Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 02.10.2017 – 3 L 424/17

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt.

Das Begehren der Antragstellerin,

im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache festzustellen, dass das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Konzession/Erlaubnis gemäß § 24 GlüÄndStV bzw. § 2 BbgSpielhG die Antragstellerin nicht daran hindert, in den beiden Spielhallen an der Betriebsstätte ... in ... Geldspielgeräte im Einklang mit der Spielverordnung zu betreiben,

hilfsweise,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Antragstellerin bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verwaltungsstreitverfahrens gleich zu behandeln wie alle anderen Spielhallenbetreiber im ..., insbesondere wie den Spielhallenbetreiber ... in der ...,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

Dies ist hier schon deshalb nicht der Fall, weil ein Erfolg in der Hauptsache nicht überwiegend wahrscheinlich ist.

Die Antragstellerin hat zwar einen Anordnungsgrund, nicht aber einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Ein Anordnungsgrund und damit die Eilbedürftigkeit besteht, denn mit der Ablehnung der beantragten Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 des Brandenburgischen Spielhallengesetzes vom 4. April 2013 (GVBl.I/13, [Nr. 10]) (BbgSpielhG) am 04. November 2016 ist die Fortführung des Spielbetriebs ab dem 01. Juli 2017 als unerlaubtes Glücksspiel einzustufen und mithin verboten. Dies folgt aus dem Ende der fünfjährigen Übergangsregelung für Bestandsspielhallen gemäß § 7 Abs. 1 S. 1 BbgSpielhG nach Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 01. Juli 2012. Der Antragstellerin droht somit die Sanktionierung im Rahmen eines Ordnungswidrigkeitsverfahrens gemäß § 6 BbgSpielhG. Zwar hat die Antragsgegnerin zugesagt, den Betrieb der Spielhallen vorerst zu dulden, allerdings nur bis zu einer Entscheidung im hiesigen Eilverfahren, sodass die Antragstellerin die obengenannten Rechtsfolgen nur durch die begehrte einstweilige Anordnung abwenden könnte.

I.

Die Antragstellerin hat keinen Anspruch, ohne glückspielrechtliche Erlaub-nis/Konzession ihre beiden Spielhallen in der ... in ... weiter zu betreiben.

Gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 BbgSpielhG bedarf der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaub-nis nach diesem Gesetz. Dieser Erlaubnisvorbehalt ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin verfassungsgemäß (1.) und auch nicht aus europarechtrechtlichen Gründen unanwendbar (2.).

1. Sowohl in formeller Hinsicht (Gesetzgebungskompetenz) als auch in materieller Hinsicht (Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG) stehen die Vorgaben des Brandenburgischen Spielhallengesetzes mit dem Grundgesetz in Einklang. Insoweit wird auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg und anderer Obergerichte für die Vorgaben durch den Glücksspielstaatsvertrag und die entsprechenden Gesetze der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes zum Betreiben von Spielhallen verwiesen (BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 -1 BvR 1314/12 -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Mai 2017 – OVG 1 N 72.15 -, juris und Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 -, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 169/17 – und vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 -, jeweils zitiert nach juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017 – 6 S 1765/15 –, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Januar 2016 – 4 Bs 90/15 -, juris; Urteil der Kammer vom 11. Juni 2015 – 3 K 1152/12 -, juris). Das Bundesverfassungsgericht hat die Anforderungen an eine Erlaubnis geprüft und das sogenannte Mindestabstandsgebot und das „Verbundverbot“ für verfassungsgemäß erklärt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin stehen diese Vorgaben vorliegend einer Erteilung einer Erlaubnis für beide Spielhallen der Antragstellerin entgegen (vgl. II.).

Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt (Rn. 258 f.):

"Der mit Verbundverbot und Abstandsgeboten verfolgte Hauptzweck der Be-kämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiegt besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt [...] Aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirk-same Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist [...], durften die Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade die mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. […] Insgesamt stehen damit die Belastungen nicht außer Verhältnis zum Nutzen der Neuregelungen [...]. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Danach ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen."

Für das Brandenburgische Spielhallengesetz gilt nichts anderes, denn § 3 Abs. 2 BbgSpielhG setzt § 25 Abs. 2 GlüStV inhaltsgleich um. Die Regelung des konkreten Mindestabstandes, hier 500 m Luftlinie, in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ist gemäß § 25 Abs. 1 S. 2 GlüStV der Gesetzgebung der Länder vorbehalten, denen insoweit die Befugnis zum Erlass von Ausführungsbestimmungen ausdrücklich übertragen ist. Der brandenburgische Gesetzgeber verfolgt in Umsetzung der Vorgaben des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags mit dem Abstandsgebot die vom Bundesverfassungsgericht benannten Ziele. Im Zusammenwirken mit dem Verbundverbot soll das Abstandsgebot den spielenden Personen die Möglichkeit eröffnen, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel an einem Geldspielgerät oder der Teilnahme an einem anderen Spiel zu finden. Sie sollen die Chance erhalten, ihr Verhalten zu reflektieren und zu einer möglichst unbeeinflussten Eigenentscheidung kommen, ob sie das Spiel fortsetzen möchten. Auch der brandenburgische Gesetzgeber verfolgt damit das legitime Ziel, durch das Abstandsgebot zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Die Regelungen des Landesglücksspielgesetzes sind zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die den Entscheidungen des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Regelungen anderer Bundesländer. Das BVerfG hat weder den in den Ländern Berlin und Saarland vorgesehenen Mindestabstand von ebenfalls 500 m noch den in Bayern vorgesehenen Mindestabstand von 250 m beanstandet (BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017, a. a. O.).

2. Dem Vortrag der Antragstellerin ist weiter nicht zu folgen, soweit sie einen Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 46 AEUV geltend macht.

