Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 17.04.2020 – 3 L 181/20

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Der Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 8. April 2020 gegen das Verbot, die Grünanlage U... zu betreten sowie die Aufhebung der Vollziehung des Verbots, die Grünanlage U... zu betreten, jeweils anzuordnen,

bedarf der Auslegung, §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO. Der Antragsteller wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Sperrung des als Badewiese bezeichneten Uferbereichs am Z... See in der Gemarkung E..., Flur 7, Flurstücke 127 und 241 sowie 133 und 134 und möchte erreichen, dass er diesen (vorläufig) wieder zur sportlichen Betätigung nutzen kann. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist hierfür ein Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht statthaft. Ein solcher Antrag kommt nur in Betracht bei Vorliegen eines noch nicht bestandskräftigen, sofort vollziehbaren Verwaltungsaktes, gegen den in der Hauptsache die Anfechtungsklage statthaft ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 80 Rn. 130). Das am Zaun angebrachte Schild erfüllt nicht die Merkmale eines Verwaltungsakts in der hier allein in Betracht kommenden Form der Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 S. 2 VwVfG i.V.m. § 1 S. 1 VwVfGBbg.

Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Allgemeinverfügung ist nach § 35 Satz 2 VwVfG ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Vorliegend fehlt es an der Regelungswirkung.

Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt bzw. eine Allgemeinverfügung ist, ist nicht der innere Wille der Behörde, sondern deren objektiver Erklärungswert, d.h. wie der Adressat nach Treu und Glauben bei Auslegung entsprechend §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste. Entscheidend ist, ob für ihn aus dem Akt selbst oder den Umständen seines Erlasses objektiv erkennbar ist, dass eine einseitige und konkrete, verbindliche, der Rechtsbeständigkeit fähige Regelung kraft hoheitlicher Gewalt gewollt ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 35 Rn. 17 f.).

Hiervon ausgehend enthält das am Zaun angebrachte Schild keine Regelung. Stattdessen ist das Schild als bloßer Hinweis auf die aktuelle Rechtslage zu verstehen. Aus dem Inhalt des Schildes geht hervor, dass sich der Antragsgegner (schon) aufgrund der Eindämmungsverordnung zur Sperrung des Uferbereichs verpflichtet sah und lediglich über die Gründe der Sperrung informieren möchte. Eine eigene Rechtsfolge war nicht beabsichtigt, wie sich aus dem ausdrücklichen Verweis auf die Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 in Brandenburg (SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung – SARS-CoV-2-EindV) vom 22. März 2020, geändert durch Verordnung vom 31. März 2020 durch die Formulierung „gemäß der SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung ist die Badewiese […] gesperrt“ ergibt. Für ein solches Verständnis spricht auch, dass eine über den Verweis hinausgehende Begründung der Maßnahme und eine – für eine Allgemeinverfügung sonst erforderliche – Bekanntmachung fehlen. Auch die anschließende und als solche bezeichnete „Bitte“, ein Vorbild bei der Unterstützung von Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus zu sein, stellt keine Regelung dar. Das Vorbringen des Antragsgegners in den an den Antragsteller gerichteten E-Mails und im gerichtlichen Eilverfahren bestätigt diese Sichtweise.

Ebenso wenig ist das Aufstellen des Zauns als Verwaltungsakt zu qualifizieren, weil es auch insoweit an der Regelung fehlt. Vielmehr handelt es sich hierbei um ein tatsächliches Handeln, mithin um einen Realakt.

Soweit der Antragsgegner mit an den Antragsteller gerichtetem Schreiben vom 16. April 2020 „vorsorglich“ die sofortige Vollziehung der Sperrung der Badewiese angeordnet hat, ändert dies an der fehlenden Statthaftigkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO mangels Verwaltungsaktqualität nichts.

Der Antragsteller kann sein Begehren (vorläufig) daher nur mit einem Antrag gemäß § 123 Abs. 1 VwGO verfolgen, der darauf gerichtet ist, dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, die um die Grundstücke in der Gemarkung E..., Flur 7, Flurstücke 127, 241 sowie 133 und 134 (insoweit nur die in der Anlage zur Satzung der Gemeinde E... über die Nutzung der öffentlichen Freifläche am Z... See dargestellte Teilfläche A-B-C-D) errichteten Bauzäune vorläufig wieder zu entfernen und den Zugang hierzu für die nach der SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung zugelassen Nutzungen zu ermöglichen.

Der so verstandene Antrag ist zulässig, insbesondere wurde er formwirksam eingelegt. Der mit der elektronisch eingereichten Antragsschrift verbundene Formverstoß, der sich aus dem Fehlen einer qualifizierten elektronischen Signatur ergab, wurde geheilt. Denn der Antragsteller reichte nach entsprechendem Hinweis des Gerichts, den Antrag nochmals eigenhändig unterschrieben und damit „schriftlich“ i.S.d. § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO ein.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung treffen, wenn diese Regelung notwendig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Dies setzt voraus, dass nach summarischer Prüfung eine überwiegende Wahrscheinlichkeit für das Bestehen des geltend gemachten Rechtes (Anordnungsanspruch) und die Gefahr einer Vereitelung bzw. wesentlicher Erschwerung dieses Rechtes (Anordnungsgrund) besteht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 123 Rn. 23). Die Voraussetzungen sind vom Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

Der Antragsteller hat das Vorliegen eines Anordnungsgrundes nicht glaubhaft gemacht.

Zwar räumt ihm gemäß § 3 Abs. 1 der Badewiesensatzung der Gemeinde E... ein Recht zur Nutzung des von der Einzäunung betroffenen und von der Satzung geregelten Uferbereichs ein. Danach hat jedermann die Möglichkeit, die öffentliche Freifläche zum Zwecke der Erholung, Freizeitgestaltung und sportlichen Betätigung grundsätzlich unentgeltlich zu nutzen.

Allerdings wird ein solches Recht ausweislich des Wortlauts dieser Vorschrift nur „nach Maßgabe dieser Satzung“ gewährt. Nach § 8 der Satzung kann die Freifläche oder Teilflächen derselben vorübergehend für die allgemeine Benutzung aus im öffentlichen Interessen liegenden Gründen gesperrt werden. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.

Zwar lässt sich die Sperrung der Wiese nicht unmittelbar auf die SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung stützen.

Die Nutzung des Uferbereichs ist mit Ausnahme des Spielplatzes (vgl. § 4 Abs. 3 SARS-CoV-2-EindV) – um den es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seines Gesamtvorbringens nicht geht – nicht nach der Eindämmungsverordnung untersagt. Ein solches Verbot zur Nutzung ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV. Hiernach ist der Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Schwimmbädern, Fitnessstudios, Tanzstudios und Ähnliches untersagt (Satz 1). Dies gilt entsprechend für den Betrieb von Thermen, Wellnesszentren und ähnlichen Einrichtungen (Satz 2). Der hier abgesperrte Uferbereich fällt nicht unter eine der aufgeführten Einrichtungen, insbesondere stellt er weder eine Sportanlage noch ein Schwimmbad dar. Zwar mag der Uferbereich auch zur sportlichen Betätigung, insbesondere dem Baden offen stehen, wie dessen Bezeichnung als Badewiese verdeutlicht und auch den in der Satzung aufgeführten Zwecken entspricht (vgl. § 3 Abs. 1 und 2). Dies allein genügt mit Blick auf die Vielzahl der definierten Benutzungszwecke nicht. Gegen die Einordnung als Schwimmbad spricht, dass es hierfür an einer zugangsregelnden und regelmäßig nur gegen Entgelt nutzbaren Anlage fehlt. Im Übrigen verbietet Satz 1 auch nur den Sportbetrieb auf und in den jeweiligen Einrichtungen, untersagt aber nicht andere Nutzungen zur Freizeitgestaltung und Erholung. Ebenso wenig ist der Uferbereich als „ähnliche Einrichtung“ nach § 4 Abs. 1 Satz 2 SARS-CoV-2-EindV zu behandeln, hiermit sind etwa Saunen oder auch Solarien gemeint.

Auch greift hier nicht § 3 Nr. 4 SARS-CoV-2-EindV. Danach sind Kinos, Theater, Konzerthäuser, Museen, Jahrmärkte, Freizeit- und Tierparks sowie Freizeitaktivitäten anbietende und ähnliche Einrichtungen für den Publikumsverkehr zu schließen. Zwar dient der Uferbereich zweifelsfrei der freizeitlichen Betätigung, gleichwohl unterscheidet er sich in wesentlichen Merkmalen zu den beispielhaft genannten Anlagen. Diesen ist gemein, dass sie zu den Seiten hin begrenzt sind und der über einen Eingang erfolgende Zutritt regelmäßig nur gegen Entgelt möglich ist. Demgegenüber liegt die Badewiese frei in der Natur und ist – wie aufgezeigt – unentgeltlich nutzbar. Sie unterfällt daher nicht dem Begriff der „ähnlichen Einrichtung“.

Soweit der Antragsgegner auf § 11 Abs. 2 SARS-CoV-2-EindV rekurriert, verfängt dies nicht. Denn von dem darin geregelten Verbot des Betretens öffentlicher Orte sind Sport und Bewegung an der frischen Luft ausdrücklich ausgenommen (§ 11 Abs. 3 Nr. 2 lit. i SARS-CoV-2-EindV).

Zwar mag der Antragsgegner nach alledem die Maßstäbe der Eindämmungsverordnung nicht ordnungsgemäß erkannt haben und der am Zaun angebrachte Hinweis fehlerhaft sein, indes führt er darüberhinausgehende tragfähige Argumente an, die die zeitweise Schließung des Uferbereichs aus im öffentlichen Interesse liegenden Gründen jedenfalls nach § 8 der Badewiesensatzung rechtfertigen. Er hat das ihm hierfür eingeräumte weite Ermessen („kann“) (noch) ausreichend betätigt.

Der Antragsgegner vermerkt hierzu, die Badewiese sei durch viele Nutzungsformen geprägt, die sich nicht strikt voneinander trennen ließen. Die Wiese sei daher, gerade auch bei frühsommerlichen Temperaturen wegen ihrer Lage und den vielseitigen Möglichkeiten zu Sport und Freizeitgestaltung ein besonderer Anziehungspunkt (vgl. S. 4-5 d. Antragserwiderung). Es sei eine Unterschreitung des nach der Eindämmungsverordnung erforderlichen Mindestabstands zu befürchten. Der Bereich sei zunächst mit einem Flatterband abgesperrt worden. Nachdem tägliche Kontrollen zeigten, dass „gegen die Absperrung verstoßen wurde“, sei der Bauzaun aufgestellt worden (S. 2 d. Antragserwiderung). Insbesondere in der Nacht habe es „Menschenansammlungen“ gegeben, wie sich – trotz Fehlens eines entsprechenden Aktenvermerks – der E-Mail des Antragstellers vom 8. April 2020 zu entnehmen ist.

Die Sperrung der Badewiese ist nach summarischer Prüfung mit Blick auf die Gefahr einer Infektion mit dem hochansteckenden neuartigen Coronavirus auch verhältnismäßig. Der Antragsgegner hat insoweit zum Ausdruck gebracht, die weiteren Entwicklungen „im Auge zu behalten“ und hierauf gegebenenfalls durch eine Aufhebung der Sperrung bzw. der Verringerung des abgesperrten Bereichs zu reagieren. Damit ist dem Erfordernis einer nur „vorübergehenden“ Sperrung nach § 8 der Badewiesensatzung ausreichend Rechnung getragen. Vom Antragsgegner kann nicht erwarten werden, die Einhaltung des in der Eindämmungsverordnung definierten Kontaktverbots durch engmaschige Kontrollen sicherzustellen, weil dies nicht im Verhältnis zu der (wenigen) zulässigen Nutzungen steht.

Es kann offen bleiben, ob daneben auch ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht wurde. Zwar ist der Antragsteller durch die Sperrung in seiner Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG beeinträchtigt. Allerdings ist das Interesse des Antragsgegners an der Nutzung des Uferbereichs „als Zwischenstation auf seiner täglichen Joggingrunde, um dort kurze Dehnübungen zu machen und anschließend weiter zu laufen“ (vgl. S. 2 d. Antragsschrift), allenfalls von minimalen Interesse und geringer Rechtsbeeinträchtigung. Es ist davon auszugehen, dass ihm in der Nähe seines Wohnortes ausreichend Flächen zur Verfügung stehen, auf denen er seine kurzen Übungen verrichten kann. Die sich für ihn ergebenden Nachteile sind nicht unzumutbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Streitwert ist gemäß § 52 Abs. 2 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG in der im Tenor benannten Höhe festzusetzen. Der halbierte Auffangwert (Ziff. 1.5 S. 1 des Streitwertkataloges) ist heranzuziehen, da der bisherige Sach- und Streitstand keine genügenden Punkte für eine anderweitige Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin, von der angegriffenen Ordnungsverfügung verschont zu bleiben, bietet.