Verwaltungsgericht Köln Beschluss vom 23.07.2026 – 18 L 437/26

Der nach § 123 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 35 Abs. 6 Satz 2 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082), zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 25. November 2025 (BGBl. I Nr. 285) geändert, gestellte Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO i.V.m. § 35 Abs. 6 Satz 2 ERegG zu verpflichten, in Abänderung des Beschlusses vom 2. Dezember 2025 die mit dem Hauptantrag der Antragstellerin beantragten Entgelte für die Nutzung der Personenbahnhöfe ab dem 1. Januar 2026 zu genehmigen und nach § 35 Abs. 6 Satz 2 ERegG zur Zahlung anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nur erlassen werden, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. § 35 Abs. 6 Satz 2 ERegG modifiziert diese Anforderungen dahingehend, dass das Gericht im Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts anordnen kann, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht; der Darlegung eines Anordnungs­grundes bedarf es dabei nicht. Geht der Anspruch auf Genehmigung eines höheren Entgelts damit einher, dass die Entgelte in einem anderen Segment oder in mehreren anderen Segmenten abzusenken wären, ist diese Absenkung vom Gericht vorläufig mit auszusprechen, § 35 Abs. 6 Satz 3 ERegG.

Mit § 35 Abs. 6 ERegG wollte der Gesetzgeber die wechselseitigen Abhängigkeiten der Entgelte prozessual erfassen und für alle Beteiligten einen abgewogenen verfahrensrechtlichen Weg schaffen. Dabei hat der Gesetzgeber die Struktur und den Inhalt des § 35 Abs. 6 Sätze 1 bis 5 ERegG - aufgrund eisenbahnregulierungs­rechtlicher Entgeltbesonderheiten mit Ausnahme des § 35 Abs. 6 Satz 3 ERegG - aus dem Telekommunikationsrecht übernommen.

Vgl. BT-Drs. 19/27656 S. 86. Dort wird noch auf § 35 Abs. 5 und 5a TKG a.F. verwiesen (heute: § 41 Abs. 1 TKG).

Die telekommunikationsrechtliche Regelung soll den Wettbewerb fördern, indem sie das Risiko der Wettbewerber reduziert, aufgrund einer erfolgreichen Klage des regulierten Unternehmens nachträglich ein höheres als das ursprünglich von der Bundesnetzagentur genehmigte Entgelt zahlen zu müssen.

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs zu § 35 TKG a.F.: BT-Drs. 15/2316 S. 69 f.

Mit § 35 Abs. 6 ERegG wollte der Gesetzgeber einem während der Evaluierung des Eisenbahnregulierungsgesetzes aus dem Sektor geäußerten Bedürfnis nach zügiger Rechtssicherheit Rechnung tragen.

Vgl. BT-Drs. 19/27656 S. 86.

Für die telekommunikationsrechtliche Regelung hat das Bundesverfassungsgericht konzediert, dass die gerichtliche Überprüfung der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung, trotz der weitreichenden Folgen für das Hauptverfahren (§ 41 Abs. 1 Satz 3 TKG bzw. § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG a.F.), grundsätzlich auf die im Eilverfahren gebotene summarische Prüfung beschränkt bleibt. Eine vollständige Prüfung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht scheidet wegen der Tatsache, dass sich die in diesen Verfahren ergebenden rechtlich und tatsächlich komplexen Fragen wegen der Eilbedürftigkeit des Verfahrens häufig nicht umfassend beantworten lassen, aus. Ein anderes Vorgehen würde wegen der regelmäßig schwierigen Sach- und Rechtslage im telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigungsverfahren zu einer Verlängerung des Eilverfahrens führen, die dem Zweck der Regelung zuwiderliefe.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2016 - 1 BvL 6/14 - juris Rn. 29, 38; VG Köln, Beschluss vom 17. Mai 2018 - 1 L 2466/17 - juris Rn. 5.

Zweck der Regelung ist gerade, den Wettbewerbern - aufgrund eines bloßen Wahrscheinlichkeitsurteils und unter Inkaufnahme eines gewissen Risikos letztlich unzutreffender Entscheidungen - so schnell wie möglich Gewissheit über die endgültige Entgelthöhe zu verschaffen und Entgeltnachzahlungen auf einen möglichst kurzen Zeitraum zu beschränken. Gerade um dieser Beschleunigung willen hat der Gesetzgeber die mit der Regelung verbundene Rechtsschutzbeschränkung als hinnehmbar erachtet. Würde das Gericht verpflichtet, die Sach- und Rechtslage im Eilverfahren abschließend zu prüfen, wäre die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG a.F. weitgehend um ihren Sinn gebracht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2016 - 1 BvL 6/14 - juris Rn. 38.

Dieser Prüfungsmaßstab ist auf § 35 Abs. 6 Satz 2 ERegG zu übertragen.

Gemessen daran ist es nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragstellerin einen Anspruch auf Genehmigung der mit ihrem Hauptantrag vom 15. April 2025 beantragten Entgelte für die Nutzung der Personenbahnhöfe ab dem 1. Januar 2026 aus dem hierfür einzig in Betracht kommenden § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 ERegG hat. Danach ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Anforderungen des § 32 ERegG erfüllt sind, § 33 Abs. 1 Satz 2 ERegG. Für Personenbahnhöfe der Eisenbahnen des Bundes gilt abweichend von Satz 2 für Personenverkehrsdienste nach § 36 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ERegG der § 37 ERegG, soweit nicht § 37 Abs. 3 ERegG Abweichendes regelt.

Die materiell-rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen für die im Wege des Hauptantrags beantragten Entgelte liegen nicht vor. Mit ihrem im Verwaltungsverfahren gestellten und vorliegend im gerichtlichen Verfahren weiter verfolgten Hauptantrag begehrt die Antragstellerin die Genehmigung der Entgelte für die Nutzung der Personenbahnhöfe im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) mit einer Entgeltsteigerung im Vergleich zum Jahr 2025 von 23,5 Prozent. Unter Berücksichtigung der in Ansatz gebrachten Zughalte führt dies nach eigenen Angaben zu einer durchschnittlichen Preissteigerung im SPNV von 22,29 Prozent. Für den Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) legt die Antragsstellerin als Absprungbasis die genehmigten Entgelte im SPFV 2025 zugrunde und dynamisiert diese mit 3 Prozent zzgl. eines Aufschlags von 10 Mio. Euro (entspricht 8,1 Prozent) zur Schließung der Kostendeckungslücke, sodass die beantragte Preissteigerung im SPFV 11,1 Prozent beträgt.

Für die Genehmigung dieser Entgelte im SPNV und SPFV besteht keine überwiegende Wahrscheinlichkeit.

Die materiell-rechtliche Genehmigungsfähigkeit der im Wege des Hauptantrags begehrten Entgelte für den SPNV folgt nicht - unter der Annahme, dass § 37 Abs. 2 ERegG entsprechend der Ansicht der Antragstellerin vorliegend wegen Unionsrechtswidrigkeit auch auf die Genehmigung der Entgelte für den SPNV nicht anwendbar wäre - aus § 32 ERegG.

Die Entgelte nach § 32 ERegG werden nach dem „Cost-Plus-Ansatz“ kalkuliert.

Vgl. hierzu und zu den folgenden Ausführungen: VG Köln, Urteil vom 27. Januar 2023 - 18 K 6721/19 - juris Rn. 132 ff.

Bei der Entgeltkalkulation nach § 32 ERegG ist zwischen zwei Aggregationsebenen zu unterscheiden.

Vgl. Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 32 ERegG Rn. 17 ff.