Der Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten der Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass der Spielhallenbetreiber oder Kunden seiner Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, aaO. juris, Rn. 83; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015, aaO., Rn. 160, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO. und vom 4. September 2017, aaO. jeweils zitiert nach juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017). Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Juni 2017 - C-685/15 -, juris; Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 -, juris und Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 -, juris). Ein solcher Fall liegt angesichts des Umstandes, dass die Antragstellerin eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland ist, die hier Spielhallen betreibt, nicht ohne weiteres auf der Hand. Die Antragstellerin hat einen sie betreffenden grenzüberschreitenden Bezug auch nicht ausreichend dargelegt. Selbst wenn die vorstehende Frage zu bejahen wäre, läge ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor.

Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten sowie im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit nach Art. 51 f. i.V.m. Art. 62 AEUV oder nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - Rs. C-156/13 -, beck-online, Rn. 21 ff., m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 -, beck-online, Rn. 28, und Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 -, beck-online, Rn. 62). Weiter setzt die Eignung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit voraus, dass sie zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 88 ff., Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 64 ff., Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 -, juris, Rn. 67; Sächsisches OVG, Beschluss vom 22. August 2017 – 3 B 189/17 -, juris; Urteil der Kammer vom 11. Juni 2015, aaO. und Beschluss vom 22. April 2008 – VG 3 L 343/07 -). Diese Anforderung gilt nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein, auch wenn bei der Anwendung dieser Kriterien nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -, juris, Rn. 35 m. w. N.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO. und vom 4. September 2017, aaO., jeweils zitiert nach juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO., juris). Innerhalb des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedstaat muss die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Regelung tatsächlich verfolgen. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere - namentlich fiskalische - Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik des Mitgliedstaates in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011, aaO., juris). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören (EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014, a. a. O., Rn. 21ff; Urteil vom 8. September 2010, aaO., juris, Rn. 45 und Urteil vom 8. September 2010, a. a. O., juris, Rn. 79). Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Dabei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, aaO., juris, Rn. 30).

Nach diesen Maßgaben hat der Landesgesetzgeber mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot einen Regelungsrah-men für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots und die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (BVerwG, Urteil vom 24. November 2010, aaO., Rn. 69). Dass verschiedene Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind, ändert nichts daran, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums Bestimmungen gewählt hat, die ein insgesamt kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung verfolgen. Durch die strengere Reglementierung des gewerblichen Glücksspiels soll gerade den Anforderungen an eine systematische und kohärente Normierung des gesamten Glücksspielbereichs Rechnung getragen werden (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015, aaO. Rn. 160, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO.).

Sofern die Antragstellerin mit Verweis auf ihre Ausführungen im Hauptsacheverfahren vorträgt, es gebe weiterhin eine anreizende und ermunternde Werbepraxis der im deutschen Lotto- und Totoblock sowie der über den Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten staatlichen Lotterieunternehmen insbesondere für die monopolisierten Lotterien, führt dies vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen nicht zu einer inkohärenten Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, sofern man diese angesichts des fehlenden grenzüberschreitenden Sachverhalts überhaupt für anwendbar hält. Zwar entspricht dem unionsrechtlich legitimen Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes nur eine Werbung, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum legalen Glücks-spielangebot hinzulenken. Sie darf nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden. Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 aaO. u.a. -, juris, Rn. 103 f.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO.). Die genannte Werbung für staatliche Lotterien lässt jedoch nicht darauf schließen, dass die hier in Rede stehenden Beschränkungen für Spielhallen lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden sind, tatsächlich aber anderen - insbesondere fiskalischen - Zwecken dienen. Es lässt sich nicht feststellen, dass die genannte Werbung Auswirkungen auf den hier in Rede stehenden regulierten Bereich der Spielhallen hat. Insoweit verlangt das Kohärenzgebot nur, dass der Zweck der jeweiligen Regelung nicht durch die mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen durchkreuzt werden darf. Es verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Dass die mit der Regulierung der Spielhallen (Einführung eines glücksspielrechtlichen Erlaubniserfordernisses in Verbindung mit Mindestabstandsgebot und Verbundverbot) bezweckte Regelung durch die Werbe-praxis vor allem für staatliche Lotterien konterkariert werden könnte, ist nicht ersicht-lich (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO., juris Rn. 40). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Personen mit mindestens problematischem Glücksspielverhalten - trotz seit Jahren offensiver Werbepraxis - relativ selten unter den Lotteriespielenden vertreten sind, während das Spiel an Geldspielautomaten weiterhin zu den Glücksspielformen mit den höchsten Risiken zählt (vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2015, Ergebnisbericht Januar 2016, S. 10, http://www.bzga.de/forschung/studienuntersuchungen/studien/ gluecksspiel/). Insbesondere kann das mit der Regelung bezweckte Ziel, die Zahl der Spielhallen wegen der gerade von diesen ausgehenden besonderen Suchtgefahren zu reduzieren, weiterhin verfolgt werden, auch wenn in diesen anderen Bereichen weiterhin unionsrechtswidrig geworben wird. Die Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen wird hierdurch nicht aufgehoben (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO., juris, Rn. 42). Das Vorbringen der Antragstellerin zu dem aus ihrer Sicht unsystematischen und inkohärenten Vollzug des Erlaubnisvorbehaltes in Bezug auf die Anbieter von Online-Casinospielen und Sportwetten ist nicht geeignet, einen Unionsrechtsverstoß zu belegen. Die Antragstellerin verkennt insoweit, dass angesichts der Vielzahl von Glücksspielangeboten im Internet ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich ist, so dass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörde ankommt. Gleiches gilt im Übrigen für den Bereich der Sportwetten, in dem gegen das Angebot von nicht erlaubnisfähigen Live-Wetten vorgegangen wird (OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO., m.w.N.).

Das Vorbringen der Antragstellerin, die Gestaltung des Erlaubnisverfahrens verstoße gegen die unionsrechtliche Grundfreiheiten, weil es für die Auflösung von Konkurrenzsituationen zwischen mehreren Spielhallen an objektiven, im Voraus festgelegten und transparent bekannt gemachten Auswahlkriterien fehle, vermag den geltend gemachten Anspruch auf die vorläufige Fortführung des Spielhallenbetriebes ebenfalls nicht zu begründen. Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt, das gesetzliche Abstandsgebot und das gesetzliche Verbundverbot verstoßen nicht gegen das europarechtliche Transparenzgebot. Die gesetzlichen Regelungen müssen, damit sie dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot genügen, auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - Rs. C-463/13 -, juris, Rn.38). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 7. März 2017(- 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 183ff.) klargestellt:

„Das Fehlen von Kriterien für die bei der Entscheidung über die Wiederertei-lung nach Ablauf der Übergangsfrist erloschener Erlaubnisse zu treffende Auswahl zwischen bestehenden Spielhallen mit Altgenehmigungen, die zueinander den Mindestabstand von 500 Metern nicht einhalten, im Saarländischen Spielhallengesetz verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Zwar ist der Entzug der Gewerbeerlaubnis wegen des drohenden völligen oder teilweisen Verlusts der beruflichen Betätigungsmöglichkeit von erheblichem Gewicht. Allerdings ist die Belastung des Eingriffs in die Berufsfreiheit in zweifacher Weise durch die Regelung im Saarländischen Spielhallengesetz abgemildert, und zwar durch die fünfjährige Übergangsfrist und die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Fristablauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 SSpielhG; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <143>; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. April 2014 - 7 ME 121/13 -, juris, Rn. 59; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 356 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 183; VG Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/11 -, juris, Rn. 26). Zudem geht es nur um eine Überleitungsregelung für eine bestimmbare Anzahl von Bestandsspielhallen, nicht um die grundsätzliche und allgemeine Zuordnung unterschiedlicher Grundrechtspositionen für eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen Auswahlentscheidungen.

Vor diesem Hintergrund lassen sich die wesentlichen Parameter der Aus-wahlentscheidung in Konkurrenzsituationen zwischen Bestandsspielhallen dem Saarländischen Spielhallengesetz in hinreichendem Maße entnehmen. Insbesondere kann zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 12 Abs. 2 SSpielhG zurückgegriffen werden, so dass im Rahmen der Auswahlentscheidung etwa auch die Amor-tisierbarkeit von Investitionen berücksichtigt werden kann. Auch ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung, dass bei der Auswahlent-scheidung die mit der Neuregelung verfolgten und in § 1 Abs. 1 SSpielhG niedergelegten Ziele zu beachten sind.

Der Gesetzgeber kann die Bewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstella-tionen anhand sachgerechter Kriterien den zuständigen Behörden überlas-sen, da eine ausdrückliche gesetzliche Regelung soweit ersichtlich nur ein geringes Mehr an Bestimmtheit und Rechtsklarheit schaffen könnte. Auch soweit etwa in Innenstädten oder Stadtteilzentren aufgrund der dort bestehenden Gemengelage eine Vielzahl von Konkurrenzsituationen aufgelöst werden muss, erfordert der Vorbehalt des Gesetzes daher jedenfalls derzeit keine ausdrückliche gesetzgeberische Festlegung der maßgeblichen Aus-wahlparameter, etwa hinsichtlich der Frage, von welchem Fixpunkt die Aus-wahlentscheidung auszugehen hat. Insofern gebietet es die ohnehin gefor-derte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spiel-hallenbetreiber auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände ver-bleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaub-nisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wo-bei grundrechtsrelevante Vorbelastungen der Betreiber von Bestandsspiel-hallen zu berücksichtigen bleiben.“

Insoweit bleibt es den Ländern unbenommen, im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bindungen den zuständigen Behörden selbst im Wege der Gesetz- oder Verordnungsgebung oder auch mittels Verwaltungsvorschriften detailliertere Kriterien für die Bewältigung von Konkurrenzsituationen an die Hand zu geben, anhand welcher Kriterien Auswahlentscheidungen bei der Entscheidung über die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 GlüStV nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist zu treffen sind. Das System der vorherigen behördlichen Genehmigung beruht danach auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien. Es schließt auch die Gefahr willkürlicher Entscheidungen aus (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO., juris, Rn. 61). Vorliegend hat der Landesgesetzgeber mit dem Kriterium des Alters der Erlaubnis gemäß § 7 Abs. 1 BbgSpielhG ein Auswahlkriterium festgelegt, an dem sich die Behörde grundsätzlich orientieren kann. Diese Vorgehensweise ist nicht zuletzt aufgrund der Regelung in § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV in Verbindung mit den obigen Ausführungen nicht zu beanstanden. Soweit danach noch andere Auswahlparameter verbleiben, ist insofern weder ersichtlich noch von der Antragstellerin überzeugend vorgetragen, dass eine (gesetzgeberische) Festlegung anderer maßgeblichen Auswahlkriterien den von den Behörden in dieser Situation vorzunehmenden komplexen Abwägungsentscheidungen besser gerecht würde. Sofern sie insoweit auf ein beigebrachtes Sozialkonzept verweist, trägt sie damit lediglich eine grundsätzliche Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 4 S. 2 Nr. 4 BbgSpielhG vor. Auch führt die in § 7 BbgSpielhG geregelte fünfjährige Übergangsfrist und die Möglichkeit der Härtefallbefreiung bei der Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis nach Fristablauf zu einer Abmilderung einer negativen Auswahlentscheidung und einer Konturierung der Auswahlkriterien im Sinne der dargestellten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.

