Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 12.11.2015 – 5 K 1126/13

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 4. Dezember 2012 und des Widerspruchsbescheides vom 25. November 2013 verpflichtet, die unter dem 25. Juni 2012 beantragte Baugenehmigung zu erteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Wegen der Kosten ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin begehrt eine Baugenehmigung für die Errichtung einer ca. 4 ha großen Photovoltaikanlage am Hang einer Halde.

Das Vorhaben soll auf einer aus Inertabfällen aufgeschütteten, pyramidalen Halde verwirklicht werden. Diese Halde überdeckt auf einer viereckigen Grundfläche von 48,8 ha eine Altlast, die in den 70iger Jahren durch Verfüllung einer Kiesgrube mit Siedlungsabfall entstanden war. Sie soll verhindern, dass Niederschlagswasser in die Altlast einsickert. Ihre Aufschüttung ist Gegenstand von Baugenehmigungen aus den Jahren 1996 und 1998 sowie eines am 7. Oktober 2003 von der unteren Abfallwirtschafts- und Bodenschutzbehörde für verbindlich erklärten Sanierungsplans. Der Vorhabenstandort beschränkt sich auf den Hang um die südwestliche Haldenecke, wo die Aufschüttung abgeschlossen und die endgültig hergestellte Oberfläche bereits mit Rasen begrünt ist. Die übrige Halde wird in den nächsten 5 – 6 Jahren weiter aufgeschüttet bis sie ihr endgültiges Volumen erreicht haben wird. Daran schließt sich eine Nachsorgephase an, die erfahrungsgemäß mindestens 30 Jahre dauert.

Der am 14. Dezember 2006 beschlossene und im Jahre 2011 novellierte Flächennutzungsplan der Beigeladenen stellt die Halde als „Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft“ dar.

Unter dem 25. Juni 2012 stellte die Klägerin den verfahrensgegenständlichen Bauantrag, welchen der Beklagte mit Bescheid vom 4. Dezember 2012 ablehnte. Zur Begründung führte er aus, dass die Bauunterlagen unvollständig seien und das Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig sei.

Im Laufe des Widerspruchsverfahrens ergänzte die Klägerin ihre Bauunterlagen und beschränkte den Bauantrag auf eine bis zum 31. Dezember 2043 befristete Baugenehmigung. Mit Beschluss vom 21. August 2013 erteilte die Beigeladene ihr Einvernehmen. Die im Widerspruchsverfahren beteiligte Untere Abfallwirtschafts- und Bodenschutzbehörde des Beklagten befürwortete das Vorhaben ausdrücklich. Die Untere Naturschutzbehörde zeigte Koordinierungsbedarf zum Schutz von bodenbrütenden Vögeln bei der Mahd der Rasenflächen auf. Im Übrigen erhob sie keine Bedenken gegen das Vorhaben und widersprach der noch im Ablehnungsbescheid vertretenen Auffassung der Unteren Bauaufsichtsbehörde, dass es sich um einen Eingriff in Natur und Landschaft handele.

Mit Widerspruchsbescheid vom 25. November 2013 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass es sich um ein sonstiges Vorhaben im Außenbereich handele und dieses Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtige. Namentlich widerspreche das Vorhaben den Festsetzungen des Flächennutzungsplans, weil mit der Ausweisung als Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft eine anderweitige Nutzung ausgeschlossen werde. Zudem beeinträchtige es die natürliche Eigenart der Landschaft sowie das Orts- und Landschaftsbild. Es weiche krass vom herkömmlichen Baustil ab. Ferner ginge von der Zulassung der Photovoltaikanlage eine erhebliche Vorbildwirkung aus, welche bodenrechtliche Spannungen begründen könnte. Wegen der Raumbedeutsamkeit wäre eine Bauleitplanung erforderlich.

Mit ihrer am 23. Dezember 2013 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Verpflichtungsbegehren weiter.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass die im Flächennutzungsplan vorgesehene Festsetzung erst für die Zeit nach endgültigem Abschluss der Sanierungsarbeiten Geltung beanspruchen könne, anderenfalls wäre der Flächennutzungsplan unwirksam. Wegen der Vorschädigung durch die Halde werde die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Erholungseignung durch die Photovoltaikanlage nicht zusätzlich beeinträchtigt. Ein Planungserfordernis bestehe nicht. Im Übrigen könne es sich um ein nach § 35 Abs. 1 Nr. 8 BauGB privilegiertes Vorhaben handeln oder aber um einen mitgezogenen Betriebsteil des Aufschüttungswerkes.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 4. Dezember 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. November 2013 zu verpflichten, die unter dem 25. Juni 2012 beantragte, bis zum 31. Dezember 2043 befristete Baugenehmigung zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht er sich auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid.

