Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 01.03.2017 – VG 2 K 842/15

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der 1... geborene Kläger begehrt Beihilfe für eine Femto-Lasik-Augenbehandlung. Er steht als Polizeimeister im Dienst des beklagten Landes und ist zu 50 v. H. beihilfeberechtigt. Ohne sich zuvor an die Beihilfestelle zu wenden, ließ er im März 2014 bei der E... eine Femto-LASIK-Behandlung durchführen, bestehend aus einer Voruntersuchung am 13. März 2014, der Operation am 17. März 2014 sowie Nachuntersuchungen. Die genannte GmbH stellte ihm dafür einen Betrag von 3.200 Euro in Rechnung. Seinen darauf bezogenen Beihilfeantrag lehnte die Zentrale Bezügestelle des beklagten Landes (ZBB) mit Beihilfebescheid vom 30. April 2014 mit der Begründung ab, eine chirurgische Hornhautkorrektur durch Laserbehandlung sei nur beihilfefähig, wenn eine Korrektur durch Brillen oder Kontaktlinsen nach augenärztlicher Feststellung nicht möglich sei, außerdem müsse vor der Aufnahme der Behandlung eine Zustimmung der Festsetzungsstelle eingeholt werden. Der Kläger wandte sich gegen diese Entscheidung mit seinem „Einspruch“ vom 20. Mai 2014 mit der Begründung, die Laserbehandlung sei aus medizinischen Gründen zwingend erforderlich gewesen. Dazu bezog er sich auf ein Schreiben seiner Augenärztin vom 29. April 2014, nach welchem eine medizinische Indikation für den Eingriff gegeben gewesen sei.

Mit Schreiben vom 28. Mai 2014 teilte die ZBB dem Kläger mit, die Beihilfefähigkeit für die chirurgische Hornhautkorrektur durch Laserbehandlung werde in Anlage 1 zu § 6 Abs. 2 der Bundesbeihilfeverordnung (BBhV) teilweise ausgeschlossen. Die Aufwendungen seien nur beihilfefähig, wenn eine Korrektur durch Brillen oder Kontaktlinsen nach augenärztlicher Feststellung nicht möglich sei. Vor der Aufnahme der Behandlung sei die Zustimmung der Festsetzungsstelle und in Zweifelsfällen eine Bestätigung durch eine Gutachterin oder einen Gutachter einzuholen. Da dies nicht geschehen sei, seien die Aufwendungen nicht beihilfefähig. Mit Widerspruchsbescheid der ZBB vom 27. Februar 2015, zugestellt am 4. März 2015, wies der Beklagte den Widerspruch mit einer entsprechenden Begründung zurück.

Mit der am 7. April 2015 (Dienstag nach Ostern) erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zur Begründung führt er aus, die Operationsmethode sei als sicher eingestuft und wissenschaftlich anerkannt. Die Femto-LASIK-Operation sei für seine Augenerkrankung (Myopie und Astigmatismus) eine medizinisch notwendige Behandlungsmaßnahme, die dem aktuellen Erkenntnisfortschritt in der Medizin entspreche und geeignet sei, die Erkrankung zu beheben bzw. zu lindern. Er brauche sich nicht auf die Benutzung von Hilfsmitteln in Form einer Brille verweisen zu lassen, da diese – anders als die Laser-Behandlung – die Erkrankung nicht heilen würden. Brille und Kontaktlinsen habe er vor der Operation nicht (mehr) vertragen.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, ihm unter Abänderung des Beihilfebescheides vom 30. April 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Februar 2015 zu der Rechnung der E... vom 20. März 2014 1.600,00 Euro zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten sowie hinsichtlich der gerichtlichen Hinweise zu verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 62 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG) wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Kläger kann die begehrte Beihilfe nicht beanspruchen; der Bescheid vom 30. April 2014 ist daher hinsichtlich der Versagung dieser Beihilfe in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Februar 2015 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