3. Der Rechtsstreit ist nicht als vergaberechtliche Streitigkeit zu behandeln. Die Erteilung von Erlaubnissen gemäß den § 24 GlüStV bzw. § 3 BbgGlüAG ist keine Vergabe von Dienstleistungskonzessionen im Sinne des förmlichen Vergaberechts nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), Art. 5 Nr. 1b RL 2014/23/EU. Danach sind Dienstleistungskonzessionen entgeltliche, schriftlich geschlossene Verträge, mit denen ein oder mehrere öffentliche Auftraggeber einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer mit der Erbringung und der Verwaltung von Dienstleistungen betrauen, die nicht in der Erbringung von Bauleistungen bestehen. Bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nach § 24 GlüStV, § 3 BbgGlüAG handelt es sich nicht um entgeltliche wechselseitig bindende Verpflichtungen, mit denen die Betreiber mit der Erbringung von Dienstleistungen betraut werden. Ein schriftlich geschlossener Vertrag liegt nicht vor. Vielmehr beschränkt sich die Behörde durch die Erlaubniserteilung auf eine reine einseitige Gestattung für die Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit, die durch ordnungsrechtliche Anforderungen im Sinne der Suchtprävention näher eingeschränkt wird und aus deren Erbringung sich der Wirtschaftsteilnehmer von sich aus zurückziehen darf. Es fehlt zudem an dem erforderlichen Beschaffungsvorgang, weil der Betrieb dem Erlaubnisgeber nicht unmittelbar wirtschaftlich zu Gute kommt (vgl. Nr. 11 ff., 14 f. der Erwägungsgründe der RL 2014/23/EU; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO., juris Rn. 77ff. m.w.N.). Indem die Staatsvertragsparteien das ordnungsrechtliche Ziel verfolgt haben, ein ausreichendes Angebot an Glücksspiel sicherzustellen und den Bedarf der Bevölkerung in legale Bahnen zu lenken, haben sie im Bereich der Spielhallen den privaten Betreibern in einem ordnungsrechtlich für vertretbar gehaltenen Rahmen ein eigennütziges Betätigungsfeld belassen, ohne das entsprechende Angebot erstmals als eigene staatliche Aufgabe zu begreifen. Es ging ihnen nicht um eine "Verstaatlichung" des Glücksspielangebots in Spielhallen verbunden mit einer Beschaffung bei privaten Anbietern. Dies ergibt sich auch nicht aus § 2 Abs. 1, § 7, § 8, § 14 BbgGlüAG. Soweit das Land danach unter anderem die Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots, die Suchtprävention und -forschung sowie die Glücksspielaufsicht als öffentliche Aufgabe den örtlichen Ordnungsbehörden überträgt, wird klar, dass diese öffentlichen Aufgaben dem Ordnungsrecht zugeordnet sind, was § 2 BbgGlüAG eindeutig festlegt.

Der Landesgesetzgeber hat auch durch § 2 Abs. 1 BbgSpielhG nichts daran geän-dert, dass der Betrieb von Spielhallen privaten Anbietern wie bisher originär überlassen bleibt. Indem er in Satz 2 ausdrücklich klargestellt hat, dass das Erlaubniserfordernis für Spielhallen nach der Gewerbeordnung und der Spielverordnung sowie auf diesen Rechtsgrundlagen erlassene Vorschriften in der jeweils geltenden Fassung weiterhin Anwendung finden, hat er sich hier auf die Festlegung zusätzlicher ordnungsrechtlicher Anforderungen an private Betreiber beschränkt, ohne auch insoweit zu bestimmen, dass das Land die öffentliche Aufgabe, Glücksspiele zu veranstalten und durchzuführen, durch eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine privatrechtliche Gesellschaft, an der eine oder mehrere juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen kann. Dem Gesetz lässt sich auch nicht entnehmen, dass den Erlaubnisnehmern im Sinne eines entgeltlichen gegenseitigen Beschaffungsvertrags eine Verpflichtung zum Betrieb ihrer Spielhallen auferlegt werden sollte. Es steht ihnen frei, ohne dass sie sich "vertragsbrüchig" machen, den erlaubten Betrieb jederzeit zu beenden.

Auch nach Nr. 35 der Erwägungsgründe der RL 2014/23/EU sollte die Richtlinie das Recht der Mitgliedstaaten nicht beschränken, im Einklang mit dem Unionsrecht zu entscheiden, auf welche Weise - einschließlich durch Genehmigungen - der Spiel- und Wettbetrieb organisiert und kontrolliert wird. Im Anschluss an diese allgemeine Erläuterung bezogen auf das ganze Spiel- und Wettrecht finden sich Ausführungen zum Ausschluss von Konzessionen für den Lotteriebetrieb vom Anwendungsbereich der Richtlinie mit der ergänzenden Begründung, es müsse den Mitgliedstaaten möglich bleiben, aufgrund ihrer Verpflichtungen zum Schutz der öffentlichen und sozialen Ordnung den Bereich Spieltätigkeiten auf nationaler Ebene zu regeln; insoweit könne kein wettbewerbliches Verfahren zur Anwendung kommen.

In Deutschland haben die Länder im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG glücksspielrechtliche Beschränkungen in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. Sie unterfallen schon kompetenzrechtlich nicht den Vorgaben des bundesrechtlich auf der Grundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG (Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung) im Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) geregelten wirtschaftsrechtlichen Vergaberechts.

Zu einem anderen Ergebnis führen auch nicht die konkreten Erwägungen der Antragstellerin, die sich teilweise auf die Praxis des Konzessionsverfahrens in …. beziehen. Insofern überzeugt der Verweis der Antragstellerin auf einen Beschluss der Vergabekammer …. vom 20. Juli 2017 (Az.: Vgk FB 3/17) nicht. Gegenstand des Verfahrens war ein Interimsvertrag über die Vergabe der Konzession für den Betrieb der … Spielbank mit einem Netto-Auftragswert von 45 Millionen Euro. Aufgrund der obigen Ausführungen ist eine Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Sachverhalt nicht gegeben. Zudem fehlt es an der Überschreitung des maßgeblichen Schwellenwerts (5.225.000,00 €), vgl. § 106 Abs. 2 Nr. 4 GWB i.V.m. § 2 Konzessionsvergabeverordnung.

Die von der Antragstellerin angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV ist daher wegen der Unmissverständlichkeit seiner Rechtsprechung sowie der angeführten klarstellenden Erwägungsgründe der RL 2014/23/EU nicht geboten (vgl. zum Vorstehenden: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juni 2017, aaO.).

II.

Sofern die Antragstellerin des Weiteren begehrt, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verwaltungsstreitverfahrens gleich behandelt zu werden, wie alle anderen Spielhallenbetreiber in ..., insbesondere wie den Spielhallenbetreiber ... in der ..., ist dieser Antrag auslegungsbedürftig. Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass die Antragstellerin in der Hauptsache auch eine Befreiung nach § 7 Abs. 2 BbgSpielhG anstrebt, eine solche Entscheidung gegenüber der LBF jedoch gerade nicht ergangen ist.

Eine Gleichbehandlung mit der ... würde zudem vorliegend nach den unbestrittenen Ausführungen der Antragsgegnerin konkret bedeuten, dass die Antragstellerin nur eine ihrer beiden Spielhallen weiterbetreiben möchte, da der ... auch nur eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine der beiden von ihr betriebenen Spielhalle erteilt wurde. Dies steht jedoch im Widerspruch zu den Angriffen der Antragstellerin hinsichtlich des Verbundverbotes, die dann keine Bedeutung hätten, da die Antragstellerin dann bereit sein müsste, den Verbund von zwei Spielhallen aufzulösen. Unabhängig von dieser Unklarheit in der Antragstellung und der Unbestimmtheit bezüglich einer geltend gemachten Gleichbehandlung mit „allen anderen Spielhallenbetreibern in ...“, ohne zu erläutern worin konkret die Ungleichbehandlung bestehen soll, hat die Antragstellerin keinen Anspruch weiterhin in der ... in ... Spielhallen zu betreiben.

Eine an den durch § 114 VwGO aufgezeigten Grenzen orientierte gerichtliche Entscheidung hierüber im Eilrechtsschutzverfahren dürfte zudem eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache bedeuten.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung liegen jedenfalls wegen des Verstoßes gegen das Mindestabstandserfordernis gemäß § 3 Abs. 1 BbgSpielhG nicht vor, unabhängig davon, ob die Antragstellerin bereit wäre, den Verbund zugunsten zur einer von ihr zu betreibenden Spielhalle aufzulösen (vgl. 1.).

Auch sind die Anforderungen an eine Befreiung gemäß § 7 Abs. 2 BbgSpielhG nicht erfüllt (vgl. 2.).

1. Die Erlaubnis ist gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG zu versagen, wenn die Errichtung der Spielhalle den Beschränkungen des § 3 BbgSpielhG widerspricht. Gemäß § 3 Abs. 2 BbgSpielhG darf eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen, insbesondere dürfen diese nicht in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sein (ebenso § 25 Abs. 2 GlüStV). Zudem ist gemäß § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ein Mindestabstand von 500 m Luftlinie zwischen Spielhallen einzuhalten (entsprechend dem Verbot von Mehrfachkonzessionen gemäß § 25 Abs. 1 S. 1 GlüStV). Der Betrieb beider Spielhallen verstößt sowohl gegen das Mindestabstandsgebot als auch gegen das Verbundverbot. Die Antragstellerin betreibt zwei Spielhallen in demselben Gebäudekomplex unter der Adresse ... in ... . Zudem befinden sich an einem Standort, der weniger als 500 m von den Spielhallen der Antragstellerin entfernt liegt, drei weitere Spielhallen, so dass das Mindestabstandsgebot auch insofern verletzt ist.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin halten ihre Spielhallen den erforderli-chen Mindestabstand zu der Spielhalle in …. nicht ein, so dass die Voraus-setzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht vorliegen, unabhängig davon, inwieweit bereits der baulichen Verbund ihrer Spielhallen zwin-gend zu diesem Ergebnis führen muss.

Wie sich aus dem beigefügten Luftbild seitens der Antragsgegnerin ergibt, beträgt der Abstand der Spielhallen der Antragstellerin zu der Spielhalle in der … gemessen anhand der Luftlinie ca. 310 Meter. Das Vorbringen der Antragstellerin, maßgebend sei nicht die Luftlinie, sondern die reale Entfernung, die sich nach dem kürzesten Fußweg bestimme und hier mehr als 300 Meter betrage, überzeugt ange-sichts der klaren Vorgaben gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV i.V.m. § 3 Abs. 1 BbgSpielhG nicht. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist der in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG enthaltene Begriff der „Luftlinie“ nicht im Sinne der Wegstrecke zu ver-stehen, die ein Fußgänger zurücklegen muss, um von einer Spielhalle zur anderen zu gelangen. Zwar ist der Begriff der „Luftlinie“ weder im Glücksspielrecht noch sonst legaldefiniert. Er ist jedoch nach dem allgemeinen Sprachgebrauch eindeutig dahingehend zu verstehen, dass er die kürzeste Entfernung zwischen zwei geographischen Punkten über den direkten Luftweg durch eine parallel zur Erdoberfläche verlaufende Strecke bezeichnet (vgl. Wikipedia und Duden, jeweils Stichwort „Luftlinie“; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017, aaO., juris). Ebenso gebieten auch Sinn und Zweck der Regelung keine andere Auslegung des Begriffs. Bei der Luftlinie nach dem beschriebenen Begriffsverständnis handelt es sich um eine einfache und praktikable Bestimmung des Abstands zwischen zwei Orten. Das Abstandsgebot dient überdies nicht allein dazu, einzelne spielwillige Spieler nach Verlassen einer Spielhalle davon abzuhalten, sogleich zu Fuß eine weitere nahegelegene Spielhalle aufzusuchen. Der Mindestabstand soll ein Baustein zur Verhinderung von Spielsucht sein, indem das Angebot an die Spielsucht fördernden Gelegenheiten innerhalb kurzer Wegstrecken verringert werde, und ein Spieler beim Zurücklegen einer längeren Wegstrecke seine Gedanken neu sortieren, neu ordnen und ggf. vom unkontrollierten Spielverhalten Abstand nehmen könne (vgl. oben). Diese Zwecksetzung lässt nicht darauf schließen, dass der Mindestabstand anhand des kürzesten Fußweges bestimmt werden sollte. Denn auch die Vergrößerung eines nach Luftlinie bemessenen Mindestabstandes führt zu der bezweckten Verlängerung der Wegstrecke. Auch dienen die Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes über die Spielhallen und insbesondere § 3 BbgSpielhG der Begrenzung der Spielhallendichte damit einhergehend der Zahl des verfügbaren gewerblichen Automatenspiels und damit der Beschränkung des Gesamtangebots (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – aaO., Rn. 135). Mit der Abstandsregelung begrenzt der Gesetzgeber zugleich faktisch die Anzahl der in der Gemeinde zu erteilenden Erlaubnisse im Sinne des § 25 Abs. 3 GlüStV. Diese Zwecksetzung gebietet es nicht, den Begriff der „Luftlinie“ als Wegstrecke eines Fußgängers zwischen den Spielhallen auszulegen.

Eine andere Bewertung der Wahrung des Abstandsgebots ergibt sich - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - auch nicht daraus, dass sich zwischen ihrer Spielhalle und der Spielhalle in der ... eine stark befahrene Straße (B 156) befinden mag. Weder ist ersichtlich noch nachvollziehbar vorgetragen, dass die zwischen den Spielhallen liegende Straße nicht überquerbar wäre bzw. ihr eine irgendwie geartete trennende Wirkung zukäme, zumal sie als typische Ortsdurchgangsstraße erscheint und ihr Verkehr bereits durch den südwestlich der Spielhallen gelegenen Kreisel beruhigt sein dürfte. Bereits die tatsächlichen Gegebenheiten bieten daher im vorliegenden Fall keinen Anlass, ein ausnahmsweises Absehen von dem Erfordernis des Mindestabstands in Betracht zu ziehen beziehungsweise das Fehlen einer Ausnahmeregelung zu der strikten Vorgabe des Mindestabstands zwischen zwei Spielhallen in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG zu beanstanden. Unabhängig davon würde eine solche Ausnahmeregelung den vom Gesetzgeber verfolgten Zweck der Begrenzung der Spielhallendichte und des Gesamtangebots an Spielhallen konterkarieren. Dem Abstandsgebot kommt zur Erreichung dieses Zwecks auch bei Vorliegen einer möglichen trennenden Wirkung einer stark befahrenen Straße entscheidende Bedeutung zu. Dies gilt in vergleichbarer Weise für die Entfernung zu der anderen in Bezug genommenen Spielhalle Am Markt 5 in ... . Zwar werden die Spielhallen durch die Hauptspree markant getrennt. Allerdings ist eine Überquerung über die … und die B 156 ohne Weiteres möglich.

2. Die Antragstellerin hat auch keinen Anspruch darauf, eine Befreiung gemäß § 7 Abs. 2 BbgSpielhG zu erhalten. Ihren darauf gerichteten Antrag hat die Antragsgegnerin in der Verfügung vom 04. November 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. März 2017 zu Recht abgelehnt. Gemäß § 7 Abs. 2 BbgSpielhG kann nach Ablauf des in Absatz 1 bestimmten Übergangszeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV) sowie des § 3 BbgSpielhG für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden, wenn dies insbesondere unter Abwägung der konkreten persönlichen Umstände zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Hierbei sind gemäß § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV der Zeitpunkt der Erteilung der (gewerberechtlichen) Erlaubnis sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen.

Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 - BVerwG 5 B 8.12 -, juris, Rn. 8). Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen regelmäßig nicht rechtfertigen (BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 2017 - 1 BvR 1103/15 -, juris, Rn. 12, zu §§ 163, 227 AO). Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (BVerfG, Beschluss vom 3. September 2009 - 1 BvR 2539/07 -, juris, Rn. 30 ff., zu § 227 AO; Sächsisches OVG, Beschluss vom 14. September 2017 – 3 B 199/17 -, juris und vom 22. August 2017, aaO.). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Zweck der gesetzlichen Regelung und aus dem systematischen Zusammenhang, in dem die Befreiungsvorschriften stehen, dass die Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV restriktiv zu handhaben ist. Ziel der Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag ist es, das - staatsvertraglich zunächst nicht erfasste - gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um die Zahl der Spielhallen zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten. Die Abstandsregelung zwischen Spielhallen und das Verbot von Verbundspielhallen dienen der Vermeidung von Mehrfachkonzessionen. Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren für bestandsgeschützte Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, und die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, nach Ablauf der Übergangsfrist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, sollen den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Mittels der Befreiung soll im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, wobei die Befreiung auf den notwendigen Zeitraum zu beschränken ist, der erforderlich ist, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne die Allgemeinwohlinteressen auf Dauer zu beeinträchtigen. Eine Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und den Abstandsgeboten kommt somit nur „im Einzelfall“ bzw. „im individuellen Fall“ in Betracht. Auch nach systematischer Auslegung handelt es sich um einen klassischen Ausnahmetatbestand, der lediglich atypische, die Grenze der Zumutbarkeit ersichtlich überschreitende Belastungen für Spielhallenbetreiber auffangen soll. Daraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig nicht eine Härte begründen können. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 -, a.a.O., Rn. 193; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO., m.w.N.). Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trägt eine fünfjährige Übergangsfrist dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 getätigt wurden, sind von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie waren darauf ausgelegt, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Spätestens seit diesem in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Stichtag, dem Tag der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der Länder über den Ersten Glücksspieländerungsvertrag, mussten sich Spielhallenbetreiber auf zu erwartende Schließungen einstellen und durften daher nicht darauf vertrauen, ihre Spielhallen nach Ablauf des gesetzlich festgelegten Übergangszeitraums weiterbetreiben zu können. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich war. Dabei ist zudem die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, Rn. 100, juris) in den Blick zu nehmen, wonach dem Spiel an Geldspielgeräten das höchste Suchtpotenzial aller Glücksspielformen zukommt. Spielhallenbetreiber mussten deshalb bereits seit diesem Urteil damit rechnen, dass der Landesgesetzgeber den Betrieb von Spielhallen strenger regulieren würde (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 190).