Nach § 32 Abs. 2 ERegG ist ein Betreiber einer Serviceeinrichtung verpflichtet, die Entgelte so zu bemessen, dass sie angemessen, nichtdiskriminierend und transparent sind. Maßstab ist die jeweilige (Einzel-) Leistung, deren Entgelt u.a. angemessen sein muss. Die mit der jeweiligen Leistungsmenge multiplizierten Einzelentgelte sind gemäß § 32 Abs. 1 ERegG, der Art. 31 Abs. 7 der Richtlinie 2012/34/EU umsetzt, zu kumulieren und dürfen dann die Kosten für deren Erbringung, zuzüglich eines angemessenen Gewinns, nicht übersteigen (Entgeltobergrenze). Maßstab für die Ermittlung dieser Entgeltobergrenze sind insoweit dann nicht mehr die Einzelleistungen für sich betrachtet, sondern alle entgeltrelevanten Leistungen im betroffenen Unternehmensbereich des Serviceeinrichtungsbetreibers - hier Serviceeinrichtung „Personenbahnhöfe“.

Vgl. zum Kostenbegriff des § 32 Abs. 1 ERegG: VG Köln, Urteil vom 27. Januar 2023 - 18 K 6721/19 - juris Rn. 141 ff.

Hinsichtlich der vorliegend maßgeblichen Einzelentgeltebene hat der Gesetzgeber zur Konkretisierung der Maßstäbe in § 32 Abs. 2 Satz 1 ERegG in Satz 2 zwei Regelbeispiele niedergelegt. Danach liegt eine Beeinträchtigung der Grundsätze des § 32 Abs. 2 Satz 1 ERegG insbesondere vor, wenn Entgelte gefordert werden, welche die entstandenen Kosten für das Erbringen der Leistungen in unangemessener Weise überschreiten oder einzelnen Zugangsberechtigten Vorteile gegenüber anderen Zugangsberechtigten eingeräumt werden, soweit hierfür nicht ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt.

Dem Regelbeispiel in § 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG ist dabei zu entnehmen, dass die Angemessenheit eines Entgelts der Einzelleistung - dem Cost-Plus-Ansatz folgend - bei den entstandenen Kosten für das Erbringen der Leistungen ihren Anfang zu nehmen hat. Gerade weil § 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG systematisch als Regelbeispiel konzipiert ist, ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass ein Entgelt völlig losgelöst von den entstandenen Kosten für das Erbringen der Leistungen als angemessen angesehen und damit genehmigungsfähig sein kann. Die Genehmigungsfähigkeit eines Entgelts nach § 32 Abs. 2 ERegG setzt eine (einzel-) leistungsbezogene Kostenermittlung voraus.

So auch Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 32 ERegG Rn. 52.

Bezogen auf die jeweils erforderlichen Kalkulationsschritte trifft die Antragstellerin bereits nach allgemeinen Grundsätzen die Darlegungs- und Beweislast, wenn sie höhere Entgelte im Wege der Verpflichtungsklage bzw. der einstweiligen Anordnung geltend machen will. Hierzu gehört auch die Vorlage eines nachvollziehbaren Zahlenwerks, das auf einer überprüfbaren und hinreichenden Tatsachengrundlage basiert. Die eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte sind nachvollziehbar offenzulegen.

Vgl. zu § 32 Abs. 1 ERegG: VG Köln, Urteil vom 27. Januar 2023 - 18 K 6721/19 - juris Rn. 150; bereits zum AEG: OVG Münster, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 13 B 247/10 - juris Rn. 31, und vom 31. August 2007 - 13 A 108/07 - juris Rn. 19; Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 32 ERegG Rn. 66 ff.

Denn nur die Anwendung einer nachvollziehbaren Methodik und belastbare Berechnungsschritte erlauben die Annahme, dass das zu genehmigende Entgelt i.S.d. § 32 Abs. 2 Satz 1 ERegG für jede Einzelleistung angemessen ist.

Diesen Anforderungen genügt die Antragstellerin nicht. Sie hat in ihrem Entgeltantrag insgesamt 196 Einzelleistungen jeweils im SPNV und SPFV ausgewiesen, indem sie 28 Aufgabenträgergebiete mit jeweils sieben Preisklassen kombiniert hat. Methodisch knüpft die Antragstellerin in ihrem Entgeltantrag dabei nicht an tatsächliche Kosten für das Erbringen der Leistungen im maßgeblichen Genehmigungsjahr an, sondern an die genehmigten Entgelte des Vorjahres, die sie dann dynamisiert.

Auf dieser Basis kann die Kammer weder prüfen, ob die Ermittlung der Kosten durch die Antragstellerin bezogen auf die Einzelleistung fehlerfrei erfolgt ist, noch die Frage klären, ob diese Kosten unangemessen überschritten werden. Dem vorliegenden Zahlenwerk ist nicht ansatzweise zu entnehmen, mit welchen Kosten die jeweilige Einzelleistung verbunden ist.

Die mit dem nach § 32 Abs. 2 ERegG maßgeblichen Kostenbezug verbundene Herausforderung zeigt dabei exemplarisch der Zweite Kostendeckungsbericht - SPNV-Entgelte 2018-2022 (im Folgenden: Zweiter Kostendeckungsbericht) der Bundesnetzagentur. Dieser beschäftigt sich dabei zwar mit der höher aggregierten Ebene der Kostenaufteilung zwischen SPNV und SPFV. Die dort geschilderte Problematik stellt sich allerdings auch auf Ebene der Einzelleistungen, sobald gemischt-genutzte Bahnhöfe einzupreisen sind.

In dem Bericht wurden die Personenbahnhöfe in drei Kategorien unterteilt: SPNV-Stationen, SPFV-Stationen und gemischt-genutzte Stationen. Diesen Bahnhofsclustern wurde jeweils eine Kostenbasis zugeordnet. Hinsichtlich der gemischt-genutzten Stationen hat die Bundesnetzagentur dann drei Schlüsselungsmethoden näher untersucht: Anzahl der Zughalte, Anzahl der Reisenden, Modell der Markttragfähigkeit. Abhängig von der gewählten Schlüsselungsmethode unterschieden sich die Kostenzuteilungen erheblich. Im Betrachtungszeitraum 2018-2022 entfielen bei Heranziehung der Zughalte 85 - 86 Prozent der Kosten auf den SPNV (S. 65 des Zweiten Kostendeckungsberichts), bei Heranziehung der Reisenden 84 - 93 Prozent (S. 68 des Zweiten Kostendeckungsberichts) und bei Heranziehung der Markttragfähigkeit 38 - 44 Prozent (abgeleitet aus Abbildung 45 auf S. 71 des Zweiten Kostendeckungsberichts). Diese Untersuchung zeigt, dass bereits die Wahl der Schlüsselungsmethode zu deutlich unterschiedlichen Kostenzuteilungen führen würde.

Demnach naheliegende Überlegungen zur Wahl einer i.S.d. § 32 Abs. 2 ERegG „angemessenen“ Schlüsselungsmethodik bezogen auf die Kostenaufteilung für die Erbringung der einzelnen Leistung bei gemischt-genutzten Personenbahnhöfen - unter Beibehaltung des Preissystems: 28 Aufgabenträgergebiete, sieben Preisklassen - finden sich im Entgeltgenehmigungsantrag der Antragstellerin an keiner Stelle.

Soweit die Antragstellerin dem gegenüber vorgibt, die Heranziehung aller Regionalisierungsmittel sei eine belastbare Grundlage zur Ermittlung der Markttragfähigkeit, ist diese Behauptung unsubstantiiert. Insoweit bleibt der Zusammenhang zwischen der Anpassung/Erhöhung der Regionalisierungsmittel und der Markttragfähigkeit des SPNV offen. So ist methodisch seitens der Antragstellerin nicht nachvollziehbar dargelegt, warum aus den Gründen, die den Bundesgesetzgeber bewogen haben, Regionalisierungsmittel zu erhöhen, allein eine Markttragfähigkeit des SPNV (im Verhältnis zum SPFV) abzuleiten sein soll. Dies ist auch nicht plausibel, denn die Anpassungen der Regionalisierungsmittel erfolgten regelmäßig aus übergeordneten, politischen Gründen. So wurde beispielweise § 5 Abs. 11 RegG 2020 im Rahmen des Klimapakets eingeführt, damit die Länder die Möglichkeit haben, die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs attraktiver zu gestalten und die Fahrgastzahlen zu erhöhen.

Vgl. BR-Drs. 580/19 S. 1.

