Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 04.05.2017 – VG 10 K 2485/13

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 31. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2013 verpflichtet, sein Einvernehmen zu der am 25. April 2012 beschlossenen Satzung der Stadt K über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme eines Platzes in einer kommunalen Kindertagesstätte (Kindertagesstättenbetreuungssatzung) zu erteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin betreibt in ihrem Stadtgebiet kommunale Kindertagesstätten.

In ihrer Sitzung vom 25. April 2012 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin die Satzung der Stadt K... über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme eines Platzes in einer kommunalen Kindertagesstätte (Kindertagesstättenbetreuungssatzung; im Folgenden: Kita-Satzung).

§ 4 Abs. 1 Kita-Satzung regelt die Beiträge wie folgt:

„Die Höhe der Benutzungsgebühren bemisst sich nach der Anzahl der unterhaltsberechtigten Kinder in der Familie des zu betreuenden Kindes, dem Alter des Kindes, der Betreuungszeit und nach dem Einkommen der Personensorgeberechtigten/Eltern. Berücksichtigt werden alle Kinder, für die Kindergeld bezogen oder für die ein Kinderfreibetrag nach dem EStG in Anspruch genommen wird. Die Höhe der Gebühren ist der Anlage 1 der Gebührensatzung zu entnehmen."

Beitragsschuldner, die Leistungen zur Hilfe zum Lebensunterhalt oder gemäß SGB II, SGB XII empfangen, zahlen den sog. Grundbetrag (Krippe: 28,00 €, Kindergarten: 25,00 € und Hort: 18,00 €) entsprechend dem festgesetzten Betreuungsumfang (vgl. § 4 Abs. 11 Kita-Satzung).

Mit Schreiben vom 27. April 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung des Einvernehmens gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG zur o.g. Satzung.

Mit Bescheid vom 31. Juli 2012 lehnte der Beklagte das Einvernehmen wegen der Höhe und Staffelung der in der Kita-Satzung geregelten Elternbeiträge ab. Es liege ein Verstoß vor gegen die Verpflichtung zur sozialverträglichen Gestaltung der Elternbeiträge (§ 17 Abs. 2 KitaG). Das Kriterium der Sozialverträglichkeit sei ein zusätzliches Kriterium zu den Staffelungskriterien Elterneinkommen, Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder sowie vereinbarter Betreuungsumfang und fordere eine differenzierte Ausgestaltung der Elternbeiträge, die einer angemessenen sozialen Lastenverteilung und der sozialen Belastbarkeit Rechnung trage. Elternbeiträge sollten bezahlbar und kein Grund sein, aufgrund der finanziellen Lage von einer Betreuung in der Kindertagesstätte abzusehen. Besondere Bedeutung im Hinblick auf die Verwirklichung der Sozialverträglichkeit komme dem Mindestbeitrag zu, der auch für die unteren Einkommensschichten erschwinglich bzw. zumutbar sein müsse. Darüber hinaus bilde der Mindestbeitrag auch den Ausgangspunkt für die Staffelung der Elternbeiträge, so dass ein zu hoher Mindestbeitrag bei einer linearen Staffelung auch in der Folge zu einer vergleichsweise höheren Belastung der mittleren Einkommen führe. Aus dem Gebot der Sozialverträglichkeit der Beitragsstaffelung folge, dass der Notwendigkeit von Erlassen bzw. der Übernahme von Beiträgen im Einzelfall gemäß § 90 Abs. 3 SGB VIII möglichst weitgehend, wenn nicht gar abschließend vorgebeugt werde. Die gemäß § 90 Abs. 4 SGB VIII i.V.m. § 85 SGB XII ermittelte Einkommensgrenze stelle den Betrag dar, ab dem den Eltern die Zahlung eines Elternbeitrages zugemutet werden könne. Unterhalb der Einkommensgrenze könne nur die Zahlung eines Mindestbeitrages in Höhe der häuslichen Ersparnis verlangt werden.

Die Klägerin erhob mit anwaltlichem Schriftsatz vom 16. August 2012 Widerspruch. Die Versagung des Einvernehmens verletze sie in ihren Rechten der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Es sei bereits zweifelhaft, ob § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG überhaupt verfassungsgemäß sei. Die Vorgabe von Mindestbeträgen für die Erteilung des Einvernehmens überschreite die Grenzen des § 17 Abs. 3 KitaG.

Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juni 2013 zurück. Die Herstellung des Einvernehmens solle die Sozialverträglichkeit gewährleisten und die Höhe der Elternbeiträge im Zuständigkeitsbereich des Jugendhilfeträgers angleichen. Mit der Sozialverträglichkeit solle der Spielraum des Satzungsgebers bei der Gestaltung der Elternbeiträge nach diesen Kriterien konkretisiert und eingeengt werden. Die Beitragsgestaltung solle dem Sozialstaatsgebot des Grundgesetzes und der Landesverfassung Rechnung tragen, indem der Notwendigkeit, Elternbeiträge im Einzelfall nach § 90 Abs. 3 SGB VIII zu erlassen oder zu übernehmen, weitgehend, vielmehr abschließend vorgebeugt werde. Die Elternbeiträge müssten also zumutbar sein. Die zumutbare Belastung werde nach § 90 Abs. 4 SGB VIII aufgrund der §§ 82 bis 85, 87 und 88 SGB XII ermittelt. Nach § 88 Abs. 1 Nr. 3 SGB XII könne auch bei einem Einkommen unterhalb der Einkommensgrenze eine Kostenbeteiligung nur verlangt werden, soweit Aufwendungen für den häuslichen Lebensunterhalt erspart würden.

Die Klägerin hat am 8. Juli 2013 Klage erhoben. Sie meint, § 90 Abs. 4 SGB VIII sei eine eigenständige Regelung, die nicht mit § 90 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung stehe. § 85 SGB XII sei nur für die Hilfearten der Kapitel 5-9 des SGB XII anwendbar. Der Landkreis dürfe die Zumutbarkeitsgrenzen nicht absolut festlegen oder nach §§ 82 ff. SGB XII bestimmen. Es gebe keinen einheitlichen Einkommensbegriff. Die Klägerin unterliege keiner Weisung bei der Festlegung der Elternbeiträge. Für eine einheitliche Gebührenstruktur innerhalb des Landkreises gebe es keine rechtfertigende Grundlage. Der Beklagte setze seine Zweckmäßigkeitserwägungen an die Stelle der Erwägungen der Klägerin. Außerdem wolle er zu Lasten der Klägerin eine finanzielle Mehrbelastung aus § 90 Abs. 3 SGB VIII im Vorfeld abwehren. Es sollten niedrigere Gebühren erzwungen werden, die jedoch die Finanzierung der Einrichtungen erschwere.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 31. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, sein Einvernehmen zu der von der Klägerin am 25. April 2012 beschlossenen Kindertagesstättenbetreuungssatzung zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält daran fest, dass bereits im Rahmen der Beitragsstaffelung finanziell unzumutbar belastende Beiträge möglichst vermieden werden sollten. Zumutbarkeit bestehe nur dann, wenn das nach den §§ 82 und 84 SGB XII bereinigte Einkommen einen Grundbetrag des 2-fachen Regelsatzes, zuzüglich der Kosten der Unterkunft und zuzüglich eines Familienzuschlages in Höhe von 70% für die nicht getrennt lebenden Ehegatten (oder Lebenspartner) und für jede Person, die überwiegend von den Eltern unterhalten werde, übersteige (§ 85 Abs. 1 SGB XII). Die fehlende Sozialverträglichkeit werde dadurch bedingt, dass das satzungsgemäße Grundeinkommen zu niedrig angesetzt sei. Dem Grundeinkommen werde ein Grundbetrag als Gebühr für Krippe und Kita zugeordnet, der die sog. häusliche Ersparnis übersteige. Die weiteren Steigerungen des Grundeinkommens mit 9% (Krippe), 8% (Kita) und 7% (Hort) würden dazu führen, dass auf dem Niveau der Einkommensgrenze des § 85 SGB XII Elternbeiträge gefordert würden, die das Zumutbare bei Weitem überstiegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Die als Verpflichtungsklage (§ 42 Absatz 1, 2. Alt. VwGO) zulässige Klage ist begründet.

Der Versagungsbescheid des Beklagten vom 31. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte als Träger der öffentlichen Jugendhilfe sein Einvernehmen zu der von der Klägerin am 25. April 2012 beschlossenen Kindertagesstättenbetreuungssatzung erteilt.

Die Befugnis der Klägerin zur Erhebung von Elternbeiträgen für die Kinderbetreuung in von ihr betriebenen Kindertagesstätten mittels Satzung ergibt sich aus § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII i. V. m. § 17 Abs. 3 Sätze 1 und 3 KitaG. Danach können Elternbeiträge vom Träger der Einrichtung für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege nach den §§ 22 bis 24 Kostenbeiträge festgesetzt und erhoben werden. Gemeinden als Träger können die Elternbeiträge durch Satzung festlegen und als Gebühren erheben.

Die Elternbeiträge sind vorbehaltlich landesrechtlicher Regelung zu staffeln, wobei als Kriterien insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigt werden können (vgl. § 90 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SGB VIII). Der Landesgesetzgeber hat in § 17 Abs. 2 KitaG ergänzend geregelt, dass die Elternbeiträge sozialverträglich zu gestalten und nach dem Elterneinkommen, der Zahl ihrer unterhaltsberechtigten Kinder sowie dem vereinbarten Betreuungsumfang zu staffeln sind. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG hat der Träger der Einrichtung über die Grundsätze der Höhe und Staffelung der Elternbeiträge Einvernehmen mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe herzustellen.

Die Kammer teilt die Bedenken der Klägerin im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung nicht. Zwar nimmt die Gemeinde mit Kindertagesstätten in eigener Trägerschaft eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe im Sinne des § 2 Abs. 2 BbgKVerf wahr. Dazu gehört ausdrücklich u. a. die Sicherung und Förderung eines breiten Angebotes an Kinderbetreuungseinrichtungen. Gleichzeitig nimmt die Gemeinde damit aber auch an der staatlichen Aufgabe einer bedarfsgerechten Kinderbetreuung teil (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10. März 1998 - 1 BvR 178/97, BVerfGE 97, 332). Zur Schaffung eines bedarfsgerechten Angebots an Kindertagesstätten sind gemäß § 1 Abs. 1 des Ersten Gesetzes zur Ausführung des Achten Buches Sozialgesetzbuch - Kinder- und Jugendhilfe (AGKJHG) die Landkreise und kreisfreien Städte als die örtlichen Träger der Jugendhilfe verpflichtet (vgl. hierzu auch Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Beschluss vom 30. Dezember 1996 - 4 B 175/96 -, juris; Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. März 2003 - 54/01 -, juris). Vor diesem Hintergrund hat die Gemeinde ihre Selbstverwaltungsaufgabe im Rahmen der einschlägigen Gesetze - hier der jugendhilferechtlichen Vorschriften des SGB VIII und des KitaGBbg - zu regeln (vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG). Dabei ist es nicht zu beanstanden, dass der Träger der Jugendhilfe, der in seinem Zuständigkeitsbereich die Verantwortung für ein bedarfsgerechtes Angebot der Kinderbetreuung trägt, eine Rechtsaufsicht über die Träger der Betreuungseinrichtungen im Hinblick auf die Grundsätze der Höhe und Staffelung der Elternbeiträge ausübt und in diesem Rahmen prüft, ob die Einrichtung im vorgenannten Umfang den gesetzlichen Vorgaben entspricht (vgl. auch VG Frankfurt/Oder, Gerichtsbescheid vom 30. Juli 2009 - 6 K 2118/06 -, juris). Daraus folgt zugleich, dass der Träger der Jugendhilfe die Gebührenerhebung ermöglichen und sein Einvernehmen erteilen muss, wenn die Grundsätze der Staffelung rechtlich nicht zu beanstanden sind.

Nach Überzeugung der Kammer hat die Klägerin in der von dem Beklagten beanstandeten Satzung die Grundsätze über Höhe und Staffelung der Beiträge entsprechend den gesetzlichen Vorschriften beachtet und eingehalten. Die streitige Satzung staffelt Beiträge nach dem Einkommen, der Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder und dem vereinbarten Betreuungsumfang. Die Staffelung gewährleistet, dass tendenziell eine geringere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und eine höhere Kinderzahl zu einer geringeren Beitragshöhe führen bzw. dass jedenfalls eine Schlechterstellung bei geringerer Leistungsfähigkeit und/oder höherer Kinderzahl nicht stattfindet. Empfänger von Leistungen zur Hilfe zum Lebensunterhalt oder Leistungen nach SGB II, SGB XII zahlen als Elternbeitrag den sog. Grundbetrag (§ 4 Abs. 11 Kita-Satzung). Damit wahrt die Klägerin den Leitgedanken der sozialverträglichen Erhebung von Elternbeiträgen nach Einkommen, Kinderzahl und Betreuungsumfang.

Der Beklagte verkennt demgegenüber, dass er die in der Satzung normierten Staffelung der Elternbeiträge und deren Höhe nur darauf zu überprüfen hat, ob diese Rechtsetzung der Gemeinde grundsätzlich die gesetzlichen Vorgaben einhält. Er überspannt seinen Prüfungsmaßstab, indem er sein eigenes Verständnis des § 17 Abs. 2 KitaG, insbesondere des Begriffs der Sozialverträglichkeit, als Maßstab für die satzungsrechtliche Regelung heranzieht. Er entwickelt Fallbeispiele, die nach seiner Meinung zu einem nicht sozialverträglichen Ergebnis führen und schlussfolgert daraus, dass die Satzungsregelung nicht sozialverträglich sei. Diesen Fallbeispielen liegen Modellrechnungen zugrunde, die anhand des sozialhilferechtlichen Einkommensbegriffs des § 82 SGB XII berechnet wurden. Der Beklagte berücksichtigt dabei nicht, dass die Klägerin in ihrer Satzung das Einkommen mit Hilfe eines anderen Einkommensbegriffs ermittelt. Die Klägerin ist jedoch nicht verpflichtet, die Höhe des maßgeblichen Einkommens nach § 82 SGB XII zu berechnen. Es steht der Klägerin vielmehr frei, welchen Einkommensbegriff sie in ihrer Satzung verwenden möchte. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass der Satzungsgeber sowohl bei der Staffelung der Kindergartenentgelte wie auch bei der Bestimmung des hierfür maßgeblichen Einkommensbegriffs einen weiten Gestaltungsspielraum hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 5 B 24/04 -, m. w. N., juris). Insbesondere kann er aus Praktikabilitätsgründen den Einkommensbegriff an den Erfordernissen der Typisierung und Pauschalierung ausrichten, die für eine effiziente Verwaltungstätigkeit notwendig ist. ln Anerkennung des Bedürfnisses einer möglichst einfachen und unaufwändigen Handhabung („Verwaltungspraktikabilität“) ist es ausreichend, wenn der gewählte Einkommensbegriff die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nur vergröbernd wiedergibt, zumal die Gebührenerhebung im Rahmen einer - ohnehin mehr Spielraum eröffnenden - Leistungsgewährung erfolgt (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Juli 2006 - 3 N 582/02 -, juris). Dieser Gestaltungsspielraum ist Ausdruck der gemeindlichen Satzungshoheit als Ausprägung des durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 97 Abs. 1 Satz 1 BbgVerf verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf Selbstverwaltung der Gemeinden.

Diesen Gestaltungsspielraum schränkt der Beklagte in unzulässiger Weise ein, wenn er das für die Beitragserhebung relevante Mindesteinkommen und die Höhe des sog. Grundbetrages vorschreiben will. Im Ergebnis führt das vom Beklagten ermittelte Mindesteinkommen bzw. der Grundbeitrag dazu, dass die Elternbeiträge in keinem Fall unzumutbar i. S. d. § 90 Abs. 3 SGB VIII sind. Gemäß § 90 Abs. 3 SGB VIII soll der Kostenbeitrag auf Antrag ganz oder teilweise erlassen oder ein Teilnahmebeitrag auf Antrag ganz oder teilweise vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe übernommen werden, wenn die Belastung den Eltern und dem Kind nicht zuzumuten ist. Dabei verkennt der Beklagte, dass die Festsetzung der nach § 90 Abs. 1 SGB VIII zu erhebenden Teilnahmebeiträge bzw. Gebühren und ihre etwaige einkommensabhängige Staffelung unabhängig ist von der an den Träger der öffentlichen Jugendhilfe gerichteten Pflicht, nach § 90 Abs. 1 SGB VIII geschuldete Beiträge oder Gebühren bei unzumutbarer Belastung ganz oder teilweise zu erlassen oder zu übernehmen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 5 B 24/04 -, juris). § 90 Abs. 3 SGB VIII setzt gerade voraus, dass nach § 90 Abs. 1 SGB VIII erhobene Beiträge sich im Einzelfall als unzumutbar erweisen können. Diese Diskrepanz wird gerade durch die jeweils unterschiedlichen Einkommensermittlungen verursacht. Während die Beitrags- oder Gebührenerhebung - wie gezeigt - auf pauschalierenden Grundlagen beruhen darf, trägt der Erlass- oder Erstattungsanspruch der individuellen Zumutbarkeit Rechnung. An diesen unterschiedlichen Zweckrichtungen der Abs. 1 und 3 des § 90 SGB VIII ändert auch der durch das KitaBbg ergänzend eingeführte Begriff der Sozialverträglichkeit nichts. Dem von dem Beklagten zitierten Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 4. August 1998 - 2 D 35/97.NE - ist nicht zu entnehmen, dass sozialverträgliche Elternbeiträge i. S. d. § 17 Abs. 2 KitaG nur dann gegeben sind, wenn (fast) keine Fälle der Unzumutbarkeit nach § 90 Abs. 3 SGB VIII entstehen. Eine solche Sicht würde dem Satzungsgeber den sozialhilferechtlichen Einkommensbegriff aufdrängen, damit seinen Spielraum weitgehend beschneiden und § 90 Abs. 3 SGB VIII mit der danach gebotenen Einstandspflicht gerade des Jugendhilfeträgers obsolet machen. Eine solch weitgehende Konsequenz ist nach Auffassung der Kammer weder § 17 KitaG noch der Entscheidung des OVG Brandenburg zu entnehmen.

Der Beklagte kann für seine Auffassung auch nicht die Rechtsprechung des OVG Bremen heranziehen. Dieses OVG hat ausgeführt, die Elternbeiträge dürften nicht so hoch festgesetzt werden, dass die Eltern allgemein, um zu einer zumutbaren Belastung zu gelangen, auf ein antragsabhängiges Erlassverfahren verwiesen und damit einhergehend einer konkret-individuellen Zumutbarkeitsprüfung unterworfen werden (Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Urteil vom 22. Oktober 2014 - 2 D 106/13 -, juris). Anhaltspunkte dafür, dass die Beitragsschuldner der Klägerin im Allgemeinen einen Erlassantrag stellen müssten, weil sie die Kita-Beiträge nicht zahlen könnten, sind nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 S. 2 VwGO.

Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.