BGH Urteil vom 30.11.2006 – III ZR 352/04
III. Zivilsenat
BUNDESGERICHTSHOF
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet am: 30. November 2006 K i e f e r Justizangestellter als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit
Nachschlagewerk: BGHZ: BGHR:
ja ja ja
a) Zur Frage der Wirksamkeit einer Veränderungssperre, die der beabsich- tigten Änderung eines Bebauungsplans dienen soll, wenn dieser wegen eines Formfehlers nichtig ist.
b) Wird ein Amtshaftungsanspruch wegen rechtswidriger Verzögerung einer Baugenehmigung darauf gestützt, dass eine Veränderungssperre, auf der diese Verzögerung beruht, unwirksam sei, so hat das Amtshaftungs- gericht, das die Sperre für wirksam hält, zu prüfen, ob der Anspruch sich (teilweise) daraus herleiten lässt, dass die zeitliche Geltungsdauer der Sperre nicht beachtet worden ist.
BGH, Urteil vom 30. November 2006 - III ZR 352/04 - OLG Koblenz
LG Mainz
Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung
vom 5. Oktober 2006 durch den Vorsitzenden Richter Schlick und die Richter
Dr. Wurm, Dr. Kapsa, Dörr und Dr. Herrmann
für Recht erkannt:
Auf die Revisionen der Beklagten wird das Urteil des 1. Zivilsenats
des Oberlandesgerichts Koblenz vom 14. Juli 2004 im Kosten-
punkt und insoweit aufgehoben, als zum Nachteil der Beklagten
erkannt worden ist.
Im Umfang der Aufhebung wird die Sache zur neuen Verhandlung
und Entscheidung, auch über die Kosten des Revisionsrechtszu-
ges, an das Berufungsgericht zurückverwiesen.
Von Rechts wegen
Tatbestand
Die Kläger sind Miteigentümer eines im Bereich des Bebauungsplans
"Zwischen den Ortsteilen" der zweitbeklagten Gemeinde belegenen Baugrund-
stücks. Am 26. März 1993 beantragten sie eine Baugenehmigung für ein
Wohnhaus mit sechs Wohneinheiten. Der Antrag wurde von der Kreisverwal-
tung M. -B. als Bauaufsichtsbehörde des erstbeklagten Landes bearbei-
tet. Während des Baugenehmigungsverfahrens beschloss die Beklagte zu 2 am
28. Mai 1993, einen Änderungsplan zum Bebauungsplan "Zwischen den
Ortsteilen" aufzustellen, und erließ zugleich eine Veränderungssperre, die spä-
ter um ein Jahr verlängert wurde. Wegen dieser Veränderungssperre lehnte die
Kreisverwaltung den Baugenehmigungsantrag der Kläger ab.
Der Widerspruch der Kläger blieb erfolglos. Die Kläger erhoben daraufhin
Verpflichtungsklage zum Verwaltungsgericht Mainz. Im Laufe des Verwaltungs-
gerichtsprozesses stellte sich heraus, dass der Bebauungsplan "Zwischen den
Ortsteilen" wegen fehlender Ausfertigung nichtig war. Daraufhin verpflichtete
das Verwaltungsgericht durch auf die mündliche Verhandlung vom 23. Januar
1996 ergangenes Urteil den beklagten Landkreis M. -B. zur Erteilung der
Baugenehmigung, da die Veränderungssperre in dem nichtigen Bebauungsplan
keine Grundlage gehabt habe und das Vorhaben im Übrigen nach § 34 BauGB
zulässig sei. Am 2. Februar 1996 beschloss die Gemeinde die - als Ergän-
zungsbeschluss zu dem 1993 erlassenen Veränderungsbeschluss bezeichne-
te - Aufhebung des Bebauungsplans "Zwischen den Ortsteilen" und die Aufstel-
lung eines neuen Bebauungsplans, verbunden mit einer erneuten Verände-
rungssperre.
Die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz gerichtete Berufung
der beigeladenen Gemeinde wurde durch Beschluss des Oberverwaltungsge-
richts Rheinland-Pfalz vom 29. September 1997 mit der Maßgabe zurückgewie-
sen, dass der beklagte Landkreis verpflichtet wurde, den Bauantrag der Kläger
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Am
26. Januar 1998 erteilte die Kreisverwaltung die Baugenehmigung.
Im vorliegenden Prozess haben die Kläger das beklagte Land (im
Folgenden: den Beklagten zu 1) wegen der ursprünglichen Ablehnung des Bau-
antrags und die Gemeinde (im Folgenden: Beklagte zu 2) wegen des Erlasses
der ursprünglichen Veränderungssperre auf Ersatz des hierdurch bewirkten
Verzögerungsschadens in Anspruch genommen. Das Landgericht hat der
auf gesamtschuldnerische Verurteilung beider Beklagten zur Zahlung von
319.398 DM nebst Zinsen gerichteten Klage in Höhe von 56.001,91 DM nebst
Zinsen stattgegeben. Gegen dieses Urteil haben sowohl die Kläger als auch die
Beklagten Berufung eingelegt. Das Berufungsgericht hat die gesamtschuldneri-
sche Verurteilung der Beklagten auf 129.131,05 € nebst Zinsen heraufgesetzt.
Im Übrigen sind die Rechtsmittel erfolglos geblieben. Mit ihren vom Senat zuge-
lassenen Revisionen verfolgen die Beklagten ihre Anträge auf völlige Abwei-
sung der Klage weiter.
Entscheidungsgründe
Die Revisionen beider Beklagten führen, soweit zu deren Nachteil er-
kannt worden ist, zur Aufhebung des Berufungsurteils und insoweit zur Zurück-
verweisung der Sache an das Berufungsgericht.
I.
Das Berufungsgericht hat den Klägern gegen die Beklagte zu 2 einen
Amtshaftungsanspruch (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) zuerkannt. Den Haf-
tungstatbestand erblickt es in der Anordnung der Veränderungssperre vom
28. Mai 1993, durch die der ansonsten im positiven Sinne entscheidungsreife
Bauantrag der Kläger vereitelt worden sei. Dies hält der revisionsgerichtlichen
Prüfung nicht stand.
1.
Das Berufungsgericht ist insoweit der Auffassung des Verwaltungsge-
richts Mainz im verwaltungsgerichtlichen Vorprozess des Primärrechtsschutzes
gefolgt. Das Verwaltungsgericht hatte die Veränderungssperresatzung als un-
wirksam qualifiziert. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hatte in sei-
nem die Berufung der jetzigen Beklagten zu 2 im Wesentlichen zurückweisen-
den Beschluss vom 29. September 1997 die Frage einer Unwirksamkeit jener
ersten Veränderungssperre dahinstehen lassen und ausgeführt, selbst bei - un-
terstellter - Wirksamkeit jener Veränderungssperre hätten weder sie noch die
zweite Veränderungssperre vom 2. Februar 1996 zum Stichzeitpunkt der dama-
ligen Berufungsentscheidung eine Grundlage für die Ablehnung des Bauge-
suchs der Kläger bilden können.
2.
Die Revision der Beklagten zu 2 macht geltend, dass die erste Verände-
rungssperre nicht unwirksam gewesen sei, und zieht daraus die Folgerung,
dass die Amtsträger der Beklagten nicht rechts- und amtspflichtwidrig gehandelt
hätten.
a) Insoweit ist zunächst festzustellen, dass im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren des Primärrechtsschutzes eine rechtskraftfähige Entscheidung dar-
über, dass die im Jahre 1993 beschlossene Veränderungssperre unwirksam
gewesen sei, nicht ergangen ist. Im erstinstanzlichen Urteil des Verwaltungsge-
richts bildete diese Frage lediglich ein - wenn auch tragendes - Element der
Begründung. Das Oberverwaltungsgericht hatte im Berufungsverfahren sowohl
die Unwirksamkeit als auch die Wirksamkeit der Veränderungssperre jeweils als
möglich unterstellt und ausgeführt, dass bei keiner dieser beiden Alternativen
im Zeitpunkt der Berufungsentscheidung eine planungsrechtliche Grundlage für
die Zurückweisung des Baugesuchs der Kläger bestanden habe. Dementspre-
chend beschränkt sich die für den vorliegenden Amtshaftungsprozess beste-
hende Bindungswirkung der rechtskräftigen Entscheidung des Oberverwal-
tungsgerichts darauf, dass das Bauvorhaben der Kläger zum dortigen Stichzeit-
punkt (29. September 1997) planungsrechtlich zulässig gewesen war (vgl. zur
Bindungswirkung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen im Amtshaftungs-
prozess auch Staudinger/Wurm, BGB 13. Bearb. [2002] § 839 Rn. 439 bis 442
m.zahlr.w.N.).
b) Dies verkennt vom verfahrensrechtlichen Ansatzpunkt her auch das
Berufungsgericht nicht. Es hat sich daher aufgrund einer eigenen Sachprüfung
die Würdigung des Verwaltungsgerichts inhaltlich zu eigen gemacht. Das Er-
gebnis dieser Würdigung, dass die Veränderungssperre unwirksam gewesen
sei, vermag der Senat nicht zu teilen.
c) Das Verwaltungsgericht - und ihm folgend das Berufungsgericht - ha-
ben angenommen, dass mit der - unstreitigen - Unwirksamkeit des Ursprungs-
plans der beabsichtigten Änderung die Grundlage gefehlt habe. Das Verwal-
tungsgericht hatte sodann weiter geprüft, ob dann, wenn der Ursprungsplan
hinweggedacht werde, gleichwohl hinreichende Planungsabsichten der Ge-
meinde gegeben gewesen seien, die eine Sperre im Sinne des § 14 BauGB
gerechtfertigt hätten. Dies hatte das Verwaltungsgericht mit der Erwägung ver-
neint, die damaligen planungsrechtlichen Gegebenheiten hätten nicht zwingend
eine Neuaufstellung des Ursprungsplan erfordert; vielmehr wäre auch denkbar
gewesen, eine Planung zu unterlassen und das inzwischen weitgehend bebaute
Gelände als unbeplanten Innenbereich im Sinne des § 34 BauGB zu betrach-
ten. Diesen hypothetischen Erwägungen vermag der Senat nicht zu folgen. Im
Aufstellungsbeschluss vom 28. Mai 1993 heißt es wörtlich: "Mit dieser Bauleit-
planänderung soll die dort vorhandene bauliche Struktur neu gefasst und fest-
geschrieben werden." Dies genügte für eine inhaltliche Kennzeichnung des
Planungsziels. Weitergehende Angaben über den zukünftigen Planungsinhalt
waren nicht erforderlich (übereinstimmende Rechtsprechung des Bundesver-
waltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs: BVerwGE 51, 121; Senatsurteil
BGHZ 82, 361, 366 f). Für das Erreichen dieses Planungsziels war es darüber
hinaus unerheblich, ob die planerischen Vorgaben der Gemeinde - wie von ihr
zunächst angenommen - durch die Änderung eines bestehenden Bebauungs-
plans oder aber - bei Einstufung des Plangebietes als unbeplanter Innenbereich
im Sinne des § 34 BauGB - durch den Erlass eines "neuen" Bebauungsplans zu
verwirklichen war. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht bei seiner Ent-
scheidung eine Abhängigkeit der einer Änderungsplanung zugrunde liegenden
gemeindlichen Planungsabsichten von der Wirksamkeit des Ursprungsplans
angenommen, die so nicht besteht: Ungeachtet des Umstands, dass zwischen
Ursprungsplan und dem "fertigen" Änderungsplan inhaltliche Zusammenhänge
bestehen können, die einen "Rechtmäßigkeitszusammenhang" zu begründen
vermögen, ist der Änderungsplan eine selbständige Satzung, deren Kernaus-
sagen auch ohne wirksamen Ursprungsplan ihren Sinn und ihre Bedeutung be-
halten können ( vgl. BVerwG DVBl. 2000, 804, 805).
3.
Auch der Umstand, dass das planungsrechtliche Instrument der Verän-
derungssperre hier zu dem Zweck eingesetzt wurde, das - an sich zulässige -
Bauvorhaben der Kläger zu verhindern, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der
Sperre. In der Rechtsprechung - wiederum in Übereinstimmung des Senats mit
dem Bundesverwaltungsgericht (Senatsbeschluss vom 12. Juli 2001 - III ZR
282/00 = NVwZ 2002, 124; BVerwG NVwZ 1999, 523, jeweils m.w.N. ) - ist an-
erkannt, dass es nicht grundsätzlich unzulässig ist, wenn eine Gemeinde einen
Bauantrag, der nach der bestehenden Rechtslage positiv beschieden werden
muss, zum Anlass nimmt, ändernde Planungsmaßnahmen einzuleiten und die-
vorliegenden Fall verfahren.
4.
Dies bedeutet, dass die ursprüngliche Veränderungssperre rechtmäßig
gewesen war und dass die Amtsträger der Beklagten zu 2 insoweit keine Amts-
pflichtverletzung begangen haben. Die Geltungsdauer der Veränderungssperre
einschließlich der beschlossenen Verlängerung um ein Jahr endete jedoch drei
Jahre nach der erstmaligen Inkraftsetzung (10. Juni 1993), d.h. mit Ablauf des
10. Juni 1996. Die Voraussetzungen für eine weitere Verlängerung nach § 17
Abs. 2 BauGB lagen nach den rechtsfehlerfreien Feststellungen des Oberver-
waltungsgerichts nicht vor; deswegen konnte - wie das Oberverwaltungsgericht
weiter zutreffend ausgeführt hatte - auch die im Jahre 1996 beschlossene er-
neute Veränderungssperre gegenüber den Klägern keine Rechtswirkung mehr
entfalten, da dies auf eine Umgehung des § 17 Abs. 2 BauGB hinausgelaufen
wäre ( vgl. BVerwGE 51, 121, 136 ff; BVerwG NVwZ 1993, 474 ).
5.
Zu diesem Stichzeitpunkt (10. Juni 1996) war indessen das Baugeneh-
migungsverfahren noch nicht abgeschlossen. Dies hatte die Rechtsfolge, dass
die Beklagte zu 2 von nun an nicht mehr berechtigt war, dem Bauvorhaben der
Kläger aus planungsrechtlichen Erwägungen zu widersprechen (vgl. zu einer
ähnlichen Fallkonstellation Senatsurteil BGHZ 118, 253, 260 f). Stattdessen
hatte die Beklagte zu 2 in ihrer Berufungsbegründung vom 22. Mai 1996 gerade
unter Hinweis auf den am 2. Februar 1996 gefassten Neuaufstellungsbeschluss
nebst erneuter Veränderungssperre geltend gemacht, dass die Kläger (weiter-
hin) keinen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung hätten; hieran hat
sie festgehalten, obwohl die Kläger in ihrer Erwiderung vom 17. Juni 1996 die
Frage der mehr als drei Jahre andauernden faktischen Bausperre deutlich an-
gesprochen hatten. Dieses prozessuale Verhalten konnte eine Amtspflichtver-
letzung dargestellt haben (vgl. dazu Staudinger/Wurm aaO Rn. 131).
6.
Zwar war der Amtshaftungsanspruch der Kläger gegen die Beklagte zu 2
vorrangig darauf gestützt worden, dass die ursprüngliche Veränderungssperre
1993 unwirksam gewesen sei. Streitgegenstand war jedoch der Verzögerungs-
schaden für den gesamten Zeitraum von der ursprünglichen Ablehnung des
Bauantrags bis zur schließlichen Erteilung der Baugenehmigung. Deswegen ist
der Teil des Schadens, der auf den Zeitraum zwischen dem zeitlichen Ablauf
der Veränderungssperre und der Erteilung der Baugenehmigung entfällt, Teil
des einheitlichen Streitgegenstandes. Insoweit handelt es sich nicht um ein
"Aliud", sondern um ein "Minus". Dies entspricht der auch sonst im Amtshaf-
tungsrecht gebotenen großzügigen Bestimmung der Einheitlichkeit des Streit-
gegenstandes (vgl. dazu Staudinger/Wurm aaO Rn. 434, insbesondere Rn. 435
m.w.N.).
II.
Für die Haftung des beklagten Landes ergeben sich hieraus folgende
Konsequenzen:
1.
Soweit es um den Verzögerungszeitraum bis zum 10. Juni 1996, d.h.
dem Ablauf der verlängerten ursprünglichen Veränderungssperre, geht, gilt
Entsprechendes wie bei der Beklagten zu 2. Die Ablehnung des Baugenehmi-
gungsantrags war insoweit nicht rechtswidrig. Deswegen entfällt für diesen Zeit-
raum ein Amtshaftungsanspruch auch gegen das beklagte Land.
2.
Zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens der Veränderungssperre war das
Baugenehmigungsverfahren noch nicht abgeschlossen. Das Land als Träger
der Bauaufsichtsbehörde war insoweit nach wie vor Herr des Verfahrens. Es
hätte daher den Bediensteten der Baugenehmigungsbehörde obgelegen, zu
diesem Zeitpunkt ihre ablehnende Haltung aufzugeben und die Genehmigung
zu erteilen.
3.
Insbesondere vermochte die zwischenzeitlich beschlossene zweite Ver-
änderungssperre (1996) der Bauaufsichtsbehörde keine Rechtsgrundlage für
eine weitere Ablehnung zu bieten. Denn selbst bei - unterstellter - Wirksamkeit
dieser zweiten Sperre hätte zugunsten der Kläger der seit der Ablehnung des
ersten Bauantrags verstrichene Zeitraum nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ange-
rechnet werden müssen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis
auf die bereits damals bekannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts ( BVerwGE 51, 121 ) zutreffend ausgeführt.
4.
Insoweit ging es auch nicht etwa um eine Prüfungs- oder Verwerfungs-
kompetenz der Bauaufsichtsbehörde in Bezug auf die Veränderungssperre (vgl.
dazu Senatsurteil vom 25. März 2004 - III ZR 227/02 = NVwZ 2004, 1143 f),
sondern um eine von der Bauaufsichtsbehörde in eigener Verantwortung vor-
zunehmende Berechnung der Geltungsdauer der Sperre gegenüber den Klä-
gern. Deswegen kann ein Verschulden der handelnden Amtsträger der Bauauf-
sichtsbehörde nicht schon mit dem Hinweis darauf verneint werden, dass die
zuständigen Amtsträger auf die Wirksamkeit der zweiten Sperre hätten vertrau-
en dürfen. Gerade wenn sich bei den Amtsträgern der Bauaufsichtsbehörde
aufgrund der erstinstanzlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts die Mei-
nung gebildet haben sollte, die erste Veränderungssperre sei unwirksam, hätten
sie die Konsequenzen bedenken müssen, die sich aus der durch die erste
Sperre bewirkten faktischen Zurückstellung des Baugesuchs der Kläger erga-
ben.
III.
1.
Die Verurteilung beider Beklagten kann daher keinen Bestand haben,
soweit sie den Zeitraum bis zum Ende der verlängerten ersten Veränderungs-
sperre betrifft, zuzüglich eines angemessenen Zeitraums, der für die Klärung
der damals noch offenen bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen der Bau-
genehmigung erforderlich war. Da dem Senat auf der Grundlage des bisherigen
Sach- und Streitstandes eine abschließende Berechnung des Umfangs, in dem
sich der Anspruch der Kläger als unbegründet erweist, nicht möglich ist, ist das
Berufungsurteil insgesamt aufzuheben, soweit die Beklagten verurteilt worden
sind.
2.
Die somit erforderliche Zurückverweisung gibt den Parteien Gelegenheit,
auch zum Anspruchsgrund, insbesondere zur Frage eines etwaigen Verschul-
dens, ergänzend vorzutragen. Zwar haben die Kläger die Abweisung des Amts-
haftungsanspruchs gegen das beklagte Land, die darauf gestützt worden war,
dass es insoweit an einem Verschulden der handelnden Amtsträger gefehlt ha-
be, nicht angegriffen. Da das Berufungsgericht aber den Klägern gegen das
beklagte Land einen verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruch aus
enteignungsgleichem Eingriff zugesprochen und diesen der Höhe nach mit ei-
nem Schadensersatzanspruch aus Amtshaftung gleichgesetzt hat, bleibt es den
Klägern wegen der Einheitlichkeit des Streitgegenstandes (s. dazu Staudinger/
Wurm aaO Rn. 434) unbenommen, insoweit weiter vorzutragen.
3.
Im Übrigen ist der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff lediglich
auf eine "angemessene Entschädigung" gerichtet, während der Amtshaftungs-
anspruch den vollen Schaden erfasst. Dem Berufungsgericht kann nicht darin
beigepflichtet werden, dass im vorliegenden Fall beide Ansprüche der Höhe
nach identisch sind. Vielmehr ist die durch die Versagung der Baugenehmigung
vereitelte Chance, durch die Verwertung der fertig zu stellenden Wohnungen
höhere Erlöse zu erzielen als später, dem Bereich des entgangenen Gewinns
zuzuordnen und damit aus dem Entschädigungsanspruch auszuklammern.
Dementsprechend hat es insoweit bei den vom Senat für die Entschädigung
wegen vorübergehender Bausperren entwickelten Grundsätzen zu verbleiben,
nach denen in solchen Fällen als Ausgleich für den erlittenen Nachteil regelmä-
ßig (nur) die Bodenrente gewährt wird (vgl. insbesondere Senatsurteil vom
17. März 1994 - III ZR 27/93 = NJW 1994, 3158, 3160). Sollte die erneute Beru-
fungsverhandlung daher ergeben, dass hinsichtlich des noch verbleibenden
Verzögerungszeitraums ein Amtshaftungsanspruch ganz oder teilweise am feh-
lenden Verschulden scheitert, müsste auch insoweit eine rechnerische Korrek-
tur vorgenommen werden.
Schlick
Wurm
Kapsa
Dörr
Herrmann
Vorinstanzen:
LG Mainz, Entscheidung vom 10.08.2001 - 9 O 92/99 -
OLG Koblenz, Entscheidung vom 14.07.2004 - 1 U 1453/01 -