Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 24.08.2022 – 9 K 770/21

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Beteiligten streiten um Einsicht in einen Sprechzettel des (vormaligen) Ministers der Justiz, der für dessen Tätigkeit als Vorsitzender des Richterwahlausschusses gefertigt wurde.

Mit an den Vorsitzenden des Richterwahlausschusses gerichtetem Schreiben vom 18. Juli 2019 beantragte der Kläger betreffend die Sitzung des Richterwahlausschusses vom 19. Juni 2019 – an der er, der Kläger, selbst teilgenommen hatte – unter anderem die Überlassung einer Kopie des Sprechzettels des Ministers, den dieser zu der Fragestellung „Wird im Richterwahlausschuss geheim abgestimmt“ verlesen habe.

Der Beklagte teilte ihm hierzu mit, dass insoweit Ablehnungsgründe nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes (AIG) vorliegen könnten; zugleich bat er ihn um Darlegung seines Offenbarungsinteresses. Hiergegen wandte der Kläger ein, die zitierte Vorschrift sei nicht einschlägig. Danach solle der Antrag auf Akteneinsicht abgelehnt werden, soweit sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden oder Verwaltungseinrichtungen beziehe. Bei dem Richterwahlausschuss handle es sich aber weder um eine Behörde noch um eine Verwaltungseinrichtung.

Mit Bescheid vom 12. Februar 2020 lehnte der Beklagte den Antrag auf Übersendung einer Kopie des in Rede stehenden Sprechzettels ab. Zur Begründung hieß es, ein dahingehender Anspruch könne weder der Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses noch § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und auch nicht § 1 AIG entnommen werden. Letzterem stehe der Ablehnungsgrund gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG entgegen. Die Sitzungen des Richterwahlausschusses seien nach § 21 Abs. 1 Satz 1 des Brandenburgischen Richtergesetzes (BbgRiG) nicht öffentlich und der Sprechzettel des Ministers beziehe sich auf die Beratung innerhalb einer solchen Sitzung. Darüber hinaus könne davon ausgegangen werden, dass der Sprechzettel für den Prozess der Willensbildung innerhalb des Richterwahlausschusses maßgeblich gewesen sei. Zwar weise der Kläger darauf hin, dass der Richterwahlausschuss keine Behörde sei; der Richterwahlausschuss stelle jedoch eine behördenähnliche Einrichtung dar. Besondere Umstände des Einzelfalles, aufgrund derer ein überwiegendes Offenbarungsinteresse geltend gemacht werde, habe der Kläger nicht benannt. Im Ergebnis überwiege das Geheimhaltungsinteresse.

Den hiergegen erhobenen (insoweit der Rechtsbehelfsbelehrung des Bescheides folgenden) Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. Februar 2021 zurück; der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger ausweislich der hierzu gefertigten Zustellungsurkunde am 2. März 2021 zugestellt.

Der Kläger hat am 6. April 2021, dem Dienstag nach Ostern, Klage erhoben.

Ergänzend zu seinem Vorbringen im Verwaltungsverfahren bezieht er sich auf Ausführungen in dem Vermerk vom 27. November 2019 in der Beiakte bzw. dem Verwaltungsvorgang des Beklagten zu dem Verfahren zum Geschäftszeichen VG 9 K 114/21; dort heißt es: „Ein Ablehnungsgrund nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 AIG [gemeint ist offensichtlich § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG], wobei hier eine Ermessensausübung notwendig wäre – „soll abgelehnt werden“, liegt nicht vor. Hiernach soll der Antrag abgelehnt werden, soweit sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb der Behörde bezieht. Der Tatbestand der Willensbildung ist eng auszulegen und bezieht sich ausschließlich auf die eigentliche Beratungssituation (vgl. Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder), Urteil vom 13. November 2007 – 3 K 2480/03 – und LDA, Anwendungshinweise zum AIG, 5. Aufl. 2014, § 4 Rn. 9). Zweck der Ausschlussregelung ist es nämlich, die interne Willensbildung insbesondere im behördlichen Bereich zu schützen, so dass nur die Beratungs- und Abwägungsvorgänge, d. h. der Beratungsprozess oder -verlauf selbst, nicht aber die den Beratungen zugrunde liegenden, bereits zuvor vorliegenden Sachinformationen, über die beraten wird (Beratungsgegenstand wie etwa die zur Entscheidung führenden Tatsachen), oder auch die Beratungsergebnisse (wie etwa Gutachten, die die tatsächlichen oder rechtlichen Entscheidungsgrundlagen zusammenstellen), vom Akteneinsichtsrecht ausgenommen sind. Unter Beachtung des dargelegten Zwecks dürfte bei einem unstreitigen Ergebnis der Willensbildung der Ablehnungsgrund von § 5 Abs. 2 Nr. 1 AIG [gemeint ist offensichtlich § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG] nicht auf die einzelnen vorgelagerten Schritte anwendbar sein.“

Auf die Frage, ob ihm der Inhalt des Sprechzettels nicht bekannt sei, gibt der Kläger an, der Sprechzettel sei verlesen worden; er gehe auch davon aus, dass der Minister ihn genauso vorgelesen habe wie er formuliert sei. Er sei jedoch nicht in der Lage gewesen, sich den gesamten Inhalt der Verlesung zu notieren. Ferner meint er, dass an der Frage, ob im Richterwahlausschuss geheim abgestimmt werde, auch ein überwiegendes Offenbarungsinteresse bestehe.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Februar 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Februar 2021 zu verpflichten, ihm Akteneinsicht in den Sprechzettel des Ministers für die Sitzung des Richterwahlausschusses vom 19. Juni 2019 zu der Fragestellung „Wird im Richterwahlausschuss geheim abgestimmt?“ zu gewähren, hilfsweise hierüber unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt die angegriffene Entscheidung und trägt ergänzend vor, dass es sich bei dem Sprechzettel um eine Art Redeentwurf handle. Diese Rede bzw. dieser Vortrag erfolge sodann in der nichtöffentlichen geheimen Sitzung des Richterwahlausschusses. Auf den Einwand des Klägers, dass die Sitzung des Richterwahlausschusses nicht geheim sei, trägt er vor, dass die Mitglieder des Richterwahlausschusses zur Geheimhaltung verpflichtet seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und zulässig sowie gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i. V. m. § 8 Abs. 2 Satz 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes (BbgVwGG) gegen das Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg als Behörde im Sinne von § 5 Abs. 1 des Landesorganisationsgesetzes (LOG) gerichtet, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Ablehnung der Gewährung von Akteneinsicht in den in Rede stehenden Sprechzettel des Ministers ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; er hat weder einen Anspruch hierauf noch auf erneute Entscheidung hierüber unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Der Beklagte geht zu Recht davon aus, dass die Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses einen Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht in vorbereitende Sprechzettel nicht vorsieht. § 4 der Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses vom 29. Januar 2020 (GO) bestimmt lediglich, dass die Mitglieder des Richterwahlausschusses Einsicht in Bewerbungs- und Personalunterlagen der Bewerberinnen und Bewerber sowie in eingeholte Auskünfte des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik nehmen können. Des Weiteren erhalten nach § 8 Abs. 3 GO die ständigen Mitglieder des Richterwahlausschusses sowie die nichtständigen Mitglieder, für deren Gerichtszweig die Wahl stattgefunden hat bzw. die zur Vertretung der Staatsanwaltschaft teilgenommen haben, eine Abschrift der Sitzungsniederschrift und die übrigen nichtständigen Mitglieder auszugsweise Abschriften hiervon, soweit die Niederschrift Beschlüsse von allgemeiner Bedeutung enthält. Im Wesentlichen selbiges galt nach den Vorgängerregelungen der §§ 4 und 8 der Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses vom 15. August 2012. Auch das Brandenburgische Richtergesetz (BbgRiG) sieht einen Anspruch auf Einsicht in zur Vorbereitung der Sitzungen des Richterwahlausschusses gefertigter Sprechzettel nicht vor. Die Anfertigung von Sprechzetteln bzw. Redeentwürfen ist danach auch nicht vorgeschrieben. Regelmäßig ist davon auszugehen, dass es sich bei solcherlei Aufzeichnungen nur um

Hilfsmittel bzw. Gedankenstützen handelt, an die die betreffenden Redner nicht gebunden sind.

Auch einen Anspruch gemäß § 1 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg i. V. m. § 29 VwVfG lehnt der Beklagte zu Recht ab. Der für den Richterwahlausschuss vorgesehene Redezettel gehört nicht zu einem Verwaltungsverfahren im Sinne dieser Vorschrift (vgl. § 9 VwVfG).

Ebenso wenig kann sich der Kläger mit Erfolg auf das Jedermannsrecht des § 1 AIG stützen. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen nach den §§ 4 und 5 AIG entgegenstehen oder andere Rechtsvorschriften bereichsspezifische Regelungen für einen unbeschränkten Personenkreis enthalten.

Es ist schon fraglich, ob der Anwendungsbereich des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes gemäß § 2 AIG überhaupt eröffnet ist. Das Akteneinsichtsrecht besteht nämlich nur gegenüber den in § 2 Abs. 1 und 2 AIG genannten Stellen; hierzu zählen unter anderem Behörden und Einrichtungen des Landes. Zwar handelt es sich bei dem beklagten Ministerium gemäß § 5 LOG um eine Behörde; hinsichtlich des in Rede stehenden Sprechzettels ist das Ministerium nach den in dem Verwaltungsvorgang des Beklagten enthaltenen Vermerken vom 19. September 2019 und vom 11. Februar 2020 auch tatsächlich aktenführende Behörde, weshalb der Antrag des Klägers von dem Ministerium beschieden wurde. Der Sache nach könnte der Sprechzettel jedoch dem Richterwahlausschuss zuzurechnen sein. Jedenfalls diente er dem für Justiz zuständigen Minister im Rahmen seiner Tätigkeit als Vorsitzender des Richterwahlausschusses gemäß §§ 13 Abs. 3, 20 Abs. 1 BbgRiG, § 5 GO. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 GO kann der Vorsitzende des Richterwahlausschusses zur Unterstützung die mit Angelegenheiten des Richterwahlausschusses beauftragten Bediensteten der Verwaltung hinzuziehen. Der Richterwahlausschuss gehört indes nicht zu den in § 2 Abs. 1 und 2 AIG genannten Stellen. Insbesondere handelt es sich bei ihm weder um eine Behörde noch um eine Verwaltungseinrichtung bzw. Einrichtung des Landes; hierauf weist der Kläger selbst hin (zur Behördeneigenschaft vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 9. Juli 2019 – OVG 3 B 122.18 –, Juris Rn. 20 m. w. N.; zu Einrichtungen des Landes siehe § 9 LOG). Ob dies der

Anwendung des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes entgegensteht, kann aber dahinstehen.

Dem geltend gemachten Anspruch stehen jedenfalls überwiegende öffentliche Interessen gemäß § 4 AIG entgegen.

Dass der Beklagte dem Kläger den Ablehnungsgrund des § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG entgegenhält, ist nicht zu beanstanden. Danach soll der Antrag auf Akteneinsicht abgelehnt werden, soweit sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden oder Verwaltungseinrichtungen oder auf Vorgänge bezieht, die nach § 36 Abs. 2 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten oder zu beschließen sind oder in nichtöffentlicher Sitzung beraten oder beschlossen worden sind, es sei denn, dass das Interesse an der Einsichtnahme das entgegenstehende öffentliche Interesse im Einzelfall überwiegt. Nach der Begründung zu dem entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung soll der interne Willensbildungsprozess innerhalb oder zwischen Behörden der Akteneinsicht nicht zugänglich sein. Nur so werde sichergestellt, dass innerhalb der Behörde und zwischen den Behörden im Vorfeld der Entscheidung ein offener Meinungsaustausch stattfinden könne, der für die Qualität der letztlich zu treffenden Entscheidung von großer Bedeutung ist (Landtags-Drucksache 2/4417, S. 12). Zwar handelt es sich bei dem Richterwahlausschuss – wie ausgeführt – nicht um eine Behörde, jedoch um eine behördenähnliche Einrichtung. Die Interessenlage ist im Fall von Äußerungen im behördenähnlichen Richterwahlausschuss mit der innerhalb einer Behörde oder zwischen Behörden im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG identisch. Der Willensbildungsprozess und der offene Meinungsaustausch im Richterwahlausschuss sind vor der Kenntnisnahme Dritter bzw. Außenstehender besonders geschützt. Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG sind die Sitzungen des Richterwahlausschusses nicht öffentlich. Zudem bestimmt § 8 Abs. 1 BbgRiG, dass Personen, die Aufgaben oder Befugnisse im Richterwahlausschuss wahrnehmen oder wahrgenommen haben oder die zu den Sitzungen hinzugezogen worden sind, über die ihnen dabei bekannt gewordenen Angelegenheiten und Tatsachen Stillschweigen zu bewahren haben, sofern es sich nicht um Angelegenheiten und Tatsachen handelt, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Dies verkennt der Kläger möglicherweise, wenn er meint, dass die Sitzung des Richterwahlausschusses nicht geheim sei. Diesem vom Gesetzgeber vorgesehenen Schutz widerspräche es, wenn Sitzungsteilnehmer, die ihre Redebeiträge zuvor schriftlich fixieren, damit rechnen müssten, dass diese Unterlagen im Nachhinein auf der Grundlage des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes jedermann bekannt gegeben werden. Dies gilt umso mehr, als der Richterwahlausschuss selbst wie oben ausgeführt schon gar nicht in den Anwendungsbereich des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes gemäß § 2 Abs. 1 und 2 AIG fällt.

Der Hinweis des Klägers auf den internen, zu einem anderen Verfahren gefertigten Vermerk des Beklagten vom 27. November 2019 führt nicht weiter. Gebunden ist der Beklagte an die in diesem Vermerk geäußerte Rechtsauffassung ohnehin nicht. Soweit dort auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 13. November 2007 – 3 K 2480/03 – Bezug genommen wird, ist im Übrigen schon der Sachverhalt nicht vergleichbar. Streitgegenstand in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) waren Protokolle zu öffentlichen Vorstandssitzungen und Verbandsversammlungen. Vorliegend geht es indes zum einem bereits nicht um eine öffentliche, sondern um eine nicht-öffentliche Sitzung des Richterwahlausschusses und zum anderen um einen Sprechzettel, der in der nicht-öffentlichen Sitzung verlesen wurde. Insofern betrifft der in der Sitzung verlesene Sprechzettel auch nicht nur eine der Beratung zugrunde liegende, bereits zuvor vorliegende Sachinformation, über die beraten wurde, sondern die in der Beratung geäußerte Auffassung des Vorsitzenden des Richterwahlausschusses und damit den Beratungsvorgang selbst (mit dieser Differenzierung VG Frankfurt (Oder), a. a. O., Juris Rn. 25). Allein der Umstand, dass der Vorsitzende sich für seinen Vortrag im Richterwahlausschuss eines zuvor gefertigten Sprechzettels bzw. schriftlichen Redeentwurfs als Hilfsmittel bediente, ändert hieran nichts. Auch sonst spricht nichts dafür, das Tatbestandsmerkmal der Willensbildung in § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG enger auszulegen. Einen allgemeinen Grundsatz, dass Ausnahmevorschriften von vornherein eng auszulegen seien, gibt es nicht; auch Ausnahmevorschriften sind vielmehr nach den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen auszulegen und können je nach der ihnen innewohnenden Zweckrichtung einer einschränkenden oder ausdehnenden Auslegung zugänglich sein (siehe nur jeweils m. w. N. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2020 – 5 C 9.19 –, Juris Rn. 30; Urteil vom 7. November 1995 – 9 C 73.95 –, Juris Rn. 24).

Liegt ein Ablehnungsgrund nach § 4 Abs. 2 AIG vor, geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Akteneinsicht regelmäßig zu versagen ist. Die Vorschrift soll der

zuständigen Stelle aber einen Ermessensspielraum eröffnen, der es ihr ermöglicht, die Akteneinsicht aus Verhältnismäßigkeitsgründen dann zu gewähren, wenn besondere Umstände des Einzelfalls das Informationsinteresse des Antragstellers ausnahmsweise gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Geheimhaltung überwiegen lassen (siehe Landtags-Drucksache 2/4417, S. 12 f.; allgemein zu sog. Soll-Vorschriften Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl. 2016, § 4 Rn. 32; Sachs, in: Stelkens u. a., Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2018, § 40 Rn. 26). Dahingehende besondere Umstände des Einzelfalls, aufgrund derer ausnahmsweise Akteneinsicht gewährt werden könnte, hat der Kläger aber nicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AIG dargelegt. Soweit er bei der Verlesung des Sprechzettels nicht in der Lage war, sich den gesamten Inhalt der Verlesung zu notieren, begründet dies jedenfalls kein überwiegendes Informationsinteresse. Vielmehr spricht der Umstand, dass er bei der Verlesung zugegen war, eher dagegen, zumal er selbst davon ausgeht, dass der Minister ihn genauso vorgelesen hat wie er formuliert ist. Selbiges gilt, soweit der Kläger aus der in Rede stehenden Fragestellung, ob im Richterwahlausschutz geheim abgestimmt werde, für sich genommen ein überwiegendes Informationsinteresse herleiten möchte.

Dieses Ergebnis steht auch im Einklang mit Art. 21 Abs. 4 der Verfassung des Landes Brandenburg. Danach hat jeder nach Maßgabe des Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen der Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Verfassung räumt dem Gesetzgeber insoweit einen weitreichenden Ausgestaltungs- bzw. Regelungsvorbehalt ein, der es weitgehend ihm überlässt, Inhalt und Reichweite des Akteneinsichtsrechts zu bestimmen (vgl. nur m. w. N. VG Potsdam, Urteil vom 30. November 2016 – 9 K 2210/15 –, Juris Rn. 26 f.). Hieran gemessen begegnet die Regelung des § 4 Abs. 2 Nr. 1 AIG keinen Bedenken. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Schutz des internen Willensbildungsprozesses innerhalb oder zwischen Behörden, auch soweit sich die Vorschrift auf den Richterwahlausschuss bezieht, ein legitimes öffentliches Interesse. Der Anwendungsbereich des Akteneinsichtsrechts wird durch die Beschränkung nicht in einer Weise beschränkt, die dem Sinn und Zweck der Verfassungsnorm zuwiderläuft; der Kern des Akteneinsichtsrechts als Jedermannsrecht zur politischen Mitgestaltung bleibt unangetastet. Die Akten, die dem Akteneinsichtsrecht hierdurch entzogen werden, machen nur einen geringen Teil der grundsätzlich

einsichtsfähigen Akten und sonstigen amtlichen Unterlagen aus. Im Hinblick darauf, dass es eines besonderen Grundes oder Interesses für die Geltendmachung des Akteneinsichtsrechts nach § 1 AIG nicht bedarf, Akteneinsicht insoweit vielmehr von jedermann grundsätzlich bedingungslos beansprucht werden kann, ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber den in Rede stehenden sensiblen Bereich der Willensbildung besonders schützt, indem er ihn – zwingend nur im Regelfall – vom allgemeinen Akteneinsichtsanspruch ausklammert.

Auch der auf erneute Entscheidung gerichtete Hilfsantrag hat keinen Erfolg. Fehlt es an besonderen Umständen des Einzelfalls, aufgrund derer ausnahmsweise Akteneinsicht gewährt werden könnte, ist die Akteneinsicht schon deshalb zwingend zu versagen (vgl. Schoch, a. a. O.; Sachs, a. a. O.); für eine Ermessensentscheidung und einen entsprechenden Bescheidungsanspruch besteht kein Raum.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Ein Grund, gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4, 124a Abs. 1 VwGO die Berufung zuzulassen, liegt nicht vor.

B e s c h l u s s :

Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes.