Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 28.10.2020 – VG 1 K 704/20

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat; im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten für den Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 2.200,00 € vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, über den Antrag auf kommunalaufsichtsrechtliche Genehmigung der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Die Verwaltung der Stadt K... legte der Stadtverordnetenversammlung zu deren Sitzung am 26. November 2019 den Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 vor.

Die Beschlussvorlage (2...) wurde unter dem Tagesordnungspunkt (TOP) Nr. 7.1 (Beschlussvorlagen des Bürgermeisters) behandelt. Zu diesem Tagesordnungspunkt brachten die Fraktionen der S...und der Partei B... einen Änderungsantrag ein, der einen Investitionskostenzuschuss in Höhe von 300.000,00 € für den Bau eines Kunstrasenplatzes auf dem Vereinsgelände des F... vorsah.

Nach ausführlicher Debatte über Fragen des Haushalts und über den Änderungsantrag ließ die Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung (nachfolgend vereinfachend: die Vorsitzende) zunächst über den Änderungsantrag (bezeichnet als „3. Änderungsantrag zum Kunstrasenplatz [S...] vom 19.11.19“) und drei weitere Änderungsanträge zu der Beschlussvorlage 2... (einen 1. Änderungsantrag zur Änderung des Gesamtergebnisses und des Finanzplans, einen 2. Änderungsantrag zum Stellenplan und einen „4.“ Änderungsantrag zur Verschiebung der Sanierungsmaßnahmen im S... nach 2021) abstimmen.

Die Stadtverordnetenversammlung stimmte den Änderungsanträgen 1. und 2. einstimmig und dem 3. Änderungsantrag mehrheitlich zu; den 4. Änderungsantrag lehnte sie mehrheitlich ab.

Unmittelbar im Anschluss an die Abstimmung über die Änderungsanträge beanstandete der Bürgermeister der Stadt K... (nachfolgend vereinfachend: der Bürgermeister) den Beschluss über den 3. Änderungsantrag gegenüber der Vorsitzenden mit der Begründung, dieser sei materiell rechtswidrig.

Die Beschlussvorlage zur Haushaltssatzung 2020 lehnte die Stadtverordnetenversammlung sodann mehrheitlich ab.

Gegen Ende des TOP 8 teilte der Bürgermeister auf Nachfrage eines Stadtverordneten nach dem Termin der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit, die Tagesordnung für die Sitzung am 09. Dezember 2019 müsse am kommenden Tag abgestimmt werden; „für diese Sitzung sehe er keine Möglichkeit der erneuten Vorlage mangels Zeit zur Prüfung und Vorbereitung“.

Auf Anfragen der Vorsitzenden und des Bürgermeisters vom 04. Dezember 2019 nahm die Kommunalaufsicht des Beklagten am 09. Dezember 2019 dahingehend Stellung, ein Änderungsbeschluss könne nach § 55 der Brandenburgischen Kommunalverfassung (BbgKVerf) kein Gegenstand einer Beanstandung sein.

In einer Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 09. Dezember 2019 wurden – soweit ersichtlich – Tagesordnungspunkte behandelt, die mit den vorliegenden Sachverhalt in keinem Zusammenhang stehen.

Am 04. Dezember 2019 veröffentlichte der Bürgermeister die Einladung der Vorsitzenden zu der Sitzung am 16. Dezember 2019; unter dem TOP 7.1 findet sich wiederum die Beschlussvorlage der Verwaltung „Haushaltssatzung der Stadt K... für das Haushaltsjahr 2020, Vorlage 2...“.

In dieser Sitzung wurden unter dem TOP 7.1 erneut die „Haushaltssatzung der Stadt K...für das Haushaltsjahr 2020" (Beschlussvorlage Nr. 2...) und zur gesonderten Beschlussfassung wiederum der Änderungsantrag „Zuschuss in Höhe von 300. 000 Euro für den Bau eines Fußball-Kunstrasenplatzes" zur Abstimmung gestellt.

Nachdem die Stadtverordnetenversammlung den Änderungsantrag mehrheitlich beschlossen hatte, beanstandete der Bürgermeister auch diesen Beschluss und wies darauf hin, dass die Beanstandung seiner Auffassung nach aufschiebende Wirkung habe und dass dem Beschluss daher bis zur Entscheidung der Kommunalaufsicht die Wirksamkeit fehle.

Die Vorsitzende informierte über die Rechtsauffassung der Kommunalaufsicht, wonach eine Beanstandung eines Änderungsantrages rechtlich nicht möglich sei und darüber, dass für den Bürgermeister die Möglichkeit bestehe, den Beschluss über die Haushaltssatzung als solchen zu beanstanden. Sie werde den Beschluss über die Haushaltssatzung aus diesen Gründen im späteren Sitzungsverlauf „in geänderter Form zur Abstimmung stellen“.

Der Bürgermeister entgegnete, der beanstandete Beschluss über den Änderungsantrag sei unwirksam und „der Beschluss (könne) nicht in geänderter Form zur Abstimmung gestellt werden“.

Anschließend lehnte die Stadtverordnetenversammlung den Änderungsantrag „Sanierung S... mit Sperrvermerk“ mehrheitlich ab und stimmte dem Haushalt 2020 mit 27 Ja-Stimmen, 2 Nein-Stimmen und 2 Enthaltungen zu. In der Sitzungsniederschrift heißt es hierzu:

„Frau L...lässt namentlich über die „Haushaltssatzung der Stadt K... für das Haushaltsjahr 2020“ in der durch den Änderungsantrag von den Fraktionen S...und B... geänderten Form abstimmen.“

In dem von der Vorsitzenden unterzeichneten Protokoll über die Beschlussfassung ist unter der Rubrik „Ergebnis“ insoweit festgehalten: „Abweichender Beschluss, siehe Anlage Änderungsanträge“.

Mit Schreiben vom 17. Dezember 2019 legte der Bürgermeister dem Beklagten am 18. Dezember 2019 die Haushaltssatzung der Stadt K... 2020 vor und beantragte, sie nach § 73 Abs. 4 BbgKVerf zu genehmigen.

In dem Anschreiben, das sich ausführlich zu der Beanstandung des Änderungsantrages verhält, heißt es, die Stadtverordnetenversammlung habe den „Gesamthaushalt 2020 in seiner von der Verwaltung eingereichten Fassung (…) beschlossen“. Der Haushaltsplan der Stadt K... für das Haushaltsjahr 2020 mit Stand 21. Oktober 2019 weist unter der Position „0...“ keinen Ansatz auf.

Mit Schreiben vom 28. Januar 2020 setzte der Beklagte den Bürgermeister in Kenntnis, dass eine vom Haushaltsbeschluss losgelöste gesonderte Beanstandung „eines einzelnen Verfahrensschrittes“ nicht möglich sei. Es sei daher die entsprechend der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung geänderte Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 vorzulegen; die vorgelegte Fassung genüge den Anforderungen ersichtlich nicht und die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit werde „daher zurückgestellt“.

Hiergegen erhob der Bürgermeister mit Schreiben vom 30. Januar 2020 „Widerspruch“, auf den der Beklagte am selben Tag mitteilte, der Rechtsbehelf sei unstatthaft, weil er sich nicht gegen einen Verwaltungsakt richte.

Am 10. Februar 2020 fasste die Stadtverordnetenversammlung den Beschluss (Beschlussvorlagen-Nr.: 1...):

„Die Stadtverordnetenversammlung bekräftigt ihre Entscheidung vom 16.12.2019 und verpflichtet den Bürgermeister, die Haushaltssatzung für das Jahr 2020 in der von der Stadtverordnetenversammlung am 16. 12. 2019 beschlossenen geänderten Fassung bis zum 12.02.2020 der Kommunalaufsichtsbehörde vorzulegen."

Mit Schreiben vom 12. Februar 2020 übersandte der Bürgermeister – soweit ersichtlich – die von ihm vorgelegten Unterlagen erneut und verwies darauf, infolge der aufschiebenden Wirkung der zwei Beanstandungen sei der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über den Änderungsantrag nicht wirksam geworden.

Der Beklagte teilte dem Bürgermeister unter dem 21. Februar 2020 mit, dass es sich bei den eingereichten Unterlagen „erneut nicht um die von der Stadtverordnetenversammlung am 16. Dezember 2019 beschlossene Haushaltssatzung“ handele und dass in der Satzung selbst als auch im Ergebnis- und Finanzplan die maßgeblichen Änderungen fehlten.

Den Antrag des Bürgermeisters, das Verfahren im Wege der Ausübung der Rechtsaufsicht zu übernehmen, lehnte das M... mit Schreiben vom 19. März 2020 ab.

Der Bürgermeister erhob am 09. April 2020 als gesetzlicher Vertreter der Stadt in dem vorliegenden Verfahren Klage, mit welcher er die Verpflichtung zur Genehmigung der von der Stadtverordnetenversammlung der Stadt K...am 16. Dezember 2019 beschlossenen und seinem Schreiben vom 17. Dezember 2019 vorgelegten Haushaltssatzung der Stadt K... für das Haushaltsjahr 2020, hilfsweise die gerichtliche Feststellung begehrte, dass dem Beklagten alle für die Genehmigung der Haushaltssatzung erforderlichen Unterlagen vorliegen.

Am 15. April 2020 erhob der Bürgermeister als gesetzlicher Vertreter der Stadt in dem Verfahren V... Klage, mit der er eine Streitentscheidung der Kommunalaufsicht des Beklagten nach § 55 Abs. 1 S. 10 BbgKVerf zu den Beanstandungen vom 26. November 2019 und 16. Dezember 2019 begehrte; diese Klage nahm er in der mündlichen Verhandlung vom 28. Oktober 2020 zurück.

Eine Beschlussfassung des Hauptausschusses der Stadtverordnetenversammlung führte der Bürgermeister vor Klageerhebung am 09. und 15. April 2020 nicht herbei.

In ihrer Sitzung vom 02. Mai 2020 beschloss die Stadtverordnetenversammlung die Vorlage von 5 Fraktionen und 2 fraktionslosen Stadtverordneten „Rücknahme der Klage wegen nicht erfolgter Streitentscheidung über die Beanstandung des Änderungsantrages zum Haushalt 2020 und wegen der Nichtgenehmigung des Haushaltes 2020 durch die Kommunalaufsicht des Landkreises D...“ (Beschlussvorlagen-Nr.: 1...).

