Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 28.05.2026 – VG 9 l 227/25

Der Antragsteller wird vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss des Widerspruchsverfahrens bzw. eines (noch durchzuführenden) Hauptsacheverfahrens von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 7. Februar 2025 freigestellt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Der Antrag des Antragstellers,

den Antragsteller vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss eines (noch durchzuführenden) Hauptsacheverfahrens von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 7. Februar 2025 freizustellen,

hat Erfolg.

Er ist insbesondere nach § 123 Abs. 1 und Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, da es sich bei der Untersuchungsanordnung nicht um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – 2 C 17.10 – juris Rn. 14 f.). Der Zulässigkeit des Antrags steht auch nicht die Rechtsnatur einer Untersuchungsanordnung als Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a VwGO und die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. März 2019 – 2 VR 5.18 – juris Rn. 17 ff.) entgegen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt (zur Bindungswirkung: § 31 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG)), dass die Auffassung, § 44a Satz 1 VwGO stehe der Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung entgegen, mit dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar und jedenfalls § 44a VwGO verfassungskonform dahin auszulegen ist, dass die Vorschrift der Zulässigkeit einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Untersuchungsanordnung nicht entgegensteht, weil die angeordnete ärztliche Untersuchung zu Verletzungen materieller Rechtspositionen führen könnte, die nicht mit den durch die abschließende Sachentscheidung berührten materiellen Rechtspositionen identisch sind und die im Rechtsschutzverfahren gegen eine Zurruhesetzungsverfügung nicht vollständig beseitigt werden könnten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2022 – 2 BvR 1528/21 – juris Rn. 24 ff.). Auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hält daher an seinen früheren, dem Bundesverwaltungsgericht folgenden Entscheidungen nicht mehr fest und erachtet Untersuchungsanordnungen im Zurruhesetzungsverfahren für isoliert angreifbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Juni 2021 – OVG 4 S 6/21 – juris).

Der Antrag ist auch begründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, wobei ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch in rechtlicher Hinsicht gegeben sein müssen und die dem Anordnungsgrund und dem Anordnungsanspruch zugrunde liegenden Tatsachen von dem Antragsteller glaubhaft zu machen sind, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Der Antragsteller hat zunächst einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Rechtlicher Anknüpfungspunkt für eine Anordnung an einen Beamten des Polizeivollzugsdienstes, sich ärztlich untersuchen zu lassen, sind §§ 43 Abs. 1, 116 Abs. 2 des Beamtengesetzes für das Land Brandenburg (LBG). Hiernach ist der Beamte verpflichtet, sich nach Weisung des Dienstvorgesetzten ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel über dessen Dienstunfähigkeit bestehen. Eine Untersuchungsanordnung als Weisung des Dienstvorgesetzten muss wegen des mit ihr verbundenen Eingriffs in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen. Sowohl Anlass als auch Art und Umfang der durchzuführenden Untersuchung sind in der Untersuchungsanordnung zu benennen.

Einer Untersuchungsanordnung müssen dabei inhaltlich – erstens – tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG - geheilt werden (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 – 2 C 68.11 – juris Rn. 21).

Die Untersuchungsanordnung muss – zweitens – Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. März 2023 – OVG 4 B 6/20 – juris Rn. 61ff.; BVerwG, Beschluss vom 14. März 2019 – 2 VR 5.18 – juris Rn. 42ff. jeweils m.w.N.).

Diesen Anforderungen wird die angegriffene Untersuchungsanordnung nicht gerecht. Zwar wird in ihr die Krankengeschichte des Antragstellers ausführlich dargelegt und insbesondere benannt, dass der Antragsteller ausweislich eines früheren Gutachtens vom 27. April 2023 an einem multiplen Krankheitsbild leide, welches sich durch ein chronisches fatique Syndrom (CFS), ein posturales orthostatisches Tachykardiesyndrom, ein polymyalgisches Schmerzsyndrom, eine Epikondylitis humeri ulnaris beidseits, Hypercholesterinämie und Hyperlipidämie sowie einer zervikalen Bandscheibenverlagerung kennzeichne. Ob dies im Fall des Antragstellers ausreichend ist, insbesondere ob der Antragsgegner gehalten gewesen wäre, die gesundheitlichen Veränderungen und Leistungsentwicklungen des Antragstellers seit der letzten Begutachtung zu betrachten und zu benennen (vgl. insbesondere hierzu die erst nach Erlass der Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 abgegebene Persönlichkeits- und Leistungseinschätzung des Antragstellers durch den Leiter der P_____ vom 31. März 2025 – Bl. 422 des Verwaltungsvorgangs –), bedarf vorliegend keiner Entscheidung.