Die Beigeladene enthält sich eines eigenen Antrages.

Das Gericht hat Beweis über die örtlichen Verhältnisse im Wege einer Ortsbesichtigung am 27. August 2014 erhoben. Hinsichtlich der Feststellungen wird auf das Ortsterminsprotokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen Bezug genommen. Sämtliche werden zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Die zulässige Klage ist begründet. Die Ablehnung der beantragten Baugenehmigung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil sie gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BbgBO einen Anspruch auf die Baugenehmigung hat.

Gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BbgBO ist die Baugenehmigung zu erteilen, weil dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.

Die unter den Beteiligten allein umstrittene Frage, ob die Photovoltaikanlage bauplanungsrechtlich zulässig ist, ist zu bejahen.

Bei der antragsgegenständlichen Photovoltaikanlage handelt es sich um einen singulären Fall eines sonstigen Vorhabens i.S.d. § 35 Abs. 2 BauGB, welches keine öffentlichen Belange beeinträchtigt und deshalb im Außenbereich ausnahmsweise zulässig ist.

Die Photovoltaikanlage widerspricht nicht den Darstellungen des 2006 erstmals beschlossenen und 2011 novellierten Flächennutzungsplans der Beigeladenen (§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB). Der Flächennutzungsplan stellt die Halde, auf dessen Hang die Anlage entstehen und bis Ende 2043 betrieben werden soll, als „Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft“ mit der Kennung „F“ dar. Diese Festsetzung sichert die Halde für die Zeit nach ihrer Sanierung als Vorratsfläche zur Kompensation anderweitiger, im Flächennutzungsplan künftig vorgesehener Eingriffe im Gemeindegebiet. Dies folgt aus der Legende und der Begründung zum Flächennutzungsplan vom Dezember 2006. Darstellungen des Flächennutzungsplans sind auslegungsfähig, wobei insbesondere der dem Flächennutzungsplan beizufügende Erläuterungsbericht eine wesentliche Hilfe für die Verdeutlichung und die Auslegung des Plans sein kann (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1/12 – BVerwGE 146, 40-48, Rn. 18). Mit „Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft“ stellt der Flächennutzungsplan ausweislich seiner Begründung vom Dezember 2006 (Seite 238) Kompensationsflächen dar. Die Halde wird allerdings nicht als konkret benötigte oder zur Kompensation schon genutzte Fläche dargestellt. Diesen Charakter haben nur diejenigen Flächen, die mit Buchstaben „B“ und „P“ gekennzeichnet sind. Dabei steht „B“ für Kompensation von Eingriffen durch bereits wirksame oder in Aufstellung befindliche Bebauungspläne und „P“ für diejenige von Eingriffen auf Grund von Planfeststellungsbeschlüssen. Die mit „F“ gekennzeichneten Flächen, also auch die Halde, dienen als Vorrat für den abstrakten Bedarf an Kompensation, falls die im Flächennutzungsplan vorgesehenen Baugebiete bebaut werden sollten (Begründung Seite 239). Anders als bei den Kategorien „B“ und „P“ hat der Plangeber hier darauf verzichtet, diese Flächen einem konkreten Eingriff zuzuordnen. Als Grund nennt die Begründung nicht nur die Ungewissheit des Bedarfs, sondern auch den Umstand, dass „die Kopplung erfahrungsgemäß in der Praxis, z. B. aus Gründen der Verfügbarkeit, häufig nicht umsetzbar ist“. Die Verfügbarkeit der Halde scheitert – unbeschadet des für alle im Privateigentum stehenden Flächen geltenden Vorbehalts hinsichtlich der Zustimmung durch die Grundeigentümer – hier zusätzlich an der objektiven Ungeeignetheit. Als Kompensationsfläche erhält die Halde erst nach Abschluss der Aufschüttung und der Nachsorgephase Relevanz. Die nach dem Abschluss der Aufschüttung beginnende Nachsorge währt erfahrungsgemäß mindestens 30 Jahre (vgl. Stellungnahme des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 11. Juli 2011 (Bl. 124 der BA I). Während dieser Zeit, also voraussichtlich bis mindestens 2050, scheidet die Halde als Kompensationsfläche aus. Dies gilt zunächst deshalb, weil in dieser Zeit Deponiegase entweichen. Zudem muss die Oberfläche stets für die Wartung und etwa anfallende Reparaturen offen stehen (vgl. Sanierungsplan Ziffer 1.3.7), was ggf. bedingt, dass die Bodenschicht aufgenommen wird. Letzteres steht selbst der dauerhaften Ausbildung etwa eines Trockenrasens als Biotop entgegen. Des Weiteren müssen die Gerinne regelmäßig mit Pestiziden behandelt und das Gras an den Hängen bis zu dreimal jährlich gemäht werden, worauf die untere Abfallwirtschafts- und Bodenschutzbehörde in ihrer Stellungnahme vom 9. September 2013 hinweist. Eine Bepflanzung mit Gehölzen verbietet sich wegen der unterhalb des Mutterbodens ausgebreiteten Kunststoffdecke, die das Niederschlagswasser nur dann wirksam ableiten kann, wenn sie intakt bleibt. Die Untauglichkeit der Halde als Standort für Gehölze erkennt auch der dem Gericht im Entwurf vorliegende Landschaftsplan, indem er zwecks landschaftlicher Einbindung eine Bepflanzung nicht etwa auf der Halde selbst, sondern auf den umgebenden Flächen empfiehlt. Eignet sich die Halde erst nach Abschluss der Nachsorgephase als Ausgleichs- oder Ersatzfläche für anderweit vorgenommene Eingriffe, kommt die Festsetzung als „Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft“ folgerichtig erst ab diesem Zeitpunkt, also nach 2050, zum Tragen, weshalb die bis Ende 2043 befristete Zwischennutzung für die Photovoltaikanlage diesem planerischen Fernziel nicht widerspricht. Anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn die Photovoltaikanlage die Sanierungsarbeiten verzögern würde, was aber nach den im Genehmigungsverfahren eingeholten Stellungnahmen der Fachämter fernliegt.

Bestätigt wird dieses Ergebnis letztlich dadurch, dass die plangebende Gemeinde das Vorhaben – gleichsam im Wege einer authentischen Interpretation – als mit ihrem Flächennutzungsplan konform qualifiziert und durch Beschluss vom 21. August 2013 ihr Einvernehmen erteilt hat.

Das Vorhaben beeinträchtigt auch nicht die natürliche Eigenart der Landschaft im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB. Die natürliche Eigenart der Landschaft wird durch ein Bauvorhaben beeinträchtigt, wenn die zur Bebauung vorgesehene Fläche entsprechend der im Außenbereich zu schützenden "naturgegebenen Bodennutzung", nämlich landwirtschaftlich genutzt wird, und nichts darauf hindeutet, dass sie die Eignung für diese Nutzung demnächst einbüßen wird. Der Schutz der natürlichen Eigenart der Landschaft entfällt aber auch dann, wenn die landwirtschaftliche Bodennutzung bereits weitgehend durch andere - nicht- bauliche - Nutzungen (Golfplatz, Manövergelände, Auskiesung etc.) verdrängt ist, (BVerwG, Urteil vom 11. April 2002 – 4 C 4.01 – BRS 65 Nr. 207). So liegt der Fall hier. Die naturgegebene Funktion des Außenbereiches als Fläche für Land- oder Forstwirtschaft ist durch die dem Außenbereich wesensfremde Halde auf einer Grundfläche von 48,8 ha bereits aufgehoben.

Aus dem gleichen Grund kann nicht mehr davon gesprochen werden, dass die Photovoltaikanlage den Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt. Durch den ohne weiteres als künstlich erschaffen erkennbaren und in seiner Dimension die Umgebung bestimmenden Erdbaukörper ist die Landschaft an dieser Stelle auch ihrer Funktion als Erholungsraum für die Allgemeinheit beraubt. Der pyramidale, von der ihn umgebenden freien Landschaft durch einen Zaun und eine Ringstraße abgetrennte Erdbaukörper offenbart eine derart starke anthropogene Überformung, dass dieser Eindruck durch eine Photovoltaikanlage kaum verstärkt werden kann. Der in § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB angesprochene optische Schutz der Außenbereichslandschaft beansprucht indes nur dort Durchsetzungskraft gegenüber sonstigen Vorhaben, wo der Charakter der landschaftlichen Unberührtheit noch nicht verloren gegangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983 – 4 C 19.81 – BRS 40 Nr. 84). Ebenso wenig führt die technische Neuartigkeit und die daraus resultierende „optische Gewöhnungsbedürftigkeit“ eines Vorhabens allein zur Verunstaltung des Landschaftsbildes (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983 – 4 C 19.81 – BRS 40 Nr. 84).

Die Photovoltaikanlage verunstaltet nicht das Orts- und Landschaftsbild (§ 35 Abs. 3 Nr. 5 letzte Alternative BauGB). Das setzte voraus, dass sie dem Orts- und Landschaftsbild in ästhetischer Hinsicht grob unangemessen ist und auch von einem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als belastend empfunden wird (BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 2001 – 4 B 69.01 – BRS 64 Nr. 100). Ob die Schwelle zur Verunstaltung überschritten ist, hängt von den konkreten Umständen der jeweiligen Situation ab. Insbesondere kann eine Landschaft durch technische Einrichtungen und Bauten bereits so vorbelastet sein, dass das Vorhaben sie nicht mehr verunstalten kann (BVerwG, Beschluss vom 18. März 2003 – 4 B 7.03 – BRS 66 Nr. 103). So verhält es sich hier, weil die Landschaft durch den künstlich wirkenden Erdbaukörper beherrscht wird.

Ohne erkennbare funktionale Zuordnung zu einer siedlungsrelevanten Bebauung (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 11. April 2002 – 4 C 4.01 –, BVerwGE 116, 169-175, Rn. 23) lässt die isolierte Photovoltaikanlage auch nicht die Entstehung einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB befürchten.

Vorliegend besteht auch kein Planungserfordernis im Sinne eines ungenannten öffentlichen Belanges. Das in § 35 BauGB grundsätzlich vorgesehene Entscheidungsprogramm erweist sich in aller Regel als ausreichend, um eine städtebaulich entstehende Konfliktlage im Außenbereich angemessen beurteilen zu können und diese Beurteilung dem behördlichen Entscheidungsverfahren zuzuweisen. Anderes gilt nur dann, wenn die in § 35 BauGB selbst enthaltenen Vorgaben nicht ausreichen, um im Sinne des erwähnten Konditionalprogramms eine Entscheidung über die Zulässigkeit des beabsichtigten Vorhabens treffen zu können. Das im Außenbereich zu verwirklichende Vorhaben muss eine Konfliktlage mit so hoher Intensität für die berührten öffentlichen und privaten Belange auslösen, dass dies die in § 35 BauGB vorausgesetzte Entscheidungsfähigkeit des Zulassungsverfahrens übersteigt. Ein derartiges Koordinierungsbedürfnis wird vielfach dann zu bejahen sein, wenn die durch das Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einen in erster Linie planerischen Ausgleich erfordern, der seinerseits Gegenstand einer abwägenden Entscheidung zu sein hat (BVerwG, Beschluss vom 11. August 2004 – 4 B 55.04 – BRS 67 Nr. 99). Für eine Konfliktlage, deren Komplexität das Konditionalprogramm des § 35 BauGB überfordert, ist nichts ersichtlich. Insbesondere ruft die befürchtete Vorbildwirkung keineswegs eine Konfliktlage hervor, die nicht im Rahmen des § 35 BauGB lösbar wäre. Im Gemeindegebiet der Beigeladenen, worauf es bauplanungsrechtlich allein ankommt, ist dem Gericht kein vergleichbarer Standort bekannt, so dass sich die Vorbildwirkung auf das Gelände der hier inmitten stehenden Halde beschränken wird. Hinzu kommt, dass nur Teile dieser Halde die notwendige Sonnenexposition vorweisen. Die sonnenzugewandten Hänge bieten freilich Platz für weitere Photovoltaikanlagen. Allerdings ist nicht erkennbar, dass die an dieser Stelle denkbaren Erweiterungen andere als die vorstehend erörterten öffentlichen Belange berühren würden. Deren planungsrechtliche Bewältigung erfordert indes weder eine Koordinierung noch eine abwägende Entscheidung.

Die Raumbedeutsamkeit der Photovoltaikanlage unterstellt kann das Vorhaben schon deshalb den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen (§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB), weil der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg vom 31. März 2009 unwirksam ist (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 – OVG 10 A 8.10 – Juris; bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 17. März 2015 – 4 BN 29.14 – Juris), was die Nichtigkeit der Regionalpläne nach sich zieht (vgl. VG Cottbus, Urteil vom 05. März 2015 – 4 K 374/13 – Juris Rn. 39).

Die notwendige Erschließung für die im Vordergrund stehende Nutzungsphase ist über die Ringstraße gewährleistet. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen vom 28. August 2014 verfügt die ……… jedenfalls über den „……..“, der selbst als öffentlich gewidmete Straßenfläche anzusehen ist, über eine Anbindung an das öffentliche Straßennetz. Weiter gehende Ansprüche an die Erschließung stellt die Photovoltaikanlage nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil sich diese eines eigenen Antrages enthalten hat und sie damit insgesamt einer Kostenbeteiligung aus dem Wege gegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.