Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.06.2026 – C-658/24

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer) 18. Juni 2026 ( „Vorlage zur Vorabentscheidung – Niederlassungsfreiheit – Freier Dienstleistungsverkehr – Gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Nationale Regelung, die Lebensmitteleinzelhändler, deren Umsatz einen bestimmten Betrag übersteigt, für einen festgelegten Zeitraum zu Preissenkungen für bestimmte Lebensmittel und dazu verpflichtet, Mindestmengen hiervon vorzuhalten – Aufgrund eines Notstands ergriffene Maßnahme – Geldbußen“ In der Rechtssache C‑658/24 betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Győri Törvényszék (Stuhlgericht Győr, Ungarn) mit Entscheidung vom 23. September 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 9. Oktober 2024, in dem Verfahren Penny Market Kft. gegen Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal erlässt DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer) unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Richterin O. Spineanu-Matei sowie der Richter S. Rodin (Berichterstatter), N. Piçarra und N. Fenger, Generalanwalt: M. Szpunar, Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat, aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. November 2025, unter Berücksichtigung der Erklärungen – der Penny Market Kft., vertreten durch B. Kemény, Kamarai jogtanácsos, und L. Wallacher, Ügyvéd, – der ungarischen Regierung, vertreten durch D. Csoknyai, M. Z. Fehér, R. Kissné Berta und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte, – der deutschen Regierung, vertreten durch J. Möller und N. Scheffel als Bevollmächtigte, – der österreichischen Regierung, vertreten durch A. Posch, J. Schmoll und M. Kopetzki als Bevollmächtigte, – der Europäischen Kommission, vertreten durch V. Bottka und M. Mataija als Bevollmächtigte, nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. Februar 2026 folgendes Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV, von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36) und der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 671, berichtigt u. a. in ABl. 2016, L 130, S. 18) in der durch die Verordnung (EU) 2021/2117 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 (ABl. 2021, L 435, S. 262) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1308/2013).

2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Penny Market Kft., einem ungarischen Unternehmen, das zum deutschen Lebensmitteleinzelhandelskonzern REWE gehört, und der Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal (Regierungsbehörde für das Komitat Komárom-Esztergom, Ungarn) (im Folgenden: nationale Behörde) wegen eines Bescheids, mit dem diese Behörde gegen Penny Market eine verbraucherschutzrechtliche Geldbuße verhängte. Rechtlicher Rahmen Unionsrecht AEU-Vertrag

3 Art. 49 AEUV lautet: „Die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Das Gleiche gilt für Beschränkungen der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines Mitgliedstaats, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ansässig sind. Vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbstständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften im Sinne des Artikels 54 Absatz 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen.“

4 Art. 56 AEUV sieht vor: „Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der [Europäischen] Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. …“ Verordnung Nr. 1308/2013

5 Art. 219 („Maßnahmen gegen Marktstörungen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1308/2013 sieht vor: „Um effizient und wirksam gegen drohende Marktstörungen vorzugehen, die durch erhebliche Preissteigerungen oder ‑rückgänge auf Binnen- oder Außenmärkten oder andere Ereignisse oder Umstände hervorgerufen werden, durch die der betreffende Markt erheblich gestört wird oder gestört zu werden droht, und soweit diese Situation oder ihre Wirkung auf den Markt voraussichtlich andauert oder sich verschlechtert, wird der [Europäischen] Kommission die Befugnis übertragen, gemäß Artikel 227 delegierte Rechtsakte zu erlassen, um die erforderlichen Maßnahmen zur Bereinigung dieser Marktsituation zu treffen, wobei den Verpflichtungen Rechnung zu tragen ist, die sich aus den gemäß dem AEUV geschlossenen internationalen Übereinkünften ergeben, und sofern andere verfügbare Maßnahmen im Rahmen dieser Verordnung offenbar unzureichend oder unpassend sind. Sofern dies in Fällen drohender Marktstörungen gemäß Unterabsatz 1 des vorliegenden Absatzes aus unabweisbaren Dringlichkeitsgründen erforderlich ist, findet das Verfahren gemäß Artikel 228 auf die gemäß Unterabsatz 1 dieses Absatzes erlassenen delegierten Rechtsakte Anwendung. …“

6 Art. 221 („Maßnahmen zur Lösung spezifischer Probleme“) Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1308/2013 bestimmt: „(1) Die Kommission erlässt Durchführungsrechtsakte zu Dringlichkeitsmaßnahmen, die erforderlich und gerechtfertigt sind, um spezifische Probleme zu lösen. … (2) Um spezifische Probleme zu lösen, und in hinreichend begründeten Fällen äußerster Dringlichkeit in Situationen, in denen eine sehr schnelle Verschlechterung der Erzeugungs- und Marktbedingungen droht, der im Falle von Verzögerungen beim Erlass von Maßnahmen später nur mit Schwierigkeiten zu begegnen wäre, erlässt die Kommission … sofort geltende Durchführungsrechtsakte.“ Richtlinie 2006/123

