Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 13.10.2020 – 6 L 428/20

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 29. April 2020 wird angeordnet bzw. wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

2. Der Streitwert wird auf 5.250,- € festgesetzt.

1. Der Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 05.05.2020 gegen die Anordnungen der Maßnahmen zur Tierseuchenbekämpfung an 35 Bienenvölkern des Antragsgegners vom 29.04.2020, Az. 3..., zugestellt am 29.04.2020, anzuordnen,

ist zulässig. Insbesondere ist er als Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes in unmittelbarer Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft.

Dem steht nicht ihr eigener Vortrag entgegen, der angegriffene Bescheid leide bereits an dem „formellen“ Mangel, dass der Antragsgegner versucht habe, die angegriffene Verfügung ihr unter einer Anschrift in A...anstatt an ihrem in N...befindlichen „Firmensitz“ zuzustellen.

Zwar kann dieser Einwand nur darauf abzielen, der Bescheid sei mangels ordnungsgemäßer Bekanntgabe schon nicht wirksam geworden. Zur Geltendmachung eines derartigen Mangels kommt ein Feststellungsantrag in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO als statthafte Rechtsschutzform in Betracht (vgl. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 41 Rn. 226).

Die Antragstellerin hat aber Widerspruch gegen den Bescheid eingelegt und den vorliegenden Antrag gestellt. Das lässt den Schluss zu, dass sie den Bescheid tatsächlich erhalten haben muss und damit ein etwaiger Mangel bei der Zustellung bzw. Bekanntgabe des Bescheids geheilt wäre (vgl. Stelkens, a. a. O., Rn. 232).

Der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung des angegriffenen Bescheids ist jedenfalls gemäß der zweiten Alternative des § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 4 VwGO statthaft, so dass es nicht darauf ankommt, ob nicht schon gemäß Abs. 2 Nr. 3 der Bestimmung die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs für einzelne der im angefochtenen Bescheid insgesamt elf ausgesprochenen Anordnungen kraft Gesetzes – hier mit Blick auf § 37 des Gesetzes zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen (Tiergesundheitsgesetz - TierGesG) – entfallen ist. Denn der Antragsgegner hat mit dem angegriffenen Bescheid zugleich dessen sofortige Vollziehung insgesamt besonders angeordnet (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Daher ist, soweit nicht schon der gesetzlich bestimmte Sofortvollzug eingreift, der von der Antragstellerin ausdrücklich gestellte Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs (§ 80 Abs. 5 Satz 1 Altern. 1 VwGO) bei sachgerechtem Verständnis als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 Altern. 2 VwGO) auszulegen (§ 88 VwGO).

2. Der Antrag ist auch begründet.

Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotene inhaltliche Abwägung geht zu Lasten des Antragsgegners aus. Der angefochtene Bescheid erweist sich bei summarischer Prüfung als voraussichtlich rechtswidrig.

Für die in dem Bescheid getroffenen Anordnungen fehlt es an einer hinreichenden Ermächtigung. Sie können nicht auf die vom Antragsgegner herangezogene Vorschrift des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG gestützt werden. Danach trifft die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachtes, eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße erforderlich sind.

Die Vorschrift dürfte schon tatbestandlich nicht einschlägig sein. Dem Antragsgegner geht es nach labormäßigem Nachweis von Erregern der Amerikanischen Faulbrut in Futterkranzproben in Bienenständen der Antragstellerin im Wesentlichen darum, der Antragstellerin die sachgerechte Durchführung des Kunstschwarmverfahrens bei den seuchenverdächtigen Bienenvölkern aufzugeben, um mittels eines sporenreduzierenden Verfahrens einen Ausbruch der Seuche und damit verbundene Gefahren für andere Bienenvölker zu verhindern. Damit bezweckt er weder die Feststellung oder Ausräumung eines Verdachts noch die Beseitigung oder Verhütung von Verstößen.

Unabhängig davon spricht Vieles dafür, dass der Antragsgegner sein Eingreifen vorrangig an den für die Bekämpfung von Bienenseuchen spezielleren Regelungen der Bienenseuchen-Verordnung auszurichten hatte und seine Maßnahmen nicht auf die allgemeinen Eingriffsbefugnisse des Tiergesundheitsgesetzes stützen durfte.

Die Bienenseuchen-Verordnung beansprucht vorliegend Geltung. Zwar wurde sie noch vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auf Grund des § 79 Abs. 1 des seinerzeit geltenden Viehseuchengesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1969) erlassen. Der Gesetzgeber geht aber, wie aus der Bestimmung des § 43 Abs. 4 TierGesG ersichtlich, selber davon aus, dass die bereits unter Geltung des früheren Gesetzes erlassenen Verordnungen fortgelten sollen. Anderenfalls würde die Bestimmung des § 43 Abs. 4 TierGesG keinen Sinn ergeben, die das Bundesministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates in Rechtsverordnungen, die auf Grund des – durch das Tiergesundheitsgesetz abgelösten – Tierseuchengesetzes (vormals: Viehseuchengesetzes) erlassen worden sind, die Anpassungen vorzunehmen, die erforderlich sind, um die jeweilige Rechtsverordnung an die Ablösung des ermächtigenden Gesetzes durch dieses Gesetzes anzupassen. Damit beruht die Fortgeltung der Bienenseuchen-Verordnung nunmehr auf § 6 Abs. 1 TierGesG (vgl. Oberverwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 28. Januar 2020 – 13 B 1313/19 –, Rn. 6, juris).

Das Argument des Antragsgegners, der Verordnungsgeber sei aus Gründen der Normenhierarchie nicht berechtigt, in Abweichung von der gesetzlichen Ermächtigung ein Einschreiten der Behörde von engeren Voraussetzungen abhängig zu machen und für das Stadium vor amtlicher Feststellung des Ausbruchs der Amerikanischen Faulbrut oder dessen Verdachts nur die in § 7 BienSeuchV genannten Schutzmaßregeln vorzusehen, greift nicht durch.

Es ist nicht ersichtlich, weshalb es dem Verordnungsgeber verwehrt sein soll, in Konkretisierung der gesetzlichen Verordnungsermächtigung – wie in § 7 BienSeuchV einerseits und §§ 8 ff. BienSeuchV andererseits geschehen – gestufte Maßnahmen vorzusehen. Im Gegenteil vermag der Verordnungsgeber dem Zweck des Gesetzes (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Satz 1 TierGesG) gerade dadurch zu entsprechen, dass er das behördliche Einschreiten zur Vorbeugung und Bekämpfung von Viehseuchen von Voraussetzungen abhängig macht, die den jeweiligen besonderen Gefahren einzelner Arten von Viehseuchen in bestimmten Stadien Rechnung tragen.

Ebenso wenig trifft es zu, dass ein Rückgriff der Behörde auf allgemeine Eingriffsbefugnisse des Tiergesundheitsgesetzes fallbezogen deshalb zulässig sein soll, weil – wie der Antragsgegner weiter geltend macht – zwar nicht der Ausbruch der Seuche, aber dessen Verdacht, festgestellt und deshalb weder der Anwendungsbereich des § 7 noch der der § 8 ff. BienSeuchV eröffnet sei.

Es ist schon zweifelhaft, ob der vom Antragsgegner zitierte Bescheid vom 7. November 2019 überhaupt als die in § 7 Abs. 1 BienSeuchV genannte „Amtliche Feststellung“ des Verdachts des Seuchenausbruchs angesehen werden könnte, mit der Folge, dass der Antragsgegner nach seiner Ansicht fallbezogen nicht mehr auf die in § 7 Abs. 1 BienSeuchV genannten Maßnahmen beschränkt wäre. Denn eine ausdrückliche Feststellung des vermeintlichen Inhalts enthält der Bescheid nicht.

Zudem spricht Vieles dafür, dass die Ermächtigung der Behörde zur Anordnung eines Kunstschwarmverfahrens in § 9 BienSeuchV abschließend geregelt ist. Danach setzt eine solche Anordnung die Feststellung des Ausbruchs der Amerikanischen Faulbrut voraus, wie sich aus dem Wortlaut der Überschrift zum 3. Abschnitt der Verordnung und der diesen Abschnitt einleitenden Bestimmung des § 8 Abs. 1 BienSeuchV unzweideutig ergibt. Insbesondere mit § 9 Abs. 1a BienSeuchV will der Verordnungsgeber der Behörde ein milderes geeignetes Mittel an die Hand geben, damit diese im Fall des Ausbruchs der Seuche nach einem entsprechenden Gutachten des beamteten Tierarztes von der Tötung der seuchenkranken Bienenvölker gemäß § 9 Abs. 1 BienSeuchV absehen kann. Dieser Regelungszusammenhang spricht dafür, dass die Verordnung es gerade nicht offen lässt, ob die Durchführung eines Kunstschwarmverfahrens auch schon im Stadium vor Feststellung des Ausbruchs der Seuche angeordnet werden kann.

Aus denselben Gründen würde sich auch ein Rückgriff auf die Bestimmung des § 38 Abs. 11 TierGesG verbieten. Schon nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut kann eine Verfügung nach Maßgabe der §§ 6, 9, 10 und 26 Absatz 1 bis 3 TierGesG nur erlassen werden, soweit durch Rechtsverordnung eine Regelung nicht getroffen worden ist oder eine durch Rechtsverordnung getroffene Regelung nicht entgegensteht. Das ist aber wie gezeigt nicht der Fall.

Begegnen angesichts des Gesagten die Regelungen zu Nr. 4 bis 10 der angefochtenen Verfügung ernstlichen Zweifeln hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit, weil sie unmittelbar die Anordnung sowohl eines Kunstschwarmverfahrens als auch der Art und Weise seiner Durchführung regeln, kann anderes auch nicht für die verbleibenden Anordnungen (zu Nrn. 1 bis 3 sowie zu Nr. 11) gelten. Auch diese stehen im Zusammenhang mit den vorgenannten Anordnungen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner die Anordnungen zu Nr. 1 bis 3 sowie zu Nr. 11 getroffen hätte, ohne zugleich das Kunstschwarmverfahren anzuordnen. Die Regelungen zu Nrn. 1 bis 3 betreffend den Standort „D...“ ergeben ersichtlich nur Sinn im Hinblick darauf, dass an diesem Standort das Kunstschwarmverfahren durchgeführt werden soll. Nichts anderes ergibt sich für die Anordnung zu Nr. 11, die auf die Anordnungen zu Nrn. 1 und 2 verweist.

Angesichts dessen, dass demnach der von der Antragstellerin eingelegte Widerspruch mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben dürfte, überwiegt das Interesse der Antragstellerin an einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Verfügung das öffentlichen Interesse an einer Vollziehung derselben, auch soweit die darin getroffenen Anordnungen bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbar sind.

Demgemäß bedarf es keines Eingehens mehr auf die Frage, inwieweit ein öffentliches Vollziehungsinteresse zwischenzeitlich entfallen wäre vor dem Hintergrund, dass Kunstschwärme möglichst nicht nach dem 15. September bzw. nicht vor Beginn der Obstblüte gebildet werden sollten (vgl. Landesbetrieb Landwirtschaft Hessen, Bieneninstitut Kirchhain, Arbeitsblatt 312: Offenes Kunstschwarmverfahren zur Faulbrutsanierung, S. 1).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Die danach maßgebende – wirtschaftliche – Bedeutung des Verfahrens für die Antragstellerin ist ihren Angaben folgend – bei 35 betroffenen Bienenvölkern – mit 5.250 € zu bemessen.