Jedenfalls erweist sich die Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 als rechtswidrig, weil sie Art und Umfang der geforderten Untersuchungen nicht hinreichend bestimmt. Bereits in dem zwischen den Beteiligten ergangenen Beschluss vom 11. Juli 2024 (VG 9 L 297/24) hat die Kammer entschieden, dass der Dienstherr in der Untersuchungsanordnung und/oder mit dem dieser beigefügten Untersuchungsauftrag Art und Umfang der Untersuchung selbst festlegen muss und es grundsätzlich nicht genügt, wenn er es der begutachtenden Stelle überlässt, Art und Umfang zu bestimmen. Es ist insoweit nämlich grundsätzlich Aufgabe des Dienstherrn, sich bereits bei Erlass der Untersuchungsanordnung Klarheit zu verschaffen, welchen ärztlichen Untersuchungen nach Lage der Dinge zur Klärung der Dienst(un)fähigkeit geboten sind. Im Fall des Antragstellers – auch dies hat die Kammer in dem genannten Beschluss bereits ausgesprochen – besteht hierfür vor allem auch deshalb Anlass, weil dem Antragsgegner anders als für gewöhnlich nicht bloß bekannt war, dass der betreffende Beamte eine bestimmte Anzahl an krankheitsbedingten Fehltagen aufweist (vgl. zu solchen Fällen: BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2018 – 2 VR 3/18 – juris Rn. 6; BVerfG, Beschluss vom 21. Oktober 2020 – 2 BvR 652/20 – juris Rn. 36); dem Antragsgegner ist aufgrund des polizeiärztlichen Gutachtens vom 27. April 2023 im Einzelnen bekannt, welches Krankheitsbild bei dem Antragsteller besteht und welche gesundheitlichen bzw. körperlichen Einschränkungen vorliegen.

Zusammengefasst muss der Dienstherr insoweit – nach Maßgabe der ihm vorliegenden Erkenntnisse – in der Untersuchungsanordnung selbst Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung bestimmen und darf hierbei nicht über das Maß hinausgehen, welches für die Feststellung der Dienstfähigkeit des Beamten erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2024 – 2 C 17.23 – juris Rn. 26; OVG Münster, Beschluss vom 9. Januar 2026 – 6 B 1370/25 – juris Rn. 7). Insoweit besteht eine strenge Bindung des Dienstherrn an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz; der Beamte muss nur solche Einschränkungen seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts hinnehmen, die den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Oktober 2020 – 2 BvR 652/20 – juris Rn. 35).