7 Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2006/123 lautet: „(1) Diese Richtlinie enthält allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen. (2) Diese Richtlinie betrifft weder die Liberalisierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die öffentlichen oder privaten Einrichtungen vorbehalten sind, noch die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen, die Dienstleistungen erbringen. (3) Diese Richtlinie betrifft weder die Abschaffung von Dienstleistungsmonopolen noch von den Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen, die unter die gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften fallen. Diese Richtlinie berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht festzulegen, welche Leistungen sie als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erachten, wie diese Dienstleistungen unter Beachtung der Vorschriften über staatliche Beihilfen organisiert und finanziert werden sollten und welchen spezifischen Verpflichtungen sie unterliegen sollten. (4) Diese Richtlinie berührt nicht die Maßnahmen, die auf gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht ergriffen werden, um die kulturelle oder sprachliche Vielfalt oder den Medienpluralismus zu schützen oder zu fördern. (5) Diese Richtlinie berührt nicht das Strafrecht der Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch nicht unter Umgehung der Vorschriften dieser Richtlinie die Dienstleistungsfreiheit dadurch einschränken, dass sie Strafrechtsbestimmungen anwenden, die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit gezielt regeln oder beeinflussen. (6) Diese Richtlinie berührt nicht das Arbeitsrecht, d. h. gesetzliche oder vertragliche Bestimmungen über Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, einschließlich des Gesundheitsschutzes und der Sicherheit am Arbeitsplatz und über die Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die von den Mitgliedstaaten gemäß nationalem Recht unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts angewandt werden. In gleicher Weise berührt die Richtlinie auch nicht die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit. (7) Diese Richtlinie berührt nicht die Ausübung der in den Mitgliedstaaten und durch das Gemeinschaftsrecht anerkannten Grundrechte. Sie berührt auch nicht das Recht, gemäß nationalem Recht und nationalen Praktiken unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts Tarifverträge auszuhandeln, abzuschließen und durchzusetzen sowie Arbeitskampfmaßnahmen zu ergreifen.“

8 Art. 3 („Verhältnis zu geltendem Gemeinschaftsrecht“) Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 sieht vor: „Widersprechen Bestimmungen dieser Richtlinie einer Bestimmung eines anderen Gemeinschaftsrechtsaktes, der spezifische Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen regelt, so hat die Bestimmung des anderen Gemeinschaftsrechtsaktes Vorrang und findet auf die betreffenden Bereiche oder Berufe Anwendung. … …“

9 Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2006/123 bestimmt: „Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck: 1. ‚Dienstleistung‘ jede von Artikel [57 AEUV] erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird; … 5. ‚Niederlassung‘ die tatsächliche Ausübung einer von Artikel [49 AEUV] erfassten wirtschaftlichen Tätigkeit durch den Dienstleistungserbringer auf unbestimmte Zeit und mittels einer festen Infrastruktur, von der aus die Geschäftstätigkeit der Dienstleistungserbringung tatsächlich ausgeübt wird; …“

10 Art. 14 („Unzulässige Anforderungen“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor: „Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von einer der folgenden Anforderungen abhängig machen: 1. diskriminierenden Anforderungen, die direkt oder indirekt auf der Staatsangehörigkeit oder – für Unternehmen – dem satzungsmäßigen Sitz beruhen, insbesondere: a) einem Staatsangehörigkeitserfordernis für den Dienstleistungserbringer, seine Beschäftigten, seine Gesellschafter oder die Mitglieder der Geschäftsführung oder Kontrollorgane; b) einer Residenzpflicht des Dienstleistungserbringers, seiner Beschäftigten, der Gesellschafter oder der Mitglieder der Geschäftsführung oder Kontrollorgane im betreffenden Hoheitsgebiet; …“

11 Art. 15 („Zu prüfende Anforderungen“) der Richtlinie 2006/123 lautet: „(1) Die Mitgliedstaaten prüfen, ob ihre Rechtsordnungen die in Absatz 2 aufgeführten Anforderungen vorsehen, und stellen sicher, dass diese Anforderungen die Bedingungen des Absatzes 3 erfüllen. Die Mitgliedstaaten ändern ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um sie diesen Bedingungen anzupassen. (2) Die Mitgliedstaaten prüfen, ob ihre Rechtsordnung die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit von folgenden nicht diskriminierenden Anforderungen abhängig macht: a) mengenmäßigen oder territorialen Beschränkungen, insbesondere in Form von Beschränkungen aufgrund der Bevölkerungszahl oder bestimmter Mindestentfernungen zwischen Dienstleistungserbringern; b) der Verpflichtung des Dienstleistungserbringers, eine bestimmte Rechtsform zu wählen; c) Anforderungen im Hinblick auf die Beteiligungen am Gesellschaftsvermögen; d) Anforderungen, die die Aufnahme der betreffenden Dienstleistungstätigkeit aufgrund ihrer Besonderheiten bestimmten Dienstleistungserbringern vorbehalten, mit Ausnahme von Anforderungen, die Bereiche betreffen, die von der Richtlinie 2005/36/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. 2005, L 255, S. 22)] erfasst werden, oder solchen, die in anderen Gemeinschaftsrechtsakten vorgesehen sind; e) dem Verbot, in ein und demselben Hoheitsgebiet mehrere Niederlassungen zu unterhalten; f) Anforderungen, die eine Mindestbeschäftigtenzahl verlangen; g) der Beachtung von festgesetzten Mindest- und/oder Höchstpreisen durch den Dienstleistungserbringer; h) der Verpflichtung des Dienstleistungserbringers, zusammen mit seiner Dienstleistung bestimmte andere Dienstleistungen zu erbringen. (3) Die Mitgliedstaaten prüfen, ob die in Absatz 2 genannten Anforderungen folgende Bedingungen erfüllen: a) Nicht-Diskriminierung: die Anforderungen dürfen weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts des satzungsmäßigen Sitzes darstellen; b) Erforderlichkeit: die Anforderungen müssen durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein; c) Verhältnismäßigkeit: die Anforderungen müssen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sein; sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist; diese Anforderungen können nicht durch andere weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden, die zum selben Ergebnis führen. (4) Die Absätze 1, 2 und 3 gelten für Rechtsvorschriften im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nur insoweit, als die Anwendung dieser Absätze die Erfüllung der anvertrauten besonderen Aufgabe nicht rechtlich oder tatsächlich verhindert. (5) In dem in Artikel 39 Absatz 1 genannten Bericht für die gegenseitige Evaluierung geben die Mitgliedstaaten an: a) welche Anforderungen sie beabsichtigen beizubehalten und warum sie der Auffassung sind, dass diese die Bedingungen des Absatzes 3 erfüllen; b) welche Anforderungen sie aufgehoben oder gelockert haben. (6) Ab dem 28. Dezember 2006 dürfen die Mitgliedstaaten keine neuen Anforderungen der in Absatz 2 genannten Art einführen, es sei denn, diese neuen Anforderungen erfüllen die in Absatz 3 aufgeführten Bedingungen. (7) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission alle neuen Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die die in Absatz 6 genannten Anforderungen vorsehen, sowie deren Begründung. Die Kommission bringt den anderen Mitgliedstaaten diese Vorschriften zur Kenntnis. Die Mitteilung hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, die betreffenden Vorschriften zu erlassen. Binnen drei Monaten nach Erhalt der Mitteilung prüft die Kommission die Vereinbarkeit aller neuen Anforderungen mit dem Gemeinschaftsrecht und entscheidet gegebenenfalls, den betroffenen Mitgliedstaat aufzufordern, diese neuen Anforderungen nicht zu erlassen oder aufzuheben. Die Mitteilung eines Entwurfs für einen nationalen Rechtsakt gemäß der Richtlinie 98/34/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37)] erfüllt gleichzeitig die in der vorliegenden Richtlinie vorgesehene Verpflichtung zur Mitteilung.“

12 Art. 16 („Dienstleistungsfreiheit“) Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 sieht vor: „Die Mitgliedstaaten achten das Recht der Dienstleistungserbringer, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen ihrer Niederlassung zu erbringen. Der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, gewährleistet die freie Aufnahme und freie Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten innerhalb seines Hoheitsgebiets. Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von Anforderungen abhängig machen, die gegen folgende Grundsätze verstoßen: a) Nicht-Diskriminierung: die Anforderung darf weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei juristischen Personen – aufgrund des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, darstellen; b) Erforderlichkeit: die Anforderung muss aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt sein; c) Verhältnismäßigkeit: die Anforderung muss zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet sein und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.“ Ungarisches Recht Gesetz Nr. XCIII von 2021 über die Koordinierung von Verteidigungs- und Sicherheitsmaßnahmen

13 § 80 Abs. 1 Buchst. d, Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 des A védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (Gesetz Nr. XCIII von 2021 über die Koordinierung von Verteidigungs- und Sicherheitsmaßnahmen) (Magyar Közlöny 2021/118) sieht vor: „(1) Während eines Notstands kann die Regierung durch Verordnung die Anwendung bestimmter Gesetze aussetzen, von bestimmten gesetzlichen Vorschriften abweichen und weitere außergewöhnliche Maßnahmen ergreifen, um die Sicherheit von Leben, Gesundheit, Personen, Gütern und Rechten der Bürger sowie die Stabilität der Volkswirtschaft zu gewährleisten. (2) Die Regierung kann von ihren Befugnissen nach Abs. 1 Gebrauch machen, um Rechtsvorschriften in Bereichen zu erlassen, die mit der wirtschaftlichen Sicherheit und der Versorgungssicherheit verbunden sind. (3) Die Regierung kann – soweit dies aufgrund des auslösenden Ereignisses erforderlich und im Verhältnis zum verfolgten Ziel angemessen ist – von ihren Befugnissen nach Abs. 1 Gebrauch machen, um ein den Kriegszustand, einen Ausnahmezustand oder einen Notstand auslösendes Ereignis zu verhindern und zu bewältigen, um es zu beenden sowie um die damit verbundenen schädlichen Auswirkungen zu verhindern oder zu beseitigen.“ Regierungsverordnung 162/2023

14 Die A háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Regierungsverordnung 162/2023 über Maßnahmen, die für die Senkung der kriegsbedingten Lebensmittelpreisinflation erforderlich sind) vom 5. Mai 2023 (Magyar Közlöny 2023/66) (im Folgenden: Regierungsverordnung 162/2023) trat am 6. Mai 2023 in Kraft.

15 § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Regierungsverordnung 162/2023 bestimmt: „[Für die Zwecke dieser Verordnung] bezeichnet der Ausdruck ‚Händler‘ einen Händler, der als Haupttätigkeit die in der Statistischen Systematik der Wirtschaftszweige mit der Bezeichnung ,4711 – Einzelhandel mit Waren verschiedener Art, Hauptrichtung Nahrungs- und Genussmittel, Getränke und Tabakwaren‘ angegebene Tätigkeit ausübt und dessen Nettoumsatz gemäß dem A Kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény [(Gesetz Nr. XLV von 2020 über die Einzelhandelssteuer)] im Jahr 2021 1 Mrd. [ungarische Forint (HUF), (rund 2500000 Euro)] überstieg.“

16 § 2 der Regierungsverordnung 162/2023 bestimmt: „(1) Bezüglich der in Anhang 1 genannten Produktkategorien (im Folgenden: Produktkategorien, für die Sonderangebote verpflichtend sind) und der Produkte der in Anhang 2 genannten Produkttypen ist der Händler verpflichtet, zwischen dem 1. Juni 2023 und dem 30. Juni 2024 pro Geschäft (bzw. im Fall des Versandhandels pro Plattform …) eine Preissenkung einzuführen. (2) Für die in Anhang 1 genannten Produktkategorien wendet der Händler bei der Preissenkung gemäß Abs. 1 – im Aktionszeitraum und ab dessen Ende regelmäßig wiederkehrend – pro Produktkategorie, für die Sonderangebote verpflichtend sind, in jedem Aktionszeitraum in Bezug auf mindestens ein Produkt seiner Wahl (im Folgenden: von der Preissenkung betroffenes Produkt) einen Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis (im Folgenden: Aktionspreis) an, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis, den er in den 30 Tagen vor der Anwendung der Preissenkung auf dieses Produkt angewandt hat.“

17 § 3 Abs. 1 der Regierungsverordnung 162/2023 bestimmt: „Der Händler ist verpflichtet, a) die von der Preissenkung betroffenen Produkte zu vertreiben und b) diese Produkte täglich mindestens in der durchschnittlichen Tagesmenge, die er im Jahr 2022 verkauft hat, so zum Verkauf anzubieten, dass die Versorgung der Kunden kontinuierlich gewährleistet ist.“

18 Die von der Regierungsverordnung 162/2023 betroffenen Produkte, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, sind in den Nrn. 16 und 20 des Anhangs 1 dieser Regierungsverordnung aufgezählt; diese lauten: „Anhang 1 – Produktkategorien, für die Sonderangebote verpflichtend sind: … 16. Frisches Obst … 20. Mineralwässer und Erfrischungsgetränke.“ Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen

19 Angesichts des seit Februar 2022 andauernden bewaffneten Konflikts in der Ukraine, einem Nachbarland Ungarns, rief die ungarische Regierung am 24. Mai 2022 den „Notstand“ aus, der mehrfach verlängert wurde und die Regierung dazu veranlasste, durch Regierungsverordnung bestimmte außergewöhnliche Maßnahmen zu ergreifen, was ihr § 80 des Gesetzes Nr. XCIII von 2021 erlaubt.

20 In diesem Kontext erließ die Regierung, um die Verbraucher vor einer übermäßigen Inflation zu schützen, u. a. die Regierungsverordnung 162/2023, die ein System verpflichtender Preissenkungen ab dem 6. Mai 2023 einführte.

21 Im Wesentlichen verpflichtet § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 2 dieser Regierungsverordnung die im Lebensmitteleinzelhandel tätigen Gewerbetreibenden, deren Jahresumsatz im Jahr 2021 mehr als 1 Mrd. HUF (rund 2500000 Euro) betrug, während eines festgelegten Zeitraums (Aktionszeitraum) für mindestens ein Produkt ihrer Wahl aus den in Anhang 1 der Regierungsverordnung genannten Produktkategorien einen Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis anzuwenden, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis, den sie in den 30 Tagen davor angewandt haben. Außerdem schreibt § 3 Abs. 1 der Regierungsverordnung diesen Händlern vor, die betroffenen Produkte in der durchschnittlichen Tagesmenge des Jahres 2022 auf den Markt zu bringen, um eine kontinuierliche Versorgung der Kunden zu gewährleisten.

22 Bei einem Verstoß gegen die Verpflichtungen aus der Regierungsverordnung 162/2023 kann die nationale Behörde Geldbußen verhängen. Darüber hinaus kann sie anordnen, dass der fragliche Händler seine Tätigkeit in dem von dem Verstoß betroffenen Geschäft vorübergehend einstellt.

23 Am 20. Februar 2024 nahm die nationale Behörde eine Vor-Ort-Kontrolle in einem von Penny Market betriebenen Geschäft vor.

24 Dabei stellte die nationale Behörde fest, dass zwei vom Aktionszeitraum betroffene Produkte, nämlich Äpfel sowie Mineralwässer und Erfrischungsgetränke, die unter die in den Nrn. 16 und 20 von Anhang 1 der Regierungsverordnung 162/2023 genannten Produktkategorien fallen, sich nicht in den Regalen dieses Geschäfts befanden und dass am Tag der Kontrolle keines dieser Produkte verkauft worden war.

25 Mit Bescheid vom 27. März 2024 verhängte die nationale Behörde daher gegen Penny Market eine Geldbuße in der Höhe von 4000000 HUF (ca. 10000 Euro). In der Begründung dieses Bescheids wird ausgeführt, dass Penny Market gegen § 3 Abs. 1 der Regierungsverordnung 162/2023 verstoßen habe, weil diese Produkte zum Zeitpunkt der Kontrolle zwar auf Lager, aber nicht in den Regalen im Verkaufsbereich gewesen seien, so dass zum Zeitpunkt der Kontrolle noch keines dieser Produkte verkauft worden sei. Daher habe Penny Market an einem Tag während des einwöchigen Aktionszeitraums die Vermarktung dieser Produkte nicht sichergestellt. Die nationale Behörde ging daher davon aus, dass dieses Geschäft die im Jahr 2022 durchschnittlich vermarktete Tagesmenge nicht so zum Verkauf angeboten habe, dass die Kunden kontinuierlich versorgt werden können.

26 Penny Market klagte gegen diesen Bescheid beim Győri Törvényszék (Stuhlgericht Győr, Ungarn), dem vorlegenden Gericht. Sie machte in Bezug auf die Äpfel geltend, dass sie zum einen den zuständigen Minister über eine verzögerte Lieferung dieses Produkts informiert und zum anderen am Tag der Kontrolle die im Jahr 2022 durchschnittlich vermarktete Tagesmenge verkauft habe. Nach Auffassung von Penny Market hätte die nationale Behörde die Verkäufe des ganzen Tages prüfen müssen, anstatt sich für ihre Feststellungen nur auf einen bestimmten Zeitpunkt desselben zu beschränken. Was die Kategorie Mineralwässer und Erfrischungsgetränke betreffe, habe den Kunden ein Ersatzprodukt zur Verfügung gestanden.

27 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass Penny Market von einem deutschen Lebensmittelhandelskonzern gegründet worden sei und ihr Kapital daher nicht von ungarischen Personen gehalten werde. Da es sich bei der Tätigkeit des Lebensmitteleinzelhandels um eine kaufmännische Tätigkeit im Sinne von Art. 57 Buchst. b AEUV handele, stelle sich die Frage, ob die Regierungsverordnung 162/2023 mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Dienstleistungsfreiheit und der Verordnung Nr. 1308/2013 vereinbar sei. Im vorliegenden Fall sei auch die Niederlassungsfreiheit anwendbar, da diese die Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten durch Penny Market als unabhängiges Unternehmen umfasse.

28 Unter diesen Umständen hat das Győri Törvényszék (Stuhlgericht Győr) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Sind die Art. 49 und 56 AEUV sowie Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen, dass mit ihnen eine nationale Regelung in Einklang steht, die unter Berufung auf einen Notstand ausschließlich Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 1 Mrd. HUF (rund 2500000 Euro) dazu verpflichtet, auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelspreis, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und die im Fall eines Verstoßes gegen diese Pflicht zwingend die Verhängung einer Geldbuße vorschreibt? 2. Ist die Verordnung Nr. 1308/2013 dahin auszulegen, dass mit ihr eine nationale Regelung in Einklang steht, die unter Berufung auf einen Notstand ausschließlich Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 1 Mrd. HUF (rund 2500000 Euro) dazu verpflichtet, auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelspreis, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und die im Fall eines Verstoßes gegen diese Pflicht zwingend die Verhängung einer Geldbuße vorschreibt? Zu den Vorlagefragen Zur zweiten Vorlagefrage

29 Mit seiner zweiten Frage, die zuerst zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Verordnung Nr. 1308/2013 dahin auszulegen ist, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallende Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten.

30 Es ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), bei der sich die Union gemäß Art. 4 Abs. 2 Buchst. d AEUV die Zuständigkeit mit ihnen teilt, über Rechtsetzungsbefugnisse verfügen, die es ihnen, wie aus Art. 2 Abs. 2 AEUV hervorgeht, erlauben, ihre Zuständigkeit wahrzunehmen, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat (Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).

31 Nach ständiger Rechtsprechung sind die Mitgliedstaaten, wenn eine Verordnung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation (im Folgenden: GMO) für einen bestimmten Sektor erlassen worden ist, jedoch verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Verordnung abweichen oder sie verletzen können. Mit einer GMO sind auch Vorschriften unvereinbar, die ihr ordnungsgemäßes Funktionieren behindern, auch wenn die GMO das betreffende Gebiet nicht abschließend geregelt hat (Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).

32 Mangels eines Preisfestsetzungsmechanismus ist die freie Bestimmung der Verkaufspreise auf der Grundlage des freien Wettbewerbs einer der Bestandteile der Verordnung Nr. 1308/2013 und Ausdruck des Grundsatzes des freien Warenverkehrs unter Bedingungen eines wirksamen Wettbewerbs (Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).

33 Die Schaffung einer GMO verwehrt es den Mitgliedstaaten jedoch nicht, nationale Regeln anzuwenden, die ein im Allgemeininteresse liegendes anderes Ziel verfolgen als die betreffende GMO, selbst wenn diese Regeln Einfluss auf das Funktionieren des Binnenmarkts in dem betreffenden Sektor haben können, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist (Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).

34 Als Erstes ist – wie vom vorlegenden Gericht ausgeführt – festzustellen, dass eine Verpflichtung wie die in der Regierungsverordnung 162/2023 genannte, eine festgelegte Mindestmenge bestimmter landwirtschaftlicher Produkte zu einem verpflichtend gesenkten Bruttoeinzelhandelspreis zu verkaufen, die Händler daran hindert, ihre Verkaufspreise und die Mengen, die sie verkaufen möchten, auf der Grundlage wirtschaftlicher Erwägungen, die auf dem freien Wettbewerb beruhen, frei zu bestimmen. Diese Verpflichtung beeinträchtigt daher den freien Wettbewerb, der – wie in Rn. 32 des vorliegenden Urteils ausgeführt – ein Bestandteil der Verordnung Nr. 1308/2013 ist.

35 Als Zweites müssen nach der in Rn. 33 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung die Maßnahmen im Sinne der Regierungsverordnung 162/2023 durch die Verfolgung eines im Allgemeininteresse liegenden Ziels, das nicht den mit der GMO verfolgten entspricht, gerechtfertigt sein.

36 Im vorliegenden Fall verfolgt diese Regierungsverordnung nach den Angaben der ungarischen Regierung ein doppeltes Ziel, nämlich die Bekämpfung der Inflation und den Schutz benachteiligter Verbraucher durch eine garantierte Versorgung mit Grundnahrungsmitteln zu erschwinglichen Preisen.

37 Hierzu ist zwar festzustellen, dass die Kommission nach den Art. 219 und 221 der Verordnung Nr. 1308/2013 unter bestimmten Voraussetzungen befugt ist, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um zum einen gegen drohende Marktstörungen, die durch erhebliche Preissteigerungen oder ‑rückgänge auf Binnen- oder Außenmärkten oder andere Ereignisse oder Umstände hervorgerufen werden – einschließlich in Notsituationen –, und zum anderen gegen spezifische Probleme in Notsituationen vorzugehen. Diese Bestimmungen können jedoch in Anbetracht der mit ihnen geregelten besonderen Situationen nicht so weit ausgelegt werden, dass davon auszugehen wäre, dass die Verordnung Nr. 1308/2013 insgesamt die mit der streitigen Regierungsverordnung 162/2023 verfolgten im Allgemeininteresse liegenden Ziele umfasst, nämlich die Bekämpfung der Inflation und den Schutz benachteiligter Verbraucher durch eine garantierte Versorgung mit Grundnahrungsmitteln zu erschwinglichen Preisen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 42).

38 Unter diesen Umständen kann sich ein Staat auf das Ziel berufen, die Inflation zu bekämpfen oder benachteiligte Verbraucher zu schützen, um Maßnahmen wie die in der Regierungsverordnung 162/2023 vorgesehenen zu rechtfertigen, die das System der Preisbildung unter Bedingungen eines wirksamen Wettbewerbs beeinträchtigen, auf das sich die Verordnung Nr. 1308/2013 gründet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 43).

39 Allerdings müssen Maßnahmen wie die in der Regierungsverordnung 162/2023 vorgesehenen, die verlangen, dass während eines festgelegten Zeitraums bestimmte Preissenkungen anzuwenden sind und stets eine Mindestmenge bestimmter Lebensmittel vorzuhalten ist, den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen, d. h., sie müssen geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Insoweit muss die Prüfung der Verhältnismäßigkeit unter Berücksichtigung der Ziele der GAP und des guten Funktionierens der GMO erfolgen, was einen Ausgleich zwischen diesen Zielen und den mit der Regierungsverordnung verfolgten Zielen erfordert (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).

40 Hinsichtlich der Frage, ob die in Rede stehenden Maßnahmen geeignet sind, die Verwirklichung der mit ihnen verfolgten Ziele zu gewährleisten, ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (Urteil vom 12. September 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).

41 Insoweit werden erstens, wie vom Generalanwalt in Nr. 36 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt, mit der Festlegung eines Höchstpreises für bestimmte Produkte auf der Einzelhandelsebene nicht kohärent und systematisch die Ziele verfolgt, die Inflation zu bekämpfen und benachteiligte Verbraucher zu schützen, da sie nur Gewerbetreibende des Lebensmitteleinzelhandels betrifft, deren Jahresumsatz über 1 Mrd. HUF (rund 2500000 Euro) liegt, die sich gemäß den Ausführungen in der Vorlageentscheidung im Allgemeinen eher in städtischen als in ländlichen Gebieten befinden.

42 Aus diesem Merkmal der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen ergibt sich somit, dass ein wesentlicher Teil der im betreffenden Mitgliedstaat auf den Markt gebrachten Lebensmittel von Gewerbetreibenden verkauft wird, auf die diese Maßnahmen keine Anwendung finden, und dass für einen erheblichen Anteil der benachteiligten Verbraucher in der Praxis der Zugang zu Lebensmitteln, deren Preis gemäß diesen Maßnahmen gesenkt werden muss, schwierig sein wird.

43 Zweitens ist auch die Verpflichtung, Mindestmengen bestimmter Produkte auf Lager vorzuhalten, nicht geeignet, die Erreichung der genannten Ziele zu gewährleisten, da diese Maßnahme ebenfalls auf dieselbe begrenzte Gruppe von Gewerbetreibenden Anwendung findet.

44 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Verordnung Nr. 1308/2013 dahin auszulegen ist, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallende Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten. Zur ersten Vorlagefrage

45 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof dessen Aufgabe ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben. Hierzu hat er die ihm vorgelegten Fragen gegebenenfalls umzuformulieren und, soweit erforderlich, unionsrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen, die das nationale Gericht in seiner Frage nicht angeführt hat (Urteil vom 30. Januar 2025, Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

46 Von dieser Möglichkeit ist in dem vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren Gebrauch zu machen.

47 Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2006/123 auf das Ausgangsverfahren Anwendung findet, weil es sich bei der Tätigkeit des Lebensmitteleinzelhandels um eine „Dienstleistung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 1 dieser Richtlinie handelt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser, C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 97).

48 Zweitens betrifft die vorliegende Rechtssache, wie vom Generalanwalt in Nr. 41 seiner Schlussanträge ausgeführt, nicht die nach Art. 1 Abs. 1 bis 7 der Richtlinie 2006/123 von ihrem Anwendungsbereich ausgeschlossenen Tätigkeitsbereiche.

49 Drittens ist, wie vom Generalanwalt in Nr. 42 seiner Schlussanträge ebenfalls ausgeführt, davon auszugehen, dass die Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 1308/2013 auf den Ausgangsrechtsstreit nicht die gleichzeitige Anwendbarkeit der Richtlinie 2006/123 auf diesen Rechtsstreit ausschließt. Die Verordnung Nr. 1308/2013 enthält nämlich keine Bestimmungen über spezifische Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen im Sinne von Art. 3 der Richtlinie, so dass diese Verordnung nicht unter diesen Art. 3 fällt und nicht im Widerspruch zu dieser Richtlinie steht.

50 Viertens sind die einschlägigen auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Vorschriften die Art. 14 und 15 der Richtlinie 2006/123, die die Niederlassungsfreiheit betreffen, die Gegenstand von Kapitel III dieser Richtlinie ist, und nicht Art. 16 dieser Richtlinie, der die Dienstleistungsfreiheit betrifft und in Kapitel IV der Richtlinie steht.

51 Wie sich aus Art. 4 Nr. 5 der Richtlinie 2006/123 ergibt, hängt insoweit die Frage, ob eine Situation unter die Bestimmungen dieser Richtlinie zur Dienstleistungsfreiheit oder unter die zur Niederlassungsfreiheit fällt, vom Grad an Beständigkeit der Niederlassung des Wirtschaftsteilnehmers im betreffenden Mitgliedstaat ab. Im vorliegenden Fall genügt der Hinweis, dass aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervorgeht, dass Penny Market, die vom deutschen Lebensmitteleinzelhandelskonzern REWE gegründet wurde, seit 1996 auf dem ungarischen Markt tätig ist und im Sinne von Art. 4 Nr. 5 der Richtlinie 2006/123 tatsächlich, ständig und dauerhaft eine von Art. 49 AEUV erfasste wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, nämlich die Tätigkeit des Einzelhandels.

52 Folglich ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 14 Nr. 1 und Art. 15 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten.

53 Was insbesondere Art. 14 der Richtlinie 2006/123 betrifft, so enthält dieser ein absolutes Verbot diskriminierender Anforderungen.

54 Nach Art. 14 Nr. 1 der Richtlinie 2006/123 dürfen die Mitgliedstaaten die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von diskriminierenden Anforderungen abhängig machen, die direkt oder indirekt auf der Staatsangehörigkeit oder – für Unternehmen – dem satzungsmäßigen Sitz beruhen.

55 Folglich verbietet dieser Art. 14 nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund des Sitzes der Gesellschaften, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zum gleichen Ergebnis führen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).

56 Überdies hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass sowohl aus dem Wortlaut von Art. 14 der Richtlinie 2006/123 als auch aus der Systematik dieser Richtlinie folgt, dass die in Art. 14 genannten Anforderungen nicht gerechtfertigt werden können (Urteil vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn, C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).

57 Der Gerichtshof hat insoweit u. a. hervorgehoben, dass ein solches Verbot ohne Rechtfertigungsmöglichkeit sicherstellen soll, dass bestimmte Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, hinsichtlich deren der Unionsgesetzgeber und der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung davon ausgehen, dass sie das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts in gravierender Weise beeinträchtigen, systematisch und schnell beseitigt werden können, und es somit einen mit dem AEU-Vertrag in Einklang stehenden Zweck verfolgt (Urteil vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn, C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).

58 Zwar ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu bestimmen, ob die in der Regierungsverordnung 162/2023 genannten Maßnahmen eine mittelbare Diskriminierung der außerhalb Ungarns ansässigen Gesellschaften darstellen, doch ist der Gerichtshof, um diesem Gericht eine zweckdienliche Antwort zu geben, befugt, ihm auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens und der vor ihm abgegebenen schriftlichen und mündlichen Erklärungen Hinweise zu geben, die dem nationalen Gericht eine Entscheidung ermöglichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2015, Trijber und Harmsen, C‑340/14 und C‑341/14, EU:C:2015:641, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).

59 Im vorliegenden Fall ist der Vorlageentscheidung zu entnehmen, dass alle Handelsgesellschaften, die eine Tätigkeit des Lebensmitteleinzelhandels ausüben und einen Nettoumsatz von weniger als 1 Mrd. HUF (rund 2500000 Euro) erwirtschaftet haben – die nicht unter § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Regierungsverordnung 162/2023 fallen –, Handelsgesellschaften im Eigentum von ungarischen Personen waren, während alle Händler im Eigentum von Personen, die keine Ungarn sind, unter diese Bestimmung fallen.

60 Der Umstand, dass solche Maßnahmen hauptsächlich Gesellschaften treffen, deren Eigentümer Personen sind, die keine Ungarn sind, vermag zum einen nicht zu belegen, dass diese Maßnahmen nicht auf einem neutralen und relevanten Kriterium beruhen, und ist zum anderen für sich genommen nicht geeignet, eine Diskriminierung zu begründen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, Rn. 70 und 72).

61 Allerdings hat die Kommission im Verfahren vor dem Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die umsatzstarken ungarischen Einzelhandelsunternehmen in der Praxis nicht unter die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung fallen, weil sie zum einen ein Netz aus Franchisenehmern betreiben, deren Umsätze für die Bestimmung, ob der in dieser Regelung genannte Schwellenwert überschritten ist, nicht addiert werden, und die Regelung zum anderen ausschließlich auf Gewerbetreibende Anwendung findet, die unter eine bestimmte Bezeichnung der Statistischen Systematik der Wirtschaftszweige fallen, während zwei dieser Unternehmen, die die wichtigsten von ungarischen Personen gehaltenen Handelsketten sind, ihre Tätigkeit unter einer anderen Bezeichnung dieser Systematik ausüben.

62 Der Umstand, dass eine Gruppe von Geschäften, deren Gesamtumsatz den in der Regierungsverordnung 162/2023 angegebenen Schwellenwert übersteigt, in Form eines Netzes von Franchisenehmern betrieben wird oder seine Tätigkeit des Lebensmitteleinzelhandels unter einer anderen als der in der Regierungsverordnung angegebenen Bezeichnung der Statistischen Systematik ausübt, kann indessen nicht bedeuten, dass diese Gruppe sich nicht in einer vergleichbaren Situation wie eine Gruppe von Geschäften befindet, die zentral betrieben wird oder ihre Tätigkeit unter der in dieser Regierungsverordnung angegebenen Bezeichnung der Statistischen Systematik ausübt.

63 Sollte sich also bestätigen, dass die von der Kommission vorgebrachten Aspekte tatsächlich der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Situation entsprechen, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist, wäre folglich davon auszugehen, dass die unter die Regierungsverordnung 162/2023 fallenden Maßnahmen eine nach Art. 14 der Richtlinie 2006/123 verbotene mittelbare Diskriminierung darstellen.

64 Jedenfalls wäre bei einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, selbst wenn das vorlegende Gericht letztlich feststellt, dass sie nicht diskriminierend ist, dann davon auszugehen, dass sie eine zu prüfende Anforderung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Buchst. g der Richtlinie 2006/123 enthält, was bedeutet, dass sie nur durchgeführt werden kann, wenn sie die in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie genannten Bedingungen erfüllt.

65 Gemäß Art. 15 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 genügt eine nationale Maßnahme diesen Bedingungen nur, soweit sie u. a. zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet ist. Entsprechend dem, was der Generalanwalt in Nr. 58 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ergibt sich somit aus den Ausführungen in den Rn. 41 bis 43 des vorliegenden Urteils, dass eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nicht mit der Richtlinie vereinbar ist.

66 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 14 Nr. 1 und Art. 15 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten. Kosten

67 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig. Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt: 1. Die Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 des Rates in der durch die Verordnung (EU) 2021/2117 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallende Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten. 1. Die Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 des Rates in der durch die Verordnung (EU) 2021/2117 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallende Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten. 2. Art. 14 Nr. 1 und Art. 15 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt sind dahin auszulegen, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten. 2. Art. 14 Nr. 1 und Art. 15 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt sind dahin auszulegen, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die im Hinblick auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 2500000 Euro unter Androhung einer Geldbuße dazu verpflichtet, zum einen auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und zum anderen während dieses Zeitraums stets Mindestmengen bestimmter Produkte vorzuhalten. Unterschriften