Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Beschluss vom 20.10.2017 – VG 3 K 3253/17.A

Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) erklärt sich für örtlich unzuständig.

Der Rechtsstreit wird an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Potsdam verwiesen.

I. Der Rechtsstreit ist nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 83 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 17a Abs. 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes an das zu verweisen. Dieses ist gemäß § 52 Nr. 2 Satz 4 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 2 der Gerichtszuständigkeitsverordnung (GerZV) zuständig für Streitigkeiten im Sinne von § 1 Absatz 1 des Asylgesetzes von Personen, soweit sie sich auf eine Verfolgung oder eine sonstige schädigende Maßnahme in der Türkei berufen.

Die Kammer teilt die vom im Urteil vom 20. September 2017 – V_____– vertretene Rechtsauffassung nicht, § 15Abs. 2 GerZV komme nicht zur Anwendung, weil die diese Bestimmung einführende Erste Verordnung zur Änderung der Gerichtszuständigkeitsverordnung vom 14. Juni 2016 wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig sei.

1. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dem Satz 2 derselben Vorschrift zufolge müssen dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden.

Eine derartige gesetzliche Bestimmung ist § 83 Abs. 3 AsylG. Hierdurch werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung einem Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte Streitigkeiten nach diesem Gesetz hinsichtlich bestimmter Herkunftsstaaten zuzuweisen, sofern dies für die Verfahrensförderung dieser Streitigkeiten sachdienlich ist. Dass damit den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 GG hinsichtlich des Gesetzes Genüge getan ist, wird auch vom nicht bezweifelt.

2. Von der an dieser Stelle begründeten Verordnungsermächtigung an die Landesregierung wird in Brandenburg allerdings nicht unmittelbar Gebrauch gemacht; vielmehr soll diese im Wege einer sogenannten Subdelegation auf das für Justiz zuständige Mitglied der Landesregierung übertragen werden. Das ist zulässig, unterliegt allerdings zusätzlichen rechtlichen Anforderungen. Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG bestimmt, dass es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung bedarf. Deren Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG). Zu den Maßstäben, die der diesbezüglichen gerichtlichen Überprüfung zugrundezulegen sind, hat das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 3/90 -, veröffentlicht unter www.bverfg.de, Rn. 152 ff.) ausgeführt:

„1. Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen.

Nach der rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes bedarf die Rechtssetzung durch die Exekutive einer besonderen Ermächtigung durch die Legislative. Art. 80 Abs. 1 GG legt fest, welchen Anforderungen solche Ermächtigungen und die auf ihrer Grundlage erlassenen Verordnungen genügen müssen.

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben …

Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat …

2. Hiervon ausgehend muss eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings muss nicht zu jeder Bestimmung der Verordnung im Einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht….

3. Das Zitiergebot erfordert vor allem, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass die Adressaten einer Verordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnungsgeber nachprüfen können …

4. Eine Missachtung des Zitiergebots verletzt ein‚ unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaates‘…. Ein solcher Mangel führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung ….“

3. Daraus folgt, dass in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die durch § 83 Abs. 3 Satz 1 AsylG der Landesregierung verliehene Befugnis auf eine andere Stelle übertragen werden soll, in einem ersten Schritt die diesbezügliche Verordnung daraufhin zu untersuchen ist, ob den höherrangigen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen Genüge getan ist, weil es anderenfalls schon an einem wirksamen Übergang der Zuständigkeit fehlt.

Unter Zugrundelegung der angeführten Maßstäbe ist – wie es wohl ebenfalls als solches nicht anders sieht – die Zuständigkeit für den Erlass einer Regelung, mit der Streitigkeiten nach dem Asylgesetz hinsichtlich bestimmter Herkunftsstaaten für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte einem Verwaltungsgericht zugewiesen werden, durch Art. 1 der Ersten Verordnung zur Änderung der Justiz-Zuständigkeitsübertragungsverordnung vom 25. Januar 2016 (GVBl. II Seite 1) wirksam übertragen worden. Die Bestimmung ändert nämlich § 1 der Justiz-Zuständigkeitsübertragungsverordnung vom 9. April 2014 (GVBl. II, Nr. 23 Seite 1 - JuZÜV) und fügt dem dort enthaltenen Zuständigkeitskatalog, mit welchem dem für Justiz zuständigen Mitglied der Landesregierung unterschiedliche Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen übertragen werden, unter Nr. 59 aus dem Asylgesetz die "Ermächtigung nach § 83 Abs. 3 Satz 1" an. Damit hält sie sich inhaltlich in dem durch § 83 Abs. 3 Satz 2 AsylG gezogenen Rahmen. Die Änderungsverordnung genügt ferner dem Zitiergebot, indem sie in der dem Artikelgesetz vorangestellten Einleitung ihre gesetzliche Grundlage – § 83 Abs. 3 Satz 2 AsylG – zitiert.

Der Umstand, dass die Eingangsformel der Justiz-Zuständigkeitsübertragungsverordnung durch die darauf bezogene Erste Änderungsverordnung nicht ebenfalls geändert worden ist, gibt keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Es spricht schon einiges dafür, dass die Eingangsformel nicht zum Wortlaut einer Verordnung gehört, dass sie deshalb auch nachträglich nicht verändert und ein etwa versäumter Hinweis auf die Rechtsgrundlage der Verordnung nicht durch eine Änderung oder Ergänzung der Eingangsformel nachgeholt werden kann (Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 2008, Rn. 762, 775). Dem entspricht es, dass ein erforderlicher Hinweis auf eine gesetzliche Grundlage für den Verordnungserlass bzw. die Delegation gerade in der (Einleitung der) Änderungsverordnung enthalten sein muss, und es in Fällen, in denen diese einen solchen Hinweis nicht enthält, nicht ausreicht, wenn die geänderte Stammverordnung ihrerseits das Zitiergebot beachtet hat (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. März 2010 – OVG 1 A 1.09 – http://www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de Rn. 22).

4. Ist nach den vorstehenden Ausführungen davon auszugehen, dass die Befugnis zum Erlass einer Verordnung, mit der die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit für Asylverfahren von Klägern aus bestimmten Herkunftsstaaten an einzelnen Verwaltungsgerichten konzentriert wird, wirksam auf das für Justiz zuständige Ministerium übertragen worden ist, so hat dieses seinerseits davon beim Erlass der Ersten Verordnung zur Änderung der Gerichtszuständigkeitsverordnung vom 14. Juni 2016 auch in einer rechtlich nicht zu beanstandenden Weise Gebrauch gemacht und dabei – was hier allein beanstandet worden ist – das Zitiergebot beachtet. Zur Wahrung der oben ausgeführten Anforderungen an die Rechtsklarheit, Nachvollziehbarkeit und Brauchbarkeit für die Einordnung des Rechtscharakters der Rechtsvorschrift ist erforderlich aber auch ausreichend, wenn der Verordnungsgeber, der von einer Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung Gebrauch macht, die ihm durch eine Kette von Normen übertragen wird, seinerseits nicht die ganze Normenkette benennt, sondern nur die Rechtsgrundlagen, auf deren Grundlage er selbst tätig wird. Nicht erforderlich ist daher, dass in einer Verordnung, die von einer Subdelegation Gebrauch macht, stets beide übergeordnete Rechtsgrundlagen angegeben werden (BGH, Urteil vom 30. September 1976 – III ZR 134/74 –, juris Rn. 22; Handbuch der Rechtsförmlichkeit, a. a. O. Rn. 803).

An diesen Grundsätzen gemessen sind die einschlägigen Voraussetzungen einer Einhaltung des Zitiergebots beachtet. Die Erste Verordnung zur Änderung der Gerichtszuständigkeitsverordnung benennt in der Eingangsformel die parlamentsgesetzliche Bestimmung, in der die Zuständigkeitskonzentration ihre Grundlage hat ("Auf Grund des § 83 Abs. 3 Satz 1 des Asylgesetzes …"). Satz 2 derselben Vorschrift musste an dieser Stelle nicht benannt werden, weil damit die Landesregierungen ermächtigt werden, die Befugnis zum Erlass einer Verordnung weiter zu übertragen, wovon der Minister der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz keinen Gebrauch gemacht hat. Er hat sich stattdessen als weitere Rechtsgrundlage auf § 1 Nr. 59 der Justiz-Zuständigkeitsübertragungsverordnung bezogen, die Vorschrift also, die ihn zum Normerlass ermächtigt hat. § 1 Nr. 59 JuZÜV ist in der Ersten Verordnung zur Änderung der Gerichtszuständigkeitsverordnung auch in einer alle Missverständnisse ausschließenden Eindeutigkeit zitiert worden. Die Verordnung benennt nämlich in ihrer Einleitung § 83 Abs. 3 Satz 1 AsylG "in Verbindung mit § 1 Nummer 59 der Justiz-Zuständigkeitsübertragungsverordnung vom 9. April 2014 (GVBl. II Nr. 23), der durch die Verordnung vom 25. Januar 2016 (GVBl. II Nr. 2) eingefügt worden ist". Dass der Minister der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz sich dieser und nicht der ebenfalls gebräuchlichen Wendung bedient hat, wonach eine im Verlauf der Zeit geänderte Stammverordnung "in der Fassung" der Änderungsverordnung zitiert wird, ändert nichts daran, dass § 1 der Justiz-Zuständigkeitsübertragungsverordnung in seiner inzwischen um die Nr. 59 ergänzten Fassung als Rechtsgrundlage in Bezug genommen worden ist.

II. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 80 AsylG).