Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 30.09.2019 – VG 3 L 304/19

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 12. Juni 2019 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 24. Mai 2019 wird hinsichtlich Ziffer 1 wiederhergestellt und hinsichtlich Ziffer 3 angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 250.000 Euro festgesetzt.

Der wörtlich gestellte Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 12. Juni 2019 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 24. Mai 2019 wird wiederhergestellt bzw. angeordnet,

ist zunächst dahingehend auszulegen, dass er hinsichtlich der unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 24. Mai 2019 angeordneten Entsorgungspflicht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und hinsichtlich der unter Ziffer 3 erfolgten Zwangsgeldandrohung deren Anordnung begehrt. Zwar ist der auf Seite 1 der Antragsschrift vom 12. Juni 2019 enthaltene Antrag unbeschränkt formuliert, indes ergibt sich aus den Ausführungen auf Seiten 3 – 4 der Antragsschrift, dass der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz nur gegen die Ziffern 1 und 3 der Ordnungsverfügung begehrt. Auch der Antragsgegner versteht den Antrag ausweislich seiner Antragserwiderung vom 8. Juli 2019 (S. 1) in diesem Sinne.

Der so verstandene Antrag ist zulässig und begründet.

1. Es kann offen bleiben, ob die in der Ordnungsverfügung vom 24. Mai 2019 enthaltene Begründung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entsorgungs- und Nachweiserbringungspflichten den Anforderungen von § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügt. Dafür spricht auch mit Blick auf die (weiterführenden) Erwägungen des Antragsgegners in seinem Schriftsatz vom 08. Juli 2019 freilich vieles.

2. Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO in Fällen, in denen die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat (wie hier in Bezug auf Ziffer 1 der Ordnungsverfügung), wiederherstellen und in Fällen, in denen einem Widerspruch die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zukommt (wie hier gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 16 VwVfGBbg in Bezug auf Ziffer 3), anordnen. Voraussetzung hierfür ist, dass sich aufgrund der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung, bei der die Erfolgsaussichten in der Hauptsache in den Blick zu nehmen sind, ein überwiegendes Aussetzungsinteresse des Betroffenen gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse ergibt.

Hiervon ausgehend fällt die Interessenabwägung zugunsten des Antragstellers aus, da sein gegen die Ordnungsverfügung vom 24. Mai 2019 gerichteter Widerspruch vom 12. Juni 2019 voraussichtlich Erfolg haben wird. Denn nach der im einstweiligen Rechtsschutz gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ergeben sich hinreichende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung.

a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auferlegte Pflicht zur Entsorgung der auf dem ehemaligen Betriebsgrundstück der L… lagernden Altreifen in dem dort bezeichneten Umfang begegnet durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die angegriffene Ordnungsverfügung ist § 62 i.V.m. §§ 7 Abs. 2, 15 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808). Hiernach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.

Die unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Anordnung bezieht sich auf die dem Antragsteller obliegende Pflicht zur Abfallentsorgung gemäß § 7 Abs. 2 S. 1 und § 15 Abs. 1 S. 1 KrWG. Danach sind Erzeuger und Besitzer zur Verwertung ihrer Abfälle verpflichtet, § 7 Abs. 2 S. 1 KrWG. Die Erzeuger und Besitzer von Abfällen, die nicht verwertet werden, sind verpflichtet, diese zu beseitigen, soweit in § 17 KrWG nichts anderes bestimmt ist, § 15 Abs. 1 S. 1 KrWG. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass es sich bei dem auf dem Grundstück abgelagerten Altreifen um Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handelt (vgl. zum Abfallbegriff Beschluss der Kammer vom 11. Juli 2016 – 3 L 1/16 –). Auch entfällt die Entsorgungspflicht bei der Beauftragung eines Dritten nicht, § 22 Satz 2 KrWG (§ 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG).

Der Antragsteller ist mit den vom Antragsgegner im Bescheid auf Seite 6 genannten Gründen – wie dieser selbst einräumt – als Abfallerzeuger gemäß § 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG zu behandeln. Danach ist Erzeuger jede natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger).

Indes kann der Antragsteller erfolgreich einwenden, dass seine Pflicht zur Entsorgung zumindest für einen Teil der von ihm auf das Grundstück verbrachten Abfälle nicht mehr besteht. Zwar ist diese nicht dadurch entfallen, dass die vom Antragsteller gelieferten Abfälle auf dem Betriebsgelände der L… ununterscheidbar mit Abfällen anderer Entsorgungspflichtiger vermischt wurden (aa). Seine Verantwortlichkeit ist aber untergegangen, soweit die gemischten Abfälle verwertet wurden bzw. infolge des Brandereignisses nicht mehr vorhanden sind (bb).

aa) Die Pflicht des Antragstellers zur Entsorgung der Abfälle ist nicht dadurch erloschen, dass die von ihm angelieferten Altreifen auf dem ehemaligen Betriebsgelände der L… ununterscheidbar mit Abfällen gleicher Art vermischt wurden. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Vermischung nur dazu führte, dass dem Antragsteller ein der von ihm angelieferten Menge entsprechender Anteil der Altreifen zuzurechnen war. Werden Abfälle eines entsorgungspflichtigen Abfallbesitzers bei einem mit der Entsorgung beauftragten Dritten mit Abfällen gleicher Art vermischt, bleibt jeder Pflichtige nur für die Entsorgung von Abfällen verantwortlich, die mengenmäßig seinem Anteil entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 – juris Rn. 22). Ausweislich einer in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen internen E-Mail vom 22. Oktober 2008 (Bl. 46 d. BA) ergibt sich, dass der Antragsteller insgesamt zumindest 1.223,79 Tonnen (statt der im Bescheid angegebenen, aber vom Antragsteller unbestrittenen Menge von 1.225,47 Tonnen) Altreifen im Jahr 2008 an die L… geliefert hat. Daher ist er entsprechend seines Verursachungsbeitrags für die Entsorgung von Altreifen dieser Menge verantwortlich (gewesen).

bb) Allerdings hat es bezogen auf den „Verursachungsbeitrag“ eine Veränderung gegeben mit der Folge, dass sich die von dem Antragsteller noch zu entsorgende Menge anteilig reduziert hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 – juris Rn. 24). Soweit der Antragsgegner der Auffassung sein sollte, maßgeblich sei der vom Antragsteller zu führende Nachweis, dass genau seine Abfälle entsorgt wurden, (vgl. Seite 8 der Ordnungsverfügung), ist ihm nicht zu folgen.

Zunächst lässt sich weder dem Vortrag der Beteiligten noch den vorgelegten Unterlagen eine ausreichend belastbare Angabe zu der Menge entnehmen, um die sich die gemischten Abfälle infolge der Verwertung reduziert haben. Dies kann aber dahinstehen, weil der Antragsgegner schon nicht hinreichend glaubhaft gemacht hat, dass der Antragsteller für die nicht verwertete Abfallmenge noch vollständig entsorgungspflichtig ist.

Von Folgendem ist auszugehen: Unterstellt, es befanden sich auf dem Grundstück am 21. Oktober 2008 ca. 3.000 t Altreifen, so ist schon nach dem Inhalt des angegriffenen Bescheides eine Entsorgung von ca. einem Fünftel zu berücksichtigen. So hat die L… in ihrem Schreiben vom 18. Oktober 2008 gegenüber dem Antragsgegner eine Entsorgung von fast 600 t Material angezeigt. Zudem merkt der Antragsgegner untere Bezugnahme auf die Aussagen im „Gutachten zur Gefährdungs-, Mengen- und Kostenabschätzung der Beräumung nach einem Brand von Altreifen“ der U… vom 28. September 2018 (S. 19) selbst an, dass von den vormals auf dem Gelände vorhandenen Bestand an Altreifen von ca. 3.000 t nunmehr ein solcher von maximal ca. 2.100 t gegeben sei, so dass eine Reduzierung der Masse brandbedingt von 30 % zu verzeichnen ist.

Im Übrigen bedürfen aber auch die eingestellten Größen einer näheren Untersetzung. Es ist schon nicht ersichtlich, worauf der Antragsgegner seine – auch in den Verwaltungsvorgängen – mehrfach geäußerte Annahme stützt, dass sich zum Zeitpunkt der letzten Abfalllieferung durch den Antragsgegner, also am 21. Oktober 2008, ca. 3.000 Tonnen Altreifen auf dem ehemaligen Betriebsgrundstück der L… befanden und nicht etwa, wie an anderer Stelle angegeben, ca. 8.000 bis 10.000 Tonnen (vgl. den Aktenvermerk vom 30. Mai 2012 zur Vor-Ort-Begehung vom 25. Mai 2012, Bl. 295 BA). Auch nicht vollständig nachvollziehbar sind die Vorgänge nach 2008. Insofern finden sich in den Verwaltungsvorgängen diverse Aussagen zu teilweise größeren Beständen und Aktionen, die zu einer teilweisen Reduzierung der Bestände geführt haben.

So vermerkt etwa die S… in ihrem Schreiben vom 24. April 2014, dass an dem Standort A… eine erhebliche Überlagerung der genehmigten Kapazitäten vorläge (ca. 8.000-10.000 t). Eine Zunahme des Bestandes in der genannten Größenordnung wurde auch in dem Schreiben des Antragsgegners an die S… vom 30. Mai 2012 (Bl. 295 BA I) konstatiert. Zudem finden sich in den eingereichten Unterlagen mehrere Hinweise darauf, dass zumindest in den Jahren 2013 (vgl. Bl. 313R ff. d. BA), 2014 (vgl. Bl. 505R d. BA) und insbesondere 2015 (Bl. 820, 819 d. BA) erhebliche Abfallmengen illegal auf das Grundstück verbracht wurden.

