Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Urteil vom 28.06.2017 – 5 K 248/15

Der Bescheid vom 29. Oktober 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2015 wird aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass der Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung durch die Klägerin nicht gemäß § 5 Nr. 14 der Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebiets für das Wasserwerk P... verboten ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin, eine amtsangehörige Gemeinde, beabsichtigt den Erlass einer Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung und wendet sich insoweit gegen die nach Ansicht des Beklagten aus der Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für das Wasserwerk P... abzuleitenden bauplanungsrechtlichen Einschränkungen.

Die Klägerin beabsichtigt durch Erlass einer Änderungsatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung eine ca. 1.000 m² große Fläche in den Innenbereich des Ortsteils P... (Gemarkung P... , Flur 2, Flurstück 1... ) einzubeziehen. Die Fläche liegt innerhalb der Wasserschutzzone III A des Wasserschutzgebietes für das Wasserwerk P... (Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes für das Wasserwerk P... vom 05. Januar 2004, GVBl. II 2004, S. 66 - WSG – VO). Der im Jahr 2000 verabschiedete, weiterhin Gültigkeit beanspruchte Flächennutzungsplan „P... Ortszentrum“ weist die Fläche seither als Teilfläche zur Wohnnutzung aus. Die streitgegenständliche Fläche wird gegenwärtig landwirtschaftlich genutzt und liegt unmittelbar an der Landesstraße L 371. Die Fläche schließt an bereits vorhandene Einfamilienhäuser an.

Im Zuge der frühzeitigen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange an Bauleitplanverfahren und vergleichbaren Satzungsverfahren teilte der Beklagte mit, dass sich das streitgegenständliche Grundstück in der Trinkwasserschutzzone III A befinden würde. Die Ausweisung neuer Baugebiete sei unzulässig. Eine Befreiung könne nicht in Aussicht gestellt werden, da die Darstellungen des Wasserschutzgebietes uneingeschränkt zu übernehmen seien.

Mit Schreiben vom 23. September 2014 beantragte die Amtsdirektorin des Amtes S... für die Klägerin beim Beklagten hinsichtlich des beabsichtigten Erlasses der 1. Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung gemäß § 9 der WSG–VO eine Befreiung von den Verboten der WSG–VO. Der Antrag wurde damit begründet, dass sich in der Ortslage P... nur noch wenige zur Bebauung geeignete Flächen befinden würden. Die streitgegenständliche Fläche sei augenscheinlich eine Baulücke, die vollständig erschlossen sei. Es sei zu berücksichtigen, dass sich die gesamte Ortslage P... innerhalb der Schutzzone III befinden würde. Im Hinblick darauf würden sich nur noch in geringem Maße Bauflächen aktivieren lassen.

Mit Bescheid vom 29. Oktober 2014 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Dies wurde damit begründet, dass sich das Grundstück in der Zone III A der WSG-VO befinden würde. Gemäß § 5 Nr. 14 WSG-VO sei die Ausweisung neuer Baugebiete im Zuge der Bauleitplanung verboten, wenn damit eine Neubebauung bisher unbebauter Gebiete einhergehen würde. Die streitgegenständliche Fläche sei bisher unbebaut. Es solle nunmehr eine Neubebauung erfolgen. Eine Befreiung sei gemäß § 52 Abs. 1 WHG nicht zu erteilen. In Folge der Neubebauung würden Abfälle und Abwässer anfallen sowie eine Flächenversiegelung erfolgen. Mithin würde das Grundwasser beeinträchtigt. Eine unzumutbare Beschränkung des Eigentums sei nicht gegeben. Im Hinblick auf den Schutzzweck müsse das private Interesse zurücktreten. Weiter sei zu berücksichtigen, dass eine Genehmigung zukünftig eine Ermessensbindung des Beklagten nach sich ziehen könne.

Am 27. November 2014 legte die Amtsdirektorin namens der Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid ein, den sie damit begründete, dass der Erlass einer Klarstellungs- und Abrundungssatzung keine Bauleitplanung darstellen würde. Die in § 1 BauGB enthaltene Legaldefinition des Begriffes Bauleitplanung umfasse nur Flächennutzungspläne und verbindliche Bebauungspläne. Hier ginge es lediglich um eine kleinteilige Klarstellungs- und Abrundungssatzung. Diese Satzung sei keine Bauleitplanung. Zudem werde die streitgegenständliche Fläche im Flächennutzungsplan, der bereits vor Erlass der WSG-VO in Kraft trat, als Wohnbaufläche ausgewiesen.

Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2015 zurückgewiesen. Die Zurückweisung wurde damit begründet, dass gemäß § 5 Nr. 14 WSG-VO die mit einer Bebauung und Besiedlung einhergehenden erhöhten Gefahren für das Grundwasser auszuschließen seien. Die erstmalige Bebauung unbebauter Gebiete sei verboten. Zwar unterfalle eine Klarstellungs- und Abrundungssatzung nicht dem Wortlaut des § 5 Nr. 14 WSG-VO. Der Sinn und Zweck der Norm, insbesondere der Schutzzweck der WSG-VO, gebiete es jedoch, eine Bebauung zu verhindern. Es sei zudem mit Folgeanträgen zu rechnen, die eine Bindung des Beklagten nach sich ziehen könnten. Weiter sei keine Befreiung zu erteilen, da das Interesse an einer weiteren Bebauung hinter dem Interesse am Schutz des Grundwassers zurücktreten müsse.

Die Klägerin hat am 02. März 2015 Klage erhoben. Zur Begründung der Klage verweist sie darauf, dass sich das Grundstück innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortslage befinden würde. Es sei das einzige straßenbegleitende Grundstück in der Ortslage P..., das nicht bebaut sei. Das Verbot des § 5 Nr. 14 WSG-VO würde nicht greifen, weil vorliegend nicht beabsichtigt sei, neue Baugebiete im Rahmen der Bauleitplanung auszuweisen. Die streitgegenständliche Teilfläche könne im Hinblick auf ihre geringe Größe nicht als Baugebiet angesehen werden. Es sei zu berücksichtigen, dass die Wahl des Begriffes Bauleitplanung durch den Verordnungsgeber bewusst erfolgt sei. Der Begriff des Baugebietes sei in § 1 Abs. 2 BauNVO geregelt und umfasse nicht die streitgegenständliche Fläche. Mithin würde kein neues Baugebiet ausgewiesen werden. Zudem sei die Fläche im Flächennutzungsplan als Wohngebiet ausgewiesen. Der Beklagte habe zudem ermessensfehlerhaft gehandelt; es liege ein Ermessensausfall vor. Der Beklagte habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass § 9 WSG-VO eine Befreiung zulasse. Die restriktive Ansicht des Beklagten würde der Klägerin jedweden Planungsspielraum nehmen. Da nur eine Wohnbebauung möglich sei, würden die Belange des Gewässerschutzes nicht beeinträchtigt werden. Der Beklagte habe den Tatbestand des § 52 Abs. 1 WHG unzutreffend verneint. Die Bebauung einer derartig geringen Fläche würde den Schutzzweck der Trinkwasserversorgung nicht gefährden.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid vom 29. Oktober 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2015 aufzuheben,

und

festzustellen, dass der Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung durch die Klägerin nicht gemäß § 5 Nr. 14 der Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebiets für das Wasserwerk P... verboten ist,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2015 zu verpflichten, der Klägerin die Befreiung von den Verboten der Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebiets für das Wasserwerk P... für das Grundstück Gemarkung P..., Flur 2... , Flurstück 1... zu erteilen,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2015 zu verpflichten, über die von der Klägerin beantragte Befreiung von den Verboten der Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebiets für das Wasserwerk P... für das Grundstück Gemarkung P... unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte verweist auf die Begründungen des Bescheids und des Widerspruchsbescheids und trägt ergänzend vor, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Befreiung habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die Gerichtsakte verwiesen, die zum Gegenstand des Verfahrens gemacht wurden.

Die Klage ist zulässig und begründet. Der angegriffene Bescheid vom 29. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Da sich der Beklagte darauf beruft, dass die Klägerin für den Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung einer Genehmigung bedürfe, ist auf Antrag der Klägerin festzustellen, dass es einer derartigen Genehmigung gemäß den Vorschriften der Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes für das Wasserwerk P... vom 05. Januar 2004, GVBl. II 2004, S. 66 (WSG-VO) nicht bedarf, § 43 VwGO.