In der Beschlussvorlage heißt es – soweit vorliegend von Bedeutung –:

„(…)Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt K...macht von ihrem Rückholrecht gemäß § 28 Abs. 3 S. 1 BbgKVerf Gebrauch und beschließt: Der Bürgermeister wird verpflichtet, die von ihm ohne die Einwilligung der Stadtverordnetenversammlung und ihrer Gremien erhobene Klage gegen den Landkreis D... wegen nicht erfolgter Streitentscheidung über die Beanstandung des Änderungsantrages zum Haushalt 2020 und wegen der Nichtgenehmigung des Haushaltes 2020 durch die Kommunalaufsicht unverzüglich zurückzunehmen.

Der Bürgermeister hat am Abend des 15.4.2020 den Mitgliedern der Stadtverordnetenversammlung per E-Mail mitgeteilt, dass er das Verwaltungsgericht in die Entscheidungsfindung sowohl zum Verfahren zur Beanstandung eines Änderungsantrages zur Haushaltssatzung als auch zum Verfahren zur Genehmigung der Haushaltssatzung 2020 durch die Kommunalaufsicht des Landkreises D... herangezogen habe (…)

Diese Äußerungen des Bürgermeisters lassen darauf schließen, dass er beim Verwaltungsgericht Untätigkeitsklage erhoben hat. Nachfragen von Stadtverordneten zum Inhalt der Klage bzw. Bitten um Übersendung der Klageschrift blieben bislang erfolglos. Nach § 18 Abs. 1 lit. b der Hauptsatzung der Stadt K... ist für die Durchführung von Rechtsstreitigkeiten, die kein Geschäft der laufenden Verwaltung sind, unstreitig ein Beschluss des Hauptausschusses der Stadtverordnetenversammlung erforderlich. Bei einer solchen Untätigkeitsklage gegen die Kommunalaufsicht des Landkreises handelt sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung (…)

Der Bürgermeister hat jedoch ohne die erforderliche Zustimmung des Hauptausschusses Untätigkeitsklage erhoben. Aufgrund nicht bestehender Erfolgsaussichten dieser Klage macht die Stadtverordnetenversammlung von ihrem Rückholrecht gemäß § 28 Abs. 3 S. 1 BbgKVerf Gebrauch und verpflichtet den Bürgermeister zur Zurücknahme der Klage (…)“

Nachdem der Bürgermeister den Beschluss vom 02. Mai 2020 beanstandet hatte, beschloss ihn die Stadtverordnetenversammlung am 18. Juni 2020 erneut; der Beschluss wurde im Amtsblatt für die Stadt K... Nr. 7 vom 15. Juli 2020 bekannt gemacht (S. 12). Den Beschluss vom 18. Juni 2020 beanstandete der Bürgermeister ebenfalls und legte die Beschlüsse dem Beklagten zur Streitentscheidung vor.

Zur Begründung der Beanstandung machte der Bürgermeister geltend, mit den von ihm in den Verfahren V... und V... erhobenen Klagen solle durch das Verwaltungsgericht eine Entscheidung herbeigeführt werden, nachdem die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde nicht in der gesetzten Frist reagiert habe. Der Beschluss der Gemeindevertretung „(konterkariere) das in der BbgKVerf ausgewogene Verhältnis zwischen den Gemeindeorganen Hauptverwaltungsbeamter und Stadtverordnetenversammlung und Rechtsaufsicht. Wenn allein durch Beschluss der SVV die Möglichkeit bestünde, derart in das laufende Verwaltungsverfahren einzugreifen, dass sie die Möglichkeit einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit durch diesen Beschluss verhindert, (…) (werde) damit die Binnenkontrolle der gemeindlichen Selbstverwaltung verhindert.“

Mit Bescheid vom 29. September 2020 erließ der Beklagte eine Streitentscheidung dahingehend, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 18. Juli 2020 (Nr. 1...) rechtmäßig ist. Die Beanstandung vom 26. Mai 2020 sei zum einen nicht unverzüglich erfolgt, weil dem Hauptverwaltungsbeamten nachweislich der Sachverhalt schon im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 02. Mai 2020 bekannt gewesen sei, zum anderen sei der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung auch materiell rechtmäßig. Der Bürgermeister habe bereits die Rechtswidrigkeit des Beschlusses nicht hinreichend dargelegt und die weiteren Ausführungen beinhalteten lediglich vage und nicht nachvollziehbare Überlegungen zum innergemeindlichen Kompetenzverhältnis.

Der Bürgermeister trägt zur Begründung der Klage im Wesentlichen vor:

Die Klage sei zulässig. Die Stadt könne sich gegen die zu Unrecht verweigerte Genehmigung der Haushaltssatzung zu wehren. Die Prozessfähigkeit sei gegeben, weil die organschaftliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters im Außenverhältnis allumfassend und unbeschränkt sei. Die Klage sei auch nach § 75 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, weil der Beklagte ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist über den entscheidungsreifen Antrag befunden habe.

Die Stadt sei ohne die Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das Jahr 2020 nach wie vor handlungsunfähig und sie besitze nach § 67 Abs. 5 und § 73 Abs. 4 BbgKVerf einen Anspruch auf Genehmigung der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020. Der Umstand, dass er die Haushaltssatzung nicht in einer „Lesefassung" vorgelegt habe, sei ohne Bedeutung, weil eine gesetzliche Pflicht weder dargetan noch ersichtlich sei. Hiergegen sprächen gewichtige Gründe. Der Beklagte verkenne etwa, dass dem Änderungsbeschluss die Wirksamkeit fehle, weil den fristgerechten Beanstandungen vom 26. November 2019 und 16. Dezember 2019 nach § 55 Abs. 1 BbgKVerf aufschiebende Wirkung zukomme und die Streitentscheidung der Kommunalaufsicht beantragt worden sei. Die Klägerin habe mithin den „wirksam beschlossenen Teil der Haushaltssatzung“ und damit die „einzige Fassung“ der Haushaltssatzung vorgelegt.

Der Beschluss über den Änderungsantrag zur Haushaltssatzung mit dem Beschlussgegenstand „Zuschuss in Höhe von 300.000 Euro für den Bau eines Fußball-Kunstrasenplatzes" sei beanstandungsfähig gewesen, denn mit dem Begriff „Beschluss" bezeichne § 55 Abs. 1 BbgKVerf sämtliche auf eine rechtliche Wirkung gerichteten Entscheidungen der Kollegialorgane einer Gemeinde; auf eine „Außenwirkung“ und eine „Vollzugsfähigkeit“ eines Beschlusses komme es, auch der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nach, nicht an. Das Beanstandungsrecht des Bürgermeisters sei mit § 39 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf erweitert worden und der Begriff des „Beschlusses“ werde im Gesetz nicht näher ausgeformt; er könne daher nicht einschränkend ausgelegt werden, weil das dem Sinn und Zweck des Beanstandungsverfahrens als eines objektiven Überprüfungsverfahrens widersprechen würde.

Vor diesem Hintergrund sei die durch den Änderungsbeschluss „(allenfalls) für ein juristisches Moment abgeänderte“ Haushaltssatzung jedenfalls bis zu der gebotenen Streitentscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde ohne den Zuschuss für den Bau eines Fußball-Kunstrasenplatzes auf dem Vereinsgelände des F... in Höhe von 300.000,00 € „beschlossen worden“.

Überdies lege der Bürgermeister die Haushaltssatzung seit 1990 mit den von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Änderungsbeschlüssen, so auch den beanstandeten Beschlüssen, im Konvolut vor, ohne dass das in der Vergangenheit gerügt worden sei. Ein „Gesamtbeschluss" zur vorgelegten Haushaltssatzung des jeweiligen Wirtschaftsjahres und zugleich Beschlüsse über Änderungsanträge seien gerade nicht gefasst worden, vielmehr habe die Stadtverordnetenversammlung „isolierte" Beschlüsse gefasst. Das sei schon aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität geboten, weil er ansonsten auch bei einer nur teilweisen Rechtswidrigkeit gezwungen sei, den gesamten Beschluss zu beanstanden. Es bestünde in diesem Fall die Gefahr, dass wiederholt eine haushaltslose Zeit eintrete; diese Gefahr bestehe bei gesonderten Abstimmungen über den Haushalt und über Änderungsanträge nicht. Die geforderte Einarbeitung von Änderungsbeschlüssen bedeute auch erheblichen Mehraufwand, denn das gesamte Zahlenwerk sei anzupassen.

Nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung beantragt,

den Beklagte zu verpflichten, den Antrag auf Erlass der Genehmigung gemäß §§ 67 Abs. 5, 73 Abs. 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg zur mit Schreiben vom 17.12.2019 vorgelegten Haushaltssatzung der Stadt K... für das Haushaltsjahr 2020 gemäß Beschlussnummer 2... der Stadtverordnetenversammlung vom 16.12.2019 unter der Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor:

Die Klage sei bereits unzulässig. Der Bürgermeister berufe sich rechtsmissbräuchlich auf seine organschaftliche Vertretungsmacht, die im Innenverhältnis nach § 50 Abs. 2 BbgKVerf i. V. m. § 18 Abs. 1 lit c) der Hauptsatzung der Stadt K...beschränkt sei. Es seien ureigene rechtliche Interessen der Stadtverordnetenversammlung in erheblicher Weise tangiert, so dass aus der Natur der Sache folge, dass wenigstens ein beschließender Ausschuss selbst über das „Ob" eines solchen Rechtsstreits entscheiden müsse. Eine Befassung des Hauptausschusses mit der Angelegenheit hätte angesichts der bekannten Stellungnahme des Beklagten vom 09. Dezember 2019 mit einiger Wahrscheinlichkeit bewirkt, den überflüssigen Rechtsstreit zu vermeiden. Als Folge des Rechtsmissbrauchs fehle der Stadt die Prozessfähigkeit.

Als Untätigkeitsklage sei die Klage auch deshalb unzulässig, weil die Kommunalaufsicht nicht untätig gewesen sei; der Bürgermeister sei von ihr mehrfach aufgefordert worden, die von der Stadtverordnetenversammlung beschlossene – also um den Investitionskostenzuschuss ergänzte – Fassung der Haushaltssatzung vorzulegen.

Die Klage sei aber auch unbegründet.