Hiervon ausgehend ist eine hinreichende Bestimmung von Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchungen nicht erfolgt. Die in der Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 und in dem dieser beigefügten Untersuchungsauftrag („Auftrag zur Begutachtung wegen Zweifeln an der Polizeidienstfähigkeit gemaß § 116 LBG i.V.m. § 43 Abs. 2 LBG“) gemachten Angaben sind nicht geeignet, Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung in der Weise zu bestimmen, dass sie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Auf Seiten 5 und 6 der Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 finden sich zwar Angaben zu Untersuchungen (z.B. körperliche Untersuchung, Seh- und Hörtest, Blutentnahme sowie ein EKG oder ein Belastungs-EKG; Testung des Kurz- und Langzeitgedächtnisses sowie ein Konzentrationstest; 12-Kanal-EKG, eine Ergometrie mit Ausbelastung, eine Ruhespirometrie, ein Echo sowie ggf. erweitert eine Bodyplethysmographie und eine Spiroergometrie; umfassende differenzierte kognitive sowie psychodiagnostische Leistungsdiagnostik). Hierbei handelt es sich aber nicht um eine Festlegung bzw. Bestimmung der Art und des Umfangs der Untersuchungen durch den Dienstherrn. Vielmehr gibt der Antragsgegner hier nur das wieder, was die vom Antragsgegner befragte Polizeiärztin bzw. der befragte Polizeiarzt – hierbei dürfte es sich ausweislich des vorangegangenen EMail-Verkehrs auf Seiten 287 bis 303 des Verwaltungsvorgangs um Frau P_____ und D_____ handeln – an Untersuchungen für erforderlich gehalten haben. Dies wird bereits daran deutlich, dass der Antragsgegner angibt, dass die nachfolgenden Angaben das Ergebnis eines Gesprächs seien („Nach einem Gespräch …“). Ferner wird dies daran deutlich, dass der Antragsgegner hier nur wiedergibt, was sich aus den ausgetauschten EMails mit Frau P_____ und D_____ ergibt. Die in der Untersuchungsanordnung gemachten Angaben finden sich nahezu wörtlich in den EMails der Frau P_____ und D_____ wieder. Dass der Antragsgegner aber insoweit die dort im Einzelnen angeführten Untersuchungen, die P_____ und D_____ für geboten gehalten haben, auch als solche bestimmt bzw. die Untersuchungen auf die dort Genannten begrenzen wollte und in diesem Sinne auch Art und Umfang in diesem Sinne festlegen wollte, so dass ein dann später letztlich den Antragsteller untersuchender Arzt hieran gebunden wäre, ergibt sich aus der Untersuchungsanordnung nicht. Letztlich erscheinen die Ausführungen des Antragstellers lediglich nur als die Wiedergabe einer – wenn auch sachkundigen – Meinung, nicht aber als eine Bestimmung der Art und des Umfangs der ärztlichen Untersuchungen, die – wie oben bereits ausgeführt – der Dienstherr selbst vorzunehmen hat. Eine Bestimmung von Art und Umfang hat aber – wie bereits ausgeführt – durch den Dienstherrn zu erfolgen. Hierzu genügt es nicht, dass er sich sachkundiger ärztlicher Beratung bedient und die in einer solchen Beratung gemachten Angaben dem zu untersuchenden Beamten – wie vorliegend erfolgt – schlicht mitteilt. Erforderlich ist, dass der Dienstherr nach Auswertung der ihm vorliegenden ärztlichen Atteste und Gutachten sowie dem Ergebnis einer ggf. erfolgten sachkundigen Beratung dann auch festlegt, welchen ärztlichen Untersuchungen nach Lage der Dinge zur Klärung der Dienst(un)fähigkeit erfolgen sollen und die erforderlichen Untersuchungen dann auch festlegt.

Dass der Antragsgegner selbst keine Bestimmung von Art und Umfang der ärztlichen Untersuchungen vorgenommen hat, wird schließlich durch den der Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 beigefügten Untersuchungsauftrag („Auftrag zur Begutachtung wegen Zweifeln an der Polizeidienstfähigkeit gemaß § 116 LBG i.V.m. § 43 Abs. 2 LBG“) deutlich. Dieser – der Untersuchungsauftrag – enthält keinerlei Angaben in Bezug auf Art und Umfang der ärztlichen Untersuchungen. In dem Feld unter Ziffer 4 („Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung“) auf Seiten 6 und 7 des Untersuchungsauftrags finden sich lediglich 8 Fragestellungen, die der Gutachter bzw. Arzt in Bezug auf die Dienstfähigkeit des Antragstellers beantworten soll; welcher Untersuchungen sich der Arzt hierbei bedienen soll und welchen Umfang diese haben sollen, bleibt vollständig offen. Des Weiteren finden sich unter Ziffer 4 des Untersuchungsauftrags dann noch allgemeine Angaben dazu, wie das Gutachten zu erstellen sein soll, dass die Begutachtung auch unter fürsorgerechtlichen Aspekten erfolge sowie zu sonstigen Zielen, die mit der Begutachtung (z.B. eine prognostische Einschätzung für die nächsten zwei Jahre) erreicht werden sollen. Welche (konkreten) Untersuchungen durchgeführt oder welche Methoden durch den untersuchenden Arzt angewendet werden sollen oder worauf sich die ärztliche Untersuchung insoweit beschränken bzw. erstrecken soll, ist unter Ziffer 4 nicht ansatzweise benannt. Der an den Arzt gerichtete Untersuchungsauftrag enthält mithin hinsichtlich Art und Umfang keinerlei Angaben, was es sicherstellen würde, dass unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur solche Untersuchungen stattfinden, die nach Lage der Dinge nicht über das Maß hinausgehen, welches für die Feststellung der Dienstfähigkeit des Beamten erforderlich ist. Ausgehend von den (im Ergebnis nicht vorhandenen) Angaben in dem Untersuchungsauftrag unter Ziffer 4 wäre es daher allein dem Arzt überlassen, die ärztlichen Untersuchungen und deren Art und Umfang zu bestimmen.