Wird – wie vorliegend - geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, reicht dieser Vortrag für sich genommen nicht aus, um eine Härte anzuerkennen. Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber mit den glücksspielrechtlichen Regelungen bezweckt, das Glücksspielangebot in Spielhallen wegen der von dem Spiel an Geldgeräten ausgehenden Suchtgefahren massiv zu beschränken. Im Befreiungsantrag ist deshalb nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht. Da sich ein Spielhallenbetreiber nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung seines Gewerbetriebes einstellen musste, bedarf es der substanziellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 -, Rn. 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Januar 2016, aaO.). Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden. Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 194; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO., m.w.N.).

Da die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV lediglich für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden kann, bedarf es der näheren Darlegung, aus welchen Gründen für welchen Zeitraum die beantragte Befreiung erforderlich ist. Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO., m.w.N.).

Gegen die obigen Überlegungen spricht nicht, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV spielhallen- und nicht betreiberbezogen auszulegen ist (BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 - BVerwG 8 C 16.16 -, juris, Rn. 42 ff.). Diese Auslegung beruht darauf, dass die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in den Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, Rechnung trägt. Dieser Investitionsschutz soll bei einem Betreiberwechsel während des Übergangszeitraums nicht entfallen (BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 - BVerwG 8 C 16.16 -, juris, Rn. 48; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO., m.w.N.). Demgegenüber kommt es bei der Prüfung, ob ein Härtefall nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorliegt, darauf an, ob eine atypische Belastung für den jeweiligen Spielhallenbetreiber vorliegt. Dafür reicht, wie bereits dargelegt worden ist, eine schlichte wirtschaftliche Betroffenheit nicht aus. Wird eine konkret bevorstehende Existenzvernichtung geltend macht, kann diese nur in Bezug auf den jeweiligen Betreiber und für den Fall, dass mehrere Spielhallen betrieben werden, nur für das Gesamtunternehmen beurteilt werden.

Es begegnet nicht rechtlichen Bedenken, dass der brandenburgische Landesgesetzgeber - anders als andere Landesgesetzgeber (vgl. etwa Art. 12 AGGlüStV in Bayern) - auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen vertiefende Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Die Länder sind befugt, innerhalb des Rahmens, der ihnen durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegeben wird, zu bestimmen, mit welchen ordnungsrechtlichen Mitteln sie die Ziele des § 1 GlüStV erreichen wollen. Da Brandenburg den Anwendungsbereich der Härtefallklausel in seinen Durchführungsbestimmungen nicht näher konkretisiert hat, verbleibt es bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung. Die für die Befreiung zuständige Behörde ist nicht verpflichtet, bei ihrer Entscheidung über den Härtefallantrag die Konkretisierung bzw. Auslegung der glücksspielstaatsvertraglichen Befreiungsvorschrift in anderen Bundesländern zu berücksichtigen. Eine solche Handhabung verbietet sich schon wegen der Maßgeblichkeit der in Brandenburg geltenden Rechtslage. Zudem wäre eine Orientierung an gesetzlichen Vorschriften oder Ausführungsbestimmungen anderer Bundesländer wegen der großen Bandbreite der Regelungen und der Anwendungshinweise nicht möglich. Wegen deren Vielfalt und Unterschiedlichkeit lässt sich daraus auch nicht ein Rückschluss auf einen gemeinsamen Willen der Länder hinsichtlich der Auslegung der Befreiungsvorschrift ziehen, der im Glücksspielstaatsvertrag Niederschlag gefunden hat.

Weder der Verzicht auf eine konkretisierende Regelung im Landesrecht noch die restriktive Handhabung der Befreiungsvorschrift verstößt gegen Verfassungsrecht. Der allgemeine Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG zwingt die Länder nicht, über die einheitliche Auslegung einer Norm hinaus eine ähnliche Vollzugspraxis zu pflegen, einmal davon abgesehen, dass die Betroffenen tatbestandlich keinen Anspruch darauf haben, von den Behörden verschiedener Bundesländer gleichbehandelt zu werden (OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. September 2017, aaO., m.w.N.).

Um einen Härtefall in diesem Sinne anzunehmen, müsste ein atypischer Sonderfall vorliegen, in dem die Erlaubnisversagung in der Konsequenz zu einer vom Gesetz-geber nicht intendierten Härte für den Spielhallenbetreiber führen würde. Ein solcher Härtefall liegt hier nicht vor.

Für die entscheidende Kammer stellt sich allerdings bereits die Frage, ob angesichts des eindeutigen Wortlauts von § 25 Abs. 2 GlüStV überhaupt von dem Verbot des baulichen Verbundes von Spielhallen nach § 3 Abs. 2 BbgSpielhG abgewichen werden darf. Nach § 25 Abs. 2 GlüStV ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sind, ausgeschlossen. Anders als § 25 Abs. 1 GlüStV, in dem der Mindestabstand geregelt ist, eröffnet Abs. 2 keine Möglichkeit, das Nähere in Ausführungsbestimmungen der Länder zu regeln. Diese Delegation von Regelungskompetenz auf die Länder beschränkt sich ausschließlich auf das Mindestabstandsgebot, nicht jedoch auf die Möglichkeit, auch vom Verbot des baulichen Verbundes abzuweichen. Eine generelle Öffnungsklausel bezüglich des Verbundverbots an anderer Stelle im Glücksspielstaatsvertrag ist ebenfalls nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt sie sich nicht aus der Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 und 5 GlüStV, die es den Ländern erlauben, nach Ablauf der Übergangszeit nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zuzulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Damit ist jedoch nicht ein generelles Absehen vom Verbundverbot, sondern nur die Berücksichtigung von besonderen Umständen des Einzelfalls zur Vermeidung unbilliger Härten zugelassen. Dies greift § 7 Abs. 2 BbgSpielhG auf. Daher spricht vieles dafür, dass § 25 Abs. 2 GlüStV gerade nicht die Möglichkeit der anderweitigen Regelung durch die Länder eröffnet (vgl. insgesamt VG Darmstadt, Beschluss vom 17. Juli 2017 – 3 L 3491/17.DA mit Verweis auf VG Frankfurt, Urteil vom 26. März 2015 -10 K 2362/13.F, juris). Letztendlich kann die Klärung dieser Frage im vorliegenden Eilverfahren dahinstehen. Die Antragstellerin hat nicht ausreichend untersetzt vorgetragen und es ist auch sonst nicht ersichtlich, welche Verhältnisse im Umfeld der streitgegenständlichen Spielhallen hier zugunsten der Erlaubnis beider Spielhallen sprechen könnten, so dass bereits das von § 7 Abs. 2 BbgSpielhG gewährte Ermessen nicht eröffnet ist. Hierzu wird auf die zutreffenden Ausführungen in der Begründung des Bescheids vom 21. Juni 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. März 2017 der Antragsgegnerin Bezug genommen. Die Antragstellerin konnte sich bereits in den vergangenen fünf Jahren finanziell auf die neue Situation einstellen, solange sie noch von der Übergangsregelung des § 7 Abs. 1 BbgSpielhG profitierte. Die von der Antragstellerin angeführten finanziellen Gesichtspunkte reichen nicht aus, um einen Härtefall zu begründen. Hinsichtlich der eingegangenen Arbeitsverhältnisse hat die Antragstellerin schon die vorgetragenen Daten zu den einzelnen Anstellungsverhältnissen etwa durch Vorlage der entsprechenden Arbeitsverträge nicht hinreichend untersetzt. Allerdings wird selbst unter Annahme der Korrektheit der Daten zugunsten der Antragstellerin ein Härtefall, trotz der sehr bedauerlichen Konsequenzen für die betroffenen Mitarbeiterinnen, unter Zugrundlegung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. oben) nicht begründet. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, warum etwa die Befristung der Arbeitsverhältnisse bis zum Auslaufen der fünfjährigen Übergangsfrist seitens der Antragstellerin nicht in Erwägung gezogen wurde. Insoweit ist nicht ersichtlich, noch vorgetragen, dass nicht auch auf diese Weise ein gesetzeskonformer Spielhallenbetrieb während der Übergangszeit zu gewährleisten gewesen wäre. Auch die in Form von Berechnungen einer Steuerberatungsgesellschaft dargelegten Investitionen vermitteln kein aus Art. 14 GG folgendes schützenswertes Vertrauen auf uneingeschränkte Amortisierung getätigter Investitionen (so auch BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017, a. a. O., Rn. 189 ff., das zudem die stetige Veränderung gerade der glückspielrechtlichen Regelungen betont), wobei bei Fortschreitung der dort genannten Abschreibungssätze für die Zeit bis Juni 2016 sich die genannten Investitionen mittlerweile nahezu amortisiert haben dürften. Im Hinblick auf die seitens der Antragstellerin behaupteten Mietzinsverpflichtungen wurde nicht ausreichend untersetzt erläutert, welche Bemühungen die Antragstellerin im Sinne der zitierten verfassungsrechtlichen Rechtsprechung unternahm, vorzeitig den Mietvertrag aufzulösen bzw. von vornherein eine kürze Mietfrist als die vereinbarten 10 Jahre (vgl. Par. 2 Ziffer 2 des Mietvertrages) oder ein außerordentliches Kündigungsrecht im Falle fehlender behördlicher Genehmigungen zu vereinbaren. In diesem Zusammenhang wird verwiesen auf die Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts zu einem sich möglicherweise ergebenden außerordentlichen Kündigungsrecht (BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017, a. a. O., Rn. 194, unter Verweis auf BGH, Urteil vom 20. November 2013 - XII ZR 77/12 -, juris). Das Gericht betont zudem die Möglichkeit eines Weiterverkaufs oder einer Weitervermietung der Spielgeräte und anderer Einrichtungsgegenstände. Wenn die Antragstellerin insoweit darauf hinweist, es handle sich bei dem Inventar um Maßanfertigungen, die extra für die verfahrensgegenständlichen Spielhallenbetrieb angeschafft, angefertigt und verbaut worden seien, wird dies anhand der vorgelegten Rechnungen nicht hinreichend untersetzt. Es ist daher von dem Grundsatz der erläuterten restriktiven Auslegung der Befreiungsvorschriften von der zumutbaren Möglichkeit der Antragstellerin auszugehen, anderweitige Möglichkeiten für den Betrieb ihrer Spielhalle, auch außerhalb von ..., zu suchen.

III.

Die Kosten des Verfahrens sind gemäß § 154 Abs. 1 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen.

IV.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat insoweit Ziffer 1.5 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwal-tungsgerichtsbarkeit in der Fassung des Jahres 2013 zur näheren Bestimmung des Streitwertes herangezogen und – da keine konkreten Anhaltspunkte für die Berech-nung des erzielten bzw. zu erwarteten Gewinns der Antragstellerin vorliegen – den Wert von 15.000 EUR je Spielhalle zu Grunde gelegt, der für das Verfahren des vor-läufigen Rechtsschutzes zu halbieren war und mithin insgesamt in Anbetracht zweier Spielhallen 15.000 EUR beträgt.