Die Klägerin habe weder einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung der vorgelegten Haushaltssatzung noch auf ein Bescheidungsurteil. Die Haushaltssatzung sei zwar nach § 74 Abs. 1, § 73 Abs. 4 BbgKVerf genehmigungsbedürftig, jedoch schon aus formellen Gründen nicht genehmigungsfähig, weil der Bürgermeister bereits nach seinem eigenen Vortrag nicht die nach § 67 Abs. 4 BbgKVerf erforderlichen Unterlagen eingereicht habe; der Kommunalaufsichtsbehörde sei „die von der Gemeindevertretung beschlossene" Haushaltssatzung vorzulegen. Maßgeblich sei danach der Wille der Stadtverordnetenversammlung, wie er im beschlossenen Haushalt zum Ausdruck komme. Die Stadtverordnetenversammlung habe der Haushaltssatzung am 16. Dezember 2019 einschließlich des Investitionskostenzuschusses für den Kunstrasenplatz mehrheitlich zugestimmt, was auch durch den Beschluss vom 10. Februar 2020 deutlich werde. Beurteile man diese Frage entsprechend der Rechtsauffassung des Hauptverwaltungsbeamten anders, hätte die Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung über die Haushaltssatzung 2020 nur deklaratorischen Charakter gehabt oder würde sogar gänzlich obsolet.

Die Wirksamkeit des Änderungsbeschlusses sei nicht durch eine aufschiebende Wirkung der Beanstandung suspendiert worden, weil es schon an einem beanstandungsfähigen Gegenstand fehle.

Aber selbst wenn diese Frage anders beurteilt werde, gebe es mit Blick auf § 111 Abs. 1 BbgKVerf keinen Grund, die beschlossene Haushaltssatzung ohne den Investitionskostenzuschuss vorzulegen. Die Haushaltssatzung sei nicht nur „(allenfalls) für ein juristisches Moment" abgeändert worden, sondern der Entwurf der Haushaltssatzung sei durch den Änderungsbeschluss insgesamt geändert und sodann von der Mehrheit der Stadtverordneten in der entsprechenden Änderungsfassung angenommen worden. Diese Fassung der Haushaltssatzung sei danach noch immer genehmigungsbedürftig bzw. beide Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung – über den Änderungsantrag wie über die Haushaltssatzung – wären in ihrer rechtlichen Wirkung zunächst vorläufig suspendiert und die Kommunalaufsicht dazu aufgerufen, über ihre Rechtmäßigkeit zu entscheiden. Für eine Vorlage der Haushaltssatzung zunächst ohne den Investitionskostenzuschuss würde daher auch mit Blick auf eine unterstellte aufschiebende Wirkung der Beanstandung keine Notwendigkeit bestehen.

Die Vorlage der Haushaltssatzung ohne den beanstandeten Investitionskostenzuschuss würde anderenfalls zu Lücken im System der Rechtsaufsicht nach § 67 Abs. 4 BbgKVerf führen, weil die Kommunalaufsichtsbehörde die Genehmigungsfähigkeit der Haushaltssatzung insgesamt nicht beurteilen könne. Zum einen bedürfe nach § 73 Abs. 4 BbgKVerf der „Gesamtbetrag" der Verpflichtungsermächtigungen in der Haushaltssatzung insoweit der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde, als in den Jahren, zu deren Lasten sie veranschlagt seien, insgesamt Kreditaufnahmen vorgesehen seien. Zum anderen prüfe die Kommunalaufsichtsbehörde die Haushaltsunterlagen auch dann, wenn die Satzung keine genehmigungspflichtigen Teile enthalte und sie könne bei einem Rechtsverstoß nach § 113 BbgKVerf reagieren. Diese Befugnis würde verkürzt, wenn der Bürgermeister nicht die insgesamt beschlossene Fassung der Haushaltssatzung vorzulegen verpflichtet wäre. Dieser maße sich auch Instrumente der innergemeindlichen Rechtskontrolle an, die ihm nicht zustünden, wenn er eigenmächtig Bestandteile der Haushaltssatzung zurückhalte und die Genehmigung der Satzung ohne diese Bestandteile begehre. Soweit er der Auffassung sei, dass einzelne Bestandteile der Haushaltssatzung rechtswidrig seien, stehe es ihm frei, den Satzungsbeschluss insgesamt zu beanstanden.

Dem könne auch nicht entgegengehalten werden, dass bei einer Beanstandung der insgesamt beschlossenen Haushaltssatzung die Gefahr einer wiederholt haushaltslosen Zeit bestünde. Da dem Hauptverwaltungsbeamten nur zweimal in derselben Sache das Recht zur Beanstandung zukomme, sei sichergestellt, dass etwaige Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung in einem kommunalaufsichtlichen Verfahren überprüft würden. Anders wäre dies, wenn einzelne Änderungsbeschlüsse separat beanstandet werden könnten und die Haushaltssatzung zunächst ohne sie genehmigt werden würde, denn damit würde sich der Zeitpunkt, zu dem der Haushalt endgültig feststeht, auf unabsehbare Zeit hinausschieben lassen.

Eine Praxis, wonach „seit 30 Jahren“ beanstandete Änderungsbeschlüsse nicht in die Haushaltssatzung eingearbeitet würden, existiere nicht. Lediglich in Einzelfällen möge es vorgekommen sein, dass ein Nachtragshaushalt mit den Hinweis eingereicht worden sei, dass die von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen geringfügigen Änderungen über die Budgets bzw. die Minderaufwendungen und -auszahlungen an anderer Stelle abgedeckt würden oder keine Auswirkung auf die Summe der Haushaltssatzung hätten; unter Umständen möge auch in Einzelfällen darauf verzichtet worden sein, dass geänderte Teilhaushalte von den Gemeinden ausgedruckt würden. Weil sich die Darstellung der Haushaltssatzung in den Beschlussvorlagen zumeist von derjenigen unterscheide, die am Ende ausgefertigt bzw. bekannt gemacht werde, sei dies ein Indiz dafür, dass beschlossene Änderungen stets in die vorgelegte Haushaltssatzung eingearbeitet würden.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des beendeten Parallelverfahrens V... sowie die von Seiten der Beteiligten vorgelegten, auch als Beiakten geführten, Unterlagen Bezug genommen. Sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung der Kammer.

I. Das Gericht hat das Rubrum des Verfahrens dahingehend berichtigt, dass die Stadt K..., gesetzlich vertreten durch ihren Bürgermeister (§ 53 Abs. 1 S. 2, § 57 Abs. 1 BbgKVerf), Klägerin ist.

Zwar ist das Rubrum der Klageschrift vom 09. April 2020 für sich genommen eindeutig, weil es den Bürgermeister der Stadt K... (in seiner Eigenschaft als Organ der Körperschaft) als Kläger bezeichnet, die Auslegungsbedürftigkeit der Klageschrift ergab sich jedoch aus dem Umstand, dass Teile der Begründung – „In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung (SVV) des Klägers vom 26.11.2019 (…)“ sowie „(…) und die Ortsbeiräte des Klägers (…)“, vgl. S. 2 unter A. – darauf deuten, dass die Körperschaft als solche Klägerin sein soll. Auf die Verfügung des Berichterstatters vom 01. Oktober 2020 haben die Prozessbevollmächtigten der Aktivseite klargestellt, dass die Körperschaft, diese vertreten durch ihren Hauptverwaltungsbeamten, Klägerin sein soll.

Das ist auch sachgerecht, weil von dem nunmehr noch rechtshängigen Bescheidungsbegehren – nichts anders gilt für die schriftlich angekündigten Haupt- und Hilfsanträge – nur die Körperschaft des öffentlichen Rechts, nicht jedoch ihr Bürgermeister als Organ betroffen sein und die Klagebefugnis für sich in Anspruch nehmen kann. In seinen Rechten verletzt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO kann ein Beteiligter nur dann sein, wenn durch die Verfügung in eine ihm durch eine bestimmte Norm eingeräumte Rechtsposition eingegriffen würde.

Mit dem angekündigten Hauptantrag sollte die Kommunalaufsichtsbehörde des Beklagten verpflichtet werden, der Haushaltssatzung der Stadt K... für das Haushaltsjahr 2020 die nach § 73 Abs. 4 S. 1 BbgKVerf erforderliche Genehmigung zu erteilen. Nur die Gemeinde oder Stadt wird im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft, § 63 Abs. 1 BbgKVerf, verpflichtet, und nur sie ist berechtigt, die kommunalaufsichtsrechtliche Genehmigung ihrer Haushaltssatzung zu erstreiten. Zwar ist der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter, § 53 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf, verpflichtet, die Geschäfte der laufenden Verwaltung zu führen, § 54 Abs. 1 Nr. 5 BbgKVerf, wozu auch die erforderliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung gehört, § 67 Abs. 5 S. 1 und 4 BbgKVerf. Mit dieser Verpflichtung – die in dem vorliegenden Verfahren entgegen der Klageschrift nicht inmitten steht – sind subjektive Rechte des Bürgermeisters jedoch nicht verbunden.

Zwar sollen Rechte i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO nach einer in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung (Bayerischer VGH, Beschl. v. 20. Oktober 2011 – 4 CS 11.1927 –, juris Rn. 5 [zu dem Recht des 1. Bürgermeisters, Sitzungen des Gemeinderats einzuberufen]; OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Urt v. 30. März 2004 – 15 A 2360/02 –, juris Rn. 29; Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 80 m. zahlreichen w. N.; a. A.: OVG d. Ld. Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 05. November 2003 – 2 M 500/03 –, juris Rn. 10; Thüringer OVG, Beschl. v. 14. Februar 2014 – 3 EO 80/14 –, juris Rn. 18 [zu einer kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung, mit dem einem Landrat ein Teil seiner Aufgaben entzogen wird; Gram/Michl: „Kommunalverfassungsrechtliche Drittanfechtung ?“ in NVwZ 2013, 775, 777, 779 zit. nach:https://beck-online.beck.de; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 38. Erg.-Lfg. 2020, § 42 II Rn. 94) nicht nur Rechte des Außenrechtskreises zwischen Rechtsträgern, sondern auch organschaftliche Rechte oder sonstige wehrfähige Innenrechtspositionen sein, die einem Organ oder Organteil eines Rechtsträgers durch eine Rechtsnorm des öffentlichen Rechts zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind.

Eine wehrfähige Befugnis eines Organs ist allerdings im Grundsatz auf den Schutz vor einer Rechtsverletzung durch andere Organe oder Organteile derselben juristischen Person des öffentlichen Rechts beschränkt (Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 80) und diese Konstellation ist auf einen Außenrechtsstreit gegen die staatliche Aufsichtsbehörde grundsätzlich nicht übertragbar (BVerwG, Urt. v. 02. Dezember 2015 – BVerwG 10 C

18.14 –, juris Rn. 19; Nds. OVG, Beschl. v. 26. Juni 2018 – 10 ME 265/18 –, juris Rn. 10 ff. m. zahlr. w. N.; OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 05. September 1980 – 15 A 686/78 –, juris Rn. 4; vgl. insb. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 30. Mai 2017 – OVG 9 N 87.16 –, juris Rn. 16/17 [zu einer Klage eines Verbandsbeirates eines Gewässerunterhaltungsverbandes). Die von der Literatur und Rechtsprechung anerkannte Ausnahme für den Fall, dass eine aufsichtsrechtliche Verfügung ein Organrecht aufhebt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 80 m. w. N.), steht vorliegend nicht inmitten.

