Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 22.06.2020 – VG 14 L 365/20

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (VG 14 K 860/20) gegen die Rahmenvorgabe der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG 14 K 860/20) gegen die Rahmenvorgabe der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 wiederherzustellen,

hilfsweise,

die sofortige Vollziehung aufzuheben,

hat bereits mit dem Hauptantrag Erfolg.

Die Kammer ist auch zum jetzigen Zeitpunkt zu einer Entscheidung berufen, nachdem der Antragsgegner dem Vorschlag der Antragstellerin, das Verfahren bis zu einer Entscheidung der Kammer im Parallelverfahren der D... G... (VG 14 L 356/20) ruhend zu stellen, nicht beigetreten ist.

Nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs im hier vorliegenden Falle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Das Gericht prüft, ob die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung gegeben sind und trifft im Übrigen eine eigene Abwägungsentscheidung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne Weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen - wie hier - die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung. Lässt sich die Rechtmäßigkeit bei summarischer Prüfung nicht eindeutig beurteilen, bedarf es schließlich einer allgemeinen Interessenabwägung im Sinne einer Folgenabwägung. Dabei sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits eintreten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen bzw. die andererseits eintreten, wenn der Antrag abgelehnt wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen.

Nach diesen Grundsätzen erweist sich der zulässige Antrag als begründet.

Hintergrund des Rechtsstreits ist Folgendes:

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 des zum 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Gesetzes über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2234 - VerpackG -) haben sich Hersteller von - in § 3 Abs. 8 VerpackG bestimmten - systembeteiligungspflichtigen Verpackungen mit diesen Verpackungen zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme an einem oder mehreren Systemen zu beteiligen. Die Vorschrift löste die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 der bis zum 31. Dezember 2019 geltenden Verpackungsverordnung ab. Das neue Verpackungsgesetz diente der Umsetzung der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (ABl. L 365 vom 31. Dezember 1994, S. 10, zuletzt geändert durch Richtlinie 2015/720/EU, ABl. L 115 vom 6. Mai 2015, S. 11). Darüber hinaus ergibt sich aus § 14 Abs. 1 VerpackG, dass die Systeme verpflichtet sind, im Einzugsgebiet der beteiligten Hersteller eine vom gemischten Siedlungsabfall getrennte, flächendeckende Sammlung aller restentleerten Verpackungen bei den privaten Endverbrauchern (Holsystem) oder in deren Nähe (Bringsystem) oder durch eine Kombination beider Varianten in ausreichender Weise und für den privaten Endverbraucher unentgeltlich sicherzustellen. Eines dieser Systeme war und ist die Antragstellerin. Die Sammlung nach § 14 Absatz 1 Satz 1 ist nach § 22 Abs. 1 Satz 1 VerpackG auf die vorhandenen Sammelstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Gebiet sie eingerichtet wird, abzustimmen. Satz 2 zufolge hat die Abstimmung durch schriftliche Vereinbarung der Systeme mit dem jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erfolgen (Abstimmungsvereinbarung). Die Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungs-trägers sind dabei besonders zu berücksichtigen (Satz 3).

Den Entsorgungsträgern ist in § 22 Abs. 2 VerpackG nun erstmals die noch näher zu beleuchtende Möglichkeit eingeräumt, unter Durchbrechung des bisherig geltenden und auch das neue Verpackungsgesetz dominierenden Konsensual- und Kooperationsprinzips (vgl. Wilden-Beck/Roosen, Die Rahmenvorgabe – Instrument der Systemfestlegung für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, AbfallR 2019, Seite 294 ff., 294) gegenüber den Systemen unter bestimmten Voraussetzungen einseitig festzulegen, wie die durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (Leichtverpackungen - LVP) bei privaten Haushaltungen hinsichtlich der Art des Sammelsystems, der Art und Größe der Sammelbehälter und der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist. Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG sind Rahmenvorgaben nach Absatz 2 bei der Abstimmungsvereinbarung zwingend zu beachten.