Die Klage ist - im Hinblick auf das Begehren der Klägerin (§ 88 VwGO) - im Hauptantrag als Anfechtungsklage statthaft. Die Klägerin stellte zwar beim Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Befreiung gemäß § 9 Abs. 1 WSG-VO bzw. § 52 Abs. 1 Satz 2 bzw. Satz 3 Wasserhaushaltsgesetz - WHG, so dass eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der Befreiung in Betracht gezogen werden könnte. Der durch die Klägerin beabsichtigte Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung unterfällt jedoch, wie im Folgenden noch dargelegt wird, nicht dem Verbotstatbestand des § 5 Nr. 14 WSG-VO. Mithin war für den (genehmigungsfreien) Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung keine Befreiung von den Verboten der WSG-VO erforderlich. Im Hinblick auf die gegenteilige Rechtsauffassung des Beklagten, der davon ausgeht, dass der Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung gemäß § 5 Nr. 14 WSG-VO verboten ist, liegt die Aufhebung der die Klägerin belastenden ablehnenden Entscheidung in ihrem Interesse. Weiterhin ist der gestellte Antrag auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit zulässig, da der Beklagte davon ausgeht, dass der Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung unzulässig sei. Es besteht insoweit ein Rechtsschutzinteresse der Klägerin, das über das Interesse an der Aufhebung der ablehnenden Entscheidung des Beklagten hinausgeht.

Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet.

Der Erlass der 1. Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung der Klägerin für den Ortsteil P... ist nicht gemäß § 5 Nr. 14 WSG-VO verboten. Die streitgegenständliche Fläche im Ortsteil P... befindet sich zwar unstreitig gemäß § 2 Abs. 1 i.V.m. der Anlage zur WSG-VO in der Zone III A des Wasserschutzgebietes. Gemäß § 5 Nr. 14 WSG-VO ist in der Zone III A jedoch nur die Ausweisung neuer Baugebiete im Rahmen der Bauleitplanung verboten, wenn damit eine Neubebauung bisher unbebauter Gebiete zugelassen wird.

Der Erlass der 1. Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 Baugesetzbuch - BauGB, wonach die Gemeinde durch Satzung einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen kann, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind, ist weder die Ausweisung eines neuen Baugebietes i.S.d. § 5 Nr. 14 WSG-VO, noch unterfällt der Erlass der Satzung dem Begriff der Bauleitplanung. Bauleitplanung ist gemäß der Legaldefinition des § 1 Abs. 2 BauGB der Erlass eines Flächennutzungsplans und eines Bebauungsplans (verbindlicher Bebauungsplan). Der Erlass einer Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung unterfällt somit schon dem Wortlaut nach nicht dem Tatbestand des § 5 Nr. 14 WSG-VO, wie auch der Beklagte im Widerspruchsbescheid einräumt. Es kann, entgegen der Ansicht des Beklagten, auch nicht aus dem Sinn und Zweck des § 5 Nr. 14 WSG-VO darauf geschlossen werden, dass über den Wortlaut hinaus der Erlass einer Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung untersagt ist. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass im Lichte des Art. 28 Grundgesetz - GG, der u.a. die Planungshoheit der Gemeinden schützt, die ein Kernbestandteil der kommunalen Selbstverwaltung darstellt, der Klägerin auch nach Erlass der Verordnung zum Schutz des Trinkwassers Räume für die weitere ortsplanerische Gestaltung verbleiben müssen (vgl. Verwaltungsgerichtshof [VGH] Baden-Württemberg, Urteil vom 24. März 2014 – 3 S 280/10 –, juris). Insoweit war der Verordnungsgeber gehalten zu vermeiden, dass durch eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Planungshoheit einer Gemeinde eine hinreichend konkrete und verfestigte eigene Planung der Gemeinde nachhaltig gestört wird. Mithin verbietet sich im Lichte des Art. 28 GG im konkreten Fall eine erweiternde Auslegung des Tatbestandes des § 5 Nr. 14 WSG-VO. Weiterhin war in den Blick zu nehmen, dass das Wasserschutzgebiet wegen seiner Großräumigkeit große Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren kommunalen Planung entzieht (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 24. März 2014 – 3 S 280/10 –, juris unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 – 7 C 1/06 –, BVerwGE 127, 259-271). Der Verordnungsgeber war verpflichtet, von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötig zu verbauen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Januar 2001 - 4 A 12.99 - NVwZ 2001, 1160; Beschluss vom 15. April 2003 - 7 BN 4.02 - NVwZ 2003, 1116; Urteil vom 9. Februar 2005 - 9 A 62.03 - NVwZ 2005, 813; Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 - BVerwGE 127, 259; Beschluss vom 28. Oktober 2008 - 7 BN 4.08 - UPR 2009, 236).

Weiterhin ist der Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung keine neue Bauleitplanung, da das streitgegenständliche Gebiet durch den vor Erlass der WSG-VO in Kraft getretenen, weiterhin Gültigkeit beanspruchenden Flächennutzungsplan als Wohnbaugebiet ausgewiesen wird. Die gegenteilige Ansicht würde dazu führen, dass eine hinreichend konkrete und verfestigte Planung der Gemeinde nachhaltig gestört werden würde (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 75). Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen kann der Annahme des Beklagten, der Sinn und Zweck des § 5 Nr. 14 WSG-VO verbiete über den Wortlaut hinaus auch den Erlass einer gemeindlichen Klarstellungs- und Abrundungssatzung, nicht gefolgt werden. Ergänzend war in den Blick zu nehmen, dass der Verordnungsgeber, das Ministerium für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Landwirtschaft des Landes Brandenburg, zwischenzeitlich die Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Musterentwurf einer Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes (http://www.mlul.brandenburg.de/ media_fast/4055/ wsg_a1 _2.pdf) berücksichtigt hat. In den Erläuterungen der Mustersatzung (vgl. S. 34, Erläuterungen zu Nr. 14 und Nr. 15) wird ausgeführt, dass zu berücksichtigen ist, dass rechtskräftige Flächennutzungspläne gültig bleiben und umgesetzt werden können. In laut gemeindlichen Satzungen gemäß § 34 Abs. 4 BauGB festgelegten Grenzen darf weiter gebaut werden (vgl. http://www.mlul.brandenburg.de/media_ fast/4055/ wsg_a1_2.pdf, S. 34 unten). Dabei wurde berücksichtigt, dass die Mustersatzung nicht mit den Regelungen der WSG VO identisch ist.

Die Ansicht des erkennenden Gerichts korrespondiert auch mit den weiteren Regelungen der WSG-VO. So ist in § 6 Nr. 31 WSG-VO für die stärker geschützte Zone II (engeres Schutzgebiet) ein (ausdrückliches) absolutes Bauverbot enthalten. Eine aus diesen unterschiedlichen Regelungen folgende Differenzierung zwischen den Zonen II und III ist geboten und nachvollziehbar.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Ansicht des Beklagten, der Erlass der Änderungssatzung zur Klarstellungs- und Abrundungssatzung sei verboten, unzutreffend ist und insoweit der auf Feststellung gerichtete Antrag der Klägerin zu Recht Erfolg haben muss.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte im Zuge der Prüfung des Befreiungstatbestandes des § 52 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 WHG sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat (§ 114 VwGO). Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG kann die zuständige Behörde, d.h. der Beklagte, von Verboten nach Satz 1 eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Der Beklagte hat, insoweit unterstellt, dass § 5 Nr. 14 WSG-VO den Erlass der 1. Änderungssatzung zur Klarstellung- und Abrundungssatzung untersagt, bei der Prüfung des Befreiungstatbestandes insbesondere das hier relevante Schutzgut, nämlich die aus Art. 28 GG abgeleitete Planungshoheit der Klägerin, im Rahmen seines Ermessens nicht berücksichtigt, wie aus dem Wortlaut des Bescheides und des Widerspruchsbescheides hervorgeht. Es wurde insbesondere nicht hinreichend beachtet, dass für die streitgegenständliche Fläche bereits ein vor Erlass der WSG-VO in Kraft getretener, gültiger Flächennutzungsplan vorhanden war, in welchem die streitgegenständliche Fläche als Wohnbaufläche ausgewiesen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung. Gründe, die Berufung nach §§ 124, 124 a VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.