II. Das Verfahren ist teilweise und insoweit einzustellen, als die Klägerin den angekündigten Verpflichtungsantrag ebenso wie den angekündigten hilfsweisen Feststellungsantrag nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht mehr gestellt und damit die Klage teilweise zurückgenommen hat, § 92 Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 S. 1 VwGO.

III. Die Klage ist mit dem Bescheidungsantrag als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft (unter 1.) und auch im Übrigen zulässig (unter 2. und 3.).

1. Der – im Übrigen angesichts des nachfolgenden Hinweises auf § 113 Abs. 5 VwGO (S. 9 der Klageschrift) widersprüchliche – Hinweis der Klägerin auf die Zulässigkeit des Antrags als „allgemeiner Leistungsantrag“ trägt nicht, weil die Genehmigung der Verpflichtungsermächtigungen nach § 73 Abs. 4 S. 1 BbgKVerf sich der Stadt gegenüber als Verwaltungsakt i. S. v. § 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) i. V. m. § 35 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) darstellt (so ohne wtg. Begr. auch Nitsche in: Schumacher/Benedens/Erdmann etc., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, November 2008, § 67 unter Nr. 4 a. E.).

2. Der Klägerin fehlt in dem maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht nach § 62 Abs. 3 VwGO die Prozessfähigkeit.

Eine Gemeinde oder Stadt selbst ist als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht prozessfähig und für sie handelt im Verfahren daher ihr gesetzlicher Vertreter. Gesetzlicher Vertreter der Stadt ist nach § 53 Abs. 1 S. 1 und 2 und § 57 Abs. 1 BbgKVerf ihr Hauptverwaltungsbeamter: Der erstgenannten Bestimmung nach ist der Bürgermeister Hauptverwaltungsbeamter der amtsfreien Gemeinden, hauptamtlicher Beamter auf Zeit, Leiter der Gemeindeverwaltung sowie rechtlicher Vertreter und Repräsentant der Gemeinde; die letztgenannte Bestimmung bestimmt wiederholend und konkretisierend, dass der Hauptverwaltungsbeamte die Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften vertritt.

2.1 Vorliegend fehlt dem Bürgermeister der Stadt K...im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht deshalb die Rechtsmacht, die Stadt in dem vorliegenden Verfahren zu vertreten, weil er die Klage am 09. April 2020 ohne die erforderliche Beschlussfassung des Hauptausschusses erhoben hat.

Nach § 50 Abs. 2 BbgKVerf beschließt der Hauptausschuss über diejenigen Angelegenheiten, die nicht der Beschlussfassung der Gemeindevertretung bedürfen und die nicht dem Hauptverwaltungsbeamten obliegen. Welche Angelegenheiten der Beschlussfassung der Gemeindevertretung bedürfen, ergibt sich aus § 28 Abs. 2 BbgKVerf, welche Angelegenheiten dem Hauptverwaltungsbeamten obliegen, aus § 54 Abs. 1, insb. Abs. 1 Nr. 5 BbgKVerf.

Hiervon ausgehend obliegt es nur dann der Entscheidung des Bürgermeisters, über die Einleitung gerichtlicher und außergerichtlicher Rechtsbehelfsverfahren zu befinden, wenn es sich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Hiermit stimmt § 18 Abs. 1 lit. b. der Hauptsatzung für die Stadt K... (HS) vom 03. Dezember 2018 überein, wonach der Hauptausschuss auf der Grundlage des § 50 Abs. 2 BbgKVerf über die Führung von Rechtsstreitigkeiten beschließt, soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt.

Es ist nicht zweifelhaft, dass ein Rechtsstreit, in welchem die Kommunalaufsicht verpflichtet werden soll, die Haushaltssatzung der Stadt zu genehmigen oder über die Genehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden, nicht zu einem Geschäft der laufenden Verwaltung gehört: Zum einen ist die Beschlussfassung über die Haushaltssatzung der Gemeindevertretung vorbehalten, § 28 Abs. 2 S. 1 Nr. 15 BbgKVerf, so dass auch die Führung eines Rechtsstreits, in dem unmittelbar über die Haushaltssatzung gestritten wird, nicht einem Geschäft der laufenden Verwaltung zugerechnet werden kann. Zum anderen werden zu den „Geschäften der laufenden Verwaltung“ nur solche gezählt, die sachlich, politisch und insbesondere finanziell nicht von grundsätzlicher Bedeutung sind und im Regelfall von der Verwaltung nach feststehenden Regelungen erledigt werden (Grünewald in: Potsdamer Kommentar, Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, August 2013, § 54 Rn. 15). Auch diese Voraussetzungen liegen hier offensichtlich nicht vor. Maßgeblich ist danach die sachliche, politische und finanzielle Bedeutung der jeweiligen rechtlichen Maßnahme – vorliegend des Streitgegenstandes des gerichtlichen Verfahrens –, so dass die Klage hier auch nicht dadurch zu einem „Geschäft der laufenden Verwaltung“ werden kann, dass mittelbar auch darüber gestritten wird, inwieweit der Bürgermeister der Klägerin seinen gesetzlichen Verpflichtungen, etwa zur Ausführung der gemeindlichen Beschlüsse, § 54 Abs. 1 Nr. 2 BbgKVerf, oder zur Beanstandung, § 55 BbgKVerf, entsprochen hat.

Die Missachtung seiner intern begrenzten Rechtsmacht durch den Bürgermeister führt für sich genommen jedoch nicht zum Verlust der Prozessfähigkeit der Klägerin.

In der Regel trägt in einem Vertretungsverhältnis der Vertretene das Risiko, dass der Vertreter die ihm eingeräumte Vertretungsmacht nach außen hin missbraucht, und die pflichtwidrige Nichtbeachtung der im Innenverhältnis bestehenden Bindungen durch den Vertreter lässt im Außenverhältnis dessen Vertretungsmacht grundsätzlich unberührt.

In Ausfüllung dieser zivilrechtlichen Grundsätze entspricht es auch bei der Vertretung von Kommunen durch den Hauptverwaltungsbeamten der Rechtslage, strikt zwischen interner Willensbildung und externer Vertretungsbefugnis zu unterscheiden: Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist die organschaftliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters im Außenverhältnis allumfassend und unbeschränkt und die Gemeinde wird durch seine Erklärungen grundsätzlich auch dann verpflichtet, wenn es an einem erforderlichen Beschluss der Gemeindevertretung fehlte (vgl. m. w. N.: BGH, Urteile v. 01. Juni 2017 – VII ZR 49/16 –, juris Rn. 11; v. 18. November 2016 – V ZR 266/14 –, juris Rn. 7 ff.; v. 17. April 1997 – III ZR 98/96 –, juris Rn. 8 ff. u. v. 20. Februar 1979 – VI ZR 256/77 –, juris Rn. 34 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 28. November 2011 – OVG 3a B 2.11 –, juris Rn. 110 [zum PartG]; Nds. OVG, Beschl. v. 03. Februar 2016 – 13 LA 79/15 –, juris Rn. 7; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 26. Oktober 2018 – 6 C 11916/17 –, juris Rn. 26; OVG d. Ld. Sachsen-Anhalt, Urt. v. 24. Februar 2000 – A 2 S 208/98 –, juris Rn. 36 [zur Kommunalverfassung der DDR] u. Beschl. v. 11. Oktober 2000 – A 2 S 460/99 –, juris Rn. 12; OVG f. d. Ld. Schleswig-Holstein, Urt. v. 30. April 2019 – 2 LB 1/19 –, juris Rn. 79 - 80).

Für diese Rechtsauffassung streitet vor allem der Schutz des Vertragspartners oder des sonstigen Beteiligten auf der Gegenseite – der sich auf die gesetzliche Vertretungsmacht des Repräsentanten einer Gemeinde verlassen muss und dem nicht angesonnen werden kann, zunächst interne Bindungen der gesetzlichen Vertretungsmacht zu überprüfen –, aber auch die Überlegung, dass ein Verstoß des Bürgermeisters gegen die ihn intern bindenden Kompetenzen der Gemeindevertretung in der Regel nicht sanktionslos bleibt, weil, von disziplinarischen oder politischen Maßnahmen abgesehen, die Kommunalaufsicht mit ihren Mitteln bis hin zur Einsetzung eines Beauftragten eingreifen kann. Dadurch wird auch in Ansehung des Art. 28 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes (GG) ausreichend sichergestellt, dass die von der Verfassung verlangte Volksvertretung nicht faktisch durch eigenmächtiges Verhalten des Bürgermeister "kalt gestellt" werden kann (OVG d. Ld. Sachsen-Anhalt, Urt. v. 24. Februar 2000 – A 2 S 208/98 –, juris Rn. 38).

2.2 Ausnahmsweise kann allerdings abweichend zu entscheiden sein, wenn der Vertreter kollusiv mit dem "Gegenüber" zum Nachteil des Vertretenen zusammenwirkt (zu § 138 Abs. 1 BGB vgl.: BVerwG, Urt. v. 22. März 2017 – BVerwG 5 C 5.16 –, juris Rn. 17 - 19) oder wenn der Repräsentant der Körperschaft des öffentlichen Rechts seine gesetzliche Vertretungsmacht offensichtlich missbraucht (Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Urt. v. 13. Juni 2001 – P.St. 1562 –, juris Rn. 39; Nds. OVG, Beschl. v. 03. Februar 2016 – 13 LA 79/15 –, juris Rn. 7; VG Düsseldorf, Urt. v. 15. Dezember 2017 – 1 K 12019/17 –, juris Rn. 26; VG des Saarlandes, Urt. v. 11. Dezember 2015 – 3 K 33/15 –, juris Rn. 27; VG Berlin, Urt. v. 16. November 1998 – 34 X 392.98 –, juris Rn. 18 m. w. N. [auch zur Parallelität des Missbrauchs einer gesetzlichen und einer rechtsgeschäftlichen Vertretungsmacht]), denn Rechte und Rechtsnormen aller Rechtsgebiete können im Einzelfall (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 13. September 2013 – 3 ZB 11.1692 –, juris Rn. 7) durch eine gegen Treu und Glauben, § 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB), verstoßende Rechtsausübung inhaltlich begrenzt werden (BVerwG, Urt. v. 14. April 1978 – BVerwG IV C 6.76 –, juris Rn. 10 ff., 16; BVerwG, Beschl. v. 17. Dezember 2004 – BVerwG 9 B 47.04 –, juris Rn. 5).

Die Kammer macht sich die Wertung des Beklagten, der Bürgermeister der Stadt K...habe von seiner gesetzlichen Vertretungsmacht in rechtsmissbräuchlicher Weise Gebrauch gemacht, in dem vorliegenden Verfahren angesichts der Besonderheiten des Einzelfalls jedoch nicht zu eigen.

Der Umstand, dass der Bürgermeister von Anbeginn an seine internen Befugnisse überschritten hat, lässt die Klageerhebung am 09. April 2020 für sich genommen ersichtlich noch nicht als treuwidrig und rechtsmissbräuchlich erscheinen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Stadtverordnetenversammlung mit den – in öffentlicher Sitzung getroffenen und anschließend bekannt gemachten – Beschlüssen vom 02. Mai 2020 und 18. Juni 2020 ihren Hauptverwaltungsbeamten ausdrücklich verpflichtet hat, die Klage auch des hiesigen Verfahrens VG 1 K 704/20 zurückzunehmen.

Mit diesen Beschlüssen hat das nach § 28 Abs. 3 BbgKVerf zuständige Organ der Klägerin zwar zugleich – jedenfalls sinngemäß – zu verstehen gegeben, dass ihr Hauptverwaltungsbeamter zur Außenvertretung der Stadt in diesen gerichtlichen Verfahren nicht mehr berechtigt sein soll. Von einer rechtsmissbräuchlichen Fortführung des vorliegenden Klageverfahrens kann allerdings angesichts der politisch angespannten Situation in der Stadt K... – der Polarisierung zwischen dem Bürgermeister und einer Minderheit in der Stadtverordnetenversammlung auf der einen und der Mehrheit in der Stadtverordnetenversammlung einschließlich ihrer Vorsitzenden sowie der Kommunalaufsicht auf der anderen Seite –, der strittigen, in Rechtsprechung und Literatur ungeklärten Rechtsfrage des Gegenstands einer Beanstandung nach § 55 Abs. 1 BbgKVerf sowie des Umstandes, dass die Stadt über keinen (kommunalaufsichtsrechtlich genehmigten) Haushalt für das in wenigen Monaten ablaufende Haushaltsjahr 2020 verfügt, jedoch (noch) nicht ausgegangen werden.

Der Bürgermeister selbst wäre als Organ der Stadt K..., wie ausgeführt, nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt und daher nicht in der Lage, eine verwaltungsgerichtliche Klärung herbeizuführen, ob der Änderungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung zu dem von ihm vorgelegten Entwurf der Haushaltssatzung im Rahmen des § 55 BbgKVerf gesondert beanstandungsfähig war oder nicht, und insbesondere, ob die Kommunalaufsicht eine Genehmigung der Haushaltssatzung 2020 aus formellen Gründen verweigern durfte. Angesichts dessen streiten zwar auch Interessen des Hauptverwaltungsbeamten – insbesondere eine latente Schadensersatzpflicht nach § 48 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) und drohende disziplinarische Maßnahmen der Stadtverordnetenversammlung (vgl. bereits Beschl. d. 4. Kammer vom 24. August 2020 – VG 4 L 284/20) –, vor allem aber Interessen der Klägerin selbst gegen eine Wertung der durch den Bürgermeister in dem vorliegenden Verfahren in Anspruch genommenen gesetzlichen Vertretungsmacht als rechtsmissbräuchlich. Eine Klärung der streitgegenständlichen Rechtsfragen durch das Verwaltungsgericht könnte vielmehr im Grundsatz geeignet sein, zu einer Versachlichung des Streits beizutragen und den Interessen aller Beteiligten, vor allem auch der Klägerin selbst, angesichts der anhaltend „haushaltslosen Zeit“ zu dienen.

3. Die Bescheidungsklage ist als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig.

Der Beklagte hatte über den Antrag des Bürgermeisters der Klägerin vom 17. Dezember 2019 bereits im Zeitpunkt der Klageerhebung nicht in angemessener Zeit sachlich entschieden, ohne dass hierfür ein zureichender Grund vorlag.

3.1 Bereits im Zeitpunkt der Klageerhebung am 09. April 2020 waren die dreimonatige Frist des § 75 S. 2 1. Hs. VwGO und die Frist des § 55 Abs. 1 S. 11 BbgKVerf abgelaufen, so dass offen bleiben kann, ob nicht ohnehin eine (deutlich) kürzere Frist geboten wäre, § 75 S. 3 2. Hs. VwGO.

Hierfür spricht generell die offensichtlichen Dringlichkeit einer Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde in der „haushaltslosen Zeit“ der Stadt K..., im Besonderen aber der Umstand, dass die Kommunalaufsichtsbehörde auf den am 18. Dezember 2019 gestellten Antrag des Hauptverwaltungsbeamten der Klägerin bereits unter dem 28. Januar 2020 mitgeteilt hatte, die vorgelegte Fassung der Haushaltssatzung genüge den Anforderungen ersichtlich nicht und die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit werde daher „zurückgestellt“. Vor allem angesichts des vorausgegangenen Schriftverkehrs hatte der Beklagte mit diesem Schreiben eine Entscheidung auf der Basis der vorgelegten Unterlagen klar und eindeutig verweigert, und es war wenig realistisch, dass er seine Rechtsauffassung noch ändern könnte (zu diesem Gesichtspunkt: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 75 Rn. 12 und 15).

3.2 Entgegen der Auffassung des Beklagten lag auch kein zureichender Grund im Sinne von § 75 S. 1 VwGO dafür vor, eine Entscheidung auf der Basis des von Seiten des Hauptverwaltungsbeamten vorgelegten Unterlagen auf unabsehbare Zeit zu verweigern.

Der im Rahmen des § 75 S. 1 VwGO in Betracht kommende Grund kann nur dann „zureichend“ sein, wenn er mit der Rechtsordnung in Einklang steht (BVerwG, Beschl. v. 23. Juli 1991 – BVerwG 3 C 56.90 –, juris Rn. 10). Das war nicht der Fall.

Zwar enthält das allgemeine Kommunalrecht des Landes Brandenburg keine feste Frist, innerhalb derer die untere Kommunalaufsichtsbehörde über den Antrag eines Hauptverwaltungsbeamten auf Erteilung der Genehmigung nach § 73 Abs. 4 S. 1 BbgKVerf zu entscheiden hat. Dass diese Entscheidung unverzüglich und nach Möglichkeit vor Beginn des in der Haushaltssatzung bestimmten Haushaltsjahres zu ergehen hat, ergibt sich schon aus der Natur der Sache und lässt sich im Übrigen den Bestimmungen des 1. Abschnitts des 3. Kapitels der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg entnehmen. So tritt nach § 65 Abs. 3 S. 1 BbgKVerf die Haushaltssatzung mit Beginn des Haushaltsjahres und damit des Kalenderjahres, § 65 Abs. 4 BbgKVerf, in Kraft, und die Vorlage der von der Gemeindevertretung beschlossenen Haushaltssatzung an die Kommunalaufsichtsbehörde soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen, § 67 Abs. 4 S. 1 und 2 BbgKVerf. Vor Erteilung der Genehmigung durch die Kommunalaufsicht darf die Haushaltssatzung nicht öffentlich bekannt gemacht werden, § 67 Abs. 5 S. 4 BbgKVerf, und ohne eine Bekanntmachung kann die Gemeinde nur im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung u. a. Aufwendungen tätigen und Auszahlungen leisten, § 69 Abs. 1 Nr. 1 BbgKVerf.

Darüber hinaus stand die Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde des Beklagten hier in unmittelbarem Zusammenhang mit der Entscheidung des Bürgermeisters, den Änderungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung zu beanstanden. Die Entscheidung über die Beanstandung jedoch muss durch die Kommunalaufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens aber innerhalb eines Zeitraumes von drei Monaten nach Kenntnis aller für die Entscheidung erheblichen Tatsachen getroffen werden, § 55 Abs. 1 S. 10 BbgKVerf.

Angesichts dessen war die Kommunalaufsicht des Beklagten ungeachtet der zwischen dem Bürgermeister und ihr streitigen Frage, ob dieser seiner Verpflichtung, die von der Stadtverordnetenversammlung beschlossene Haushaltssatzung 2020 vorzulegen, genügt hat, nicht berechtigt, die ersichtlich dringende Entscheidung über den Antrag auf unabsehbare Zeit „zurückzustellen“. Vielmehr wäre es an ihr gewesen, über den Antrag des Hauptverwaltungsbeamten innerhalb angemessener Zeit zu entscheiden. Auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung wäre die Genehmigung der Haushaltssatzung zu versagen gewesen, so dass mit dieser Entscheidung der Rechtsweg eröffnet gewesen wäre, § 119 S. 1 BbgKVerf.

IV. Die Klage ist jedoch unbegründet.

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, den Antrag des Bürgermeisters der Klägerin auf Genehmigung der mit Schreiben vom 17. Dezember 2019 vorgelegten Haushaltssatzung der Stadt K...für das Haushaltsjahr 2020 gemäß Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 16. Dezember 2019 (Beschl.-Nr.: 2...) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Zwar bedarf der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen der Haushaltssatzung insoweit der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde, als in den Jahren, zu deren Lasten sie veranschlagt sind, insgesamt Kreditaufnahmen vorgesehen sind § 73 Abs. 4 S. 1 BbgKVerf, und der Klägerin steht grundsätzlich – wie unter III. 3.2 ausgeführt – auch ein Anspruch zu, dass die Kommunalaufsicht zeitnah über den entsprechenden Antrag entscheidet.

Angesichts der Beschränkung der gerichtlichen Prüfung auf die Frage, ob ein formeller, von der Begründetheit des materiellen Begehrens losgelöster Anspruch auf eine Sachbehandlung durch die Behörde besteht, kommt es auf die materielle Rechtslage an sich zwar nicht an.

Das formelle Recht auf Bescheidung ist jedoch kein Selbstzweck, sondern dient der Durchsetzung materieller Ansprüche, was dafür streitet, das Klagebegehren dennoch materiell-rechtlich zu prüfen: Erweist sich bei gerichtlicher Prüfung, dass die Klägerseite durch die Unterlassung des von ihr materiell zu Unrecht begehrten Verwaltungsakts nicht im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO in ihren Rechten verletzt ist, unterliegt die Untätigkeitsklage unmittelbar der Abweisung als unbegründet. Anderenfalls liefe das Begehren auf eine Klage auf Bescheidung schlechthin hinaus, die der deutschen Rechtsordnung fremd ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 28. März 1968 – VIII C 22/67 –, juris Rn. 10; BVerwG, Beschl. v. 23. Juli 1991 – 3 C 56.90 –, juris Rn. 5; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 02. April 2015 – OVG 5 M 11.15 –, juris Rn. 7; OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 25. Oktober 2011 – 2 O 126/11 –, juris Rn. 9; Riese in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 113 Rn. 197; strenger gar: Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 75 Rn. 3 [„§ 75 lässt nicht darüber hinaus auch eine Klage auf ‚Bescheidung schlechthin‘ zu, sofern nur der materiellrechtliche Anspruch möglicherweise besteht“]).

So liegt es hier. Die auf eine Verpflichtung des Beklagten zur Bescheidung des Antrags des Bürgermeisters der Klägerin zielende Klage ist unbegründet, weil der bei der Behörde geltend gemachte materielle Anspruch auf eine Sachbehandlung nach derzeitiger Sachlage unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann und die Klägerin durch die fehlende Entscheidung der Kommunalaufsicht nicht in ihren Rechten verletzt wird, § 113 Abs. 5 S. 2 i. V. m. S. 1 VwGO.

Nach § 67 Abs. 4 BbgKVerf ist der Kommunalaufsichtsbehörde die von der Gemeindevertretung beschlossene Haushaltssatzung nach Möglichkeit spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres vorzulegen. Der Bürgermeister der Klägerin hat dem Beklagten unter dem 17. Dezember 2019 jedoch nicht die von der Stadtverordnetenversammlung „beschlossene“ Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 vorgelegt, weil die Stadtverordnetenversammlung entgegen seiner Auffassung den Haushalt unter Einschluss des „Zuschusses in Höhe von 300.000 Euro für den Bau eines Fußball-Kunstrasenplatzes" beschlossen hatte.

Der Beklagte ist zwar zu Unrecht davon ausgegangen, dass dem gemeindeinternen Beanstandungsverfahren Änderungsbeschlüsse zu dem Entwurf einer nachfolgend gesondert beschlossenen Haushaltssatzung nicht unterliegen (sogleich unter 1.).

Die Beanstandung des Änderungsbeschlusses vom 16. Dezember 2019 durch den Bürgermeister der Stadt K... zeitigte vorliegend jedoch keine Rechtswirkung, weil die Stadtverordnetenversammlung dessen ungeachtet den Haushalt unter Einschluss des Zuschusses beschlossen hatte (unter 2.).

1. Das Beanstandungsverfahren nach § 55 BbgKVerf umfasst jedenfalls auch Änderungsbeschlüsse zu dem Entwurf einer Haushaltssatzung.

1.1 Dem Wortlaut des Gesetzes lassen sich keinerlei Einschränkungen entnehmen.

Nach § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf „hat“ der Hauptverwaltungsbeamte „Beschlüsse der Gemeindevertretung“ zu beanstanden, wenn er der Auffassung ist, dass sie rechtswidrig sind. Diese Formulierung meint einen umfassenden Beanstandungsgegenstand.

Mit „Beschlüssen“ im Sinne von § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf sind generell Abstimmungen und Wahlen im Sinne von § 39 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf bezeichnet, wobei die gesetzliche Einschränkung „der Gemeindevertretung“ verdeutlicht, dass damit Beschlüsse von Teilen der Gemeindevertretung, etwa Fraktionen, genauso wenig erfasst sein sollen, wie Beschlüsse von Ausschüssen dieser Gemeinde. Vor diesem Hintergrund ordnet § 55 Abs. 2 BbgKVerf an, dass das Beanstandungsverfahren für Beschlüsse beschließender Ausschüsse der Gemeindevertretung entsprechend gilt.

1.2 Die Gesetzesmaterialien streiten ebenfalls dafür, dass Änderungsbeschlüsse zur Haushaltssatzung nach dem Willen des Gesetzgebers der Beanstandung durch den Hauptverwaltungsbeamten unterliegen sollen. Zwar beantwortet weder die Gesetzesbegründung zu § 55 BbgKVerf die vorliegend inmitten stehenden Frage noch lässt sich den Gesetzesmaterialien zu den Vorgängerbestimmungen unmittelbar eine Antwort entnehmen; wohl aber lassen sämtliche Materialien nicht einmal ansatzweise erkennen, dass der Beanstandungsgegenstand nach dem Willen des jeweiligen Gesetzgebers eingeschränkt sein sollte.

Im Einzelnen: In der Gesetzesbegründung zu § 55 BbgKVerf (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung LT-Drs. 4/5056, S. 222) heißt es, das Beanstandungsrecht nach § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf sei aufgrund § 39 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf „erweitert worden“. Es werde die streitige Frage positiv beantwortet, ob auch Wahlen Beschlüsse im Sinne von § 55 BbgKVerf seien und deshalb beanstandet werden könnten.

Der Gesetzgeber „habe erwogen, beispielsweise durch Einfügung eines Beanstandungsrechts für Maßnahmen auch faktisches positives Tun oder pflichtwidriges Unterlassen“ dem Beanstandungsrecht des Hauptverwaltungsbeamten zu unterwerfen, denn „auch bloßes rechtswidriges Verhalten könnte eine Beanstandung rechtfertigen“. Im Ergebnis habe der Gesetzgeber das jedoch verworfen. Faktisches positives Tun, also eine „Maßnahme“ der Gemeindevertretung, könne regelmäßig auf eine Beschlussfassung der Gemeindevertretung zurückgeführt werden, denn nur so sei ein Kollegialorgan handlungsfähig. Deshalb stelle § 55 BbgKVerf auf bloßes faktisches Tun nicht ab. Bei pflichtwidrigem Unterlassen bestehe für den Hauptverwaltungsbeamten die Möglichkeit, wiederholt eine Beschlussvorlage in die Gemeindevertretung einzubringen, um einen gegebenenfalls ablehnenden Beschluss zu erzwingen, welcher der Beanstandung unterliege.

Ein über die Gesetzmaterialien zu § 55 BbgKVerf n.F. (noch) hinausgehender Erkenntniswert kommt den Vorläuferbestimmungen in § 65 der Gemeindeordnung für das Land Brandenburg (GO) vom 15. Oktober 1993 (GBl. I S. 397 ff.) und § 24 des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung, KommVerf) vom 17. Mai 1990 zu.

Mit § 55 BbgKVerf wurde das Beanstandungsrecht des hauptamtlichen Bürgermeisters oder Amtsdirektors teilweise neu geregelt, wobei die Bezeichnung des Gegenstandes der Beanstandung in § 65 Abs. 1 S. 1 GO mit § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf wortgleich war. Diese Norm der Gemeindeordnung jedoch „lehnte sich“ an § 24 KommVerf – die Kommunalverfassung galt in den neuen Bundesländern zunächst fort –, „an“ (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 1/1902, S. 155 zu § 63 GO-E), der zwischen einem „Widerspruch“ und einer „Beanstandung“ durch den Hauptverwaltungsbeamten unterschied: Nach § 24 Abs. 2 S. 1 KommVerf „konnte“ der Bürgermeister einem „Beschluss der Gemeindevertretung“ widersprechen, wenn er der Auffassung war, dass dieser „dem Wohl der Gemeinde entgegensteht“, nach § 24 Abs. 3 KommVerf „hatte“ der Bürgermeister „einen Beschluss der Gemeindevertretung“ zu beanstanden, wenn dieser Beschluss geltendes Recht verletzte.

Die Möglichkeiten eines Hauptverwaltungsbeamten waren der Kommunalverfassung nach zwar – wie die rechtsanwaltlichen Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend angemerkt haben – auf der einen Seite in Relation zu § 65 GO und § 55 BbgKVerf weitergehend, weil dem Hauptverwaltungsbeamten mit dem Widerspruchsrecht die Möglichkeit gegeben wurde, seine (lediglich) politischen Vorstellungen gegenüber der Gemeindevertretung durchzusetzen. Das ist vorliegend allerdings nicht entscheidend. Beachtenswert ist in dem vorliegenden Zusammenhang vielmehr ausschließlich der Umstand, dass ein „Beschluss“ Gegenstand beider möglichen Maßnahmen, eines „Widerspruchs“ und einer „Beanstandung“ nach § 24 Abs. 2 und 3 KommVerf, sein konnte und sein musste. Diese Parallelität in Verbindung mit dem aus den Gesetzesmaterialien zu § 65 GO und § 55 BbgKVerf ersichtlichen Überlegungen des Gesetzgebers spricht in besonderem Maße für ein sämtliche Beschlüsse der Gemeindevertretung umfassendes Beanstandungsrecht des Hauptverwaltungsbeamten, welches gerade nicht danach unterscheidet, welche rechtstechnische Bedeutung einem „Beschluss“ der Gemeindevertretung zukommt.

1.3 Der Sinn und Zweck eines Verfahrens nach § 55 BbgKVerf steht der Auffassung, Änderungsbeschlüsse zur Haushaltssatzung könnten für sich genommen Gegenstand einer Beanstandung sein, jedenfalls nicht entgegen.

Nach § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf ist der Hauptverwaltungsbeamte verpflichtet, Beschlüsse der Gemeindevertretung oder der beschließenden Ausschüsse der Gemeinde zu beanstanden, sofern er der Auffassung ist, dass diese rechtswidrig sind; der Hauptverwaltungsbeamte, der zu Unrecht eine Beanstandung unterlässt, unterliegt der allgemeinen beamtenrechtlichen Haftung (Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 4/5056, S. 222).

Sinn und Zweck des Beanstandungsverfahrens ist es daher auf der einen Seite auch – entgegen der im Schreiben des M... vom 19. März 2020 zum Ausdruck kommenden Auffassung allerdings nicht ausschließlich – den Hauptverwaltungsbeamten davor zu bewahren, Beschlüsse der Gemeindevertretung nach § 54 Abs. 1 Nr. 2 BbgKVerf ausführen zu müssen, die er als rechtswidrig ansieht, und sich einem Haftungsrisiko auszusetzen.