Vorliegend hat der Antragsgegner mit der angegriffenen Rahmenvorgabe von der genannten Möglichkeit Gebrauch gemacht, nachdem eine Zustimmung zu seinen bereits 2016 in die „Fortschreibung Abfallwirtschaftskonzept Stadt Brandenburg an der Havel 2016 – 2020“ (vgl. Auszug Blatt 68 f. der Verwaltungsvorgänge) aufgenommenen Plänen eines Systemwechsels (überwiegende Umstellung Sack auf Tonne) durch die das eingangs genannte Parallelverfahren VG 14 L 356/20 führende D... G... als gemeinsame Vertreterin der dualen Systeme abgelehnt wurde. Nach Anhörung vom 9. Dezember 2019 mit einer Äußerungsfrist bis zum 31. Dezember 2019 erlegte er der Antragstellerin (und den anderen Systemen jeweils) mit dem angegriffenen Bescheid vom 9. Januar 2020 (Zustellungsurkunde vom 14. Januar 2020) in der Fassung des den Ausgangsbescheid teilweise abändernden Widerspruchsbescheids vom 12. März 2020 unter Ziffer 1 auf, für die durchzuführende Sammlung der LVP bei privaten Haushaltungen im Gebiet des Antragsgegners ab dem 1. Januar 2021 überwiegend Sammelbehälter (Tonnen) einzusetzen. Nur für die in Anlage 1 (Straßenliste Gelbe Säcke) und 2 (Übersicht und Einzelkarten) genannten [bzw. eingezeichneten] Straßen ist die Sammlung mittels Sammelsäcken durchzuführen. Nach Ziffer 2 sind die Tonnen in gelber Farbe bzw. in schwarzer Farbe mit gelbem Deckel mit einem Fassungsvermögen von jeweils 240 l bzw. 1,1 m³ (z.B. bei Großwohnlagen) in erforderlicher Zahl kostenlos bereitzustellen. Aus der durch den Widerspruchsbescheid geänderten Ziffer 3 ergibt sich, dass die Sammelsäcke aus HDPE-Folie bestehen und eine Mindeststärke von 15 µm aufweisen; die Verwendung von LDPE-Folie ist zulässig, wenn sie die Mindeststärke von 22 µm aufweist. Die Säcke müssen gelblich trans-parent sein, 90 l fassen und mit einem eingelegten Zugband oder einer ähnlichen Verschlussmöglichkeit ausgestattet sein. Die Verteilung der Sammelsäcke in den in Anlage 1 genannten Straßen ist abzusichern. Sammelsäcke sind in erforderlicher Zahl bereitzustellen. Ferner ist in Ziffer 4 geregelt, dass die Leerung der Tonnen mit einem Fassungsvermögen von 240 l und die Abholung der Sammelsäcke 14-tägig erfolgt und die Leerung der Tonnen mit einem Fassungsvermögen von 1,1 m³ nach Bedarf, jedoch mindestens einmal wöchentlich durchzuführen ist. Ziffer 5 enthielt durch den Widerspruchsbescheid aufgehobene Regelungen zum zusätzlichen Bringsystem. In Ziffer 6 verpflichtet der Antragsgegner die Antragstellerin, die festgelegten Vorgaben bei der Systemausschreibung umzusetzen. Die sofortige Vollziehung des Bescheides ordnet der Antragsgegner in Ziffer 7 an.

Der Antrag ist statthaft. Bei der angegriffenen Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG handelt es sich bereits dem ausdrücklichen Wortlaut der Vorschrift nach um einen - hier mit der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit versehenen - Verwaltungsakt, hinsichtlich dessen die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO wiederhergestellt werden kann (vgl. zur Verwaltungsaktqualität auch die Begründung des Gesetzesentwurfs: BT-Drs. 18/11274, S. 111).

Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Der Zulässigkeit des Antrages steht insbesondere nicht entgegen, dass nicht alle der betroffenen Systeme gegen die angegriffene Rahmenvorgabe vorgegangen sind. Aus dem Wortlaut der Vorschrift (§ 22 Abs. 2 Satz 3 VerpackG: „…den Systemen bekannt zu geben…“) ergibt sich zwar, dass der Verwaltungsakt - wie vorliegend geschehen - jedem System gegenüber zu erlassen ist und eine Adressierung (oder Zustellung) an den gemeinsamen Vertreter nach § 22 Abs. 7 VerpackG - und damit auch eine für alle Systeme geltende Rechtsmitteleinlegung - bereits mangels Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Rahmenvorgabe nicht in Betracht kommt. Weder daraus noch aus anderen Regelungen des Verpackungsgesetzes oder aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergibt sich indes, dass Rechtsschutz nur durch die Systembetreiber einheitlich zu erlangen wäre. Vielmehr ist jedes Verwaltungsverfahren für sich genommen zu betrachten. Welche Konsequenzen sich bei einer gegenüber einzelnen Systemen bestands-kräftig gewordenen Rahmenvorgabe für diese ergeben mögen, spielt vorliegend keine Rolle (vgl. dazu eingehend Wilden-Beck/Roosen, a.a.O., Seite 298 und auch Gruneberg/Hartwig, Die Umsetzung des Verpackungsgesetzes aus kommunaler Sicht, AbfallR 2019, Seite 2 ff., 13). Entgegen der Ansicht des Antragsgegners fehlt der Antragstellerin auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Soweit er dazu vorträgt, die derzeitige Vollzugsmaßnahme (Androhung von Zwangsgeld) betreffe allein die D... G... (Parallelverfahren VG 14 L 356/20), verkennt er den Verfahrensgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Denn mit diesem beantragt die Antragstellerin lediglich die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage, nachdem der Antragsgegner die sofortige Vollziehbarkeit des streitgegenständlichen Bescheides angeordnet hat. Etwaige Vollstreckungsmaßnahmen sind weder Gegenstand des vorliegenden noch des genannten Parallelverfahrens.

Der Antrag ist begründet.

Es spricht bereits Einiges dafür, dass der Antragsgegner die Anordnung der sofor-tigen Vollziehung nicht in ausreichender Weise gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO begründet hat und bereits deshalb die sofortige Vollziehung – wie hilfsweise beantragt – (zumindest; vgl. zu dem dahinterliegenden Streit nur Schoch in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Werkstand: Juli 2019; § 80, Rn. 442) aufzuheben wäre (1.). Jedenfalls ist die aufschiebende Wirkung der im Tenor genannten Klage wiederherzustellen, weil die angegriffene Rahmen-vorgabe offensichtlich rechtswidrig ist (2.).

1.

Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende, nicht lediglich formelhafte Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit. Zwar normiert § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nur formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts; ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen, ist erst für die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts von Relevanz (vgl. Schoch, a.a.O., Rn. 246). Mit Blick auf die separaten Begründungserfordernisse (§ 39 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - für den Verwaltungsakt, § 80 Abs. 3 VwGO für die Vollziehbarkeitsanordnung) und weil das sofortige Vollziehbarkeitsinteresse – jedenfalls grundsätzlich - kein gesteigertes Erlassinteresse darstellt, sondern als qualitativ anderes Interesse (d. h. als aliud) begriffen werden muss, können die den Verwaltungsakt tragenden Gründe als solche grundsätzlich nicht den Sofortvollzug rechtfertigen. Andererseits ist nicht ausgeschlossen, dass ein und dieselbe Rechtsquelle (Ermächtigungsgrundlage) sowohl die Gesichtspunkte für den Erlass des Verwaltungsakts zu liefern als auch die Dringlichkeitsgründe für die Vollziehbarkeitsanordnung zu indizieren vermag. Insoweit kann von der Identität zwischen Erlassinteresse und Vollziehungsinteresse gesprochen werden. (vgl. Schoch, a.a.O, § 80 Rn. 208, 209). Das Fehlen oder die Mangelhaftigkeit einer Begründung ist einer heilenden Nachholung mit Blick auf den Schutzzweck der Vorschrift (Warnfunktion für die handelnde Behörde betreffend den rechtlichen Ausnahmecharakter der Vollziehbarkeit Anordnung) nicht zugänglich (vgl. nur Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 24. März 1999 – 10 CS 99.27 –, juris).

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bescheid vom 9. Januar 2020 dürfte den dargelegten Anforderungen nicht genügen.

Der Antragsgegner hat dort zur Begründung der sofortigen Vollziehung nur darauf abgestellt, dass die Anordnung aus Gründen des überwiegenden Interesses an einer möglichst umweltverträglichen Erfassung der Leichtverpackungen geboten sei. Die derzeitig geltende Abstimmungsvereinbarung zwischen dem Antragsgegner und den Systemen laufe zum 31. Dezember 2020 aus, sodass die Ausschreibung der Sammelleistungen durch die Systembetreiber für die Ausschreibungsperiode 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2023 anstehe bzw. nach Mitteilung der Antragstellerin sogar unmittelbar bevorstehe. Aus den vergangenen Gesprächen und Verhandlungen sei damit zu rechnen, dass die Systembetreiber die Rahmenvor-gaben nicht akzeptieren, sondern dagegen mit Widerspruch und Klage vorgehen würden. Eine unmittelbare und verbindliche Wirkung für die Ausschreibung vermöge die Rahmenvorgabe für die Ausschreibung aber nur im Falle der Bestandskraft oder sofortigen Vollziehbarkeit zu entfalten. Daher sei die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit zur Sicherstellung einer umweltverträglichen LVP-Erfassung notwendig. Damit hat der Antragsgegner ein über das eigentliche Erlassinteresse hinausgehendes, besonderes öffentliches Interesse daran, dass die angegriffene Rahmen-vorgabe entgegen der vom Gesetzgeber vorgesehenen aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage ausnahmsweise sofort vollziehbar ist, nicht dargelegt. Vielmehr hat er mit der formelhaften und an dieser Stelle auch nicht weiter untermauerten Behauptung, die Rahmenvorgabe diene einer möglichst umweltverträglichen Erfassung, ausschließlich die Gründe dafür zusammengefasst, dass er zukünftig eine - auch nur überwiegende - Erfassung der LVP in Gelben Tonnen für geboten hält. Mit seinen weiteren Ausführungen hat er lediglich die rechtlichen

Auswirkungen des zu erwartenden Widerspruchs und der zu erwartenden Klage beschrieben, ohne dabei ein besonderes öffentliches Interesse daran darzulegen, diese Auswirkungen vorliegend zu verhindern.

Ungeachtet dessen, dass eine Heilung des Begründungsdefizits - wie dargelegt - nicht in Betracht kommt, hat der Antragsgegner auch weder im Widerspruchsbescheid vom 12. März 2020 noch in seiner durch Bezugnahme auf sein Vorbringen im Parallelverfahren VG 14 L 356/20 erfolgte Antragserwiderung überhaupt substantiell Neues zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit dargelegt. Zwar führt er im genannten Schriftsatz zur Antragserwiderung vom 23. April 2020 im genannten Parallelverfahren aus, er ziele auf eine möglichst umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen ab, die derzeitige Sammlung der LVP mittels Säcken sei mit enormen Umweltbelastungen verbunden und das Problem der (maßgeblich offenbar durch den Aufriss der Gelben Säcke durch Tiere verursachten) Standortverschmutzungen und Abfallverwehungen bestehe seit Jahren. Auch verweist er hierfür auf einige in den Verwaltungsvorgang aufgenommene Photografien und Beschwerden von Bürgern. Ausführungen dazu und Anhaltspunkte dafür, dass sich aus den dargelegten Problemen ein über das Erlassinteresse des Antragsgegners hinsichtlich der Rahmenvorgabe (genauer: Wechsel von Gelben Säcken zu - überwiegend - Gelben Tonnen) hinausgehendes, besonderes öffentliches Interesse an einem vorliegend nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit möglichen, sofortigen Systemwechsel ergeben, fehlen indes. Die genannten Probleme dienen dem Antragsgegner dementsprechend bereits im angegriffenen Bescheid zur Begründung des Systemwechsels.

Auch dafür, dass ausnahmsweise das Erlassinteresse mit dem erforderlichen besonderen öffentlichen Interesse deckungsgleich wäre, fehlt jeder Anhaltspunkt.

2.

Jedenfalls ist die aufschiebende Wirkung der im Tenor genannten Klage wiederherzustellen, weil der Bescheid vom 9. Januar 2020 auch in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 insgesamt offensichtlich rechtswidrig ist.

Rechtsgrundlage für den Erlass der angegriffenen Rahmenvorgabe ist § 22 Abs. 2 VerpackG. Danach kann nunmehr ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Absatz 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen (1.), der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt (2.) sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen (3.) auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe). Die Rahmenvorgabe darf Satz 2 der Vorschrift zufolge nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt. Aus Satz 4 ergibt sich, dass jede Änderung mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor ihrem Wirksamwerden, den Systemen bekannt zu geben ist.

Zwar ist die angegriffene Rahmenvorgabe in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Stadt Brandenburg an der Havel, für die der Antragsgegner handelt, ist als kreisfreie Stadt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Brandenburgisches Abfallgesetz (BbgAbfG) öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin (nun) im Sinne des § 17 KrWG (vormals: § 13 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes) und damit zuständig für den Erlass einer Rahmenvorgabe. Er hat die Antragstellerin und alle anderen Systeme gemäß § 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG mit Schreiben vom 9. Dezember 2019 zum Erlass der Rahmenvorgabe angehört. Soweit in § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG vorgesehen ist, dass jede Änderung einer Rahmenvorgabe mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor ihrem Wirksamwerden, den Systemen bekannt zu geben ist und darin grundsätzlich ein weiteres Formerfordernis liegt, ist diese Regelung im vorliegenden Fall entgegen der Ansicht der Antragstellerin bereits nicht anwendbar. Die im Gesetz vorgesehene Vorlauffrist gilt nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht für den ersten Erlass einer solchen Vorgabe (vgl. dazu auch Gruneberg/Hartwig, a.a.O., Seite 14). Auch die Übergangsvorschriften in § 35 VerpackG schweigen insoweit. Allerdings dürfte sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. § 242 BGB), der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört, ergeben, dass die Vorgabe innerhalb der gewährten Frist umsetzbar sein muss, so dass eine frühzeitige Ankündigung (so auch Gruneberg/Hartwig, a.a.O., dort wird ein Vorlauf von neun Monaten für angemessen gehalten) geboten ist. Diese Voraussetzungen sind vorliegend mit einer Anhörung vom 9. Dezember 2019 zum Erlass der Rahmenvorgabe und damit knapp 13 Monate und einer Bekanntgabe am 14. Januar 2020 und damit mehr als elfeinhalb Monate vor Wirksamwerden zum 1. Januar 2021 erfüllt.

Die Rahmenvorgabe ist indes nach summarischer Prüfung materiell rechtswidrig. Denn die Regelung in Ziffer 1, dass (nur) für die in Anlage 1 (Straßenliste Gelbe Säcke) und Anlage 2 (Übersicht und Einzelkarten) genannten [bzw. eingezeichneten] Straßen die Sammlung mittels Sammelsäcken und im Übrigen mittels Tonnen durchzuführen ist, ist offensichtlich rechtswidrig (a). Eine nur teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil diese Rechtswidrigkeit die Rahmenvorgabe insgesamt erfasst (b.).

a.

Die genannte Regelung kann der Antragsgegner entgegen der offenbar teilweise in der Literatur vertretenen Ansicht (vgl. Gruneberg/Hartwig, a.a.O., Seite 13) nicht auf § 22 Abs. 2 Nr. 1 VerpackG stützen. Denn ein solches Mischsystem hat der Gesetzgeber – der hier nur auf ein Hol- oder ein Bringsystem oder eine Kombination aus (diesen) beiden Sammelsystemen abstellt - bereits dem Wortlaut nach nicht im Auge gehabt, sondern nur ein System, das Bring- und Holelemente miteinander mischt. Soweit es in der Begründung des Gesetzesentwurf der Bundesregierung heißt, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger könne den Systemen vorschreiben, dass die Leichtverpackungssammlung in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels „Tonnen“ oder „Säcken“, in einem bestimmten Bringsystem, zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen ist (BT-Drs. 18/11274, S. 110), ergibt sich daraus nichts anderes, da insoweit nur alle denkbaren Kombinationen zwischen Bring- und Holsystem dargestellt sind. Dass die Gelben Säcke - auch nach der hier angegriffenen Rahmenvorgabe - Teil eines Holsystems sind, stellt auch der Antragsgegner nicht in Abrede.

Allerdings dürften sowohl die in Ziffer 1 der Rahmenvorgabe grundsätzlich vorgeschriebenen Tonnen mit einem Fassungsvermögen von jeweils 240 l bzw. 1,1 m³ als auch die für die in Anlage 1 und Anlage 2 genannten Straßen vorgeschriebenen Sammelsäcke (deren Qualität in Nummer 3 der Rahmenvorgabe in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 festgelegt ist) zu den (Standard-)Sammelbehältern gehören, hinsichtlich deren Art und Größe der Antragsgegner als öffentlicher Entsorgungsträger gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG eine Ausgestaltung festlegen kann, sodass die Tatbestandsvoraussetzungen der Vorschrift erfüllt sind. Denn in Ermangelung einer Legaldefinition des Begriffs „Sammelbehälter“ und angesichts des Umstandes, dass das im Holsystem übliche (vgl. dazu nur Seite 1 der derzeit im Gebiet des Antragsgegners geltenden Systembeschreibung für das Duale System, Anlage 1 zur Antragsschrift; hier erfolgt die Zusammenfassung für Tonnen und Säcke unter dem Begriff „Gefäßart“) Sammeln von LVP in Säcken anders gar nicht von § 22 Abs. 2 VerpackG erfasst wäre, fällt der „Gelbe Sack“ in die Kategorie des Sammelbehälters i.S.d. Verpackungsgesetzes.

Der Antragsgegner als öffentlicher Entsorgungsträger durfte grundsätzlich auch eine Kombination verschiedener Arten von Sammelbehältern (hier: Tonne und Sack) in einer Rahmenvorgabe festlegen. Zwar ergibt sich dies nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG. Dieser schließt eine Kombination indes auch nicht ausdrücklich aus. Der Gesetzgeber hat vielmehr darauf verzichtet, die Festlegungen in einer Rahmenvorgabe nur dergestalt zuzulassen, dass sie in dem Gebiet eines Entsorgungsträgers einheitlich zu erfolgen haben. In der Begründung des Gesetzesentwurf heißt es dazu dementsprechend auch: „ … Die Festlegungen nach den Nummern 1 bis 3 können auch gebietsscharf erfolgen, so dass es einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich ist, je nach Art der baulichen Nutzung unterschiedliche Vorgaben für bestimmte Gebiete festzulegen. …“ (BT-Drs. 18/11274, S. 110).

Der Antragsgegner hat insoweit aber eine fehlerhafte Ermessensentscheidung getroffen (§ 114 Satz 1 VwGO). Zwar unterliegt die Ermessensbetätigung grundsätzlich nur der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Hat indessen die zuständige Behörde Ermessen nicht ausgeübt oder die für die Ermessensentscheidung maßgebenden Gesichtspunkte nicht in der Begründung des Bescheides dargelegt oder im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt, so führt allein dies zur Aufhebbarkeit des Bescheides. Macht der Entsorgungsträger wie vorliegend von der skizzierten - und für die Systeme einen logistischen Mehraufwand bedeutenden - Möglichkeit einer gebietsscharf unterschiedlichen Regelung Gebrauch, muss er insoweit eine Ermessensentscheidung dazu treffen, warum er unterschiedliche Vorgaben für bestimmte Gebiete festlegt. Bei der Ausübung des Ermessens hat er sich nach Ansicht der Kammer neben den weiteren Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 VerpackG maßgeblich an dem in der Gesetzesbegründung als Differenzierungskriterium genannten Gesichtspunkt der (unterschiedlichen) Art der baulichen Nutzung der Gebiete zu orientieren, für die er eine unterschiedliche Regelung festlegt. Zur Begründung seiner Entscheidung hat der Antragsgegner im Ausgangsbescheid (und in der Antragserwiderung) lediglich ausgeführt, die Ausnahme der Entsorgung über Gelbe Säcke erfolge aus dem Grund, dass die dortigen Platzverhältnisse eine Entsorgung über gelbe Abfallbehälter nicht ermöglichten (Seite 3 des Bescheides). Eine gegebenenfalls noch weiter zu erläuternde

Berücksichtigung der Art der baulichen Nutzung liegt darin nicht. Dass sich eine behördliche Entscheidung nicht ausdrücklich zur Frage der Ermessensausübung äußert, schließt zwar nicht aus, dass sich die Behörde gleichwohl Gedanken zur Frage der Ermessensausübung gemacht hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182/87 –, juris Rn. 7). Vorliegend fehlt es aber an Anhaltspunkten dazu, welche - sonstigen - Gesichtspunkte und Erwägungen im Einzelnen zu der Entscheidung geführt haben könnten. Darlegungen zu etwaigen Erhebungen der genauen Gegebenheiten vor Ort fehlen. Sie wären auch deshalb geboten gewesen, weil der Antragsgegner die Entsorgung der Abfälle zur Beseitigung ausweislich seiner Satzung über die Abfallentsorgung vom 8. Dezember 2014 ausnahmslos mittels Grauer Restmülltonnen und im Einzelfall zusätzlich mit Abfallsäcken (vgl. § 7 Abs. 1 Buchst. a und § 8 Abs. 2 der Satzung) vorsieht und gemäß § 10 Abs. 1 der Satzung eine Einrichtung der Standplätze der Abfallbehälter grundsätzlich auf den Grundstücken, auf denen die Abfälle zur Beseitigung und Abfälle zur Verwertung anfallen, erwartet. Aus welchen Gründen an den von der Sammlung mit Gelben Tonnen ausgenommenen Bereichen die Aufstellung einer weiteren Tonne - welcher Größe auch immer – nicht möglich ist, erschließt sich nicht. Nähere Darlegungen wären insbesondere auch vor dem Hintergrund der Heterogenität der Bebauung in der von Anlage 2 (Übersicht und fünf Einzelkarten) erfassten Gebiete erforderlich gewesen. Dabei ist es nicht Aufgabe der Kammer, die jeweilige Art der baulichen Nutzung (vgl. § 1 Abs. 2 Baunutzungsverordnung) zu ermitteln und eigene Ermessenserwägungen hinsichtlich der Frage der Sammlung der LVP mittels gelber Säcke anzustellen. Eine Durchsicht der Anlage 2 der Rahmenvorgabe ergab Folgendes: In der Anlage 2/Vergrößerung V5 ist das „Havelufer“ markiert, an dem lediglich drei weit verstreute Bebauungen - davon jedenfalls zwei (Hausnummern 1 und 2) offensichtlich Einfamilienhäuser – existieren (s. auch die Darstellung beim B...: h... Die in der Anlage 2/Vergrößerung V4 erfassten Straßenzüge deuten auf eine sehr unterschiedliche Bebauung (geschlossene oder zumindest dichte Bebauung in der Altstadt, in der Neustadt und im Ortsteil Dom, Einfamilienhäuser im Norden des Ortsteils D.../K... Straße) hin. Dasselbe gilt für die in der Anlage 2/Vergrößerung V3 erfassten Straßenzüge mit teilweise offenbar geschlossener Bebauung und andererseits Einfamilienhaussiedlungen, wobei sich aus dem Kartenmaterial nicht erschließt, aus welchem Grund auf den ersten Blick ähnlich situierte Straßen nicht ebenfalls erfasst sind. Homogen mit Wohnbebauung bestanden erscheinen die in Anlage 2/V2 dargestellten Straßenzüge, die sich allerdings nicht von den auf diesem Abschnitt nicht für eine Sammlung mit Gelben Sack vorgesehenen Straßenzügen unterscheiden. Dasselbe gilt letztlich hinsichtlich der im Ortsteil P... gelegenen Straßen, die ebenso wie benachbarte Straßen (z.B. der Patendamm) eine geschlossene Bebauung aufweisen (vgl. der Anlage 2/Vergrößerung V1).

b.

Eine nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO („ganz oder teilweise“) zulässige, nur teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage kommt hinsichtlich der Ziffern 2 (Beschaffenheit der Tonnen) und 4 (Leerungsrhythmus hinsichtlich der Tonnen und Säcke) vorliegend schon deshalb nicht in Betracht, weil sich die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Ziffer 1 der angegriffenen Rahmenvorgabe zweifellos auch auf diese Regelungen, die sich unmittelbar auf den Systemwechsel beziehen, erstreckt. Dasselbe gilt letztendlich hinsichtlich der Ziffer 3. Zwar hat die Kammer erwogen, die aufschiebende Wirkung der Klage nicht oder teilweise nicht wiederherzustellen, soweit sie sich gegen die dortige Regelung richtet, dass die Sammelsäcke von bestimmter (und nach dem Vortrag beider Beteiligter geeigneterer) Beschaffenheit und Sammelsäcke in erforderlicher Zahl bereitzustellen sind. Die insoweit für das Klageverfahren im Raum stehende Teilaufhebung des Bescheides (bzw. im vorliegenden Fall eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO die nur teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs) wegen (nur) teilweiser offensichtlicher Rechtswidrigkeit setzt in Anlehnung an den Rechtsgedanken des § 44 Abs. 4 VwVfG (vgl. Kopp/Schenke, 25. Auflage, § 80, Rn 169) neben der Teilbarkeit des Verwaltungsaktes in den Fällen, in denen der Behörde Ermessen, ein Beurteilungsspielraum oder ein planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt ist, sichere Anhaltspunkte dafür voraus, dass die Verwaltung bei Kenntnis der Rechtsverletzung die verbleibende Teilregelung verfügt hätte.Gemessen daran kommt eine Teilaufhebung ohne eindeutige behördliche Willensbekundung regelmäßig nicht in Betracht (vgl. dazu Riese in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 80, Rn. 14, m.w.N.). Zum einen ist bereits zweifelhaft, ob Ziffer 3 überhaupt in dem Sinne auszulegen ist, dass für das ganze Gebiet des Antragsgegners Sammelsäcke der besseren Qualität zu verwenden sind. Denn die Ziffer enthält auch die Regelung, dass die Verteilung der Sammelsäcke in den in Anlage 1 genannten Straßen abzusichern ist und begrenzt damit die Verwendung der Säcke ausdrücklich auf die sich aus der Anlage ergebenden Bereiche. Darüber hinaus fehlt es aber auch an den genannten, sicheren Anhaltspunkten dafür, dass der Antragsgegner bei Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der Ziffern 1, 2 und 4 „wenigstens“ eine Sammlung in gelben Säcken mit besserer Qualität in einer Rahmenvorgabe festgelegt hätte. Insoweit handelt es sich um ein völlig anderes Entsorgungssystem als das vom Antragsgegner gewünschte. Die Kammer geht davon aus, dass die Frage der Qualität der Säcke Gegenstand der Abstimmungsvereinbarung im Sinne von § 22 Abs. 1 VerpackG sein wird.

Auf die auch nur im genannten Parallelverfahren von der dortigen Antragstellerin aufgeworfenen Fragen zur erforderlichen Bestimmtheit der Rahmenvorgabe, zum Vorliegen des Ausschlussgrundes der Unzumutbarkeit oder zum Hinausgehen über den Entsorgungsstandard kommt es nicht mehr an.

Der Antragsgegner trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2 und §§ 39 ff des Gerichtskostengesetzes. Wegen der Vorläufigkeit des Eilrechtsschutzverfahrens wird nur die Hälfte des Auffangstreitwerts angesetzt.