In diesem Zusammenhang ist dann auch weiter fraglich, ob der jeweils begutachtende bzw. die Untersuchungen durchführende Arzt neben dem – wie aufgezeigt in jeder Hinsicht unzureichenden – Untersuchungsauftrag überhaupt die an den Antragsteller gerichtete Untersuchungsaufforderung vom 7. Februar 2025 erhält, so dass auch deshalb unklar bleibt, ob etwaige dort gemachte Angaben überhaupt geeignet sind, Art und Umfang der vom Arzt durchzuführenden Untersuchungen einzugrenzen. Das auf Seite 314 des Verwaltungsvorgangs enthaltene Übersendungsschreiben an den Zentraldienst der Polizei – Polizeiärztlicher Dienst – mit Postausgang vom 17. Februar 2025 spricht jedenfalls dafür, dass lediglich der Untersuchungsauftrag und nicht auch die Untersuchungsanordnung an die ärztliche Begutachtungsstelle übersandt worden ist; als Anlage zu dem Schreiben ist jedenfalls nur angegeben, dass dem Schreiben ein Gutachtensauftrag beigefügt war.

Die notwendige Bestimmung von Art und Umfang der ärztlichen Untersuchungen ist auch nicht auf andere Weise sichergestellt. Dies könnte im vorliegenden Fall etwa angenommen werden, wenn die vom Antragsgegner vor Erlass der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 befragten Personen – Frau P_____ und D_____ – zugleich die ärztlichen Personen sein würden, die den Antragsteller dann später auch untersuchen würden. Dies ist indes ersichtlich nicht der Fall. Zwar gibt der Antragsgegner in der Untersuchungsanordnung an, dass es sich hierbei um die „begutachtende Polizeiärztin“ bzw. den „begutachtenden Polizeiarzt“ handeln würde. Wäre dies der Fall könnte nämlich womöglich davon ausgegangen werden, dass die auf Seiten 5 und 6 der Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 gemachten Angaben mit hoher Wahrscheinlichkeit auch die Untersuchungen sein werden, die an dem Antragsteller von denselben Personen dann auch durchgeführt würden. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Denn ausweislich des im Verwaltungsvorgang nach Erlass der Untersuchungsanordnung gemachten weiteren EMail-Verkehrs liegt es bereits nicht im Bereich des Antragsgegners bzw. der die Untersuchung anordnenden Stelle innerhalb der Polizei konkret zu bestimmen, welcher Polizeiarzt aufgrund eines Untersuchungsauftrags die Untersuchung eines Beamten auf dessen Dienstfähigkeit durchführen wird; in einer EMail vom 20. März 2025 (Seite 330 des Verwaltungsvorgangs) heißt es insoweit, dass die Zuteilung der Aufträge an die einzelnen „Polizeiärzte/in“ nicht im Verantwortungsbereich des Behördenstabs – S_____ liege. Zudem wurde dem Antragsgegner mit EMail vom 24. März 2025 (Seite 240 des Verwaltungsvorgangs) mitgeteilt, dass die weitere Begutachtung des Antragstellers durch Frau K_____ und Frau D_____ in O_____ erfolgen werde. Dies sind aber ersichtlich nicht die Personen, die der Antragsgegner vor Erlass der Untersuchungsanordnung um Auskunft gebeten hat und deren Angaben bzw. Empfehlungen sich in der Untersuchungsanordnung vom 7. Februar 2025 finden.

Hat nach alledem der Antragsteller einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, so ist auch der erforderliche Anordnungsgrund gegeben. Der Antragsgegner hat im gerichtlichen Verfahren von der Untersuchungsanordnung keinen Abstand genommen, so dass der Antragsteller damit rechnen muss, dass ihm ein Untersuchungstermin benannt wird, zu dem er dann grundsätzlich zu erscheinen hätte. Eine Nichtbefolgung einer Untersuchungsanordnung kann mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG), wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.

Rechtsmittelbelehrung: