Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 20.12.2016 – 4 L 643/16

1. Der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe wird abgelehnt.

2. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

1. Dem Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe ist schon deshalb nicht zu entsprechen, weil die beabsichtigte Rechtsverfolgung aus den unter 2. dargelegten Gründen keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat, § 166 VwGO, § 114 ZPO.

2. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), mit dem die Antragstellerin sinngemäß begehrt,

der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben,

- es zu unterlassen, Unterschriftenlisten der Volksinitiative „Bürgernähe erhalten – Kreisreform stoppen!“ im … Rathaus und/oder in anderen städtischen Einrichtungen auszulegen,

- Auskunft darüber zu erteilen, wo überall in städtischen Einrichtungen diese Unterschriftenlisten auslagen,

- Auskunft darüber zu erteilen, ob der ... Oberbürgermeister … die Mitarbeiter der Stadtverwaltung ... bzw. städtischer Eigenbetriebe u.ä. zur Unterschrift für diese Volksinitiative per dienstlichem Schreiben aufgefordert hat,

- die bereits in städtischen … Einrichtungen gesammelten Volksinitiativ-Unterschriften nicht an den Volksinitiativ-Verein „Bürgernahes Brandenburg“, ..., herauszugeben,

- hilfsweise: festzustellen bzw. aufzugeben, dass zukünftig auch alle anderen Volksinitiativen - egal welchen Anliegens - ihre Unterschriftenlisten im Rathaus und anderen städtischen Einrichtungen auslegen dürfen und dabei nicht von der Antragsgegnerin bzw. dem Oberbürgermeister behindert werden,

hat keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Dazu hat der jeweilige Antragsteller jedenfalls mit Blick auf den gegebenenfalls zu regelnden Sachverhalt das Bestehen des zu sichernden Anspruchs (Anordnungsanspruch) und die besondere Dringlichkeit der Anordnung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen, vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 der Zivilprozessordnung (ZPO). Daran fehlt es indessen hier.

Die Antragstellerin macht - vor dem Hintergrund, dass die Ermöglichung des Auslegens von Unterschriftenlisten für eine Volksinitiative in städtischen Räumlichkeiten und in diesem Zusammenhang eine etwaige Unterstützung für diese Initiative durch Repräsentanten der Antragsgegnerin schlicht hoheitliches Handeln ist - der Sache nach einen öffentlich-rechtlichen Abwehr- und Unterlassungsanspruch geltend (vgl. zu dem dahinterstehenden Ansatz: BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 7 C 33.87 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. April 1983, DÖV 1983, 1020 ff.). Das Bestehen eines Abwehranspruches setzt voraus, dass das abzuwehrende Handeln des Hoheitsträgers rechtswidrig ist und die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 7 C 33.87 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. April 1983, DÖV 1983, 1020 ff.; VG Cottbus, Beschluss vom 15. Mai 2014 - VG 4 L 96/14 -, S. 3 EA). Die Antragstellerin hat hier das Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Abwehr- und Unterlassungsanspruchs schon deshalb nicht glaubhaft gemacht, weil nicht ersichtlich ist, dass sie durch das Handeln der Antragsgegnerin in eigenen subjektiven-öffentlichen Rechten verletzt werde. Außerdem fehlt es an einem Anordnungsgrund.

a) Soweit die Antragstellerin zum einen von - abweichendem - Verhalten der Antragsgegnerin gegenüber früheren Volksinitiativen und Volksbegehren spricht und zum anderen, etwa mit ihrem Hilfsantrag, zumindest erwartet, dass die Antragsgegnerin künftige Volksinitiativen und Volksbegehren mit der gleichen Offenheit und Unterstützung bedenken werde, wie die Volksinitiative betreffend eine Kreisgebietsreform, sind diese nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es geht vorliegend - jedenfalls mit den Hauptanträgen - weder um in der Vergangenheit noch in der Zukunft liegende Volksinitiativen bzw. Volksbegehren, namentlich nicht zu anderen Gegenständen als der Kreisgebietsreform. Selbst wenn es der Antragstellerin aber darum – etwa mit ihrem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag – ausdrücklich ginge, fehlte es ihr an einem subjektiven-öffentlichen Recht. Sie (allein) kann sich nicht zum Sachwalter der mit einer Volksinitiative oder einem Volksbegehren verfolgten Interessen erheben. Insoweit hat sie auch kein eigenes „Recht auf behördliche Gleichbehandlung“ mit der Volksinitiative „Bürgernähe erhalten – Kreisreform stoppen!“, weil sie selbst einer Volksinitiative nicht gleichsteht und es dabei nicht um eigene öffentliche Rechtspositionen der Antragstellerin geht. Dies gilt auch, soweit sie das allgemeine rechtsstaatliche Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung anführt. Eine sogenannte „Popularklage“ ist dem Verwaltungsprozessrecht - abgesehen etwa von gesetzlich besonders geregelten Verbandsklagerechten wie im Naturschutzrecht - grundsätzlich fremd. Eine Ausnahme ist insoweit nicht ersichtlich, zumal gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist, dass Volksinitiativen ihre Rechte durch gemeinsames qualifiziertes Handeln bestimmter berechtigter Vertreter wahrnehmen (§ 2 Abs. 3 Volksabstimmungsgesetz - VAGBbg -, s. auch § 22 VAGBbg) und nicht allein durch eine Person in eigenem Namen.

Soweit die Antragstellerin andere (kommunal-)politische Ansichten hat als die - bzw. einige der - Initiatoren und Unterstützer der Volksinitiative und sie die Bezeichnung der Volksinitiative für falsch und irreführend hält, weil es der Verwaltung in Cottbus an „Bürgernähe“ fehle, handelt es sich insoweit nicht um subjektive öffentliche Rechtspositionen der Antragstellerin. Namentlich hat sie keinen Rechtsanspruch – und damit auch keinen Anordnungsanspruch - darauf, dass die kreisfreie Stadt, in der sie lebt, zu einer kreisangehörigen Stadt werde, also dass eine bestimmte Gebietskörperschaft ihre Existenz (widerspruchslos) aufgebe. Ebenso wenig ist ihre Hoffnung rechtlich geschützt, dass in Folge einer möglichen Einbettung der Stadt ... in einen größeren Landkreis bestimmte Mitarbeiter der Stadtverwaltung … oder städtischer Eigenbetriebe, von denen sich die Antragstellerin in der Vergangenheit nicht angemessen bzw. rechtswidrig behandelt fühlt oder die sonst von ihr kritisch betrachtet werden, ihr bisheriges Aufgabenfeld nicht mehr weiter betreuen werden.

Die Antragstellerin wendet ein, die Antragsgegnerin verletze dadurch, dass sie zulasse und mit Sympathie oder sogar werbend begleite, dass Unterschriftenlisten der Volksinitiative in ihren Dienstgebäuden ausgelegt werden, ein Gebot der Neutralität. Indessen gilt, anders als bei Wahlen, (nur) ein Objektivitäts- und Sachlichkeitsgebot (vgl. VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 1. September 2015 - 6/15eA -, Juris Rn. 29 m.w.N.; BremStGH, Entscheidung vom 29. Juli 1996 - St 3/95 - Juris Rn. 108 ff.; BayVerfGH, Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf.89-III-92, Vf. 92-III-92 -, Juris Rn. 83 ff., 89 ff.). Dies gibt der Antragstellerin keinen Anordnungsanspruch. Staatliche Stellen brauchen sich aus der Volksgesetzgebung nicht herauszuhalten, sondern können das Verfahren - sogar - in den entscheidenden Phasen des Volksentscheides aktiv begleiten bzw. dagegen argumentieren (z.B. konkurrierende Gesetzentwürfe, §§ 26 Abs. 4, 36 Abs. 1 Satz 2 VAGBbg; Stellungnahmemöglichkeit für Landesregierung und Landtag beim Volksentscheid, § 36 Abs. 2 VAGBbg). Dafür, dass Gebietskörperschaften, wie die Antragsgegnerin, strengeren Bedingungen unterlägen und dies auch in der weniger rechtsbedeutsamen Anfangsphase einer Volksgesetzgebung, ist nichts ersichtlich, ebenso wenig, dass die Antragsgegnerin sich - über den vorgenannten inhaltlichen Rahmen hinaus - unsachlich oder nicht objektiv verhalten hätte.

Die Antragstellerin beruft sich weiter ohne Erfolg auf einen Fall (BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 2007 - 1 BvR 978/05 -, Juris), in dem sich eine Gewerkschaft dagegen gewandt hat, dass ein Innenministerium untersagt hat, Listen einer gewerkschaftlichen Unterschriftenaktion in Dienststellen auszulegen. Dass dieses durch eine Behörde ausgesprochene Verbot für rechtmäßig angesehen worden ist, stellt einen anderen Fall dar, als den Fall der Antragstellerin, in dem die Behörde der Volksinitiative gerade nicht ablehnend gegenüber steht. Insbesondere war in jenem Fall die antragstellende Gewerkschaft als Initiatorin der Volksinitiative und Trägerin des Grundrechts der Koalitionsfreiheit gegen das Verbot bzw. mit ihrem Begehren auf Auslegung antragsbefugt; so liegt der Fall der Antragstellerin indessen nicht.

Soweit sich die Antragstellerin auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. September 2016 (1 BvR 1335/13, Juris) beruft, in dem es um eine bergrechtliche vorzeitige Besitzeinweisung und insoweit eine Folgenabwägung ging, liegt der Fall der Antragstellerin nicht gleich, zumal auch daraus nichts für ein subjektives öffentliches Recht der Antragstellerin spricht.

Unabhängig von dem Vorstehenden fehlt es der Antragstellerin jedenfalls auch an einem Anordnungsgrund. Sie befürchtet, dass die Antragsgegnerin die Entscheidung über die Kreisgebietsreform entgegen den Interessen der Antragstellerin unzulässig beeinflusse; für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung besteht indessen keine Dringlichkeit. Denn in der gegenwärtigen ersten Stufe der Volksgesetzgebung geht es lediglich um die Sammlung von Unterschriften als Kriterium, ob die Initiative überhaupt das Interesse von 20.000 Unterstützern finden werde, so dass sich der Landtag, der sich ohnehin mit dem Entwurf einer Kreisgebietsreform befasst, auch mit dem Gegenvorschlag der betreffenden Initiative befassen müsste. Um eine Entscheidung, die – soweit sie nicht der Landtag trifft – gegebenenfalls nach Erfüllung aller Verfahrensanforderungen von den Bürgern im Wege eines Volksentscheids nach einem Volksbegehren zu treffen wäre, geht es hingegen (noch) nicht. Auch soweit die Antragstellerin von in der Vergangenheit und in der Zukunft liegenden Volksinitiativen spricht, ergibt sich in dieser Hinsicht kein Anordnungsgrund; sie selbst sind nicht Verfahrensgegenstand, im Übrigen besteht eine Dringlichkeit zur vorläufigen Regelung durch das Gericht insoweit entweder nicht mehr oder noch nicht. Unabhängig davon fehlt es auch deswegen für das Begehren der Antragstellerin insgesamt an einem Anordnungsgrund, weil – einmal unterstellt, dass bei der Listenauslegung für die Unterstützerunterschriften bzw. in Gestalt einer Beeinflussung von Bürgern rechtserhebliche Fehler unterlaufen können – solche Fehler auch in späteren Stadien des Volksgesetzgebungsverfahrens eingewendet werden können.

b) Die Antragstellerin begehrt ebenfalls erfolglos im Wege vorläufigen Rechtsschutzes Auskunftserteilung darüber, in welchen städtischen Einrichtungen die Unterschriftenlisten der Volksinitiative „Bürgernähe erhalten – Kreisreform stoppen“ auslagen und ob der Oberbürgermeister Mitarbeiter der Stadtverwaltung ... bzw. städtischer Eigenbetriebe u.ä. zur Unterschrift für diese Volksinitiative per dienstlichem Schreiben aufgefordert hat. Sie hat keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Das gilt umso mehr mit Blick darauf, dass die verlangten Auskünfte - wie regelmäßig - nicht nur vorläufig erteilt werden könnten, sondern dass im Erfüllungsfall bereits die Hauptsache vorweggenommen würde, und dass in Fällen der beabsichtigten vorweggenommen Hauptsache erhöhte Anspruchsvoraussetzungen dafür gelten, die begehrten Auskünfte - ausnahmsweise - schon vor Prüfung der Ansprüche in einem Hauptsacheverfahren zu erhalten. Insoweit ist für einen Anordnungsgrund Voraussetzung, dass das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte. Droht dem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, so ist - erforderlichenfalls unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruchs - einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren, wenn nicht ausnahmsweise überwiegende gewichtige Gründe entgegenstehen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14. November 2016 – 1 B 943/16 – Juris, Rn. 5 m.w.N.).

Eine derartige (Nachteils- und Anspruchs-)Lage hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht. Es ist nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile entstünden, wenn sie die gewünschten Auskünfte - angenommen, sie würden ihr letztlich zustehen -, nicht schon vorweg, sondern erst nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens erhielte. Soweit sie wissen möchte, in welchen anderen städtischen Einrichtungen Unterschriftenlisten der Volksinitiative auslagen, erscheint es für sie kein schwerer und unzumutbarer Nachteil, eine (möglicherweise positive) Auskunft jetzt (noch) nicht zu erhalten; ob sie die Informationen, wenn ihr ein Auskunftsanspruch zusteht, früher oder später erlangt, macht - für sich genommen - keinen ersichtlich schwerwiegenden Unterschied. Sofern sie ein bestimmtes Vorgehen für den Fall plant, dass ihr weitere städtische Gebäude genannt würden, in denen Unterschriftslisten auslagen, ist auch insoweit für die Antragstellerin kein schwerer und unzumutbarer Nachteil aus der (möglicherweise zeitweiligen) Nichtgewährung der Information glaubhaft gemacht. Wollte sie nämlich auch hinsichtlich weiterer städtischer Gebäude (einstweilige) Unterlassungsansprüche verfolgen, dürfte sie aus den oben genannten Gründen schon keinen Anordnungsanspruch innehaben, insoweit auch nicht in ihren Rechten benachteiligt werden.

Dem Vorstehenden Entsprechendes gilt auch hinsichtlich des Auskunftsbegehrens, ob der Oberbürgermeister Mitarbeiter der Stadtverwaltung bzw. städtischer Eigenbetriebe u.ä. mit dienstlichem Schreiben zur Unterschriftsleistung aufgefordert habe. Unabhängig davon hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2016 auf die betreffende Anfrage der Antragstellerin bereits in der Sache (verneinend) geantwortet, so dass auch aus diesem Grunde ein (weitergehender) Anordnungsanspruch und insoweit ein Anordnungsgrund nicht, jedenfalls nicht mehr, ersichtlich ist.

c) Ebenso wenig besteht ein Anordnungsanspruch für das Begehren, der Antragsgegnerin vorläufig zu untersagen, die Unterschriftenlisten an die Volksinitiative herauszugeben. Ein subjektives öffentliches Recht der Antragstellerin wie auch ein Anordnungsgrund bestehen – auch insoweit – aus den oben genannten Gründen nicht.

d) Soweit die Antragstellerin mit ihrem Hilfsantrag eine - vorläufige - Feststellung oder Verurteilung begehrt, dass zukünftig auch alle anderen Volksinitiativen ungehindert ihre Unterschriftenlisten im Rathaus und anderen städtischen Einrichtungen auslegen dürften, hat dieser Antrag - wie oben zum Unterlassungsbegehren ausgeführt - bereits deshalb keinen Erfolg, weil sich die Antragstellerin insoweit nicht auf ein subjektives öffentliches Recht berufen kann und überdies die für eine vorläufige Regelung nötige Dringlichkeit (Anordnungsgrund), etwa eine andere laufende oder unmittelbar bevorstehende Volksinitiative, nicht glaubhaft gemacht ist.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

4. Die Streitwertentscheidung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG, wobei die Bedeutung der Sache insgesamt für die Antragstellerin wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung mit dem halben Auffangwert bemessen wurde.