Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 05.04.2019 – 3 L 214/18

Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 28. September 2018 (3 K 1715/18) gegen Ziffer 3 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 7. März 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. August 2018 wird angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 7.500 € festgesetzt.

Der sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 28. September 2018 (3 K 1715/18) gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 7. März 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. August 2018 wiederherzustellen und gegen Ziffer 3 anzuordnen,

hat in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber überwiegend unbegründet.

Der Antrag ist zulässig; insbesondere fehlt der Antragstellerin nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Zwar kann sie allein durch die Aufhebung der angegriffenen Ordnungsverfügung nicht erreichen, dass sie ihre Spielhallen weiter betreiben darf, da der Betrieb einer Spielhalle gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 des Brandenburgischen Spielhallengesetzes (BbgSpielhG) vom 4. April 2013 (GVBl. I/13, Nr. 10) einer Erlaubnis bedarf, die ihr nicht erteilt wurde. Indes bringt der Antragstellerin schon die Aufhebung der angeordneten Betriebseinstellung einen Vorteil, weil sie hierdurch ihre rechtliche Position gegenüber der Antragsgegnerin stärken kann und sich möglicherweise weitere Handlungsoptionen auftun.

Der Antrag ist überwiegend unbegründet.

Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 7. März 2018 in formell ordnungsgemäßer Weise angeordnet. Die darin enthaltene Begründung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verpflichtung zur Einstellung des Betriebs genügt den Anforderungen von § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO, wonach in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist (vgl. zu den Anforderungen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 28. Juni 2018 – OVG 10 S 37.18 –, juris Rn. 6, und vom 19. Juli 2018 – 10 S 67.17 –, juris Rn. 5). Der Begründung des angegriffenen Bescheides lässt sich insoweit entnehmen, dass die Antragsgegnerin die Interessen der Antragstellerin mit dem für einen sofortigen Vollzug streitenden öffentlichen Interesse abgewogen hat. Die Antragsgegnerin führt an, ohne die sofortige Vollziehung bestünde die Gefahr, dass die Spielhallen auch zukünftig ohne die erforderlichen Erlaubnisse betrieben würden und dem unerlaubten Spielhallenbetrieb weiterhin Vorschub geleistet werde. Dieser rechtswidrige Zustand könne insbesondere mit Blick auf den Willen des Gesetzgebers zum Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels nicht hingenommen werden. Die Antragstellerin verschaffe sich mit dem Betrieb der Spielhallen ohne die erforderliche Erlaubnis gegenüber sich rechtskonform verhaltenen Spielhallenbetreibern einen nicht hinnehmbaren Wettbewerbsvorteil, der durch Ausschöpfung aller verfahrenrechtlichen Möglichkeiten hinausgezögert werden könne. Soweit die Antragstellerin einwendet, die Antragsgegnerin habe kein öffentliches Interesse vorgetragen, dass über das Interesse hinausginge, das den Erlass der Ordnungsverfügung rechtfertige, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Denn das besondere Vollzugsinteresse kann sich im Einzelfall aus dem allgemeinen Erlassinteresse des Verwaltungsaktes selbst ergeben bzw. mit diesem identisch sein und dem privaten Aussetzungsinteresse vorgehen, etwa wenn – wie hier – bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr die begründete Besorgnis besteht, die mit dem Verwaltungsakt bekämpfte Gefahr werde sich bereits vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens realisieren, oder wenn ein Verwaltungsakt letztlich ohne sofortige Vollziehung den damit verfolgten Gesetzeszweck verfehlt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. September 2008 – OVG 11 S 70.08 – juris Rn. 4; VG Cottbus, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 3 L 255/17 – juris Rn. 6). Darüber hinaus lässt die Antragstellerin außer Acht, dass die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung nur teilweise auf die gleichen Gründe wie für den Erlass der Ordnungsverfügung gestützt hat und darüber hinaus ein besonderes Vollzugsinteresse auch in dem nicht hinnehmbaren Wettbewerbsvorteil sieht. Die Ausführungen stellen sich als einzelfallbezogen und nicht nur formelhaft dar. Sie zeigen, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst war. Soweit die Antragstellerin rügt, die Beseitigung eines Wettbewerbsvorteils stünde nicht im öffentlichen Interesse, ist dem entgegenzuhalten, dass es im vorliegenden Zusammenhang auf die Richtigkeit der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht ankommt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 28. Juni 2018 – OVG 10 S 37.18 –, juris Rn. 6, und vom 19. Juli 2018 – OVG 10 S 67.17 –, juris Rn. 5).

Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO in Fällen, in denen die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat (wie vorliegend in Bezug auf Ziffer 1 der Ordnungsverfügung), wiederherstellen und in Fällen, in denen einem Rechtsbehelf die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zukommt (wie vorliegend in Bezug auf Ziffer 3 gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO, § 16 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Brandenburg (VwVGBbg) vom 16. Mai 2013 ([GVBl.I/13, Nr. 18]) anordnen. Voraussetzung hierfür ist, dass sich aufgrund der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung, bei der die Erfolgsaussichten in der Hauptsache in den Blick zu nehmen sind, ein überwiegendes Aussetzungsinteresse des Betroffenen gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse ergibt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Gericht nach § 86 Abs. 1 S. 1 der VwGO den Sachverhalt unter Heranziehung der Beteiligten von Amts wegen erforscht. Indes bestimmt grundsätzlich das Verwaltungsgericht als Tatsacheninstanz den Umfang der Beweisaufnahme und die Art der Beweismittel nach seinem Ermessen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes der Umfang der gerichtlichen Überprüfung durch die Gegebenheiten des Verfahrens beschränkt und eine abschließende rechtliche Klärung nicht tunlich, weil dies Sinn und Zweck dieser Verfahrensart zuwiderliefe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 1998 – 2 BvR 378/98 – juris Orientierungssatz und Rn. 17; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. März 2019 – OVG 10 S 17.18 – S. 6; VGH Bayern, Beschluss vom 6. November 2000 – 23 ZS 00.3079 – juris Rn. 3; OVG Sachsen, Beschluss vom 9. August 2012 – 5 B 163/12 – juris Rn. 12 f.).

a) Hinsichtlich der in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ausgesprochenen Einstellung des Spielhallenbetriebs fällt die Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin aus, da ihre gegen die Ordnungsverfügung vom 7. März 2018 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 29. August 2018 gerichtete Klage insoweit voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. Denn nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage unterliegt die aufgegebene Einstellung des Spielhallenbetriebs keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Rechtlicher Anknüpfungspunkt hierfür ist § 15 Abs. 2 S. 1 der Gewerbeordnung (GewO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 29. November 2018 (BGBl. I S. 2666). Danach kann die Fortsetzung des Betriebs von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe ohne die für die Ausübung dieses Gewerbes erforderliche Zulassung betrieben wird. Die Vorschrift ist im Fall einer fehlenden Spielhallenerlaubnis nach § 2 Abs. 1 S. 2 BbgSpielhG anwendbar. § 15 Abs. 2 S. 1 GewO ist als allgemeine gewerberechtliche Regelung nicht nur dann anwendbar, wenn die Gewerbeordnung selbst eine Zulassung vorsieht, sondern auch in Fällen, in denen die Ausübung des Gewerbes, wie der Betrieb einer Spielhalle, in einem gewerberechtlichen Nebengesetz von einer Zulassung abhängig gemacht wird, in der Spezialvorschrift jedoch eine dem § 15 Abs. 2 S. 1 GewO entsprechende Vorschrift fehlt (Marx, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 15 Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Juli 2015 – 6 S 679/15 –, juris Rn. 7; OVG Niedersachsen, Beschlüsse vom 10. Februar 2014 – 7 ME 105/13 – juris Rn. 36, und vom 4. April 2018 – 7 ME 15/18 –, juris Rn. 12 ff.). Die Erlaubnispflicht wird vorliegend nicht durch die Gewerbeordnung, sondern durch § 24 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 15. Dezember 2011 i.V.m. Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glückspielwesen in Deutschland (Erster Glückspieländerungsvertrag – Erster GlüÄndStV) vom 15. Dezember 2011 (GVBL. I/12, Nr. 29, S. 11) i.V.m. § 2 Abs. 1 BbgSpielhG, also in gewerberechtlichen Nebengesetzen geschaffen. Der Landesgesetzgeber hat auch nicht von der Möglichkeit des § 24 Abs. 3 GlüStV Gebrauch gemacht und den zuständigen Behörden die Befugnis aus § 9 Abs. 1 und 2 GlüStV (mit der Folge der sofortigen Vollziehbarkeit von Untersagungsverfügungen gem. § 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV) eröffnet, so dass keine vorrangige spezialgesetzliche Befugnis für eine Betriebsuntersagung vorliegt. Die Voraussetzungen von § 15 Abs. 2 S. 1 GewO liegen vor.