Gemäß § 62 Satz 1 LBG erhalten Beamte und Versorgungsempfänger in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen nach den für die Beamten und Versorgungsempfänger des Bundes jeweils geltenden Vorschriften Beihilfe mit der Maßgabe, dass Aufwendungen für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung (§ 26 Abs. 1 Nr. 3 BBhV) nicht beihilfefähig sind. Damit verweist § 62 Satz 1 LBG sowohl auf § 80 Bundesbeamtengesetz (BBG) als auch auf die auf Grundlage von § 80 Abs. 6 BBG erlassene Bundesbeihilfeverordnung. Die Regelungen der Bundesbeihilfeverordnung gelten kraft der Verweisung in § 62 Satz 1 LBG auf das Beihilferecht des Bundes als Landesrecht, und zwar mangels gegenteiliger Anzeichen im Rang einer Verordnung,

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2012 – 5 C 1.12 –, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 2 C 34.03 –, juris Rn. 10.

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV sind grundsätzlich nur notwendige und wirtschaftlich angemessene Aufwendungen beihilfefähig. Als nicht notwendig gelten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 BBhV in der Regel Untersuchungen und Behandlungen, soweit sie in der Anlage 1 der BBhV ausgeschossen werden. Nach Abschnitt 2 („Teilweiser Ausschluss“) Nr. 1 („Chirurgische Hornhautkorrektur durch Laserbehandlung“) der Anlage 1 sind die hier einschlägigen Aufwendungen nur beihilfefähig, wenn eine Korrektur durch Brillen oder Kontaktlinsen nach augenärztlicher Feststellung nicht möglich ist (a. a. O., Satz 1). Vor der Behandlung ist die Zustimmung der Festsetzungsstelle einzuholen (a. a. O., Satz 2).

Die damit als landesrechtliche Verordnung anzuwendende Bundesbeihilfeverordnung ist jedoch rechtswidrig und daher nichtig. Denn es fehlt ihr an einer den Anforderungen des Artikel 80 der Verfassung des Landes Brandenburg (LVerf) genügenden Ermächtigungsgrundlage, da gegen die Verfassungsmäßigkeit von § 62 Satz 1 LBG durchgreifende Bedenken bestehen (dazu sogleich 1.). Ungeachtet dieser ist jedoch zur Vermeidung eines rechtlosen Zustandes eine übergangsweise Fortgeltung des mit § 62 Satz 1 LBG in Bezug genommenen Beihilferechts des Bundes im Land Brandenburg – mit der Folge einer fehlenden Entscheidungserheblichkeit der (Gültigkeit der) genannten Ermächtigungs- bzw. Verweisungsnorm – nötig (dazu 2.), nach welchem der vom Kläger geltend gemachte Beihilfeanspruch nicht besteht (dazu unter 3.).

1. Mit § 62 Satz 1 LBG verweist der Landesgesetzgeber auf die jeweils für Beamte und Versorgungsempfänger des Bundes geltenden Vorschriften zur Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen. Entsprechend ihrem Wortlaut („jeweils“) ist diese Bestimmung – wie auch ihre gleichlautenden Vorgängerregelungen – vom Beklagten und der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte seit jeher als dynamische Verweisung auf das einschlägige Bundesrecht in seiner jeweils aktuellen Fassung verstanden und zur Anwendung gebracht worden. Gegen ein Verständnis der Vorschrift als statische Verweisung spricht auch, dass das Beihilferecht (des Bundes) – u. a. entsprechend dem medizinischen Fortschritt – fortwährenden Änderungen unterworfen ist, von denen das Landesrecht ersichtlich nicht entkoppelt werden sollte. Die so zu verstehende getroffene Regelung begegnet jedoch durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die nähere Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebedürftigkeit der Beamten und ihrer Angehörigen unterliegt nämlich zumindest hinsichtlich der tragenden Strukturprinzipien dem (grundrechtlichen) Gesetzesvorbehalt dahingehend, dass der (Landes-)Gesetzgeber selbst das Leistungssystem zu bestimmen hat, das den Berechtigten Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, und dabei selbst festzulegen hat, welche „Risiken“ erfasst werden, für welche Personen Leistungen beansprucht werden können, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen werden und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 C 50.02 –, juris Rn. 19.

Die Verweisung des (Landes-)Gesetzgebers auf andere Normen (hier: des Bundes) darf dabei insbesondere keine (versteckte) Verlagerung von Gesetzgebungsbefugnissen zur Folge haben und muss hinreichend klar erkennen lassen, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2012 – 5 C 1.12 –, juris Rn. 10 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 1. März 1978 – 1 BvR 786/70 –, BVerfGE 47, 285, 312 ff.

