Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 11.08.2020 – 5 K 2064/16

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten über die Bescheidung des klägerischen Antrags beim Beklagten auf Ausgliederung von Flächen aus einem Landschaftsschutzgebiet.

In ihrer Sitzung vom 26. Februar 2014 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der S..., den Flächennutzungsplan für das Stadtgebiet zu ändern. Das Plangebiet der 3. Änderung umfasst die F... . Diese Flurstücke sind Bestandteile des Landschaftsschutzgebiets „B... “, das durch Beschluss des Rates des Bezirkes C... unter Schutz gestellt wurde.

Mit Schreiben vom 28. April 2014 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf Ausgliederung der oben genannten Flurstücke aus dem Landschaftsschutzgebiet „B... “. Diesem Antrag fügte er den Vorentwurf der 3. Änderung des Flächennutzungsplans Stand 28. April 2014, einen Übersichtsplan sowie ein Anschreiben hinsichtlich der frühzeitigen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nebst Rückantwort für die Beteiligung bei.

Mit Schreiben vom 12. Mai 2014 bestätigte der Beklagte den Eingang des Antrags und wies darauf hin, dass dem Kläger im Ergebnis der Prüfung mitgeteilt würde, ob ein Ausgliederungsverfahren erforderlich sei, in Aussicht gestellt werden könne oder eine andere Lösung für die Beseitigung des auftretenden Normwiderspruchs von B-Planfestsetzungen und Schutzgebietsverordnung im konkreten Fall anzuwenden seien (vgl. VV, Bl. 23 und 24). Zudem stellt der Beklagte ausdrücklich klar, er werde sich als Rechtsnachfolgers des Verordnungsgebers der Landschaftsschutzgebietsverordnung äußern und nicht als Träger öffentlicher Belange.

Mit Schreiben vom 15. Juni 2015 wandte sich der Kläger erneut an den Beklagten und informierte darüber, dass die Stadtverordnetenversammlung nach der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit die Einwendungen abgewogen und den Entwurf des Flächennutzungsplans entsprechend angepasst hätte. Zudem bat er die Ausgliederung gemäß § 10 Satz 4 Brandenburgisches Naturschutzausführungsgesetz zu genehmigen bzw. alternativ nach Artikel 1 der Verordnung vom 29. Januar 2014 zur Änderung der Verordnung über Landschaftsschutzgebiete nach Beschluss des Rates des Bezirkes C... den Darstellungen zuzustimmen. Diesem Schreiben war die 3. Änderung des Flächennutzungsplans mit Stand 28. Juli 2014 beigefügt.

Nach mehreren unbeantworteten Nachfragen bezüglich des Antrags forderte der Kläger den Beklagten mit Schreiben vom 09. Februar 2016 erneut auf, über den Antrag zu entscheiden, da er andernfalls Untätigkeitsklage zum Verwaltungsgericht erheben werde.

Mit Schreiben vom 04. März 2016 informierte der Beklagte den Kläger, dass er den Antrag vom 28. April 2014 als Voranfrage auf Zustimmung zu den Darstellungen der 3. Änderung des FNPs werte. Informationen zu dem Antrag auf Ausgliederung oder das im Schreiben vom 12. Mai 2014 angekündigte Ergebnis der Prüfung hinsichtlich eines Ausgliederungsverfahrens finden sich in diesem Schreiben nicht.

Gegen dieses Schreiben wandte sich der Kläger. Er widersprach sowohl der Auslegung des Antrags als auch der materiellen Prüfung hinsichtlich der Zustimmung. Der vom Beklagten dargestellte Schutzzweck des LSG sei dem Beschluss N..., in dem das Gebiet unter Schutz gestellt wurde, nicht zu entnehmen. Die Verordnung lasse keinen Schutzzweck erkennen und beziehe sich lediglich auf das Gesetz zur Erhaltung und Pflege der heimatlichen Natur von 1954. Bei der Unterschutzstellung des Gebietes „B... “ zur Sicherung der Naherholung seien umfangreiche bereits bebaute Teile der Stadt F... einbezogen worden. Vor diesem Hintergrund kam der Kläger zu dem Ergebnis, dass hinsichtlich der begehrten Ausgliederung der Flächen eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegen müsse.

Mit Schreiben vom 21. April 2016 erklärte der Beklagte, er habe den Antrag auf Ausgliederung zweckdienlich umgedeutet, weil das Ausgliederungsverfahren nur noch in seltenen Ausnahmefällen durchgeführt werde und ein solcher hier nicht vorläge. Eine Einleitung des Ausgliederungsverfahrens komme nicht in Betracht. Vielmehr sei der Regelfall nunmehr das Zustimmungsverfahren auf Grundlage der durch Artikel 1 der Verordnung vom 29. Januar 2014 (GVBl. II Nr. 7) neu eingefügten Nr. 4 des Beschlusses des Rates des Bezirkes C... . Überdies widersprach er den klägerischen Ausführungen hinsichtlich des Schutzzwecks des LSGs und verwies darauf, dass die Freihaltung und Erhaltung der Flächen vor allem der Erholung der Menschen dienen soll.

Mit der am 25. November 2016 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren vor dem Verwaltungsgericht Cottbus weiter. Er ist der Meinung, für die Umdeutung des Beklagten in eine Voranfrage auf Zustimmung stehe dem Beklagten keine Rechtsgrundlage zur Verfügung. Er habe wenigstens den Anspruch auf Erlass eines Ablehnungsbescheides.

Der Kläger beantragt,

das M... zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 28. April 2014 auf Ausgliederung von Flächen aus dem Landschaftsschutzgebiet „B... “ für die 3. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt F... zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verweist darauf, er habe mit Schreiben vom 21. April 2016 ausdrücklich erklärt, kein Ausgliederungsverfahren aufgrund der 3. Änderungen des Flächennutzungsplans des Klägers einzuleiten. Ein Ausgliederungsverfahren sei zudem nicht durchgeführt worden. Dafür hätte es zuvor einer Entscheidung des Beklagten als Verordnungsgeber bedurft, ein solches überhaupt einzuleiten. Zur weiteren Begründung verweist er auf die „Gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung und des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg zur Verfahrensbeschleunigung bei Ausgliederung von Flächen aus Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten nach §§ 21 und 22 BbgNatSchG, die Gegenstand von städtebaulichen Satzungen sind“ vom 30. Mai 1997. Über die begehrte Genehmigung nach § 10 Abs. 4 BbgNatSchG könne keine abschließende Entscheidung erfolgen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorlägen.

Das Gericht konnte durch die Berichterstatterin entscheiden, da die Beteiligten dazu zuvor ihr Einverständnis gegeben haben, § 87b Abs. 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist als Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage unstatthaft und damit unzulässig, aber auch die hier statthafte Leistungsklage hätte dem Kläger nicht zum Erfolg verholfen, da diese unbegründet wäre.

Grundsätzlich ist die allgemeine Leistungsklage das geeignete und zulässige Mittel zur Durchsetzung des Anspruchs auf den Erlass einer Rechtsvorschrift durch die Exekutive, die im Rang unter dem Gesetz steht. Dies gilt unabhängig davon, ob das Begehren darauf abzielt, eine solche Rechtsnorm erstmals zu erlassen oder eine bereits vorhandene Rechtsnorm abzuändern (vgl. m. w. N. OVG Bremen, U. v. 28. März 2000 – 1 A 314/99 – Juris). Die Änderung einer Rechtsverordnung stellt einen Normerlass und damit ein rein tatsächliches Handeln der Exekutive dar, das sich nicht im Erlass eines Verwaltungsakts äußert (vgl. Pietzcker/Marsch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Abs. 1, Rn. 160, Beck-online m. w. N.). So liegt der Fall auch hier.

Das geltend gemachte Begehren des Klägers ist auf ein öffentlich-rechtliches Handeln gerichtet. Mit der Entscheidung über seinen Antrag auf Ausgliederung von zwei Flurstücken aus dem Landschaftsschutzgebiet „B... “ durch den Beklagten begehrt er die Einleitung eines Verordnungsänderungsverfahrens zu seinen Gunsten und folglich keine verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus, mithin keinen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) (vgl. in diesem Sinne auch Rechtsprechung zur vergleichbaren Ablehnung der Einleitung eines Vorhabenbezogenen Bebauungsplan gemäß § 12 BauGB: VGH Baden-Württemberg, B. v. 22. März 2000 – 5 S 444/00 – Rn. 7, Juris).

Dem entspricht auch das materielle Recht, das für die Einleitung des Verordnungsänderungsverfahrens oder deren Ablehnung keine Bescheidung durch Verwaltungsakt vorsieht. Nach § 10 des Brandenburgischen Naturschutzausführungsgesetz (BbgNatAG) hat die Gemeinde vor Einleitung des Beteiligungsverfahrens nach § 3 Absatz 1 Baugesetzbuch bei der zuständigen Naturschutzbehörde einen Ausgliederungsantrag zu stellen und diesen gleichzeitig durch Vorlage insbesondere des Aufstellungsbeschlusses des Flächennutzungsplans oder der Satzung sowie weiterer beurteilungsfähiger Unterlagen zu begründen. Die Festsetzungen der städtebaulichen Satzung haben mit dem Eintritt der Rechtsverbindlichkeit Vorrang vor den entgegenstehenden Regelungen der Rechtsverordnung, wenn die zuständige Naturschutzbehörde den Antrag auf Ausgliederung zuvor genehmigt hat. Die Genehmigung kann mit Nebenbestimmungen versehen werden.

Soweit sich aus dem Wortlaut des § 10 Satz 4 BbgNatAG ergibt, dass den Gemeinden eine Genehmigung und damit ein Verwaltungsakt erteilt wird, steht dies zu dem zuvor gesagten nicht in Widerspruch. Streitgegenständlich ist die Entscheidung, ob ein Ausgliederungsverfahren eingeleitet und damit der Anwendungsbereich des § 10 Satz 3 bis 5 BbgNatAG überhaupt eröffnet wird. Erst wenn der Verordnungsgeber sich zur Einleitung eines Verordnungsänderungsverfahrens entschließt, kommt der Gemeinde eine durch die Regelungen des § 10 BbgNatAG konkretisierte Rechtsstellung im Verfahren zu.

Dieses Verständnis deckt sich auch mit den Hinweisen aus der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung und des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg zur Verfahrensbeschleunigung bei Ausgliederung von Flächen aus Naturschutz- und Landschaftsschutzgebietsverordnungen nach §§ 21 und 22 BbgNatAG, die Gegenstand von städtebaulichen Satzungen sind (VwV Ausgliederungsverfahren) vom 30. Mai 1997. Danach prüft die zuständige Naturschutzbehörde den Ausgliederungsantrag und schafft die Voraussetzungen für das Ausgliederungsverfahren, wenn dem Ausgliederungsbegehren nach vorläufiger Prüfung keine Bedenken entgegenstehen. Zwar trifft die Verwaltungsvorschrift damit keine ausdrückliche Regelung für den hier vorliegenden Fall, dass der Verordnungsgeber die Durchführung eines Ausgliederungsverfahrens ablehnt. Jedoch lässt sich aus der Regelung zur stattgebenden Entscheidung des Verordnungsgebers, die ein lediglich tatsächliches Handeln vorsieht – es werden die Voraussetzungen für ein Ausgliederungsverfahren geschaffen –, nach der Regel des actus contrarius schließen, dass auch die dazu spiegelbildliche Ablehnung der Einleitung eines Verfahren, ein bloß tatsächliches Handeln darstellt.

Auch der Gesetzesbegründung zu § 10 BbgNatAG lässt sich nicht entnehmen, dass den Gemeinden eine darüberhinausgehende Rechtsstellung zukommen soll. So spricht der Landesgesetzgeber zwar von einem vereinfachten Ausgliederungsverfahren, bezieht dies aber auf die Ausgestaltung des Ausgliederungsverfahrens. Es lässt sich der Begründung dagegen nicht entnehmen, dass ein Ausgliederungsverfahren eigener Art geschaffen werden sollte, dass für die Gemeinden einen Anspruch auf Ausgliederung begründet, dessen Ablehnung unmittelbar in die Rechtstellung der Gemeinde eingreift. Es handelt sich vorliegend vielmehr um eine Modifikation des zeitlichen Ablaufs des Verordnungsänderungsverfahrens.

Durch dieses Ergebnis entstehen für den Kläger auch keine Rechtsschutzlücken, da er sein Begehren in statthafter Weise mit der allgemeinen Leistungsklage auf die Vornahme einer öffentlich-rechtlichen Handlung geltend machen kann. Diese hätte dem Kläger vorliegend allerdings auch nicht zum Erfolg verholfen, da sie unbegründet wäre. Zwar begegnet die „Auslegung“ des Ausgliederungsantrags in einen Antrag auf Zustimmung im Sinne des Artikel 1 der Verordnung vom 29. Januar 2014 (GVBl. II Nr. 7) durch den Beklagten erheblichen Zweifeln, weil sich aus dem Verwaltungsvorgang eindeutig ergibt, dass der Kläger einen Antrag auf Ausgliederung stellte und der Beklagte diesen im Schreiben vom 12. Mai 2014 auch genau als solchen verstanden hat. Daher verstieß die Auslegung gegen den erkennbaren klägerischen Willen. Überdies sind die Anträge auf unterschiedliche Rechtsfolgen gerichtet und deshalb erweist sich die Auslegung jedenfalls in materieller Hinsicht als nachteilig für den Kläger. Jedoch bestehen gegen die Ablehnung der Einleitung eines Ausgliederungsverfahrens durch den Beklagten im Schreiben von 21. April 2016 keine rechtlichen Bedenken. Vor dem Hintergrund des weiten Verordnungserlass – bzw. Verordnungsänderungsermessens des Beklagten kann vorliegend nicht von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen werden, weil zum einen dafür überhaupt nichts ersichtlich ist und zum anderen die Erwägungen des Klägers eine derartige Ermessensreduzierung jedenfalls nicht tragen.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO sowie § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.