Auf der anderen Seite liegen bestätigte Aussagen dazu vor, dass zwischenzeitlich eine Entsorgung von Teilmengen erfolgte (in der Zeit vom 24. Februar 2012 bis zum 18. Juni 2014 522,18 t, Bl. 427 BA I; der Zeit vom 02. Juni 2014 bis 11. August 2014 1.001,93 t, Bl. 491 BA I).

Ist danach eine Veränderung des Bestandes durch Zu- und Abgänge (Entsorgung) eingetreten, ist dies für die verbleibende Pflicht zur Entsorgung des von Seiten des Antragstellers erzeugten Abfalls beachtlich. Sachgerecht ist es, eine Bestimmung des jeweiligen Anteils zum jeweiligen Entsorgungszeitpunkt vorzunehmen mit der Folge, dass sich die Entsorgungspflicht des Antragstellers anteilig weiter reduziert. Es ist jedenfalls auch aus dem vom Antragsgegner herangezogenen Kausalitätsaspekt nicht angängig, dem Antragsteller als Abfallerzeuger noch in dem Umfang heranzuziehen, wie die Verantwortung durch die ursprüngliche Lieferung einmal begründet worden war, selbst wenn mittlerweile auf dem Gelände weitere Zu- und Abgänge in ganz unterschiedlicher Weise zu verzeichnen waren.

Selbst wenn sich die Masse auf dem Gelände nicht verändert haben sollte, wobei hier richtigerweise sich die 3.000 t, von denen die Rede ist, nur auf dem vom Brand betroffenen östlichen Teil des ursprünglichen Firmengeländes beziehen, wäre – wie schon ausgeführt – beachtlich, dass dieser Anteil sich durch den Brandschaden verringert haben muss, auch wenn eine Masse in dem angelieferten Umfang noch verfügbar wäre.

In einem solchen Fall hat der Antragsgegner das ihm zukommende Ermessen nicht ordnungsgemäß betätigt, wenn er – obwohl eine Bestandsreduzierung betreffs der angelieferten Menge eingetreten ist – den Antragsteller gleichwohl dazu verpflichtet, genau wieder diese Menge zu entsorgen. Im Ergebnis bedeutet dies nämlich, dass der Antragsteller nicht zu Entsorgung seines noch verbleibenden Anteils verpflichtet wird, sondern Abfall entsorgen muss, den er nicht angeliefert hat.

Insoweit ist es nicht Aufgabe der Kammer den verbleibenden Entsorgungsanteil zu bestimmen. Vielmehr ist es Sache des Antragsgegners im Rahmen des ihm zukommenden Ermessens dazu eine Entscheidung zu treffen, ob er bei der Bestimmung der Menge mit den ihm zur Verfügung stehenden Daten eine exakte rechnerische Annäherung vornimmt oder in Bezug auf die zu begründende Verantwortung des Antragstellers die von diesem selbst eingestellten Mengenansätze aufnimmt, um im Fall einer erneuten rechtlichen Überprüfung auf der sicheren Seite zu sein. Insoweit handelt es sich auch nicht um eine Frage der Beweislast. Dem Antragsteller kann nicht angesonnen werden zu beweisen, dass genau seine Abfälle entsorgt wurden, da es hier nicht um die konkrete Abfallcharge, sondern um ein sich im Laufe der Zeit geändertes Mengenverhältnis geht (zur Beweislast: BVerwG Beschluss vom 14. April 2014 – 7 B 26/13 – zitiert nach juris; hinsichtlich der Eingriffsverfügungen: BVerwG, Urteil vom 25. März 1962 – VI C 150.62 – juris Rn. 17 f.).

b) Mit Blick auf die obigen Erwägungen bedarf es keiner Entscheidung dazu, ob die Verpflichtung des Antragstellers, die auf dem beschriebenen Grundstück lagernden Abfälle ordnungsgemäß zu entsorgen, insgesamt deshalb entfallen ist, weil er nicht mehr entsorgungspflichtig ist.

Es stellt sich etwa die Frage, ob seine Verantwortlichkeit deshalb entfallen ist, weil die Altreifen infolge der Brände womöglich zu besonders überwachungsbedürftigen (gefährlichen) Abfällen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 – juris Rn. 24) oder in anderer Weise zu Abfällen anderer Art geworden sind.

Zwar dürfte – entgegen der Auffassung des Antragstellers – die mechanische Behandlung („Entschälung“) der von ihm gelieferten Altreifen durch die L… nicht zum Erlöschen seiner Verantwortlichkeit geführt haben. Gemäß § 22 S. 2 KrWG bleibt die Pflicht zur Verwertung der Abfälle von einer – wie hier erfolgten – Drittbeauftragung grundsätzlich unberührt und so lange bestehen, bis die Entsorgung endgültig und ordnungsgemäß abgeschlossen ist. Dies ist erst mit einer vollständigen Zerlegung der Abfälle der Fall, so dass eine den Charakter des Abfalls ändernde Behandlung des Abfalls unerheblich ist (Dieckmann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 22 Rn. 33). Daher dürfte allein die Zuordnung des Abfalls zu einer anderen Abfallschlüsselnummer nicht schon für sich ein Ende der Entsorgungspflicht begründen.

Anderes dürfte allerdings dann gelten, wenn der Abfall eine gravierende Veränderung seiner Natur oder Zusammensetzung erfährt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 – juris Rn. 24; Verstyl, in: ders./Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 22 Rn. 10; Ernst, in: Kopp-Assenmacher (Hrsg.), KrWG, 2014, § 22 Rn. 7). Eine solche gravierende Änderung kann etwa in Folge eines Brandes eintreten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 – juris Rn. 24) oder allgemein bei Umwandlung nicht-gefährlicher Abfälle in gefährliche Abfälle. Mit Blick darauf, dass die Entsorgung gefährlicher Abfälle in der Regel strengeren Anforderungen unterliegt sowie mit einem finanziell und logistisch größeren Aufwand verbunden ist als nicht-gefährlicher Abfall kann einem Abfallerzeuger oder –besitzer letztlich nicht aufgebürdet werden, etwas zu entsorgen, was er so weder erzeugt noch besessen hat.

Hiervon ausgehend ist es jedenfalls zweifelhaft, ob die Entsorgungspflicht des Antragstellers auch nach den sich – mehrfach – ereigneten Bränden fortbesteht oder die Altreifen hierdurch vielmehr eine wesentliche Veränderung erfahren haben. Aus dem vorgelegten Gutachten ergibt sich gerade nicht, wie der Antragsgegner behauptet, dass die Abfälle noch dem Abfallschlüssel 16 01 03 zuzuordnen und damit weiterhin ungefährlich sind. Vielmehr heißt es auf Seite 18 unter Punkt 7.3, dass die Brandrückstände der Altreifen „normalerweise“ als nicht-gefährlicher Abfall unter dieser Abfallschlüsselnummer zu entsorgen sind. Weiter wird aber ausgeführt, dass eine solche Entsorgung im vorliegenden Fall nicht ohne Weiteres möglich sei, da die Zuordnungswerte der Deponieverordnung deutlich überschritten seien (S. 19, Punkt 7.4.2). In Bezug auf bestimmte, näher ausgeführte Stoffe komme eine Deponierung auf einer Deponie der Klasse III in Betracht (S. 15, Punkt 7.1).

Gerade der Umstand, dass die vom Brand erfassten Reifen wohl nicht mehr wie ursprünglich vorgesehen verwertet werden können, ließe die Annahme zu, es könnte sich um Abfälle anderer Art handeln mit der Folge, dass die Entsorgungspflicht entfällt. Auch in dem Gutachten wird die Zuordnung zu einer andere Abfallnummer (AS 16 01 99) angesprochen. Dies bedarf hier aber – wie bereits angemerkt – keiner abschließenden Betrachtung.

Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entsorgungsanordnung fehlt es nach alledem an dem besonderen öffentlichen Interesse.

c) Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 1. Variante VwGO ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung erfolgte Zwangsgeldandrohung anzuordnen, da sich auch diese nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist, weil es schon an einem sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt fehlt. Mit Blick auf die gerichtliche Aussetzungsentscheidung und der damit einhergehenden Wirkung (ex tunc) ist die im Ausgangsbescheid enthaltene Fristsetzung rechtswidrig geworden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. April 2010 – OVG 11 B 9.09 – juris). Auch fehlt es in einem solchen Fall an einem öffentlichen Vollziehungsinteresse für die Zwangsgeldandrohung.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Streitwert ist gemäß § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG in der im Tenor benannten Höhe festzusetzen. Der Wert spiegelt das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers an dem Nichtbefolgen der angegriffenen Verfügung hinreichend wieder. Mit Blick auf die durch den Antragsgegner aufgezeigten Entsorgungswege mit den damit einhergehenden Kosten ist bei einer Mittelwertbildung ein Betrag von 500.000 Euro angemessen, der aufgrund der Vorläufigkeit des lediglich auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens zu halbieren ist. Der Umstand der Zwangsgeldandrohung bleibt bei der Bestimmung des Streitwerts außer Betracht.