Die Erhöhung der Dynamisierungsrate in § 5 Abs. 3 RegG und die zusätzlichen Regionalisierungsmittel in § 5 Abs. 13 RegG erfolgten 2022 zur Abfederung von Preissteigerungen infolge des Ukrainekriegs und um den Ausbau vor allem des SPNV weiter voranzutreiben.

Vgl. BT-Drs. 20/4684 S. 1.

Methodisch fragwürdig ist des Weiteren die Dynamisierung der SPFV-Entgelte mit der Dynamisierungsrate von 3 Prozent, die sich offenkundig aus dem für den SPFV nicht anwendbaren § 5 Abs. 3 RegG ergibt. Schließlich weist die Antragstellerin dem SPFV noch einen Aufschlag von 10 Mio. Euro zur Schließung einer Kostendeckungslücke zu, ohne tatsächlich belegt zu haben, ob der SPFV im Allgemeinen und konkret in Bezug auf die einzelnen Entgelte im Preissystem überhaupt eine Kostenunterdeckung aufweist, die es zu schließen gilt.

Das Zahlenwerk wird auch nicht dadurch belastbar, dass auf Vorjahre zurückgegriffen wird. Die Antragstellerin dynamisiert seit fast zehn Jahren die Entgelte fort, wodurch nicht ausgeschlossen ist, dass die Entgelte, sollten sie im ersten Absprungjahr noch einen hinreichenden Kostenbezug i.S.d. § 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG aufgewiesen haben, diesen Kostenbezug zwischenzeitlich verloren haben. Jedenfalls steht der Kammer nicht der Weg offen, basierend auf einer kostenbezogenen Kalkulation im ersten Absprungjahr die Kostenentwicklung innerhalb einer Dekade für alle Einzelleistungen nachzuvollziehen.

Sollten einzelne Entgelte i.S.d. § 32 Abs. 2 Satz 1 ERegG die entstandenen Kosten für das Erbringen der (Einzel-) Leistungen überschreiten, wäre es zuletzt Aufgabe der Antragstellerin, zu erläutern, warum und in welcher Höhe diese Kosten überschritten werden. Nur so ließe sich die Angemessenheit der Überschreitung seitens der Kammer prüfen.

Aus der Systematik des § 32 ERegG ergibt sich schließlich auch, dass die Angemessenheit jedes einzelnen Leistungsentgelts nicht schon daraus folgt, dass zwischen der Entgeltobergrenze nach § 32 Abs. 1 ERegG und der Addition des Entgeltvolumens SPNV mit dem Entgeltvolumen SPFV ein Gesamtdelta besteht. Ein solcher Ansatz verkennt bereits, dass die Einhaltung der Entgeltobergrenze nichts darüber aussagt, ob das einzelne Entgelt angemessen ist. Hierbei handelt es sich um unterschiedliche Aggregationsebenen, sodass sich die Annahme verbietet, dass ein hinreichender Entgeltpuffer automatisch den Rückschluss zulässt, dass kein einziges Entgelt unangemessen die Kosten der Einzelleistung übersteigt. Dies wird auch dadurch deutlich, dass abhängig von der gewählten Schlüsselungsmethodik in Bezug auf gemischt-genutzte Personenbahnhöfe im SPFV entweder eine Kostenunter- oder eine Kostenüberdeckung vorliegen würde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht erstattungsfähig, da diese sich mangels eigener Antragstellung einem eigenen Kostenrisiko nicht ausgesetzt haben, § 162 Abs. 2, § 154 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer bestimmt dabei die Bedeutung des Verfahrens für die Antragstellerin maßgeblich anhand des Begehrens, höhere Entgelte im SPNV zu erstreiten. Eine Reduzierung im Eilverfahren war wegen der im Gesetz angelegten Bedeutung des Eilverfahrens für ein Hauptsacheverfahren (vgl. § 35 Abs. 6 Satz 4 ERegG) nicht angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung

Ziffer 1 dieses Beschlusses ist unanfechtbar, vgl. § 77a Abs. 3 Satz 1 ERegG.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 300 Euro übersteigt.