Die Schließungsverfügung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden, insbesondere begegnet sie unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg)) im Ergebnis keinen Zweifeln. Aus der unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffenen Regelung, dass die Betriebsstätte „nicht mehr als Spielhallenstandort genutzt werden darf“ lässt sich kein durchgreifender Ansatz für eine etwaige Unbestimmtheit dergestalt herleiten, dass unklar wäre, was von der Antragstellerin erwartet wird. Insbesondere mit Blick auf die sich aus dem Bescheid ergebende Begründung ist nach dem entsprechend §§ 133, 157 BGB für eine Auslegung maßgeblich erklärten Willen, wie ihn die Adressatin von ihrem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2012 – BVerwG 6 C 3.11 – juris; vom 31. Juli 2006 – 6 C 19.06 –) nicht zweifelhaft, dass der Antragstellerin die Schließung ihrer Spielhallen auferlegt wurde. Dies folgt vor allem aus den Erwägungen auf S. 2 des Ausgangsbescheids, worin es ausdrücklich heißt, dass „die Fortführung des unerlaubten Betriebs der Spielhallen … zu verhindern“ ist. Im Übrigen sind zur Auslegung des Regelunginhalts auch Bezugnahmen auf gegenüber den Beteiligten früher ergangene Verwaltungsakte und ihnen bekannte oder jederzeit zugängliche Unterlagen zulässig (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 37 Rn. 6a). Dementsprechend wird jedenfalls aufgrund des auf S. 2 der Ordnungsverfügung erfolgten Verweises auf die Begründung des vorab ergangenen Bescheids über die Versagung der Erlaubnisse für die hier verfahrensgegenständlichen Spielhallen unzweifelhaft deutlich, was von der Antragstellerin verlangt wird. Ihre Äußerungen im behördlichen wie im gerichtlichen Verfahren machen deutlich, dass die Bescheide auch in diesem Sinne verstanden worden sind.

Der Betrieb der Spielhallen ist formell illegal, da sie seit dem 1. Juli 2017 ohne die nach § 2 Abs. 1 S. 2 BbgSpielhG erforderliche Erlaubnis betrieben werden. Die der Antragstellerin erteilte Erlaubnis nach § 33i GewO reicht für die Fortführung des Betriebs nach dem 1. Juli 2017 nicht aus.

Die von der Antragsgegnerin verfügte Betriebseinstellung ist auch frei von Ermessensfehlern. Schon bei bloßer formeller Illegalität begegnet es grundsätzlich keinen Bedenken, wenn die zuständige Behörde sich ohne weitere Ermessenserwägungen für die Einstellung des Betriebs entscheidet (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 10. Februar 2014, a.a.O., juris Rn. 36). Der Wortlaut des § 15 Abs. 2 GewO lässt bereits das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis für den Erlass der Betriebsuntersagung ausreichen. Das gilt jedenfalls dann, wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit des Betriebes im Zeitpunkt der Entscheidung der Untersagungsbehörde nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 40.12 –, juris Rn. 53; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 4. April 2018, a.a.O., juris Rn. 13 m.w.N.; OVG Sachsen, Beschluss vom 6. April 2000 – 3 BS 816/99 –, juris Rn. 3; VGH Hessen, Beschluss vom 23. September 1996 – 14 TG 4192/95 –, juris Rn. 10). Davon kann hier nicht ausgegangen werden, da bei der gegebenen Sachlage vielmehr erhebliche Anhaltspunkte dafür sprechen, dass die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG schon deshalb zu versagen wäre, weil dem die Vorschriften des § 3 Abs. 1 (Abstandsgebot) – und im Übrigen auch Abs. 2 BbgSpielhG (sog. Verbundverbot) entgegenstehen.

Nach § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand von 500 m Luftlinie einzuhalten, der von den verfahrensgegenständlichen Spielhallen ausweislich der von der Antragsgegnerin zur Gerichtsakte gereichten Luftaufnahme nicht eingehalten wird. So beträgt die Luftlinie der beiden in der F... betriebenen Spielhallen zu der nordöstlich gelegenen Spielhalle „J...“ nur ca. 390 m und zur südwestlich gelegenen Spielhalle der L... in der P...lediglich 310 m. Im Übrigen liegt auch ein hier nicht gerügter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BbgSpielhG vor, weil die Spielhalle I in einem Gebäudekomplex mit der Spielhalle II und damit in einem baulichen Verbund betrieben wird.

Die Vorgaben des Brandenburgischen Spielhallengesetzes stehen entgegen der Auffassung des Antragstellers mit dem Grundgesetz im Einklang. Insoweit wird in Fortsetzung der Rechtsprechung der Kammer (Beschluss vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 11) auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg und anderer Obergerichte für die Vorgaben durch den Glückspielvertrag und die entsprechenden Gesetze der Länder Berlin und Bayern sowie des Saarlandes zum Betreiben von Spielhallen verwiesen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Mai 2017 – OVG 1 N 72.15 –, juris und Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 –, juris; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 169/17 – und vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 – juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 – juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017 – 6 S 1765/15 – juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Januar 2016 – 4 Bs 90/15 – juris; Urteil der Kammer vom 11. Juni 2015 – 3 K 1152/12 – juris).

Insbesondere verstoßen die beanstandeten Regelungen nicht gegen die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Das Verbundverbot und Abstandsgebot verfolgen durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots das Ziel der Vermeidung und wirksamen Bekämpfung der vom Glückspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen. Soweit die Antragstellerin rügt, der geregelte Mindestabstand von 500 m Luftlinie sei willkürlich und damit die Geeignetheit des Abstandgebots anzweifelt, vermag dies das Gericht nicht zu überzeugen. Denn dem Gesetzgeber steht insbesondere in Bezug auf die Bewertung und die Auswahl der für das beabsichtigte Regelungsvorhaben in Erwägung zu ziehenden Maßnahmen ein weiter Bereich des Ermessens zu, das sich auch auf die Einschätzung der späteren Wirkungen der gesetzlichen Normierung erstreckt (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – juris Rn. 152). Die hier getroffene Einschätzung zum Mindestabstand ist nicht offensichtlich fehlerhaft. Die Geeignetheit und Erforderlichkeit des Abstandsgebots und des Verbundverbots können nicht in Abrede gestellt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – juris Rn. 155 f.). Durch die Regelungen des Brandenburgischen Spielhallengesetzes entsteht auch keine unverhältnismäßige Gesamtbelastung für Spielhallen. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes die wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber überwiegt (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 159 f.). Für das Brandenburgische Spielhallengesetz gilt nichts Anderes, da § 3 Abs. 2 BbgSpielhG die Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüStV inhaltsgleich umsetzt. Die Regelung des konkreten Mindestabstands in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ist gemäß § 25 Abs. 1 S. 2 GlüStV der Gesetzgebung der Länder vorbehalten, denen insoweit die Befugnis zum Erlass von Ausführungsbestimmungen ausdrücklich übertragen ist. Der brandenburgische Gesetzgeber verfolgt in Umsetzung der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags mit dem Abstandsgebot die vom Bundesverfassungsgericht benannten Ziele. Im Zusammenhang mit dem Verbundverbot soll das Abstandsgebot den spielenden Personen die Möglichkeit eröffnen, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel an einem Spielgerät oder der Teilnahme an einem anderen Spiel zu finden. Sie sollen in die Lage versetzt werden, unbeeinflusst zu entscheiden, ob sie das Spiel fortsetzen möchten (hierzu ausführlich Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 14).

Das Abstandsgebot und Verbundverbot bewirken aus den obergerichtlich ausgeführten Gründen (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris Rn. 170 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15 – juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Mai 2017 – OVG 1 N 72.15 – juris und Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – juris) auch keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von mit Spielgeräten ausgestatteten Gaststätten, weil – wie die Antragstellerin vorträgt – die Beschränkungen für Spielhallen für Gaststätten nicht gälten. Denn für die Differenzierung besteht ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund. Das Gefährdungspotenzial in Gaststätten fällt aufgrund der geringeren Verfügbarkeit von Spielgeräten und der Möglichkeit einer stärkeren sozialen Kontrolle auch mit Blick auf § 3 Abs. 1 S. 1 SpielV, wonach nur drei bzw. ab November 2019 nur noch zwei Spielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen, deutlich geringer aus.

Soweit die Antragstellerin einwendet, das für die Auflösung einer Konkurrenzsituation zwischen mehreren Spielhallen maßgebliche Auswahlkriterium des Alters der nach § 33i GewO erteilten Erlaubnis sei nicht sachgerecht, dringt sie hiermit nicht durch. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 BbgSpielhG ist insbesodere mit Art. 12 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Zunächst weist die Kammer darauf hin, dass die Erwägungen des Gesetzgebers nur auf eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit und eindeutige Widerlegbarkeit zu überprüfen sind. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, ihre eigenen Wertungen und Einschätzungen mit denen des Gesetzgebers auszutauschen (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 10. Februar 2014 – 7 ME 105/13 – juris Rn. 34). Hiervon ausgehend stellt sich das Auswahlkriterium des Alters der Erlaubnis nicht als sachwidrig und offensichtlich fehlerhaft dar.

Das Kriterium des Alters der gewerberechtlichen Erlaubnis ist wegen seiner Vorhersehbarkeit und objektiven Messbarkeit ein sachgerechtes Kriterium, das der Behörde eine rechtssichere, zeitnah umsetzbare Auswahlentscheidung gestattet (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 294/16 – juris Rn. 40). Auch ermöglicht es den Inhabern von Bestandsspielhallen mit einfachen Mitteln in Erfahrung zu bringen, ob sie nach Ablauf der Übergangsfrist ihren Betrieb weiterführen dürfen oder aufgrund der Unterschreitung des Mindestabstands schließen müssen. Anhand von Luftaufnahmen können bzw. konnten sie zunächst klären, ob sie in räumlicher Konkurrenz zu weiteren Spielhallen stehen. Zwar dürfte ihnen nicht ohne Weiteres das Alter der ihren Konkurrenten erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis bekannt sein. Insoweit dürfte lediglich eine grobe Einschätzung möglich sein, etwa deshalb, weil ein Betreiber „frisch im Geschäft“ ist oder eine Spielhalle seit Jahrzehnten durch den gleichen Inhaber betrieben wird. Indes stand es den Betreibern von Spielhallen, denen das Auswahlkriterium bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes im Jahr 2012 bekannt war bzw. gewesen sein musste, offen, sich an die Antragsgegnerin zu wenden, um Auskünfte über das Alter der Erlaubnis konkurrierender Spielhalleninhaber zu erhalten.

Es spricht nichts dagegen, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Auswahlentscheidung durch die Anknüpfung an das Alter der Erlaubnis den Bestands- und Vertrauensschutz für vorzugswürdig erachtet. Insbesondere hat der Gesetzgeber damit keine Aussage dazu getroffen, dass „jüngere“ Spielhallenbetreiber mit Blick auf getätigte, noch nicht amortisierte Investitionen weniger schutzbedürftig seien. Denn das Alter der Gewerbeerlaubnis ist für den Zeitpunkt, zu dem zuletzt wirtschaftliche Investitionen in die Spielhalle getätigt wurden, kaum relevant. Auch ein Betreiber einer Spielhalle, der über eine ältere nach § 33i GewO erteilte Erlaubnis verfügt, kann kurz vor dem Stichtag im Oktober 2011 umfangreiche Investitionen in seine Spielhalle zur Modernisierung oder Erweiterung seiner Spielhalle oder zur Steigerung der Qualität der Geldspielgeräte getätigt haben (vgl. hierzu ausführlich OVG Hamburg, Beschluss vom 9. Juli 2018 – 4 Bs 12/18 – juris Rn. 100).

Mit Blick auf den Umstand, dass neben dem Kriterium des Alters der Erlaubnis ausweislich des Wortlauts von § 7 Abs. 1 BbgSpielhG noch andere Auswahlparameter verbleiben („grundsätzlich“) und die Behörde zur Konturierung der Auswahlkriterien auch auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV bzw. § 7 Abs. 2 BbgSpielhG zurückgreifen kann, vermag die Kammer nicht ohne Weiteres erkennen, dass sachgerechtere Alternativkriterien vorhanden sind oder das Auswahlverfahren noch um weitere Parameter anzureichern ist.

Sofern die Antragstellerin auf die im Rahmen des Auswahlverfahrens im Bereich der Sportwettanbieter heranzuziehenden Kriterien und damit im Wesentlichen auf die Qualität der Einhaltung der Betreiberpflichten verweist (S. 5 des Antrags), trägt sie hiermit lediglich eine grundsätzliche Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle vor. Zudem stellt sich die Betrachtung komplexer Faktoren nach Auffassung der Kammer als wenig praktikabel und schwer umsetzbar und damit nicht als sachgerechter dar. Die Anknüpfung daran, welcher Veranstalter qualitativ und quantitativ die Erreichung der Ziele des Spieler- und Jugendschutzes und die Einhaltung von Abgabenpflichten besser gewährleistet und damit persönlich zuverlässiger ist, liegt schon deshalb nicht nahe, weil diese Kriterien in vielen Fällen klärungsbedürftig und streitbefangen sein dürften und – anders als bei dem Alter der Erlaubnis – keine zeitnahe und vorhersehbare Entscheidung der Behörde ermöglichen. Es handelt sich bei diesen Faktoren um unbestimmte Rechtsbegriffe, die kaum objektive Wertungsentscheidungen zulassen (vgl. hierzu ausführlich OVG Hamburg, Beschluss vom 9. Juli 2018 – 4 Bs 12/18 – juris Rn. 100 f.). Ferner dürfte die Heranziehung von Kriterien, die auf die persönliche Zuverlässigkeit abstellen, schon deshalb wenig sachgerecht sein, weil die glückspielrechtliche Erlaubnis primär aus betriebsbezogenen Gründen versagt werden kann. Insbesondere ist die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 S. 2 GlüStV spielhallen- und nicht personenbezogen (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 294/16 – juris Rn. 39, das auch betreiberbezogene Erwägungen zulässt, a.A. auch OVG Saarland, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 1 B 248/18 – juris Rn. 58 ff.).

Soweit eine Differenzierung nach örtlicher Lage der Spielhallen in Bezug auf von Kindern und Jugendliche besuchte Einrichtungen, wie Schulen, Kindertagesstätte, Sport- und Spielplätzen unter Berücksichtigung des in § 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV genannten Ziels des Jugendschutzes in Betracht kommt (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 294/16 – juris Rn. 42), dürfte auch dieses Kriterium nicht als sachgerechter zu bewerten sein. Der brandenburgische Gesetzgeber hat anders als einige andere Bundesländer keinen Mindestabstand zu solchen Einrichtungen gesetzlich vorgesehen. Zudem dürfte es für Spielhallenbetreiber insbesondere mit Blick auf den demografischen Wandel und der damit einhergehenden Schließung von Schulen und Kindertagesstätten bei Anknüpfung an die örtliche Lage schwieriger vorhersehbar sein, ob ihr Betrieb nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist von einer Schließung bedroht ist.

Auch der Einwand eines Verstoßes gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten vermag das Gericht nicht zu überzeugen. Die Antragstellerin hat schon nicht hinreichend vorgetragen, inwiefern ein für den Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten erforderlicher grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Insofern trägt sie ohne nähere Darlegung lediglich vor, dass „an dem Betrieb einer Spielhalle in Deutschland ein gesichertes grenzüberschreitendes Interesse“ bestünde (S. 4 des Antrags). Der Anwendungsbereich der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit ist für sie als eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland nicht ohne Weiteres eröffnet. Ferner ist nicht ausreichend, dass der Spielhallenbetreiber oder Kunden seiner Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (ausführlich hierzu Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 –, juris Rn. 16-18 m.w.N.). Aber selbst bei Annahme eines grenzüberschreitenden Bezugs kann das Gericht einen Verstoß gegen die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 46 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union nicht erkennen.

Wie die Antragstellerin ausführlich und zutreffend vorträgt, muss eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit das Diskriminierungsverbot beachten sowie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (vgl. Nachweise im Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 19). Mit den im Beschluss der hiesigen Kammer ausführlich dargelegten Gründen hat der Landesgesetzgeber mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot einen Regelungsrahmen für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots und die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (ebd., Rn. 19; vgl. auch EuGH, Urteil vom 11. Juni 2015 – C-98/14 – juris Rn. 56 und 58).

Die Regelungen im Glückspielstaatsvertrag und Brandenburgischen Spielhallengesetz erweisen sich insgesamt als kohärente und systematische Begrenzung der Spielsucht. Soweit die Antragstellerin andeutet, die für Spielhallen geltenden Regelungen seien lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, tatsächlich aber würden sie wirtschaftlichen Interessen genügen, ist dieser Einwand schon nicht hinreichend untersetzt. Auch der Umstand, dass die Ausführungsgesetze der Länder im Hinblick auf die konkrete Ausformung des Mindestabstandsgebots von Spielhallen voneinander abweichen, steht der kohärenten und systematischen Bekämpfung von Spielhallen nicht entgegen. Das Kohärenzverbot verlangt, anders als die Antragstellerin meint, keine bundeseinheitliche Regelung und Praxis. Denn wie das Bundesverfassungsgericht festgehalten hat, sind föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege im Bundesstaat angelegt (Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR/12 u.a. – juris Rn. 123). Ferner vermag die von der Antragstellerin wiederholt zitierte Entscheidung des EuGH (Urteil vom 10. März 2009 – C-169/07 – juris) ein anderes Ergebnis nicht zu rechtfertigen. Ihr Einwand, der EuGH erfordere zur Rechtfertigung eines Eingriffs in die Grundfreiheiten eine bundeseinheitliche Regelung, trifft nicht zu. Zwar hielt das Gericht fest, dass die zur Erteilung einer Konzession herangezogenen Kriterien in den Bundesländern des den Fall betreffenden Mitgliedstaates anhand unterschiedlicher Bedingungen geprüft würden. Indes führte nicht die unterschiedliche Handhabung an sich, sondern die jeweils herangezogenen Kriterien für sich genommen zur Annahme eines Verstoßes gegen die Niederlassungsfreiheit (ebd., Rn. 66 ff.).

Die Regelungen des Brandenburgischen Spielhallengesetzes werden auch nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik im öffentlichen Glückspielbereich und durch ein abweichendes Regelungsregime für Spielbanken konterkariert. Daher verfängt zum Beispiel der Einwand der Antragstellerin, die „anreizende und ermunternde“ Werbung im Lotteriesektor würde den Ziele der Suchtbekämpfung zuwiederlaufen (S. 20 f. des Schriftsatzes vom 9. April 2018) nicht. Das Kohärenzgebot beschränkt sich nur auf eine Prüfung der Regelungen innerhalb eines und desselben Glückspielbereichs. Durch die strengere Reglementierung des gewerblichen Glücksspiels soll gerade den Anforderungen an eine systematische und kohärente Normierung des gesamten Glücksspielbereichs Rechnung getragen werden (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015, a.a.O. Rn. 160, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, a.a.O.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 52; Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017, a.a.O., Rn. 17 - 18).

Auch ihre weiteren Einwände zur behaupteten unsystematischen und inkohärenten Gesetzes- und Behördenpraxis (Casino Games im Internet, Sportwetten, staatliche Lotterieunternehmen) rechtfertigen ein anderes Ergbnis nicht. Ein Abstandsgebot stellt in diesen Sektoren kein geeignetes Mittel zur Spielsuchtbekämpfung dar. Insbesondere jemand, der auf Sportereignisse wetten will, wird nicht dazu verleitet, mehrfach zu wetten (vgl. hierzu OVG Saarland, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 1 B 248/18 – juris Rn. 44).

Auch soweit die Antragstellerin einen Verstoß gegen das europarechtliche Transparenzgebot rügt, vermag dies die Kammer nicht zu überzeugen. Insbesondere ergibt sich ein Verstoß nicht daraus, dass es im Rahmen des Erlaubnisverfahrens an objektiven, im Voraus festgelegten und transparent bekannt gemachten Auswahlkriterien fehlt. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit klargestellt, anhand welcher Kriterien eine Auswahl bei der Entscheidung über die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 GlüStV nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist zu treffen sind und ausreichend gesetzlich fundierte Maßstäbe für die Auswahlentscheidung benannt (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 – juris Rn. 71). Der brandenburgische Gesetzgeber hat mit dem Kriterium des Alters der Erlaubnis gemäß § 7 Abs. 1 BbgSpielhG ein (verfassungsmäßiges) Auswahlkriterium vorgegeben. Auch die in § 7 BbgSpielhG geregelte fünfjährige Übergangsfrist und die Härtefallregelung führen zu einer Konturierung der Auswahlkriterien (Beschluss der Kammer vom 2. Oktober 2017 – 3 L 424/17 – juris Rn. 20 f., 24).

Aus den mit Beschlüssen der Kammer (vom 2. Oktober 2017, a.a.O., Rn. 25 f.), des OVG Nordrhein-Westfalen (vom 8. Juni 2017, a.a.O., Rn. 77 ff.) und des VG Regensburg (Urteil vom 24. Januar 2019 – RN 5 K 17.1858 u.a. – juris Rn. 44) genannten Gründen stellt die Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 3 BbgGlüAG entgegen der Auffassung der Antragstellerin keine Konzessionsvergabe nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB, Art. 5 Nr. 1b der Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments dar (ferner auch VG Augsburg, Urteil vom 13. Juni 2018 – Au 8 K 17.1676 u.a. – juris Rn. 79). Es handelt sich bei der glückspielrechtlichen Erlaubnis nicht um einen wechselseitigen Vertrag, mit denen die Betreiber mit der Erbringung von Dienstleistungen im staatlichen Auftrag betraut werden. Ihre Erteilung ist eine rein einseitige Gestattung. Anders als die Antragstellerin meint, steht dem nicht entgegen, dass der Verwaltungsakt auf einen Antrag des Betreibers hin erlassen wird. Denn die glückspielrechtliche Erlaubnis gestattet nur einseitig die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle und schränkt diese Tätigkeit durch ordnungsrechtliche Anordnungen ein (VG Regensburg, Urteil vom 24. Januar 2019 – RN 5 K 17.1858 u.a. – juris Rn. 44). Im Gegensatz zur Vermittlung von Sportwetten, für die eine Höchstzahl der Konzessionen festgelegt ist, ist der Betrieb von Spielhallen unter Einhaltung des Abstandsgebot und Verbundverbots an jedem Standort zulässig. Der Erlaubnisvorbehalt, das Abstandsgebot und das Verbundverbot führen nicht zu einer Kontigentierung; vielmehr kann jeder Betreiber beim Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 BbgSpielhG stellen (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 13. Juni 2018 – Au 8 K 17.1676 u.a. – juris Rn. 79).

Ferner fehlt es an dem notwendigen Beschaffungsvorgang, da der Betrieb dem Antragsgegner nicht unmittelbar wirtschaftlich zu Gute kommt (OVG Nordrhein-Westfalens, Beschluss vom 8. Juni 2017, a.a.O., Rn. 77 f. m.w.N.). Die Antragstellerin vermag die Kammer nicht zu überzeugen, dass der Spielhallensektor durch das Erfordernis einer glückspielrechtlichen Erlaubnis „verstaatlicht“ wurde und die privaten Spielhallenbetreiber mit einer öffentlichen Aufgabe betraut wurden. Es verbleibt ihnen ein eigennütziges Betätigungsfeld. Soweit das Land die Sicherstellung eines ausreichenden Glückspielangebots, die Suchtprävention und -forschung und die Glückspielaufsicht als öffentliche Aufgabe den Ordnungsbehörden überträgt, untersteht dies dem Ordnungsrecht.

Die Betriebseinstellung ist geeignet und erforderlich, um den dauerhaften Verstoß gegen das Glückspielrecht zu unterbinden. Ein milderes, gleichermaßen zur Zielerreichung geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Die Maßnahme ist auch verhältnismäßig. Das öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände und an der mit dem neuen Glückspielrecht verfolgten Bekämpfung der Spielsucht überwiegt die privaten Interessen des Antragstellers an einer Weiterführung seines Spielhallenbetriebs (vgl. auch VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 31. Januar 2017 – 5 K 1615/15 –, juris Rn. 35). Die Schließungsverfügung ist auch nicht wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG unverhältnismäßig, weil – wie die Antragstellerin vorträgt – Spielhallen, die ohne glückspielrechtliche Erlaubnis in benachbarten Kommunen und benachbarten Bundesländern betrieben werden, geduldet würden. Eine Ungleichbehandlung liegt hier nicht vor, da der allgemeine Gleichheitssatz nur dazu verpflichtet, innerhalb des eigenen Zuständigkeitsbereichs Gleichheit zu achten und herzustellen (Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: November 2018, Art. 3, Rn. 158). Im Übrigen erklärt die Stadt Senftenberg in dem von der Antragstellerin zum Nachweis einer Ungleichbehandlung vorgelegten Schreiben vom 26. Juni 2017 (Anlage 6 des Antrags) nur, von einer Einleitung ordnungsbehördlicher Maßnahmen gegen den das Schreiben betreffenden Spielhallenbetrieb mit Blick auf das insoweit rechtshängige Gerichtsverfahren abzusehen.

Auch die in Ziffer 1 Satz 2 des Tenors der Ordnungsverfügung vom 7. März 2018 enthaltene Aufforderung, alle zum Geldspiel geeigneten Geräte in den beiden Spielhallen der Antragstellerin außer Betrieb zu nehmen, ist von § 15 Abs. 2 S. 1 GewO erfasst. Unter Berücksichtigung von § 1 Abs. 2 BbgSpielhG bzw. § 1 Abs. 7 GlüStV, wonach eine Spielhalle ein Unternehmen ist, das unter anderem der Aufstellung von Spielgeräten im Sinne des § 33c Abs. 1 S. 1 GewO dient, ist eine Schließung der Spielhalle ohne Außerbetriebnahme der dort aufgestellten Geräte nicht denkbar. Die Aufforderung zur Außerbetriebnahme der Spielgeräte ist Bestandteil der Schließungsverfügung ist, die insoweit lediglich spezifiziert wird.

b) Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Das besondere öffentliche Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO an einer Vollziehung stellt sich als Ergebnis einer Abwägung aller im konkreten Fall betroffenen öffentlichen und privaten Interessen unter Berücksichtigung der Natur, Schwere und Dringlichkeit des Interesses an der Vollziehung bzw. an der aufschiebenden Wirkung und der Möglichkeit oder Unmöglichkeit einer etwaigen Rückgängigmachung der getroffenen Regelung und Verfolgung dar (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage, § 80 Rn. 90). Das Vorliegen eines besonderen Vollzugsinteresses hat die Antragsgegnerin auch ausreichend begründet. Den darin angenommenen Erwägungen folgt die Kammer und macht sie zum Gegenstand der eigenen Entscheidung.

c) Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Ziffer 3 der Ordnungsverfügung ist anzuordnen, da sich die Androhung der Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form der zwangsweisen Versiegelung aller zum Geldspiel geeigneten Geräte nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.

Gemäß § 34 Abs. 2 VwVGBbg darf unmittelbarer Zwang nur dann angewendet werden, wenn andere Zwangsmittel nicht zum Ziel führen oder untunlich sind. Die Androhung und Festsetzung eines Zwangsgeldes oder der Ersatzvornahme vor Anwendung des unmittelbaren Zwanges kann dann "untunlich" sein, wenn nach den gesamten Umständen entweder die Aussichtslosigkeit eines milderen Zwangsmittels von vornherein feststeht oder wenn mit Rücksicht auf die andernfalls für ein bedeutendes Rechtsgut drohende Gefahr die mit dem Versuch, den Willen des Verpflichteten zunächst durch ein milderes Zwangsmittel zu beugen, verbundene Verzögerung nicht in Kauf genommen werden kann (OVG Berlin, Beschluss vom 14. Mai 1997 – 2 S 6.97 –, juris). Warum die Androhung von Zwangsgeld vorliegend aussichtslos sein sollte, hat die Antragsgegnerin nicht dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich. Angesichts dessen, dass die Durchsetzung der Ordnungsverfügung nicht der Abwehr eines eintretenden Schadens an Leib, Leben oder einem ähnlich gewichtigen Rechtsgut dient, sondern die Vollziehung von Vorschriften im Raume steht, die zur Abwehr von abstrakten Gefahren geschaffen wurden, kann diejenige Verzögerung in Kauf genommen werden, die mit der Wahl des Zwangsgeldes als Zwangsmittel bei der Herstellung des rechtmäßigen Zustandes einhergehen kann (VG Cottbus, Urteil vom 11. Juni 2015 – 3 K 1152/12 –, juris Rn. 59).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffern 54.1 und 54.2 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Mangels konkreter Anhaltspunkte für die Berechnung des erzielten oder erwarteten Gewinns, legt die Kammer den Wert von 15.000,00 Euro zu Grunde. Für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist dieser Wert zu halbieren. Die Zwangsmittelandrohung bleibt entsprechend Ziffer 1.6.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit außer Betracht.