Diese Auffassung greift allerdings zu kurz, denn vor allem soll § 55 BbgKVerf mit einem primär „gemeindeinternen Selbstreinigungsverfahren“ (Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 4/5056, S. 227) die Gesetzmäßigkeit der Gemeindeverwaltung sichern. Die professionellen Kenntnisse, über die der Hauptverwaltungsbeamte der Gemeinde nach Meinung des Gesetzgebers verfügt, sollen im Interesse der Gemeinde selbst nutzbar gemacht werden, um die Rechtmäßigkeit der von ehrenamtlich Tätigen gefassten Beschlüsse sicherstellen zu können (im Einzelnen: Schumacher in Schumacher/Benedens/Erdmann etc., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, 11/2008, § 55 unter 2.1).

Jedenfalls der letztgenannte Zweck greift auch im Rahmen der Beschlussfassung über Änderungsanträge zu einem Satzungsentwurf, indem der Gemeindevertretung oder Stadtverordnetenversammlung durch eine Beanstandung des einem Änderungsantrag zustimmenden Beschlusses in einem frühzeitigen Verfahrensstadium – und nicht erst im Rahmen der Beschlussfassung über die (Haushalts-)Satzung als solche – signalisiert wird, dass der Beschluss aus Sicht des Hauptverwaltungsbeamten rechtlichen Bedenken unterliegt. Der Sinn und Zweck des „gemeindeinternen Selbstreinigungsverfahrens“ greift im Interesse der Gemeinde nicht nur bei „verfahrensabschließenden“, sondern auch bei, wie auch vorliegend, „verfahrensbegleitenden“ Beschlüssen.

Die von Seiten des Ministeriums für Inneres und Kommunales angeführten „Kontrollüberlegungen“ erscheinen ebenso wenig wie weitere Begründungsansätze des Beklagten, die auf verfahrensökonomische Überlegungen zurückgehen, schon nicht zwingend, so dass offen bleiben kann, ob und inwieweit sie im Rahmen der Gesetzauslegung überhaupt Berücksichtigung finden könnten.

Das Kollegialorgan kann im Falle der Anfechtbarkeit des Änderungsbeschlusses nicht „dauerhaft daran gehindert werden, überhaupt über die Haushaltssatzung zu beschließen“.

Dieser Begründungsansatz unterstellt, dass die Stadtverordnetenversammlung den Ausgang des Beanstandungsverfahrens bis zu einer Entscheidung der staatlichen Kommunalaufsicht abwartet, bevor sie über die Haushaltssatzung als solche befindet. Dass eine Parallelität der Beschlussfassung über Änderungsanträge zum Entwurf der Haushaltssatzung und über die Haushaltssatzung selbst ohne Weiteres möglich ist, veranschaulicht jedoch der vorliegende Sachverhalt, und einzig dieses Verfahren dürfte gerade im Rahmen der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung schon mit Blick auf die gemeindliche Verpflichtung nach § 65 Abs. 1 BbgKVerf und einen entsprechenden Zeitdruck auch realistisch sein.

Die Auffassung der Obersten Kommunalaufsichtsbehörde, der Gesetzgeber habe das Beanstandungsverfahren insgesamt „nicht auf Verzögerung, sondern auf Effektivität mit dem Ziel der schnellstmöglichen Herstellung rechtmäßiger Zustände ausgerichtet“, ist zweifellos richtig.

Ob rechtmäßige Zustände allerdings eher herzustellen wären, wenn es dem Hauptverwaltungsbeamten versagt bliebe, einen Änderungsbeschluss zu einem Satzungsentwurf zu beanstanden, kann bezweifelt werden, denn in diesem Falle wäre er – regelmäßig – gezwungen, die gesamte Haushaltssatzung allein deshalb zu beanstanden, weil ein einzelner Ansatz seiner Auffassung nach nicht mit der Rechtslage übereinstimmt. Wäre das gemeindeinterne Beanstandungsverfahren durchlaufen und müsste die staatliche Kommunalaufsicht spätestens binnen drei Monaten, § 55 Abs. 1 S. 11 BbgKVerf, entscheiden, bestünde die Gefahr einer „haushaltslosen Zeit“ erst recht, denn gegebenenfalls wäre die Kommunalaufsicht im Rahmen ihrer Streitentscheidung gezwungen, die gesamte Haushaltssatzung wegen eines Fehlers untergeordneter Bedeutung aufzuheben und die Gemeinde müsste – mutmaßlich in dem bereits laufenden Haushaltsjahr – das gesamte Satzungsgebungsverfahren wiederholen.

Zur Meidung von Missverständnissen betont die Kammer an dieser Stelle, dass es sich bei den vorstehenden Ausführungen um ein generelles Bedenken handelt, welches für die Möglichkeit der gesonderten Beanstandungsfähigkeit von Beschlüssen über Änderungsanträge streitet. Dass auch vorliegend unter Umständen das gesamte Satzungsgebungsverfahren zu der Haushaltssatzung wiederholt werden müsste, und zwar auch dann, wenn die Rechtsauffassung des Bürgermeisters (zur Beanstandungsfähigkeit von Änderungsbeschlüssen zum Entwurf der Haushaltssatzung und zur Rechtswidrigkeit des Beschlussgegenstandes „Zuschuss in Höhe von 300. 000 Euro für den Bau eines Fußball-Kunstrasenplatzes") zu Grunde gelegt wird, beruht ausschließlich darauf, dass die vorliegend inmitten stehende Frage umstritten ist und dass die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin – wie nachfolgend ausgeführt wird – auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Beklagten über die Haushaltssatzung 2020 befunden hat.

1.4 Dieses Ergebnis stimmt mit der – soweit ersichtlich einhelligen – Auffassung in Rechtsprechung und Literatur überein, auf deren Grundlage die Beanstandungsfähigkeit von Änderungsbeschlüssen bejaht werden müsste.

Die Rechtsprechung geht zwar davon aus, dass das Beanstandungsverfahren nach § 55 BbgKVerf nur gegen Beschlüsse „normsetzenden Charakters“ eröffnet sein soll (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 24. August 2015 – OVG 12 S 2.15 –, juris Rn. 11), grenzte zum Beleg dieser Auffassung jedoch einen (beanstandungsfähigen) Beschluss über den Erlass oder die Aufhebung einer Satzung gegen einen (nicht der Beanstandung unterliegenden) Beschluss über die Wahl des Vorsitzenden der Gemeindevertretung und die Stellvertreter nach § 32 Abs. 1 S. 1 und 2 BbgKVerf und gegen Empfehlungen der Ausschüsse an die Gemeindevertretung nach § 43 Abs. 1 S. 2 BbgKVerf ab. Auf dieser Grundlage kann der „normsetzende Charakter“ des vorliegend inmitten stehenden Beschlusses kaum verneint werden.

Das von dem Beklagten für seine Rechtsauffassung bemühte Urteil der Kammer vom 24. Mai 2018 (V... – j...[Beanstandung der Ablehnung einer Winterdienstgebührensatzung]) steht der hier vertretenen Auffassung ebenfalls nicht entgegen. Die Kammer hat dort zu einer anderen Konstellation ausgeführt:

„(…) Mit dem Begriff „Beschlüsse“ sind jedenfalls alle auf eine rechtliche Wirkung gerichteten Entscheidungen der Kollegialorgane einer Gemeinde gemeint, ohne dass diese bereits Außenwirkung erlangt haben müssen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 24. August 2015 – OVG 12 S 2.15 – juris, Rn. 10). Auch lediglich ablehnende Beschlüsse unterliegen der Beanstandung (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 4/5056, S. 222). Auf die Frage, ob der Beschluss tatsächlich vollzugsfähig ist, kommt es dabei nicht an. Es würde dem Sinn und Zweck des Beanstandungsrechts widersprechen, wenn die Beanstandung davon abhinge, ob der Beschluss tatsächlich eine Reaktion vom Hauptverwaltungsbeamten im Sinne eines rechtlich relevanten Verhaltens fordert. Das Beanstandungsverfahren ist ein objektives Überprüfungsverfahren und soll auf rechtmäßiges Verhalten der Gemeinden hinwirken, so dass die bloße Existenz einer Entscheidung der Gemeindevertretung ausreicht (vgl. zu den unterschiedlichen Auffassungen zur Vollzugsfähigkeit: Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Stand: November 2008, BbgKVerf, § 55, Anm. 4.4) (…)“

Dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über den Änderungsantrag auf eine „rechtliche Wirkung“ gerichtet war, wird sich kaum in Frage stellen lassen.

Die Literatur geht ebenfalls davon aus, dass § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf ein umfassender Beanstandungsgegenstand zu Grunde liegt.

Nach der von Grünewald im Potsdamer Kommentar (Kommunalrecht und kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Februar 2020) vertretenen Auffassung sollen sogar bereits vollzogene Beschlüsse, Beschlüsse, die „rechtlich oder tatsächlich nicht durchführbar“ sind und Beschlüsse über Rechtsfragen beanstandungsfähig sein (a. a. O., § 55 Rn 8 ff.).

Eine entsprechende Auffassung vertritt Schumacher (in Schumacher/Benedens/Erdmann, etc. Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, November 2008). Zwar sollen danach nur Beschlüsse, die „eine Entscheidungsfindung abschließen“ beanstandungsfähig sein (a. a, O., § 55 unter Nr. 4.2) – die in der Kommentierung beispielhaft genannten „Beschlüsse des Hauptausschusses, die eine Entscheidungsfindung der Gemeindevertretung bloß vorbereiten, mithin den Charakter von Empfehlungen im Willensbildungsprozess haben“, unterscheiden sich jedoch wesentlich von dem vorliegenden Beschluss über den Änderungsantrag zur Berücksichtigung des Zuschusses für den Kunstrasenplatz in der Haushaltssatzung.

Darüber hinaus vertritt Schumacher entgegen einer einschränkenden Meinung zum Kommunalrecht des Bundeslandes Baden-Württemberg – Beschlüsse, die „nicht vollzugsfähig“ seien, könnten nicht beanstandet werden – die Auffassung, der Sinn und Zweck des Beanstandungsrechts streite für einen „weiten Vollzugsbegriff“, und von einer „Vollzugsfähigkeit“ könne schon dann gesprochen werden, wenn der Bürgermeister einen Beschluss „lediglich weiterzuleiten“ habe (a.a.O. unter Nr. 4.4). Hiermit stimmt überein, dass Schumacher auch „schlichte Beschlüsse, die z.B. eine politische Meinungsäußerung beinhalten“, für beanstandungsfähig hält, weil der Hauptverwaltungsbeamte verpflichtet sei, sie weiter zu verbreiten; Entsprechendes gelte für nichtige Beschlüsse und Verfahrensbeschlüsse (a. a. O., unter 4.6 und 4.10).