Unbedenklich ist demgegenüber auch im Beihilferecht eine dynamische Verweisung, wenn der Verweisungsumfang „eng bemessen“ ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 – 5 C 9.14 –, juris Rn. 25.

Gemessen an diesen Anforderungen ist die dynamische Verweisung nach § 62 Satz 1 LBG verfassungswidrig. Der Verweisungsumfang ist nicht „eng bemessen“, sondern erstreckt sich gleichsam global auf das gesamte für Beamte und Versorgungsempfänger des Bundes geltende Beihilferecht. Dabei hat der Landesgesetzgeber schon nicht näher bestimmt, welche „jeweils geltenden Vorschriften“ genau als Landesrecht gelten sollen. Offenbar zielt die Regelung auch auf die in § 80 des Bundesbeamtengesetzes und in der Bundesbeihilfeverordnung in Bezug genommenen weiteren Vorschriften z. B. des Fünften Buches des Sozialgesetzbuchs. Allerdings werden etwa in § 46 Abs. 3 BBhV Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes in Bezug genommen, die inhaltlich von den Vorschriften des Landes abweichen. Die danach partiell unklare (globale) dynamische Verweisung in § 62 Satz 1 LBG ist derart weit bemessen, dass auch nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Landesgesetzgeber die in Bezug genommenen Regelungen im Blick behalten und auf von ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren könnte,

vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015, a. a. O.,

wobei die Kammer nicht verkennt, dass in der Vergangenheit bisweilen – so etwa zum Ausschluss von Wahlleistungen – tatsächlich Reaktionen des Landesgesetzgebers erfolgt sind. Diese punktuellen Änderungen lassen nicht etwa darauf schließen, dass der Landesgesetzgeber, der den Landesverordnungsgeber mit der gewählten Regelung außen vor gelassen hat, die wenig überschaubaren Regelungen des Bundes tatsächlich fortwährend im Blick behalten würde bzw. könnte.

2. Ungeachtet der Verfassungswidrigkeit des § 62 Satz 1 LBG ist jedoch gegenwärtig von einer übergangsweisen Fortgeltung (des § 80 des Bundesbeamtengesetzes und) der Bundesbeihilfeverordnung als Landesrecht auszugehen, so dass die Kammer das Verfahren mangels Entscheidungserheblichkeit der Gültigkeit des § 62 Satz 1 LBG nicht aussetzen und dazu eine Entscheidung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg (Art. 113 Nr. 3 der Verfassung des Landes Brandenburg i. V. m. Art. 100 Abs. 1 des Grundgesetzes, § 42 Abs. 1 des Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg) einholen kann.

Ausgehend von der Verfassungswidrigkeit des § 62 Satz 1 LBG würde § 80 des Bundesbeamtengesetzes und damit auch die Bundesbeihilfeverordnung als Landesrecht nämlich mit der Folge keine Geltung beanspruchen können, dass es im beklagten Land an jeglicher Normierung des Beihilferechts fehlen würde. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass zur Vermeidung eines rechtlosen Zustandes von einer übergangsweisen Fortgeltung einer (Ermächtigungs- bzw. hier: Verweisungs-)Norm auszugehen sein kann, wenn der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung nach ferner stehen würde als der bisherige.

Vgl. zur Zulässigkeit einer Vorlage nach Art 100 Abs. 1 GG und zur Entscheidungserheblichkeit einer möglicherweise verfassungswidrigen Ermächtigungsnorm BVerfG, Beschluss vom 13. Dezember 1988 – 2 BvL 1/84 –, juris Rn. 14 ff., 18.

Letzteres ist hier der Fall. Nur durch eine übergangsweise weitere Anwendung der mit § 62 Satz 1 LBG in Bezug genommenen Beihilferegelungen des Bundes ist zu gewährleisten, dass die Leistungen für die Beamten und Versorgungsempfänger des Landes im Falle der Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, das inhaltlich in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus Sicht höherrangigen Rechts bietet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004, a. a. O., Rn. 20.

Eine andere Beurteilung hält die Kammer erst dann für angezeigt, wenn der Gesetzgeber in einem überschaubaren Zeitraum, welcher auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die verfassungsrechtliche Problematik in der Landesregierung bereits seit Anfang 2015 aufgrund von Hinweisen des erkennenden Gerichts bekannt ist, jedenfalls bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode zu bemessen sein dürfte, keine andere Normierung des Beihilferechts vornimmt.

3. Nach der im Ergebnis der Darlegungen zu 1. und 2. noch weiter als Landesrecht anzuwendenden Bundesbeihilfeverordnung besteht der vom Kläger geltend gemachte Anspruch nicht; seine Aufwendungen für die Augenoperation sind danach nämlich nicht beihilfefähig. Dies folgt bereits daraus, dass der Kläger vor der chirurgischen Hornhautkorrektur durch Laserbehandlung nicht, wie gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 BBhV i. V. m. Abschnitt 2 Nr. 1 Satz 2 der Anlage 1 für den Regelfall vorgeschrieben, die Zustimmung der Feststellungsstelle eingeholt hat.

Das nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BBhV „in der Regel“ nach Abschnitt 2 Nr. 1 Satz 2 der Anlage 1 bestehende Erfordernis der Einholung einer vorherigen Zustimmung der Festsetzungsstelle ist eine Tatbestandsvoraussetzung für die Beihilfegewährung. Das Verfahren soll sicherstellen, dass die Festsetzungsstelle vorab prüfen – und gegebenenfalls fachärztlich begutachten lassen – kann, ob die Operation medizinisch notwendig oder aber eine Korrektur durch Brillen oder Kontaktlinsen möglich ist. Diese Überprüfung lässt sich nachträglich, wenn wie vorliegend durch die Durchführung der Operation medizinisch bereits vollendete Tatsachen geschaffen sind, naturgemäß nicht mehr mit gleicher Qualität nachholen.

Vgl. VG Meinigen, Urteil vom 3. Mai 2016 – 1 K 87/15 Me –, juris Rn. 17.

Das Erfordernis eines derartigen Voranerkennungsverfahrens ist rechtlich unbedenklich,

vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 – 2 A 7.96 –, juris Rn. 12; Urteil vom 5. November 1998 – 2 A 6.97 –, juris Rn. 13,

zumal Ausnahmefälle, bei denen eine chirurgische Hornhautkorrektur unaufschiebbar und das Durchlaufen des Zustimmungsverfahrens unzumutbar ist, praktisch kaum denkbar erscheinen und überdies über § 6 Abs. 2 Satz 2 BBhV („in der Regel“) angemessen bewältigt werden könnten. Gründe dafür, dass dem Kläger die Einholung einer vorherigen Zustimmung der Festsetzungsstelle nicht möglich oder zumutbar gewesen sein könnte, sind vorliegend nicht gegeben.

Soweit der Kläger schließlich geltend macht, er dürfe grundsätzlich nicht auf das Tragen einer Brille oder von Kontaktlinsen verwiesen werden, da diese die Fehlsichtigkeit nicht beheben würden, findet diese Argumentation keine Stütze im einschlägigen Beihilferecht.

Vgl. zum hessischen Beihilferecht HessVGH, Beschluss vom 26. Oktober 2016 – 1 A 835/15.Z –, juris Rn. 6 f.

Insbesondere auch aus der Fürsorgepflicht lässt sich eine Pflicht zur Beihilfegewährung für Augenoperationen, die das Tragen von Brillen oder Kontaktlinsen entbehrlich werden lassen, nicht ableiten. Vielmehr ist der Dienstherr danach nur verpflichtet, den Beamten oder Versorgungsempfänger von im Hinblick auf seine Alimentation unzumutbaren und unabwendbaren Belastungen freizuhalten, nicht jedoch dazu, jegliche krankheitsbedingten Kosten lückenlos zu erstatten.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 – 2 C 32.15 –, juris Rn. 19.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung i. V. m. § 167 VwGO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; die Frage der gegenwärtigen (und nur noch übergangsweisen weiteren) Anwendbarkeit der Bundesbeihilfeverordnung als Landesrecht hat grundsätzliche Bedeutung.

B e s c h l u s s :

Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes auf 1.600 Euro festgesetzt.