission könne nicht unter Berufung auf die Urteile Lenoir und Moser geltend machen, dass Leistungen, die als Pauschalbetrag gewährt würden – anders als Leistungen, die unmittelbar in Bezug auf tatsächliche Umstände beim Begünstigten gewährt würden – keinesfalls angepasst werden dürften. Die Republik Österreich ist insoweit der Ansicht, dass die in Rede stehenden Leistungen mit denen vergleichbar seien, die Gegenstand des Urteils Lenoir gewesen seien. Auch im Rahmen der Familienbeihilfe würden Kosten für die Anschaffung von Bedarfsartikeln – nicht nur, aber etwa auch im Zusammenhang mit dem Schulstart – pauschaliert refundiert. Außerdem sei die im Urteil Moser in Rede stehende Berücksichtigung des Ziels der in Rede stehenden Leistung auf den vorliegenden Fall übertragbar.

53 Konkret macht die Republik Österreich geltend, dass die im Sinne des Anpassungsmechanismus an die Kaufkraft im Aufenthaltsmitgliedstaat der Kinder angepasste Familienbeihilfe in einer Reihe von Mitgliedstaaten mit einem Faktor unter 100 % noch immer – zum Teil sogar beträchtlich – höher sei als die Leistung am Wohnort der Kinder. Sie nennt zwei Beispiele für den einer Familie mit einem neugeborenen Kind gezahlten Betrag: So habe die Höhe der Familienbeihilfe in Ungarn im Jahr 2020 monatlich 12200 ungarische Forint (HUF) betragen, das seien umgerechnet rund 34 Euro; die von Österreich gezahlte angepasste Familienbeihilfe zuzüglich Kinderabsetzbetrag habe 99,13 Euro betragen, also fast das Dreifache. Ebenso habe das Kindergeld in der Slowakei im Jahr 2020 monatlich rund 24,95 Euro betragen; die angepasste Familienbeihilfe zuzüglich Kinderabsetzbetrag habe 122,57 Euro betragen, also fast das Fünffache der slowakischen Beihilfe (

54 Zweitens ist die die Republik Österreich der Ansicht, die Kommission könne sich nicht auf das Urteil Pinna beziehen, da es eine nationale Regelung betreffe, die die Gewährung von Familienleistungen ausschließe, was sie von dem von ihr eingeführten Mechanismus zur Anpassung der gezahlten Leistungen unterscheide.

55 Der Gerichtshof habe dabei in Anbetracht des Gegenstands der französischen Regelung, die in der Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen sei, in Rede gestanden habe, auch gerade nicht die Überlegungen des Generalanwalts Mancini (integrierender Bestandteil des Grundgehalts“ (

56 Drittens weist die Republik Österreich zum Argument der Kommission, dass die neue Regelung für das Vereinigte Königreich nie in Kraft getreten sei (mit den Verträgen voll und ganz im Einklang stehen“ (

57 Zwar sei eine Anpassung der Verordnung Nr. 883/2004 ins Auge gefasst worden, nicht jedoch eine Anpassung der Verordnung Nr. 492/2011. Folglich enthalte Art. 7 der Verordnung Nr. 492/2011 – wie auch Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 – kein über das Primärrecht hinausgehendes Diskriminierungsverbot.

58 Die Republik Österreich weist abschließend darauf hin, dass eine Änderung der Verordnung Nr. 883/2004 für jene Fälle nicht erforderlich gewesen wäre, in denen ein Mitgliedstaat eine Familienleistung, die an die Lebenshaltungskosten und damit an das wirtschaftliche und soziale Umfeld im Mitgliedstaat geknüpft sei, beim Export nach objektiven Regeln sowohl „nach oben“ als auch „nach unten“ anpasse, und dass dies bei ihrer Regelung der Fall sei, die folglich von der im Jahr 2016 geplanten Maßnahme für das Vereinigte Königreich zu unterscheiden sei. 2. Würdigung

59 Gegenstand der Vertragsverletzungsklage der Kommission ist die österreichische Regelung, die ab dem 1. Januar 2019 die Anpassung der Höhe bestimmter Familienleistungen sowie von sozialen und steuerlichen Vergünstigungen nach oben oder unten nach dem allgemeinen Preisniveau des Mitgliedstaats vorsieht, in dem sich die Kinder, die den Anspruch auf diese Leistungen eröffnen, ständig aufhalten, und zwar auf der Grundlage des Verhältnisses zwischen dem von Eurostat für jeden Mitgliedstaat der Union veröffentlichten vergleichenden Preisniveau und dem der Republik Österreich (

60 Die erste Rüge dieser Klage, mit der ein Verstoß gegen die Art. 7 und 67 der Verordnung Nr. 883/2004 geltend gemacht wird, betrifft die Familienbeihilfe und den Kinderabsetzbetrag.

61 Nach ihrem Art. 3 Abs. 1 Buchst. j gilt die Verordnung Nr. 883/2004 für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die Familienleistungen betreffen.

62 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die in Rede stehenden österreichischen Leistungen „Familienleistungen“ im Sinne von Art. 1 Buchst. z dieser Verordnung darstellen, da dieser Ausdruck alle Sach- oder Geldleistungen zum Ausgleich von Familienlasten, mit Ausnahme von Unterhaltsvorschüssen und besonderen Geburts- und Adoptionsbeihilfen nach Anhang I dieser Verordnung, bezeichnet (

63 Folglich unterliegen diese Leistungen, wie die Kommission zu Recht geltend macht, der allgemeinen Regel von Art. 7 („Aufhebung der Wohnortklauseln“) der Verordnung Nr. 883/2004 betreffend u. a. die Höhe der Geldleistungen, da diese Bestimmung vorsieht, dass Geldleistungen nicht aufgrund der Tatsache gekürzt oder geändert werden, dass der Berechtigte oder seine Familienangehörigen in einem anderen als dem Mitgliedstaat wohnt bzw. wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.

64 Mit dieser Regel wird der in Art. 48 Abs. 1 Buchst. b AEUV aufgestellte Grundsatz der Exportierbarkeit der Leistungen der sozialen Sicherheit wiederholt. Die Festsetzung der Höhe dieser Leistungen nach dem Wohnsitz der Familienangehörigen stellt daher eine Verletzung des Freizügigkeitsrechts dar, das den Unionsbürgern verliehen wird (

65 Art. 7 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht zwar darin ausdrücklich zugelassene Vorbehalte vor (

66 Insoweit hat der Gerichtshof noch unlängst darauf hingewiesen, dass Art. 67 der Verordnung Nr. 883/2004 verhindern soll, dass ein Mitgliedstaat die Gewährung oder die Höhe von Familienleistungen davon abhängig machen kann, dass die Familienangehörigen des Erwerbstätigen in dem Mitgliedstaat wohnen, in dem die Leistungen erbracht werden (

67 Folglich bin ich unter Berücksichtigung der Fiktion, wonach der Arbeitnehmer und seine gesamte Familie in dem Mitgliedstaat, in dem er von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, wohnen (

68 Dieses Ergebnis wird zum einen durch die allgemeine Systematik der Verordnung Nr. 883/2004 bestätigt, deren Art. 68 die Prioritätsregeln vorsieht, die ein ungerechtfertigtes Zusammentreffen von Leistungen verhindern sollen, wenn für denselben Zeitraum und für dieselben Familienangehörigen Leistungen nach den Rechtsvorschriften mehrerer Mitgliedstaaten zu gewähren sind (

69 Dieser Auslegung widersprechende Argumente leitet die Republik Österreich, unterstützt durch das Königreich Dänemark und das Königreich Norwegen, aus den Urteilen Pinna (

70 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Exportierbarkeit von Familienleistungen vom Gerichtshof im Urteil Pinna, und sodann im Urteil Lenoir, das darauf Bezug nimmt (

71 Zweitens hat die im Urteil Lenoir zugelassene Ausnahme für den Fall, dass Leistungen gewährt werden, die eng an das soziale Umfeld (

72 Diese Entscheidung ist nämlich in dem rechtlichen Rahmen zu betrachten, auf dessen Grundlage sie ergangen ist, nämlich Art. 1 Buchst. u der Verordnung Nr. 1408/71, der zwischen den Familienbeihilfen – wobei dieser Begriff regelmäßige Geldleistungen, die ausschließlich nach Maßgabe der Zahl und gegebenenfalls des Alters von Familienangehörigen gewährt werden, bezeichnet – und Familienleistungen – wobei dieser Begriff alle Sach- oder Geldleistungen bezeichnet, die zum Ausgleich von Familienlasten bestimmt sind, jedoch mit Ausnahme der in Anhang I aufgeführten besonderen Geburtsbeihilfen – unterschied (

73 Außerdem wurde, wie die Republik Polen dargelegt hat, die vom Gerichtshof im Urteil Lenoir anerkannte Abweichung vom Grundsatz der Exportierbarkeit von Leistungen der sozialen Sicherheit auf andere beitragsunabhängige Sonderleistungen erstreckt (

74 Zum einen hat aber der Unionsgesetzgeber in Art. 1 Buchst. z der Verordnung Nr. 883/2004 eine solche Unterscheidung zwischen verschiedenen für Familien bestimmte Leistungen nicht übernommen. Zum anderen wurde das Kriterium des wirtschaftlichen und sozialen Umfelds als Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz in Art. 7 dieser Verordnung betreffend Wohnortklauseln nur für Leistungen zugelassen, die in den sachlichen Anwendungsbereich von Art. 70 dieser Verordnung fallen (

75 Was drittens das Urteil Moser betrifft, das nach Ansicht der Republik Österreich und des Königreichs Norwegen die Annahme rechtfertigt, dass das Ziel der betreffenden Leistung entscheidend sei, bin ich der Ansicht, dass die Auslegung des Gerichtshofs nicht übertragbar ist. Die Rechtssache, in der jenes Urteil ergangen ist, betraf nämlich ein Kinderbetreuungsgeld, das in seiner einkommensabhängigen Variante eine Ersatzleistung für das Erwerbseinkommen darstellte. Seine Höhe hing ausdrücklich von der des bisherigen Einkommens ab, was es gerechtfertigt hat, dass der Gerichtshof eine Auslegung im Einklang mit dem Ziel vornimmt, den Einkommensausfall auszugleichen, indem er festgestellt hat, dass die Höhe der Leistung nach Maßgabe des tatsächlichen Einkommens zu berechnen war. Die vom Gerichtshof in diesem Urteil gewählte Lösung beruht somit nicht auf der Möglichkeit, eine Familienleistung je nach dem Wohnort ihres Empfängers an das wirtschaftliche und soziale Umfeld anzupassen.

76 Im vorliegenden Fall ist die Bezugnahme auf das Urteil Moser erst recht nicht relevant, um die Anpassung der Höhe der Familienleistungen zu rechtfertigen, wenn diese nicht von den tatsächlichen Kosten abhängt und aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands unabhängig von einer im Ermessen liegenden individuellen Prüfung der persönlichen Bedürftigkeit der Berechtigten gewährt wird (

77 Wie die Kommission und die zu ihrer Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten weise ich nämlich darauf hin, dass sich aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten ergibt, dass die von der Republik Österreich gewährten Familienbeihilfen der Definition in der Verordnung Nr. 1408/71 entsprechen, nämlich, dass es sich um regelmäßige Geldleistungen handelt, die der Familie des Berechtigten ausschließlich nach Maßgabe der Zahl und gegebenenfalls des Alters von Familienangehörigen gewährt werden.

78 Insoweit weise ich erstens darauf hin, dass nach dem Wortlaut von § 8 FLAG der einer Person zustehende Betrag an Familienbeihilfe sich nach der Anzahl und dem Alter der Kinder bestimmt, für die ihr Familienbeihilfe gewährt wird. Zweitens wird der Zusammenhang zwischen der Höhe dieser Leistung und dem tatsächlichen Preisniveau, auf dessen Grundlage sie berechnet wird, nicht näher erläutert (

79 Allgemein geht aus der fraglichen nationalen Regelung weder hervor, welche laufenden Kosten als Grundlage für die Festlegung des Pauschalbetrags der Familienleistungen dienen (

80 Aus allen vorstehend dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof daher vor, festzustellen, dass die erste Rüge der Kommission begründet ist. B. Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 1. Vorbringen der Parteien a) Kommission

81 Mit ihrer zweiten Rüge macht die Kommission geltend, die Republik Österreich verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, zum einen nach Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011, indem die Regelung dieses Mitgliedstaats die Anpassung der Familienbeihilfe sowie des Kinderabsetzbetrags vornehme, und zum anderen nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011, indem die Regelung dieses Mitgliedstaats die Anpassung des Familienbonus Plus und des Alleinverdienerabsetzbetrags, Alleinerzieherabsetzbetrags und Unterhaltsabsetzbetrags an den Wohnort des Kindes vorsehe.

82 Die Kommission führt Folgendes aus: – Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 stelle entsprechend Art. 45 Abs. 2 AEUV zugunsten der erfassten Erwerbstätigen den Grundsatz der Gleichbehandlung im Bereich der sozialen Sicherheit ohne Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit dadurch sicher, dass er alle Diskriminierungen beseitige, die sich insoweit aus den nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ergäben ( – Auch Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 konkretisiere den in Art. 45 Abs. 2 AEUV verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung, der Wanderarbeitnehmer nicht nur vor unmittelbaren Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch vor allen mittelbaren Formen der Diskriminierung schütze. – Diese Bestimmung erfasse sämtliche Begünstigungen sowohl hinsichtlich der sozialen als auch der steuerlichen Vergünstigung, die – ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpften oder nicht – den inländischen Arbeitnehmern hauptsächlich wegen ihrer objektiven Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnorts im Inland gewährt würden (

83 Die Kommission macht Folgendes geltend: – Die Familienbeihilfe und der Kinderabsetzbetrag seien sowohl Familienleistungen, für die der Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 anzuwenden sei, als auch soziale Vergünstigungen, für die Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 gelte ( – Der Familienbonus Plus, der Alleinverdienerabsetzbetrag, der Alleinerzieherabsetzbetrag und der Unterhaltsabsetzbetrag, die von der Republik Österreich Personen, die in Österreich arbeiteten, für ihre Kinder, unabhängig von deren tatsächlichen Bedürfnissen und damit ihrem sozialen Umfeld, gewährt würden, seien steuerliche Vergünstigungen, denn diese Beträge setzten die Höhe der Steuer auf das Einkommen herab. Auch soweit der Alleinverdienerabsetzbetrag und der Alleinerzieherabsetzbetrag in dem Fall, dass keine Steuer geschuldet werde, in Form des Kindermehrbetrages ausgezahlt würden, werde vorausgesetzt, dass der Begünstigte in Österreich steuerpflichtig sei. Für sie gelte daher auch der Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011. – Die Anpassung des Pauschalbetrags der Familienleistungen sowie der sozialen und steuerlichen Vergünstigungen ab dem 1. Januar 2019, die allein auf den Wohnort der Kinder abstelle, betreffe im Wesentlichen Wanderarbeitnehmer, deren Familienangehörige außerhalb des Mitgliedstaats wohnten, in dem die Leistungen erbracht würden, was die Republik Österreich nicht bestreite.

84 Hierzu führt die Kommission aus: – Nach den Materialien zum Gesetz, das diesen Anpassungsmechanismus eingeführt habe, habe die Republik Österreich das Ziel verfolgt, sich Ausgaben im nationalen Budget zu ersparen, indem sie davon ausgegangen sei, dass die Zahl der Kinder, die in Mitgliedstaaten wohnten, in denen das Preisniveau niedriger sei als in Österreich, höher sei als die Zahl der Kinder, die in Mitgliedstaaten wohnen, in denen das Preisniveau höher sei als in Österreich. – Aus der österreichischen Regelung gehe nämlich hervor, dass hinsichtlich der Mitgliedstaaten, die an Österreich angrenzten, der Anpassungsfaktor für die Tschechische Republik 0,619 betrage, für Deutschland 0,974, für Italien 0,948, für Ungarn 0,562, für Slowenien 0,79 und für die Slowakei 0,641. Lediglich gegenüber der Schweiz und Liechtenstein sei eine höhere Anpassung vorzunehmen oder der gleiche Pauschalbetrag wie in Österreich auszuzahlen.

85 Die österreichische Regelung nehme aber Kinder aus, die einer Familie eines österreichischen Beamten angehörten und diesem gefolgt seien, als er im dienstlichen Auftrag in einen anderen Mitgliedstaat entsandt worden sei, wobei die Leistungen so behandelt würden, als ob die Kinder in Österreich wohnten.

86 Nach den vom Gerichtshof festgelegten Kriterien für die Beurteilung der Vergleichbarkeit von Situationen (

87 Die Kommission schließt daraus, dass die Republik Österreich eine mittelbare Diskriminierung zu Lasten von Wanderarbeitnehmern schaffe, zu deren Rechtfertigung kein legitimes Ziel zu erkennen sei.

88 Zum Vorbringen der Republik Österreich, dass erstens keine Diskriminierung vorliege, weil der Gleichbehandlungsgrundsatz verlange, dass die einem Arbeitnehmer geschuldeten finanziellen Vergünstigungen für den Unterhalt eines Kindes der Höhe seiner Ausgaben am Wohnort dieses Kindes entsprächen (

89 Es sei auch nicht nachvollziehbar, wieso dieser Mitgliedstaat geltend machen könne, dass die von ihm gewährten Familienleistungen und sozialen und steuerlichen Vergünstigungen in einem tatsächlichen Verhältnis zum Aufwand stünden, der für Kinder zu erbringen sei, wobei er davon ausgehe, dass er z. B. gegenüber Deutschland und Italien eine Anpassung derselben Leistungen und Vergütungen bei einem Unterschied in der Kaufkraft von nur 2,6 % und 5,2 % vorzunehmen habe, der deutlich geringer sei als die Unterschiede in der Kaufkraft innerhalb Österreichs von 8 % zwischen den Ländern Wien und Niederösterreich, die nicht berücksichtigt würden (

90 Der Anpassungsmechanismus nach österreichischem Recht, der sich nach dem Wohnort des Kindes richte, sei nicht mit den Berichtigungskoeffizienten vergleichbar, die auf die Gehälter und die Finanzhilfen gemäß den Rechtsakten der Union angewandt würden, weil sie vom Ort der dienstlichen Verwendung des Unionsbeamten oder dem Ort, an dem diese Finanzhilfen zu zahlen seien, abhingen und die österreichischen Familienbeihilfen einem Wanderarbeitnehmer nicht für sich selbst, sondern für seine Kinder gewährt würden.

91 Außerdem könne das Königreich Dänemark nicht gleichzeitig geltend machen, dass ungleiche Sachverhalte unterschiedlich zu behandeln seien und dass die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet seien, die Höhe der Beihilfen anzupassen, wenn die Kaufkraft im Wohnmitgliedstaat der Kinder höher sei.

92 Was zweitens die Rechtfertigung einer etwaigen Diskriminierung durch die Republik Österreich mit dem verfolgten Ziel angehe, nämlich eine Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts für das System der sozialen Sicherheit hintanzuhalten (

93 Als Zweites machten die Zahlungen für Kinder, die sich in einem anderen Mitgliedstaat als der Republik Österreich aufhielten, ungefähr 6 % der gesamten Zahlungen aus.

94 Als Drittes wirke sich die Gewährung dieser Familienleistungen auf die Finanzierung der Familienleistungen im Wesentlichen deshalb aus, weil es an entsprechenden Kontrollen durch die österreichischen Behörden für die Gewährung der Leistungen fehle (

95 Als Viertes erschwere die Anpassung der Familienleistungen an das Preisniveau des jeweiligen Mitgliedstaats im Verhältnis zur Republik Österreich deren Handhabbarkeit in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht wegen des Systems der Zahlung des Unterschiedsbetrags auf die in dem Mitgliedstaat des Wohnorts des Kindes geleisteten Familienleistungen. Dieses durch Art. 68 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004 eingeführte System gelte in drei Vierteln der Fälle der Gewährung von Familienleistungen für Kinder, die in anderen Mitgliedstaaten lebten.

96 Was drittens die von der Republik Österreich hilfsweise geltend gemachte Rechtfertigung einer Diskriminierung betrifft, die auf das Ziel gestützt wird, die wertmäßige Entsprechung der Unterstützung und der finanziellen Entlastung in Österreich mit den anderen Mitgliedstaaten nach dem Wohnsitz des Kindes zu gewährleisten, macht die Kommission geltend, dass diese Rechtfertigung keinen anerkannten zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstelle und sich auf Argumente stütze, die sich auf das Fehlen einer Ungleichbehandlung und die Kohärenz des Anpassungsmechanismus bezögen, die außerdem im Widerspruch zur Ausnahme vom Anpassungsmechanismus zugunsten von entsandten österreichischen Beamten stünden.

97 Im Übrigen vertritt die Kommission, unterstützt durch die Slowakische Republik, die Auffassung, dass die Republik Österreich mit ihrer Annahme, dass sie auf Verzerrungen im Leistungssystem reagieren müsse, die sich daraus ergäben, dass die finanzielle Unterstützung von Wanderarbeitnehmern über das Maß ihrer Ausgaben hinausgehe, zu übersehen scheine, dass die Erwerbstätigen aus anderen Mitgliedstaaten in gleicher Weise zur Finanzierung des österreichischen Sozial- und Steuersystems beitrügen wie Erwerbstätige aus Österreich, egal wo sich ihre Kinder aufhielten. Ihr Einkommen, das sie in Österreich aufgrund ihrer Wirtschaftsleistung erzielten, werde in gleicher Höhe bei der Berechnung des Beitrags des Arbeitgebers zur Finanzierung der Familienbeihilfen und in gleicher Höhe bei der Berechnung der Steuern berücksichtigt. b) Republik Österreich 1) Zur mittelbaren Diskriminierung von Wanderarbeitnehmern durch ein Abstellen auf den Wohnort der Kinder i) Zum Fehlen einer mittelbaren Diskriminierung

98 Nach Ansicht der Republik Österreich führt der Anpassungsmechanismus zu keiner Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte, sondern stelle sicher, dass ungleiche Sachverhalte auch entsprechend differenziert behandelt würden. Der österreichische Gesetzgeber habe das Ziel verfolgt, mit der Gewährung von sozialen und steuerlichen Vergünstigungen an Eltern mit unterhaltsberechtigten Kindern diesen zu ermöglichen, einen Teil der Aufwendungen für den Unterhalt ihrer Kinder zu tragen. Das führe dazu, dass zwischen der Situation der Arbeitnehmer mit im Ausland wohnhaften Kindern und der der Arbeitnehmer mit in Österreich wohnhaften Kindern unterschieden werden müsse, die wegen der unterschiedlichen Lebenshaltungskosten in den Mitgliedstaaten und folglich der Höhe der Ausgaben bei gleichwertigen Käufen sachlich nicht vergleichbar seien.

99 Mit dem Königreich Dänemark weist die Republik Österreich ferner darauf hin, dass nach Auffassung des Europäischen Ausschusses für soziale Rechte, der die Anwendung der Europäischen Sozialcharta (

100 Die Republik Österreich stellt fest, dass die Garantie derselben Kaufkraft nach den Lebenshaltungskosten in verschiedenen Staaten auch nicht nur durch einen Berichtigungskoeffizienten für die Dienstbezüge der Unionsbeamten einschließlich der Familienzulagen, wenn sie einer anderen Person als diesen Beamten geschuldet würden (

101 Die Republik Österreich weist schließlich noch auf die Schlussfolgerungen des Rates vom 9. Oktober 2020 betreffend die Stärkung der Mindestsicherung zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung in der COVID-19-Pandemie und darüber hinaus (Angemessenheit“, wozu ausgeführt werde, dass „die Grundbedürfnisse durch Mindestsicherungsleistungen angemessen gedeckt werden [sollten], wobei dem jeweiligen Lebensstandard und Preisniveau […] in dem betreffenden Mitgliedstaat Rechnung zu tragen ist“.

102 Zum Vorbringen der Kommission, dass es an einer Einheitlichkeit der Kaufkraft im österreichischen Hoheitsgebiet fehle, macht die Republik Österreich zunächst geltend, dass die Kaufkraftunterschiede im Vergleich zu den in den Mitgliedstaaten bestehenden sehr gering seien (

103 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei eine solche Bezugnahme auf einheitliche und ungefähre Beträge (

104 Schließlich stelle die Union selbst etwa bei der Beurteilung der Förderwürdigkeit hinsichtlich der Regionalförderung – die gerade den Zweck habe, die Kohäsion zu fördern und damit die Lebensumstände innerhalb der Union aneinander anzupassen – auf Regionen ab, die in keinem Fall zu mehr als einem Mitgliedstaat gehörten ( ii) Zur hilfsweise vorgebrachten objektiven Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung

105 Als Erstes macht die Republik Österreich geltend, die Kommission habe Dokumente angeführt, die nicht belegten, dass sie ein spezifisches Ziel der Erzielung von Einsparungen verfolge, und ihre Analyse werde durch die Vorarbeiten zur nationalen Regelung (

106 Als Zweites weist die Republik Österreich in Bezug auf die Familienbeihilfe und den Kinderabsetzbetrag zum einen darauf hin, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs (

107 Als Drittes macht die Republik Österreich in Bezug auf den Familienbonus Plus und die anderen Absetzbeträge geltend, dass mit dem Anpassungsmechanismus sichergestellt werde, dass die tatsächlichen Aufwendungen gleichmäßig berücksichtigt würden und alle steuerpflichtigen Erwerbstätigen mit Kindern hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit gleichgestellt seien.

108 Insoweit verweist sie erneut auf das Leistungsfähigkeitsprinzip (

109 Als Viertes macht sie geltend, dass der Mechanismus zur Anpassung der in Rede stehenden Familienleistungen und Steuervergünstigungen, da er sicherstelle, dass wertmäßig die gleiche Unterstützung bzw. Entlastung gewährt werde, damit nicht über das hinausgehe, was zur Erreichung des Ziels erforderlich sei.

110 Zum auf den Bericht des Rechnungshofs gestützten Vorbringen der Kommission führt die Republik Österreich Folgendes aus: – Im Hinblick darauf, dass die Gewährung der familienbezogenen steuerlichen Absetzbeträge an den Kinderabsetzbetrag und somit die Familienbeihilfe anknüpften, für deren Gewährung festgestellt werden müsse, in welchem Staat das betreffende Kind seinen Wohnsitz habe, sei der zusätzliche Verwaltungsaufwand, der sich durch den Anpassungsmechanismus unter Anknüpfung an den Wohnortstaat ergebe, sehr beschränkt. – Es sei festgestellt worden, dass die Zahl jener Kinder in anderen Mitgliedstaaten, für die Anspruch auf Familienbeihilfe bestehe, in den Jahren 2002 bis 2016 von etwa 1500 auf etwa 130000 Kinder gestiegen sei und dass die Fälle mit Auslandsbezug „aufgrund der Risikoqualifizierung öfter als Inlandssachverhalte kontrolliert wurden“.

111 Zum Vorbringen der Kommission, dass die Republik Österreich für rund drei Viertel der Kinder, die in anderen Mitgliedstaaten wohnten, nur Differenzzahlungen leiste (

112 Zum allgemeinen Argument der Kommission, das auch von der Republik Kroatien, der Republik Polen und der Republik Slowenien unterstützt wird, es sei unfair, dass Arbeitnehmer zwar in Österreich Steuern zahlten sowie mit ihrem Lohn an der Berechnung der Arbeitgeberbeiträge teilnähmen und damit zur Finanzierung der gegenständlichen Leistungen beitrügen, sie letztlich aber nur wertmäßig angepasste Leistungen für ihre in einem anderen Mitgliedstaat wohnhaften Kinder erhielten, ist die Republik Österreich der Ansicht, dass die Bemessungsgrundlage für Beiträge der Arbeitgeber ohne Belang sei und kein Zusammenhang zwischen Steuerpflicht und der Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen bestehe. Umgekehrt, wenn die Steuerpflicht eines Arbeitnehmers Einfluss auf die Exportierbarkeit von Leistungen der sozialen Sicherheit haben müsse, wäre die Regelung in Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 unionsrechtswidrig. 2) Zur mittelbaren Diskriminierung von Wanderarbeitnehmern im Hinblick auf die Regelungen für Auslandsbeamte i) Zum Fehlen einer mittelbaren Diskriminierung

113 Die Republik Österreich macht geltend, dass das Vorbringen der Kommission zum Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung nur die Situation österreichischer Beamter im Ausland betreffen könne, deren Kinder ebenfalls übersiedelt seien, und dass diese aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht mit der von Wanderarbeitnehmern vergleichbar sei. Zum einen unterlägen die Beamten im Ausland nach den Art. 33, 34 und 37 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen (

114 Zudem finde sich die Besonderheit der Situation von Auslandsbeamten auch im Unionsrecht, in Art. 45 Abs. 4 AEUV sowie in Art. 11 Abs. 3 Buchst. b und Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 (

115 Schließlich gälten nach österreichischem Recht Auslandsbeamte für die Zwecke der Sozialversicherung und für die steuerliche Behandlung ihrer Situation als im Inland tätige Personen. Außerdem hätten Auslandsbeamte in bürgerlichen Rechtssachen den allgemeinen Gerichtsstand stets in Österreich.

116 Was zum anderen die Unterschiede in tatsächlicher Hinsicht betreffe, würden Auslandsbeamte regelmäßig versetzt, ihr Wohnsitz und Mittelpunkt der Lebensinteressen verblieben dabei jedoch in der Regel in Österreich.

117 Für den Fall, dass man Auslandsbeamte und Wanderarbeitnehmer als zwei vergleichbare Gruppen qualifizierte, würden Auslandsbeamte dadurch, dass der Anpassungsmechanismus auf sie keine Anwendung finde, in ihrer Gesamtheit betrachtet nicht begünstigt, sondern benachteiligt. Zu berücksichtigen sei, dass sich der Großteil der in andere Mitgliedstaaten der Union sowie in Vertragsparteien des EWR-Abkommens und die Schweiz entsandten Auslandsbeamten der Republik Österreich in Staaten befinde, in denen die Lebenshaltungskosten über denjenigen in Österreich lägen.

118 Insoweit könne die Kommission nicht mit einer im Vergleich zu den entsandten österreichischen Beamten größeren Zahl von Wanderarbeitnehmern argumentieren, die vom Anpassungsmechanismus betroffen seien, ohne gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs ( ii) Zur hilfsweise vorgebrachten objektiven Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung

119 Für den Fall, dass der Gerichtshof die Regelungen für Auslandsbeamte als Diskriminierung ansehen sollte, macht die Republik Österreich als zwingenden Grund des Allgemeininteresses die Fürsorgepflicht des Staates gegenüber seinen Beamten, die mit der Pflicht zur Treue gegenüber dem Staat verbunden sei, als Rechtfertigungsgrund geltend. Die Republik Österreich weist zunächst darauf hin, dass die Kommission die Grundlage für diese Rechtfertigung im Rahmen der Vertragsverletzungsklage nicht in Frage stelle, und verweist insoweit auf bestimmte Entscheidungen des Gerichtshofs über die Fürsorgepflicht in Bezug auf Tätigkeiten, die Bedienstete innerhalb der Unionsorgane und in der öffentlichen Verwaltung der Mitgliedstaaten ausübten (

120 Die Republik Österreich gewährleiste in ihrer Funktion als Dienstgeberin in erhöhtem Maße die Fürsorge gegenüber ihren Beamten im In- und Ausland, indem diese Beamten einem schlüssigen und praktisch administrierbaren, völkerrechtlich determinierten System unterlägen, das für Auslandsbeamte eine Behandlung nach den Rechtsvorschriften des sie entsendenden Staates vorsehe und davon ausgehe, dass sämtliche Rechtsfolgen an den Wohnsitz ihres Heimatstaats geknüpft seien. Außerdem stünde die Anwendung des Anpassungsmechanismus innerhalb, aber nicht außerhalb der Union in Widerspruch zur Fürsorgepflicht der Republik Österreich gegenüber ihren Beamten, zu deren Gleichbehandlung sie verpflichtet sei. iii) Hilfsweise zu einem etwaigen Argument der mangelnden Kohärenz des Anpassungsmechanismus

121 Die Republik Österreich weist zunächst darauf hin, dass im Rahmen der mit Gründen versehenen Stellungnahme die Kommission die Regelungen für Auslandsbeamte lediglich unter dem Gesichtspunkt einer mittelbaren Diskriminierung beanstandet habe. Sollte die Kommission mit ihren Ausführungen zur Stützung ihrer Klage auch eine mangelnde Kohärenz der den Gegenstand der Klage bildenden Regelungen zur Einführung eines Anpassungsmechanismus rügen, müsse dieses Argument nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs als unzulässig zurückgewiesen werden (

122 Sollte dieses Argument jedoch geprüft werden, wiederholt die Republik Österreich die Ausführungen in ihrer Antwort, wonach die Regelungen für Auslandsbeamte Teil eines kohärenten, in sich schlüssigen Gesamtsystems seien. Der Gerichtshof habe entschieden, dass nicht jede Ausnahme von einer nationalen Regelung automatisch deren Inkohärenz bedinge, insbesondere wenn sie einen besonders engen Anwendungsbereich habe, was hier der Fall sei ( 2. Würdigung a) Zum Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung

123 Zu den Grundlagen der zweiten Rüge der Kommission, die nicht bestritten werden, hat der Gerichtshof Folgendes entschieden: – Unter „sozialen Vergünstigungen“ im Sinne von Art. 7 der Verordnung Nr. 492/2011 sind alle Vergünstigungen zu verstehen, die – ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht – den inländischen Arbeitnehmern im Allgemeinen gewährt werden, und zwar hauptsächlich wegen ihrer objektiven Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnorts im Inland, und deren Erstreckung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Union und daher auch ihre Integration im Aufnahmemitgliedstaat zu fördern ( – Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung kann auf soziale Vergünstigungen Anwendung finden, die zugleich in den besonderen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 883/2004 fallen (

124 Im vorliegenden Fall sind die Familienbeihilfe und der Kinderabsetzbetrag sowohl Familienleistungen, die dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 unterliegen, als auch soziale Vergünstigungen, die in den Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 fallen, während der Familienbonus Plus, der Alleinverdienerabsetzbetrag, der Alleinerzieherabsetzbetrag und der Unterhaltsabsetzbetrag dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 unterliegen.

125 Hierzu ergibt sich Folgendes aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs: – Der in Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 ( – Dieses Verbot ergibt sich auch aus Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 ( – Art. 7 Abs. 2 ist ebenso auszulegen wie Art. 45 AEUV (

126 Folglich muss die Auslegung von Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und Art. 7 der Verordnung Nr. 492/2011, soweit sie die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleisten sollen, aufeinander abgestimmt werden.

127 Was das Verhältnis dieser beiden Verordnungen betrifft, deren Anwendungsbereiche sich überschneiden (Freizügigkeit der Arbeitnehmer allgemein gilt (

128 Die Republik Österreich macht in erster Linie geltend, dass der Anpassungsmechanismus für die Familienleistungen sowie die sozialen und steuerlichen Vergünstigungen zu keiner Ungleichbehandlung führe. Sie macht im Wesentlichen zum einen geltend, dass die Situationen der Arbeitnehmer mit Kindern, die nicht in Österreich wohnten, und Kindern, die dort wohnten, wegen der unterschiedlichen Lebensstandards in den Mitgliedstaaten nicht vergleichbar seien, da der Zweck der Leistungen und Vergünstigungen darin bestehe, entweder einen Teil der von den Eltern für den Unterhalt der Kinder aufgewandten Kosten zu erstatten oder ihre steuerlichen Belastungen zu verringern. Zum anderen erhielten die Wanderarbeitnehmer in Anwendung des Anpassungsmechanismus die Unterstützung, die sie nach Maßgabe der Lebenshaltungskosten im Wohnsitzstaat des Kindes benötigten.

129 Wie der Gerichtshof jedoch entschieden hat, sind Voraussetzungen des nationalen Rechts als mittelbar diskriminierend anzusehen, die zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit gelten, aber im Wesentlichen Wanderarbeitnehmer betreffen oder die überwiegende Mehrheit der betroffenen Personen Wanderarbeitnehmer sind, wenn sie unterschiedslos gelten, aber von inländischen Arbeitnehmern leichter zu erfüllen sind als von Wanderarbeitnehmern, oder auch solche, bei denen die Gefahr besteht, dass sie sich besonders zum Nachteil von Wanderarbeitnehmern auswirken (

130 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem in der österreichischen Regelung festgelegten Kriterium des Wohnsitzes der Kinder, dass die Verringerung der Familienleistungen sowie der sozialen und steuerlichen Vergünstigungen im Wesentlichen die Wanderarbeitnehmer betrifft, da insbesondere ihre Kinder in einem anderen Mitgliedstaat wohnen können (

131 Diese Analyse wird durch die Erläuterungen der österreichischen Regierung zu den geschätzten Auswirkungen der Anpassung betreffend den Familienbonus Plus bestätigt (

132 Meines Erachtens reichen diese Gesichtspunkte ohne Prüfung der von den Parteien erörterten zusätzlichen Argumente für den Nachweis aus, dass die in der österreichischen Regelung vorgenommene Unterscheidung in Bezug auf die Höhe der exportierbaren Leistungen nach dem Wohnort der Kinder in den Mitgliedstaaten die Wanderarbeitnehmer stärker betrifft und eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit darstellt, die nur zulässig ist, wenn sie objektiv gerechtfertigt ist (

133 Meines Wissens hat sich der Gerichtshof bei der Anwendung von Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 nicht ausdrücklich auf diese Voraussetzung bezogen. Allerdings ist die einzige Entscheidung des Gerichtshofs zu Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71, in dem der Gleichbehandlungsgrundsatz entsprechend formuliert wurde, meines Erachtens übertragbar ( b) Zur Rechtfertigung der mittelbaren Diskriminierung

134 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Anwendung von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 muss die mittelbare Diskriminierung, um gerechtfertigt zu sein, geeignet sein, die Verwirklichung eines legitimen Ziels zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (

135 Die Kommission macht zu Recht geltend, dass die Republik Österreich keinen Grund anführt, der die mittelbare Diskriminierung aufgrund des von ihr eingeführten Mechanismus zur Anpassung der Höhe der Leistungen sowie der sozialen und steuerlichen Vergünstigungen rechtfertigen könnte.

136 Im Rahmen der vorliegenden Klage macht die Republik Österreich nämlich zum einen, mit Unterstützung des Königreichs Dänemark und des Königreichs Norwegen, geltend, dass mit der Anpassung der Höhe der Leistungen sichergestellt werden solle, dass die Unterstützung und die daraus folgende Erleichterung der Familienlasten wertmäßig den in Österreich gewährten entsprächen (

137 Erstens muss meines Erachtens aber erneut darauf hingewiesen werden, dass die gewährten Leistungen pauschal sind (

138 Zweitens geht aus dem mit Zahlenangaben versehenen Nachweis der Kommission (

139 Das Vorbringen der Republik Österreich, die Kaufkraftunterschiede seien deutlich größer, insbesondere zu Bulgarien (

140 Folglich kann das Ziel, sicherzustellen, dass die Unterstützung und die daraus folgende Erleichterung der Familienlasten wertmäßig den in Österreich gewährten entsprechen, die in Rede stehende mittelbare Diskriminierung meines Erachtens nicht rechtfertigen.

141 Zum anderen macht die Republik Österreich geltend, dass übergeordnetes Ziel des Anpassungsmechanismus die Herstellung oder Wiederherstellung der Unterhaltsfunktion sowie der Ausgewogenheit des Sozialsystems sei.

142 Mit der Kommission weise ich erstens darauf hin, dass sich aus dem Bericht des Rechnungshofs ergibt (

143 Zweitens teile ich die Auffassungen der Kommission (

144 Im vorliegenden Fall stelle ich mit der Tschechischen Republik, der Republik Kroatien und der Republik Polen fest, dass aus rein wirtschaftlicher Sicht, da die österreichischen Familienbeihilfen durch Beiträge der Arbeitgeber finanziert werden, die auf der Grundlage des Gesamtbetrags der Arbeitnehmerlöhne berechnet werden, ein Wanderarbeitnehmer dadurch an der Festsetzung der Höhe der von seinem Arbeitgeber gezahlten Beträge in gleicher Weise wie ein inländischer Arbeitnehmer beteiligt ist.

145 Außerdem hat die Republik Österreich in Bezug auf den Familienbonus Plus und die anderen in Rede stehenden Absetzbeträge vorgetragen, dass diese Vorteile aus der Einkommensteuer der Arbeitnehmer finanziert würden, was ebenfalls jede Rechtfertigung der vom österreichischen Gesetzgeber gewählten fehlenden Gegenseitigkeit durch ein Ziel der sozialen Ausgewogenheit entkräftet.

146 Daher bin ich der Ansicht, dass die unterschiedliche Behandlung je nach dem Wohnort des Kindes des betreffenden Arbeitnehmers weder geeignet noch erforderlich ist, um die Unterhaltsfunktion sowie die Ausgewogenheit des Sozialsystems herzustellen oder wiederherzustellen.

147 Aus allen vorstehend dargelegten Gründen bin ich der Meinung, dass die österreichische Regelung über die Anpassung der Höhe von Familienleistungen sowie der sozialen und steuerlichen Vergünstigungen für Personen, die in Österreich arbeiten, deren Kinder aber in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen den in Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und in Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt.

148 Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass die zweite Rüge der Kommission begründet ist. VI. Kosten

149 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Gerichtshof meines Erachtens den Anträgen der Kommission stattgeben sollte, ist die Republik Österreich zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

150 Gemäß Art. 140 Abs. 1 und 2 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die Vertragsstaaten des EWR-Abkommens, die nicht Mitgliedstaaten sind, und die EFTA-Überwachungsbehörde ihre eigenen Kosten tragen, wenn sie dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, tragen die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Republik Kroatien, die Republik Polen, Rumänien, die Republik Slowenien und die Slowakische Republik sowie das Königreich Norwegen und die EFTA-Überwachungsbehörde ihre eigenen Kosten. VII. Ergebnis

151 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: 1. Die Republik Österreich hat durch die Einführung eines Anpassungsmechanismus in Bezug auf die Familienbeihilfe und den Kinderabsetzbetrag für Erwerbstätige, deren Kinder ständig in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen ihre Verpflichtungen – aus Art. 7 und 67 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie – aus Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 und Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union verstoßen. 2. Die Republik Österreich hat durch die Einführung eines Anpassungsmechanismus in Bezug auf den Familienbonus Plus, den Alleinverdienerabsetzbetrag, den Alleinerzieherabsetzbetrag und den Unterhaltsabsetzbetrag für Wanderarbeitnehmer, deren Kinder ständig in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 492/2011 verstoßen. 3. Die Republik Österreich trägt die Kosten. 4. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Republik Kroatien, die Republik Polen, Rumänien, die Republik Slowenien und die Slowakische Republik sowie das Königreich Norwegen und die EFTA-Überwachungsbehörde tragen ihre eigenen Kosten.