Vor diesem Hintergrund ist die Auffassung des M..., „Änderungsanträge“ seien „keine Beschlüsse, die eigenständig ausführbar bzw. umsetzbar wären“, zwar insoweit richtig, als erst die Gesamtregelungen der Haushaltssatzung die Haushaltswirtschaft der Gemeinde für ein bestimmtes Haushaltsjahr gestalten. Ein Erkenntnisgewinn ist hiermit vorliegend allerdings nicht verbunden.

1.5 Aber selbst dann, wenn der Sinn und Zweck des Beanstandungsrechts des Hauptverwaltungsbeamten nach § 55 BbgKVerf dafür sprechen würde, Änderungsbeschlüsse aus dem Kreis der einer Beanstandung unterliegenden Beschlüsse herauszunehmen, wäre es dem Gericht – nicht anders als der Exekutive – versagt, § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf im Wege einer teleologischen Reduktion dahingehend einzuschränken.

Zwar stehen die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Bindung von vollziehender Gewalt und Rechtsprechung an Gesetz und Recht, Art. 20 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 GG, weder einer richterlichen Fortentwicklung des Rechts noch einer Gesetzesauslegung entgegen, die nicht im Wortlaut des Gesetzes vorgegeben ist. Das Grundgesetz schreibt keine bestimmte Auslegungsmethode oder gar eine reine Wortlautinterpretation des Gesetzes vor, sondern zählt zu den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung auch die teleologische Reduktion, die eine Vorschrift entgegen dem zu weit gefassten Wortlaut hinsichtlich eines Teils der von ihr erfassten Fälle für unanwendbar hält, weil Sinn und Zweck, Entstehungsgeschichte und der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen gegen eine uneingeschränkte Anwendung sprechen (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 07. April 1997 – 1 BvL 11/96 –, juris Rn. 11; BVerwG, Urt. v. 09. Februar 2012 – BVerwG 5 C 10.11 –, juris Rn. 15).

Diese Aufgabe der Rechtsprechung beschränkt sich allerdings darauf, den vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck eines Gesetzes auch unter gewandelten Bedingungen möglichst zuverlässig zur Geltung zu bringen oder eine planwidrige Regelungslücke mit den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung zu füllen. Ob eine planwidrige Gesetzeslücke vorliegt, ist nach dem einem Gesetz zugrundeliegenden Plan des Gesetzgebers zu beurteilen, und sie ist unter anderem zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass eine gesetzliche Vorschrift nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll.

Eine Interpretation jedoch, die als richterliche Rechtsfortbildung den klaren Wortlaut des Gesetzes missachtet, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder – bei Vorliegen einer erkennbar planwidrigen Gesetzeslücke – stillschweigend gebilligt wird, greift in unzulässiger Weise in dessen Kompetenzen ein. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese Entscheidung nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen (vgl. ausf. nur: BVerwG, Urt. v. 15. Januar 2019 – BVerwG 1 C 15.18 –, juris Rn. 17 - 22).

Diesen Maßstäben gemäß scheidet eine teleologische Reduktion des § 55 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf aus, denn insbesondere die Entstehungsgeschichte der Norm kann nicht ansatzweise belegen, dass der Gesetzgeber eine einschränkende Auslegung der Norm gegen ihren klaren und eindeutigen Wortlaut jedenfalls stillschweigend gebilligt hätte; im Gegenteil sprechen alle Gesetzesmaterialien zu § 55 BbgKVerf und zu den Vorgängerregelungen dafür, dass der Gesetzgeber von einem sehr weiten Beanstandungsgegenstand ausgegangen ist. Diese Entscheidung des Gesetzgebers kann nur durch ihn selbst, nicht jedoch durch die Verwaltungsgerichte korrigiert werden.

2. Der Beklagte ist dessen ungeachtet nicht verpflichtet, die Haushaltssatzung der Stadt K...für das Haushaltsjahr 2020 auf der Grundlage der ihm mit Schreiben des Hauptverwaltungsbeamten vom 17. Dezember 2019 und vom 12. Februar 2020 vorgelegten Unterlagen nach § 73 Abs. 4 BbgKVerf zu genehmigen oder entsprechend dem nunmehr inhaltlich beschränkten Klageantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag zu entscheiden, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Der Antrag des Bürgermeisters der Klägerin ist derzeit nicht bescheidungsfähig und damit unzulässig.

Der Bürgermeister der Klägerin geht fehl in der Annahme, dass er dem Beklagten die Haushaltssatzung der Stadt K...für das Haushaltsjahr 2020 ohne den Haushaltsansatz von Mitteln in Höhe von 300.000,00 € für den Kunstrasenplatz habe vorlegen dürfen, weil er den Beschluss über den Abänderungsantrag in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 16. Dezember 2019 nochmals beanstandet habe und weil die Beanstandung nach § 55 Abs. 1 S. 3 1. Hs. BbgKVerf aufschiebende Wirkung habe. Diese Beanstandung ist in dem vorliegenden Zusammenhang rechtlich unerheblich, weil sie die Stadtverordnetenversammlung – nach der von ihrer Mehrheit vertreten Rechtsauffassung konsequenterweise – nicht gehindert hat, die Haushaltssatzung als solche unter Einschluss dieses Haushaltsansatzes zu beschließen.

Zwar lag der Stadtverordnetenversammlung in dem Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung lediglich die Vorlage des Bürgermeisters und des Kämmerers vor, welche diesen Haushaltsansatz gerade nicht aufwies; das ändert jedoch nichts daran, dass die Mehrheit der Stadtverordnetenversammlung davon ausgegangen ist, den von ihr zuvor im Rahmen des Änderungsbeschlusses gebilligten Haushaltsansatz nochmals (mit) zu beschließen. Das ergibt sich zweifelfrei aus der Sitzungsniederschrift vom 16. Dezember 2019, insbesondere aus dem auf Seite 11 festgehaltenen Beschlussergebnis in Verbindung mit dem von der Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung benannten Abstimmungsgegenstand „Haushaltssatzung der Stadt K... .. in der durch den Änderungsantrag (…) geänderten Form (…)“. Zudem hat die Stadtverordnetenversammlung den Gegenstand ihrer Beschlussfassung vom 16. Dezember 2019 mit Beschluss vom 10. Februar 2020 bekräftigt. Der Umstand, dass einzelne Stadtverordnete irrtümlich auch der Auffassung gewesen sein mögen, die Haushaltssatzung ohne den Haushaltsansatz von 300.000,00 € für den Kunstrasenplatz beschlossen zu haben, steht diesem Ergebnis nicht entgegen.

Der Hauptverwaltungsbeamte ist nach § 67 Abs. 4 BbgKVerf jedoch verpflichtet, die von der Stadtverordnetenversammlung „beschlossene“ – das heißt, die ihrem Willen entsprechende – Haushaltssatzung vorzulegen. Das jedoch hat er nicht getan, denn entgegen seinem Anschreiben an die Kommunalaufsicht vom 17. Dezember 2019, hat die Stadtverordnetenversammlung mit ihrer Mehrheit den „Gesamthaushalt 2020“ eben nicht „in seiner von der Verwaltung eingereichten Fassung“, sondern ungeachtet der Beanstandung in geänderter Form beschlossen.

Vor diesem Hintergrund war der Bürgermeister der Klägerin gesetzlich verpflichtet, den Entwurf der Verwaltung entsprechend der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung zu ändern und den beschlossenen Haushaltsansatz von 300.000,00 € ebenso wie die weiter beschlossenen Änderungen zur Haushaltssatzung 2020 in die Unterlagen aufzunehmen.

Die Argumentation des Hauptverwaltungsbeamten, die untere Kommunalaufsichtsbehörde des Landkreises D... habe in der Vergangenheit seit 1990 stets eine abweichende Verfahrensweise hingenommen, trägt schon deshalb nicht, weil es sich um keine vergleichbaren Sachverhalte handelt. Die Vertreter der Klägerin haben in der mündlichen Verhandlung auf Frage des Gerichts ausdrücklich erklärt, dass der Hauptverwaltungsbeamte Änderungsbeschlüsse zu einer Haushaltssatzung in der Vergangenheit noch nicht beanstandet habe, woraus sich ergibt, dass – anders als vorliegend – nicht streitig war, mit welchem Inhalt eine (Haushalts-)Satzung beschlossen wurde. Im Übrigen wäre auch eine bisher abweichende Verfahrensweise angesichts der eindeutigen Gesetzeslage ohne Bedeutung und die Kommunalaufsicht aus Rechtsgründen zudem nicht gehindert, ihre Praxis zu ändern.

3. Die Fragen, welche Rechtswirkungen sich daraus ergeben, dass das Beanstandungsverfahren möglicherweise formell fehlerhaft durchführt wurde, weil die Gemeindevertretung – soweit ersichtlich – nicht in der nächsten ordentlichen Sitzung erneut entschieden hat (§ 55 Abs. 1 S. 4 BbgKVerf) und weil die Einberufung zu dieser Sitzung nicht unter schriftlicher Angabe der Beanstandungsgründe erfolgte (§ 55 Abs. 1 S. 7 BbgKVerf), sind danach nicht mehr entscheidungserheblich (vgl. Grünewald in Potsdamer Kommentar, Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, September 2019, § 55 Rn. 47 [bei einem Verstoß gegen § 55 Abs. 1 S. 7 BbgKVerf ergibt sich die Rechtsfolge aus § 55 Abs. 1 S. 6 BbgKVerf]).

V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 2 VwGO.

Das Gericht sieht davon ab, dem Beklagten nach § 155 Abs. 4 VwGO die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Ungeachtet des Umstandes, dass es sich danach, anders als vorliegend, um zusätzliche ausscheidbare Kosten handeln müsste, die demjenigen Beteiligten auferlegt werden können, der sie schuldhaft verursacht hat (BVerwG, Beschl. vom 14. Juni 1999 – BVerwG 4 B 18.99 –, juris Rn. 10), scheidet diese Kostengrundentscheidung auch aus, weil der Beklagte den Antrag des Bürgermeisters der Klägerin auf Genehmigung der Haushaltssatzung zwar ohne Weiteres vor Klageerhebung hätten bescheiden können und müssen, das Verfahren jedoch mutmaßlich auch in diesem Fall geführt worden wäre und der maßgebliche Grund für die Erfolglosigkeit des Begehrens der Klägerin darin zu suchen ist, dass ihr Bürgermeister keinen materiell bescheidungsfähigen Antrag auf Genehmigung der Haushaltssatzung 2020 vorgelegt hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 709 S. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO).