Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 15.07.2022 – VG 3 K 1428/18

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf eines Zuwendungsbescheides und die Rückforderung des Zuwendungsbetrages.

Unternehmensgegenstand der 2008 gegründeten Klägerin ist die Herstellung und Vermarktung von Blutegeln zur Anwendung in der Humanmedizin. Die Klägerin beabsichtigte, ihren Betrieb auf die industrielle Zucht von Blutegeln auszurichten. Um die von ihr gezüchteten Blutegel als Arzneimittel in Verkehr bringen zu können, beantragte sie beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte deren arzneimittelrechtliche Zulassung. Unter dem 18. Januar 2013 beantragte sie für das Vorhaben eine Zuwendung bei der Beklagten.

Mit Bescheid vom 29. Oktober 2013 i.d.F. des 2. Änderungsbescheids vom 15. Januar 2015 bewilligte die Beklagte der Klägerin auf der Grundlage der Richtlinie des Ministeriums für Wirtschaft zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA – G) Wachstumsprogramm für kleine Unternehmen vom 20. Dezember 2011 eine zweckgebundene Zuwendung für die Erweiterung einer Betriebsstätte zur Herstellung von pharmazeutischen Produkten.

Bestandteil des Zuwendungsbescheids i.d.F. des 2. Änderungsbescheids waren die Besonderen Nebenbestimmungen. Diese enthielten unter Nr. 4.3.4 die Auflage, dass nach Beendigung des Investitionszeitraums - nach der Fassung des 1. Änderungsbescheids die Zeit vom 31. Januar 2013 bis zum 30. April 2014 - die Schaffung und Besetzung von 3,00 Arbeitsplätzen (davon 1,00 für Frauen) zu den bestehenden 6,00 Arbeitsplätzen (davon 3,00 für Frauen) nachzuweisen war. Für einen Zeitraum von fünf Jahren nach Beendigung des Investitionszeitraums sollten sämtliche Arbeitsplätze durch den Zuwendungsempfänger durchgängig besetzt werden. Sollten die Arbeitsplätze während eines zusammenhängenden Zeitraums von höchstens drei Jahren nach Beendigung des Investitionszeitraums nicht ununterbrochen dem Arbeitsmarkt zur Verfügung gestellt werden, behielt sich die Beklagte vor, den Überwachungszeitraum um den vorgenannten Zeitraum von fünf auf höchstens acht Jahre zu verlängern.

Mit Feststellungs- und Leistungsbescheid vom 20. April 2016 wurde die Zuwendung auf 133.470 Euro reduziert.

Dieser Betrag wurde vollständig an die Klägerin ausgezahlt.

Da das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte zunächst die Durchführung einer klinischen Studie zur medizinischen Wirksamkeit der Zuchtegel forderte, kam es in der Folgezeit zu mehrfachen Verzögerungen im ohnehin mehrere Jahre dauernden Zulassungsverfahren. Die Klägerin äußerte gegenüber der Beklagten wiederholt, die Arbeitsplatzauflage dennoch erfüllen zu können. Zwar teilte sie mehrfach mit, die Besetzung sämtlicher geforderter Arbeitsplätze ohne arzneimittelrechtliche Zulassung sei wirtschaftlich nicht rentabel. Sie rechne aber damit - Stand Oktober 2015, bestätigt im März 2016 -, die geforderten Arbeitsplätze nach Beendigung der klinischen Studie (voraussichtlich Juli 2016) und mindestens neun Monate vor Erteilung der Zulassung (erwartet Ende 2017) besetzt zu haben. Im April 2017 informierte sie darüber, dass sich der Beginn der Durchführung der klinischen Studie weiter verzögere und mit einer Zulassung nunmehr nicht vor Oktober 2018 zu rechnen sei. Die Beklagte wies darauf hin, dass der Investitionszeitraum am 17. März 2014 ende, die Arbeitsplätze daher spätestens am 17. März 2017 besetzt sein müssten, damit die fünfjährige Bindefrist bis zum 17. März 2022 noch eingehalten werden könne.

Im April 2017 wurde die Klägerin zu einer beabsichtigten Aufhebung der Zuwendung angehört. Daraufhin teilte sie mit, die klinische Studie könne aufgrund von Personalabgängen und Erkrankungen im Unternehmen nicht vor 2018 realisiert werden. Bestünde die Beklagte auf die Erfüllung der Auflage und wiederriefe die Zuwendung, hätte dies ihre Insolvenz zur Folge.

Ausweislich einer im Juli 2017 eingereichten und von der Klägerin bestätigten Übersicht über die bei ihr beschäftigten Arbeitskräfte geht ungeachtet einer genauen Umrechnung der darin aufgeführten Teilzeit- in Vollzeitarbeitsplätze hervor, dass zumindest ab Juli 2017 weniger als umgerechnet neun Vollzeitstellen besetzt waren.

Mit Schreiben vom 21. Juli 2017 teilte die Beklagte ergänzend mit, es fehlten bereits fünf Monate, um die Arbeitsplatzauflage bei Verlängerung des Überwachungszeitraums für insgesamt 60 zu Monate zu erfüllen. Der Zuwendungsbescheid sei bei Nichterfüllen einer Auflage zu widerrufen und bereits gewährte Fördermittel zurückzufordern. Es bestehe aber die Möglichkeit, von einem vollständigen Widerruf abzusehen und die Zuwendung nur anteilig zurückzufordern. Hierzu müsse sie, die Klägerin, die Arbeitsplatzauflage bis zum 17. März 2022 für mindestens 30 Monate erfüllen. Die Klägerin wurde um Mitteilung gebeten, ob sie mit einer Verlängerung des dargestellten Überwachungszeitraums einverstanden sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 17. August 2017 (3 C 18/15) entschieden, dass lebende Blutegel, die zum Zweck der Arzneimittelherstellung nach Deutschland importiert werden, im Zeitpunkt der Einfuhr noch nicht als Arzneimittel eingestuft werden können, wenn wesentliche Bearbeitungsschritte zum anwendungsfertigen medizinischen Blutegel erst im Inland erfolgen. Zum Zeitpunkt der Einfuhr stellten sie lediglich die Vorstufe eines Arzneimittels dar. Zwar könnten im Rahmen eines mehrstufigen Herstellungsprozesses auch Vor- oder Zwischenprodukten eine Arzneimitteleigenschaft zukommen. In dem der Entscheidung zugrundeliegenden Fall stünde der Einstufung als Arzneimittel aber entgegen, dass die importierten Blutegel bis zum anwendungsfertigen Endprodukt noch einer wesentlichen weiteren Aufbereitung bedürften.

Die Klägerin schlussfolgerte aus der bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheidung, dass auch die von ihr industriell gezüchteten Blutegel nicht unter den Arzneimittelbegriff fielen und damit keiner Zertifizierung bedürften. Sie teilte der Beklagten mit, ihr Geschäftszweck sei damit entfallen.

Mit Bescheid vom 12. September 2017 widerrief die Beklagte auf der Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG den Zuwendungsbescheid vom 29. Oktober 2013 (Ziffer 1), setzte den gemäß § 49a Abs. 1 VwVfG zu erstattenden Betrag auf 133.470 Euro fest (Ziffer 2) und bestimmte, dass der Erstattungsbetrag gemäß § 49a Abs. 3 VwVfG mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 247 BGB bis zum Zahlungseingang zu verzinsen war (Ziffer 3). Zur Begründung führte die Beklagte aus, entsprechend Nr. 4.3.4 der Besonderen Nebenbestimmungen zum Zuwendungsbescheid sei die Zuwendung unter der Voraussetzung gewährt worden, dass nach Beendigung des Investitionszeitraums die Schaffung und Besetzung von drei Arbeitsplätzen zu den bestehenden sechs Arbeitsplätzen in der geförderten Betriebsstätte für einen Zeitraum von fünf Jahren nachzuweisen seien. Ein Nachweis über die Einhaltung der Auflage sei bis heute nicht erbracht. Von der Möglichkeit, den Überwachungszeitraum zu verlängern, sei Gebrauch gemacht worden. Die Arbeitsplätze hätten bis zum 17. März 2017 besetzt sein müssen, um die fünfjährige Bindefrist bis zum 17. März 2022 einhalten zu können. Dies sei nicht geschehen. Da der Klägerin nach eigenen Angaben der Geschäftszweig weggefallen sei, könne die Arbeitsplatzauflage nicht mehr erfüllt werden. Der Zuwendungsbescheid könne daher nach der gebotenen Abwägung der Interessen der Zuwendungsempfängerin und des öffentlichen Interesses in vollem Umfang widerrufen werden. Der Widerruf entspreche der Verwaltungspraxis, besondere Umstände, die ein Abweichen von dem Regelfall zuließen, lägen nicht vor.

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch. Mit Reduzierung der Zuwendung mit Feststellungs- und Leistungsbescheid vom 20. April 2016 hätte auch eine Anpassung der Arbeitsplatzauflage erfolgen müssen; eine dahingehende Ermessensentscheidung sei nicht erfolgt. Die Arbeitsplatzauflage habe sie erfüllt, die Berechnung durch die Beklagte sei nicht nachvollziehbar. Sie habe drei Arbeitsplätze geschaffen, nur dies sei gefordert gewesen. Zudem habe die Beklagte noch mit Schreiben vom 21. Juli 2017 in Betracht gezogen, von einem vollständigen Widerruf abzusehen und die Zuwendung nur teilweise zurückzufordern, sollte die Arbeitsplatzauflage über einen Zeitraum von mindestens 30 Monaten erfüllt werden. Der Widerruf sei daher ermessensfehlerhaft.

Den Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 28. März 2018 zurück. Ergänzend trägt sie vor, gemäß Teil II A Nr. 2.8.4 des Koordinierungsrahmens der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 8. September 2009 seien Teilzeitarbeitsplätze verhältnismäßig zu berücksichtigen. Insoweit seien die jährlich erbrachten Arbeitsstunden in das Verhältnis zu den Arbeitsstunden einer Vollzeitstelle zu setzen. Die Angaben der Klägerin zugrunde gelegt, seien zu Beginn der Bindefrist 8,88 und zuletzt 3,56 Arbeitsplätze besetzt gewesen. Die Klägerin habe die Arbeitsplatzauflage in keinem Monat erfüllt. Sie habe ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung rechtfertigten im Regelfall bei Vorliegen von Widerrufsgründen den Widerruf der Zuwendung, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung erforderten oder möglich erscheinen ließen. Solche besonderen Umstände lägen nicht vor. Die Arbeitsplatzauflage sei eine der wesentlichen Auflagen des Förderprogramms. Daher komme der Erfüllung der Auflage eine so große Bedeutung zu, dass Verstöße regelmäßig zum Anlass genommen würden, die Zuwendung vollständig zu widerrufen. In ständiger Verwaltungspraxis werde davon nur abgewichen, wenn ein in Nr. 4.2.2 Abs. 1 des Koordinierungsrahmens geregelter, aber hier nicht gegebener Ausnahmetatbestand erfüllt sei. Daher komme auch die mit Anhörungsschreiben vom 21. Juli 2017 in Erwägung gezogene Möglichkeit, unter den dargelegten Voraussetzungen von einem vollständigen Widerruf des Zuwendungsbescheids abzusehen, nach Sichtung der im Anschluss eingereichten vorliegenden Unterlagen nicht mehr in Betracht. Laut Einschätzung des Gesellschafters der Klägerin sei das Vorhaben infolge der bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht mehr realisierbar bzw. unwirtschaftlich; der Geschäftszweck sei entfallen. Daher sei nicht erkennbar, dass die Arbeitsplatzauflage bei Verlängerung des Überwachungszeitraums noch habe erfüllt werden können. Die Klägerin habe vor Erlass des Feststellungs- und Leistungsbescheids vom 20. April 2016 eine Reduzierung der Anzahl der zu besetzenden Arbeitsplätze nicht beantragt. Aber auch dann sei die zwingende Zuwendungsvoraussetzung, Arbeitsplätze - gleich welchen Umfangs - zu erhöhen, nicht eingetreten. Ein hier eingetretener Abbau von Arbeitsplätzen sei in keinem Fall förderfähig.

Die Klägerin hat am 26. April 2018 Klage erhoben. Sie macht geltend, der Widerrufs- und Leistungsbescheid sei bereits aus formellen Gründen rechtswidrig, weil er die im Schreiben der Beklagten vom 21. Juli 2017 erörterte Möglichkeit eines nur anteiligen Widerrufs nicht aufgreife. Sie habe zur Erfüllung der Arbeitsplatzauflage 2015 Stellenanzeigen bei der Bundesagentur für Arbeit geschaltet. Geeignete Bewerbungen seien nicht eingegangen. Auch hätten mehrere Mitarbeitende das Unternehmen auf eigenen Wunsch verlassen. Die Nichteinhaltung der Arbeitsplatzauflage sei Umständen geschuldet, die nicht in ihrem Verantwortungsbereich lägen. Mittlerweile habe sie ihr Unternehmen umgestellt, es seien acht Arbeitskräfte beschäftigt. Aufgrund des steigenden Bedarfs würden ab Ende 2018 zehn Vollzeitkräfte beschäftigt. Daher könne die Arbeitsplatzauflage bis zum 17. März 2022 noch für mindestens 30 Monate erfüllt werden. Erst seit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei rechtlich klargestellt, dass Zuchtblutegel nicht als Arzneimittel einzustufen seien. Der Widerruf in voller Höhe sei nicht rechtmäßig.

Die Klägerin beantragt,

den Widerrufs- und Leistungsbescheid der Beklagten vom 12. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. März 2018 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, die Ausführungen der Klägerin seien widersprüchlich. Einerseits meine sie, die Arbeitsplatzauflage erfüllt zu haben, andererseits trage sie vor, die Nichterfüllung der Auflage sei dem Arbeitsmarkt geschuldet. Der Widerruf der Zuwendung in voller Höhe sei ermessensgerecht, weil die Erfüllung der Arbeitsplatzauflage zentrale Voraussetzung für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sei. Nur mit der Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen könne die Beschäftigung in der Region erhöht werden, diese sei daher Hauptziel der Förderung; dies ergebe sich auch aus Teil II A. Nr. 2.2. des Koordinierungsrahmens. Von einem Widerruf könne bei gleichzeitiger Verlängerung des Überwachungszeitraums nur bei begründeter Aussicht, dass die Arbeitsplätze über einen Zeitraum von wenigstens 60 Monaten besetzt würden, abgesehen werden. Hiervon habe nicht ausgegangen werden können. Die Klägerin habe die Arbeitsplatzauflage bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids noch in keinem Monat erfüllt und zugleich mitgeteilt, ihr sei der Geschäftszweig abhanden gekommen. Deshalb sei damit zu rechnen gewesen, dass die neun Arbeitsplätze künftig nicht besetzt würden. Die negative Prognose habe sich bewahrheitet. Auch in der Klageschrift trägt sie vor, derzeit seien am Betriebsstandort nur acht Arbeitsplätze vorhanden. Soweit sie mit weiterem Personalzuwachs rechne, habe sie ihren Unternehmensgegenstand von der Herstellung pharmazeutischer Produkte auf die Aufzucht und den Weiterverkauf von Tieren umgestellt. Dies sei nicht förderfähig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (4 Hefter) verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Der angefochtene Widerrufs- und Leistungsbescheid der Beklagten vom 12. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. März 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin dadurch nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Rechtsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheides ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit ihm eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

a) Soweit die Klägerin meint, der Bescheid vom 12. September 2017 leide an einem formellen Fehler, weil die Beklagte mit Schreiben vom 21. Juli 2017 noch in Betracht gezogen habe, im Fall der Erfüllung der Arbeitsplatzauflage über mindestens 30 Monate von einem vollständigen Widerruf abzusehen, diese Möglichkeit aber im Widerrufsbescheid nicht (mehr) aufgegriffen habe, dringt sie damit nicht durch. Die Klägerin wurde bereits mit Schreiben vom 26. April 2017 zu einem beabsichtigten Widerruf in voller Höhe angehört, zudem hat die Beklagte die Argumente der Klägerin im Widerspruch- und Klageverfahren aufgegriffen, sodass ein etwaiger Anhörungsverstoß geheilt wurde, vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG.

b) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG liegen vor. Die Klägerin hat die Arbeitsplatzauflage unter Nr. 4.3.4 der Besonderen Nebenbestimmungen nicht erfüllt. Danach hatte die Klägerin nach dem Ende des Investitionszeitraums drei Arbeitsplätze (davon einen für Frauen) zu den bestehenden sechs Arbeitsplätzen (davon drei für Frauen) über einen Zeitraum von fünf Jahren dauerhaft zu schaffen, besetzen und nachzuweisen.

aa) Zunächst ergibt sich aus der Auslegung der Auflage, dass nicht nur die Schaffung und Besetzung von neuen Arbeitsplätzen, sondern zugleich auch gefordert war, die bestehenden Arbeitsplätze zu erhalten. Käme es der Beklagten nur auf die Schaffung und Besetzung von neuen Arbeitsplätzen an, hätte es keines Verweises auf die „bestehenden sechs Arbeitsplätze“ im Wortlaut der Besonderen Nebenbestimmung bedurft. Auch Sinn und Zweck bestätigen dieses Verständnis. Nach Nr. 1.1 der zugrundeliegenden Richtlinie „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 20. Dezember 2013 sollen Zuwendungen nur für Vorhaben gewährt werden, durch die u.a. neue Arbeitsplätze geschaffen oder vorhandene gesichert werden. Dieses Ziel würde untergraben, würde der Zuwendungsempfänger einerseits (hier nur drei) neue Arbeitsplätze schaffen und besetzen, gleichzeitig aber (hier sechs) bestehende Arbeitsverhältnisse beenden. Zudem hat die Klägerin in dem Zuwendungsantrag ausdrücklich verneint, dass in einer anderen Betriebsstätte ihres Unternehmens im zeitlichen Zusammenhang mit dem Vorhaben Arbeitsplätze abgebaut würden. Dies impliziert eine Erklärung dahingehend, dass die Klägerin einen Arbeitsplatzabbau erst recht nicht in der geförderten Betriebsstätte vornehmen werde.

bb) Ferner ist Nr. 4.3.4 der Besonderen Nebenbestimmungen dahin auszulegen, dass Teilzeitarbeitskräfte bei der Berechnung der Anzahl der Arbeitskräfte nur anteilig berücksichtigt werden. Dies wird bereits durch die Schreibweise der Zahl, nämlich mit zwei Dezimalstellen nach dem Komma („3,00“, „6,00“), deutlich. Zudem heißt es im Zuwendungsbescheid, dass die Zuwendung u.a. auf Grundlage der zur Richtlinie gehörenden Verwaltungsvorschriften gewährt wird. Als eine solche Verwaltungsvorschrift ist der Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 8. September 2009, auf den die Richtlinie vom 20. Dezember 2011 u.a. gestützt ist (vgl. Nr. 1.1.), einzuordnen; auch nimmt der Zuwendungsbescheid auf den Koordinierungsrahmen ausdrücklich Bezug. An ihm richtet die Beklagte ihre maßgebliche ständige Verwaltungspraxis aus. Nr. 2.8.4 des Koordinierungsrahmens, auf den die Beklagte auf Seite 3 ihres Widerspruchsbescheids auch ausdrücklich verweist, bestimmt, dass ein Teilzeitarbeitsplatz im Verhältnis der jährlichen Arbeitsstunden zu der Anzahl der Arbeitsstunden eines Vollzeitarbeitsplatzes anteilig berücksichtigt wird.

cc) Die Klägerin hat die Auflage nicht erfüllt. Sie hat weder die bestehenden sechs Arbeitsplätze dauerhaft für fünf Jahre erhalten noch drei neue zusätzlich geschaffen und besetzt. Die Bindefrist begann ab Beendigung des Investitionszeitraums, der - was offen bleiben kann - nicht auf den Tag der Begleichung der letzten Rechnung fielen (hier: 17. März 2014), sondern im Zuwendungsbescheid i.d.F. des 1. Änderungsbescheids definiert sein dürfte (vgl. dort Nr. 1.2: bis 31. April 2017). Der von der Klägerin eingereichten Übersicht ist ohne nähere Berechnung zu entnehmen, dass die geforderten neun Arbeitsplätze jedenfalls ab Juli 2014 nicht besetzt waren, weil in diesem Monat nur sechs Vollzeitkräfte und drei Teilzeitkräfte beschäftigt waren, unabhängig vom konkreten zeitlichen Arbeitsumfang. Ab September 2014 nahm die Zahl der Vollzeitkräfte sodann stetig ab, bis sie im April 2017 null betrug. Zu diesem Zeitpunkt waren noch acht Teilzeitkräfte beschäftigt. Damit kommt es weder darauf an, ob die Teilzeitarbeitsplätze in der im Widerspruchsbescheid dargestellten Berechnung verhältnismäßig korrekt berücksichtigt wurden noch ob ausreichend Frauen beschäftigt waren. Hierzu hat die Klägerin ohnehin keinen Nachweis vorgelegt.

Soweit Nr. 6.5 der Richtlinie bestimmt, dass die geförderten neuen bzw. gesicherten Arbeitsplätze innerhalb des Überwachungszeitraums tatsächlich besetzt oder aber zumindest auf dem Arbeitsmarkt dauerhaft angeboten werden müssen, ist auch letztere Voraussetzung nicht erfüllt. Die Klägerin hat nur vorgetragen, bis Mai 2015 ein Arbeitsplatzangebot bzw. 2015 Arbeitsangebote bei der Arbeitsagentur geschaltet zu haben, Bewerbungen seien aber nicht eingegangen. Dies genügt zur Erfüllung der Auflage nicht.

Letztlich hat die Klägerin, zuletzt im Klageverfahren, selbst eingeräumt, die Arbeitsplatzauflage nicht bzw. nicht „vollständig“ erfüllt zu haben.

c) Die Beklagte hat von dem ihr in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eingeräumten Widerrufsermessen Gebrauch gemacht und dieses fehlerfrei ausgeübt.

aa) Zwar ist fraglich, ob, wie die Beklagte ausführt, die haushaltsrechtlichen Grund-sätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit weiterhin im Regelfall einen Widerruf intendieren (so BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, juris, Rn. 14 ff.; Urteil vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 -, juris, Rn. 17; für den Fall des Widerrufs wegen eines Auflagenverstoßes: BVerwG, Urteil vom 19. Juni 2019 - 10 C 2.18 -, juris, Rn. 16 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt bei der Rücknahme rechtwidriger Verwaltungsakte ein Fall des intendierten Ermessens grundsätzlich und insbesondere auch im Bereich des Zuwendungsrechts nicht vor. Vielmehr stehen die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten gleichberechtigt nebeneinander. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung gebieten keine Abweichung hiervon. Auch dann, wenn sich der Betroffene nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, ist nicht von einem intendierten Ermessen auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2021 - 8 C 25.19 -, juris, Rn. 11; Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 -, juris, Rn. 29; anders OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. November 2015 - OVG 7 B 4.15 -, juris, Rn. 29: im Falle fehlenden Vertrauensschutzes ist mit Blick auf die gesetzliche Regelung des § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG von intendiertem Ermessen auszugehen). Ob daher der Widerruf (im Fall eines rechtmäßigen Verwaltungsakts) noch intendiert sein kann, wenn dies selbst bei einer Rücknahme (also bei einem rechtswidrigen Verwaltungsakt) und insbesondere auch nicht gilt, wenn sich der Betroffene nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, ist offen.

Allerdings war die Beklagte entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis verpflichtet, die Zuwendung vollständig zu widerrufen. Nr. 4.1.1 des Koordinierungsrahmens bestimmt, dass der Zuwendungsbescheid zu widerrufen ist, wenn dem Zuwendungsbescheid zugrunde liegende Fördervoraussetzungen des Koordinierungsrahmens nach Abschluss des Investitionsvorhabens nicht erfüllt sind. So liegt der Fall hier. Gemäß Nr. 2.2 Satz 1 des Koordinierungsrahmens gehört die Schaffung neuer und die Sicherung vorhandener Arbeitsplätze zu den Fördervoraussetzungen; diese wurden nicht erfüllt.

bb) Dass die Beklagte nicht von dem Widerruf abgesehen hat, begründet keinen Ermessensfehler. Die in Teil II Abschnitt A unter Nr. 4.2 des Koordinierungsrahmens geregelten Ausnahmefälle greifen hier nicht ein. Ein Fall, in dem bei Verfehlung der Arbeitsplatzziele von einem Widerruf des Bewilligungsbescheides ganz oder teilweise abgesehen werden kann, liegt nicht vor. Dabei handelt es sich um die Nichterfüllung der Arbeitsplatzziele für insgesamt 30 Monate (Nr. 4.2.1 des Koordinierungsrahmens), die Nichterfüllung aufgrund von marktstrukturellen Veränderungen (Nr. 4.2.2), den Wegfall von Dauerarbeitsplätzen infolge marktstruktureller Veränderungen (Nr. 4.2.3) oder die Nichtbesetzung der Arbeitsplätze infolge Erschöpfung des Arbeitsmarkts (Nr. 4.2.4). Keiner dieser Umstände greift hier ein.

Insbesondere liegt kein Fall von Nr. 4.2.1 vor. Danach kann von einem Widerruf anteilig abgesehen werden, wenn die Arbeitsplatzziele nach Nr. 2.2 Satz 7 (Erhöhung der Dauerarbeitsplätze um mindestens 15 %) innerhalb des fünfjährigen Überwachungszeitraums insgesamt höchstens 30 Monate nicht erfüllt wurden. Wie oben dargelegt, konnte eine Erhöhung von Arbeitsplätzen nicht verzeichnet werden; vielmehr wurden diese innerhalb der fünfjährigen Bindefrist stetig abgebaut.

Auch liegen die Voraussetzungen von Nr. 4.2.4 des Koordinierungsrahmens nicht vor. Danach kann von einem Widerruf abgesehen werden, wenn die in Aussicht gestellten Arbeitsplätze nur deshalb nicht besetzt wurden, weil der Arbeitsmarkt erschöpft war. Ein solcher Fall ist hier nicht deshalb gegeben, weil die Klägerin ihren Angaben zufolge im Jahr 2015 Arbeitsangebote offeriert habe, aber keine Bewerbungen eingegangen seien. Die Klägerin teilte mehrfach mit, dass sie aus unternehmerischen Gründen nicht in der Lage sei, Arbeitskräfte einzustellen. So gab sie wiederholt an, Neueinstellungen seien nicht vor Abschluss der klinischen Studie bzw. nicht vor Erteilung einer arzneimittelrechtlichen Vertriebserlaubnis geplant, da dies wirtschaftlich nicht rentabel sei.

Die von der Beklagten mit Schreiben vom 21. Juli 2017 dargelegte Möglichkeit, von einem Widerruf des Zuwendungsbescheids unter der Voraussetzung anteilig abzusehen, dass die Klägerin die Arbeitsplatzauflage bei Verlängerung des Überwachungszeitraums für mindestens 30 Monate erfülle, kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die Klägerin selbst bei Verlängerung des Überwachungszeitraums die Arbeitsplatzauflage für 30 Monate nicht mehr hätte erfüllen können.

Wie dargestellt, war die Besetzung von neun Arbeitsplätzen vor Abschluss der klinischen Studie und ohne Aussicht auf den Erhalt einer arzneimittelrechtlichen Zulassung nach den eigenen Angaben der Klägerin wirtschaftlich nicht rentabel. Im Juli 2017 gab sie an, eine Perspektive bestünde für sie nur dann, wenn das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung gelange, dass importierte Naturblutegel als Arzneimittel anzusehen seien, weil nur dann auch für sie eine Zertifizierung nach dem Arzneimittelgesetz erforderlich sei. Nur in diesem Fall würde sie im Anschluss drei Arbeitsplätze neu besetzen. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht nicht im Sinne der Klägerin entschieden hat, teilte die Klägerin mit, ihr Geschäftszweck sei entfallen. Die Beklagte durfte zum Zeitpunkt der Widerspruchsbescheid demnach zu Recht annehmen, dass die Arbeitsplatzauflage weder erfüllt werde noch erfüllt werden konnte. Ein Ermessensfehler ist insoweit nicht ersichtlich.

cc) Außergewöhnliche Umstände, die eine andere Entscheidung als den Widerruf auch für die Vergangenheit als möglich hätten erscheinen lassen und deshalb von der Beklagten im Rahmen ihrer Ermessenserwägung hätten erwogen werden müssen, sind nicht ersichtlich. Ein solcher außergewöhnlicher Umstand liegt insbesondere nicht darin begründet, dass es aufgrund von Personalabgängen und Erkrankungen im Unternehmen zu Verzögerungen bei der Durchführung der klinischen Studie gekommen ist. Ob die Verzögerungen der Klägerin vorwerfbar sind, etwa weil Neueinstellungen unterblieben sind, ist nicht erheblich, da der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG verschuldensunabhängig ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. Januar 2014 - 8 LA 155/13 -, juris, Rn. 30 m.w.N.; Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht/Zuwendungspraxis, G III, Rn. 65, Stand: Oktober 2016).

Soweit die Klägerin vorträgt, erst aufgrund der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts habe festgestanden, dass die von ihr produzierten Blutegel nicht als Arzneimittel einzustufen seien, zuvor seien auch gezüchtete Blutegel als Vorstufe des medizinischen Endprodukts als pharmazeutisches Produkt angesehen worden, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war für die Nichterfüllung der Arbeitsplatzauflage nicht kausal. Es hat die Entscheidung erst im August 2017 und damit zu einem Zeitpunkt gefällt, in dem die Arbeitsplatzauflage auch bei Verlängerung des Überwachungszeitraums von der Klägerin nicht mehr erfüllt werden konnte. Die Klägerin hätte neun Arbeitsplätze spätestens ab dem 1. Mai 2017 besetzen müssen, um die fünfjährige Bindefrist bis zum 30. April 2022 einhalten zu können.

Auch ihr Einwand, die Arbeitsplatzauflage hätte mit Erlass des Feststellungs- und Leistungsbescheid vom 20. April 2016 geändert werden müssen, weil mit Reduzierung der Zuwendungshöhe auch die Anzahl der zu besetzenden Arbeitsplätze hätte verringert werden müssen, stellt keinen Umstand dar, der im Rahmen der hier in Rede stehenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen ist. Die Klägerin hatte die Möglichkeit, gegen den Feststellungs- und Leistungsbescheid Widerspruch zu erheben. Hiervon hat sie keinen Gebrauch gemacht. Ungeachtet dessen wendet die Beklagte zutreffend ein, dass innerhalb des Überwachungszeitraums Arbeitsplätze abgebaut wurden und damit der der Zuwendung zugrundeliegende Zweck, Arbeitsplätze zumindest zu sichern, verfehlt wurde.

Soweit die Klägerin im Klageverfahren vorträgt, nunmehr sei mit einem Zuwachs von Arbeitskräften zu rechnen, bis Ende 2018 würden zehn Arbeitsplätze besetzt sein, ist dieser erst nach Erlass des Widerspruchsbescheids eingetretene Umstand nicht zu berücksichtigen. Maßgeblicher Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids.

d) Die Widerrufsfrist von einem Jahr (§ 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG) ist eingehalten. Als Entscheidungsfrist wird sie erst in Gang gesetzt, wenn der Behörde die für die Widerrufsentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind, wozu außer der Kenntnis der für den Widerruf erheblichen Tatsachen auch die Kenntnis der für die Ermessensausübung wesentlichen Gründe gehört (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 - 10 C 5.17 -, juris, Rn. 30 ff.). Mit dem Widerrufsbescheid vom 28. März 2018 ist die Jahresfrist erkennbar gewahrt, nachdem die Klägerin der Beklagten im August 2017 mitteilte, dass ihr Geschäftszweck entfallen sei.

2. Die Festsetzung des Erstattungsbetrages unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach sind bereits erbrachte Leistungen als Erstattungsbetrag festzusetzen, wenn ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist. Ermessen ist insoweit nicht eingeräumt (OVG Frankfurt [Oder], Beschluss vom 12. August 1998 - 4 B 31/98 -, juris, Rn. 27; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 49a, Rn. 37).

3. Der unter Ziffer 3 des Bescheides festgesetzte Zinsanspruch beruht auf § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG. Danach ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Gründe für ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs (vgl. § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG) sind nicht ersichtlich.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Ein Grund für die Zulassung der Berufung (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegt nicht vor.

Der Streitwert wird auf 133.470 Euro festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GKG.

Maßgebend für die Bestimmung des Streitwerts ist die Höhe des widerrufenen Zuwendungsbetrags; die Erstattungsforderung wirkt sich nicht streitwerterhöhend aus (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 29. Juni 2001 - 1 O 275/01 -, juris, Rn. 3).