Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Entscheidung vom 12.05.2009 – 18215/06

Entscheidung Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Fünfte Sektion Anonymisierte nichtamtliche Übersetzung aus dem Englischen Quelle: Bundesministerium der Justiz, Berlin 12/05/09 ENTSCHEIDUNG über die ZULÄSSIGKEIT der Individualbeschwerde Nr. 18215/06 G. e.V. u.a. gegen Deutschland ENTSCHEIDUNG ÜBER DIE ZULÄSSIGKEIT der Individualbeschwerde Nr. 18215/06 G. e.V. u.a. gegen Deutschland Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Fünfte Sektion) hat in seiner Sitzung am 12. Mai 2009 als Kammer mit den Richterinnen und Richtern Peer Lorenzen, Präsident, Rait Maruste, Karel Jungwiert, Renate Jaeger, Mark Villiger, Mirjana Lazarova Trajkovska, Zdravka Kalaydjieva und Claudia Westerdiek, Sektionskanzlerin, im Hinblick auf die oben genannte Individualbeschwerde, die am 5. Mai 2006 eingereicht wurde, nach Beratung wie folgt entschieden: SACHVERHALT Die Individualbeschwerde wurde von dem Verein G. e.V., vertreten durch Frau B., und von vier weiteren Beschwerdeführern eingereicht. Die 1961, 1969, 1966 bzw. 1958 geborenen Beschwerdeführer – Frau L., Frau F., Herr T.e und Herr S. - sind deutsche Staatsangehörige und leben in H.. Vor dem Gerichtshof wurden sie von Herrn M. Günther, Herrn H.-G. Heidel, Herrn Dr. U. Wollenteit und Herrn M. Hack, allesamt Rechtsanwälte in Hamburg, vertreten. Der von den Beschwerdeführern vorgebrachte Sachverhalt lässt sich wie folgt zusammenfassen. Die Geschäftsstelle des beschwerdeführenden Vereins und die Wohnungen bzw. ehemaligen Wohnungen der anderen vier Beschwerdeführer liegen an stark befahrenen Straßen und Kreuzungen in Hamburg. Am 20. August 2001 beantragten die Beschwerdeführer beim Kraftfahrtbundesamt Maßnahmen zur Verminderung der lungengängigen Staubpartikelemissionen von Dieselfahrzeugen. Die Beschwerdeführer beantragten beim Kraftfahrtbundesamt,

1 den Autoherstellern den Widerruf der Allgemeinen Betriebserlaubnis für bestimmte Dieselfahrzeuge anzudrohen, wenn sie nicht innerhalb angemessener Frist die betreffenden Fahrzeuge zurückrufen und mit Partikelfiltern nachrüsten,

2 die Allgemeine Betriebserlaubnis nach Ablauf der Nachrüstfrist zu widerrufen und

3 die Allgemeine Betriebserlaubnis für Dieselfahrzeuge zu versagen, sofern die Fahrzeuge einen bestimmten Partikelgrenzwert überschreiten. Am 3. September 2001 lehnte das Kraftfahrtbundesamt den Antrag ab. Es befand, dass die Allgemeine Betriebserlaubnis deutschen und europäischen Rechtsvorschriften entspreche. Am 8. November 2001 wies das Kraftfahrtbundesamt einen Widerspruch der Beschwerdeführer zurück und stellte fest, dass für eine Verpflichtung zum Einbau von Partikelfiltern keine Rechtsgrundlage existiere. Am 7. September 2001 erhoben die Beschwerdeführer Klage zu den Verwaltungsgerichten. Am 1. April 2003 wies das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht die Klage der Beschwerdeführer insgesamt ab. Es stellte fest, dass die Klage des beschwerdeführenden Vereins bereits unzulässig sei, weil es G. e.V. an der Klagebefugnis in der vorliegenden Rechtssache mangele. Dem beschwerdeführenden Verein stehe kein Recht zu; insbesondere könne er kein Recht auf Schutz vor Gesundheitsbeeinträchtigungen geltend machen. Im Hinblick auf die anderen vier Beschwerdeführer erklärte das Verwaltungsgericht die Klage für zulässig und befand, dass sie sich auf eine positive Schutzpflicht des Staates aus ihrem grundrechtlich geschützten Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit berufen könnten. Zur Begründetheit stellte es fest, dass den Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme und sie nur verpflichtet seien, Maßnahmen zu treffen, die nicht gänzlich ungeeignet oder zum Schutz der Rechte des Einzelnen unzulänglich seien. Unter Bezugnahme auf von den Beschwerdeführern vorgelegte Umweltberichte räumte das Gericht zwar ein, dass die Partikel für den menschlichen Organismus gefährlich seien, befand jedoch, dass der deutsche Gesetzgeber das Problem der lungengängigen Staubpartikel erkannt und entsprechend den Rechtsvorschriften der Europäischen Union (EU) Maßnahmen zur Reduzierung dieser Emissionen getroffen habe. Die Behörden würden die Situation kontinuierlich beobachten und hätten bereits weitere Pläne zur Verschärfung der Emissionsgrenzwerte angekündigt. Der Staat habe ein allgemeines Interesse daran, die Grenzwerte für die Kraftfahrzeugemissionen EU-weit zu harmonisieren. Das Verwaltungsgericht erkannte zwar an, dass Partikelfilter eine besonders effektive Maßnahme der Emissionsreduzierung seien, wies jedoch auch auf andere mögliche Maßnahmen wie z.B. steuerliche Anreize für schadstoffärmere Autos oder straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen hin. Es kam zu dem Ergebnis, dass sich der weite Gestaltungsspielraum des Staates bei der Erfüllung seiner Schutzpflicht im vorliegenden Fall nicht soweit verengt habe, dass die Behörden verpflichtet seien, die von den Beschwerdeführern beantragten speziellen Maßnahmen zu ergreifen. Am 19. Dezember 2003 bestätigte das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht, dass es G. e.V. an der Klagebefugnis mangele. Es wies insbesondere das Vorbringen des beschwerdeführenden Vereins zurück, die Klagebefugnis lasse sich daraus herleiten, dass G. als Arbeitgeber für die Gesundheit seiner Beschäftigten verantwortlich sei. Im Hinblick auf die Begründetheit folgte das Oberverwaltungsgericht der Begründung des Verwaltungsgerichts. Es stellte fest, dass die Schutzpflicht des Staates die Behörden nicht zwinge, die von den Beschwerdeführern beantragten Maßnahmen zu treffen; es sei Aufgabe des Gesetzgebers, nicht der Rechtsprechung, geeignete Grenzwerte für lungengängige Staubpartikelemissionen zu beschließen. Mit der Umsetzung der nach den europäischen Richtlinien vorgesehenen Grenzwerte sei der deutsche Gesetzgeber den Anforderungen aus seiner Schutzpflicht gerecht geworden. Am 7. November 2005 lehnte es das Bundesverfassungsgericht ohne Angabe von Gründen ab, die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zur Entscheidung anzunehmen. RÜGEN 1. Die Beschwerdeführer rügten, dass die deutschen Behörden es abgelehnt hätten, spezielle Maßnahmen zur Reduzierung lungengängiger Staubpartikelemissionen von Dieselfahrzeugen zu ergreifen. Sie beriefen sich auf Artikel 8 der Konvention und mit Ausnahme von G. e.V. auch auf Artikel 2 der Konvention und brachten vor, dass die von den Behörden getroffenen Maßnahmen unzulänglich seien und der von diesen Emissionen ausgehenden großen Gefahr für die Gesundheit der Menschen nicht Rechnung trügen. 2. Unter Berufung auf Artikel 6 der Konvention rügten die Beschwerdeführer, dass das Bundesverfassungsgericht seinen Beschluss, die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung anzunehmen, nicht begründet habe. RECHTLICHE WÜRDIGUNG 1. Die Beschwerdeführer rügten, dass die deutschen Behörden es abgelehnt hätten, spezielle Maßnahmen zur Reduzierung lungengängiger Staubpartikelemissionen von Dieselfahrzeugen zu ergreifen. Der Gerichtshof ist der Auffassung, dass diese Rüge nach Artikel 8 der Konvention zu prüfen ist, der, soweit maßgeblich, wie folgt lautet: „(1) Jede Person hat ein Recht auf Achtung ihres Privat[...]lebens ... (2) Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die ... öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, ... zum Schutz der Gesundheit ... oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.“ Der Gerichtshof stellt zunächst fest, dass er prima facie nicht überzeugt ist, dass der Beschwerdeführer G. e.V. unter den besonderen Umständen des Falls behaupten kann, Opfer einer Verletzung von Artikel 8 der Konvention zu sein. Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung von Artikel 8 im Wesentlichen mit der Begründung geltend, die Behörden hätten ihre Gesundheit nicht genügend geschützt. Ein Verein kann sich grundsätzlich nicht auf gesundheitliche Erwägungen berufen, um eine Verletzung von Artikel 8 geltend zu machen. Der Gerichtshof ist jedoch der Auffassung, dass er diese Frage nicht zu entscheiden braucht, weil die Beschwerde in jedem Fall aus dem folgenden Grund unzulässig ist. Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, ist in der Konvention ein ausdrückliches Recht auf eine saubere und ruhige Umwelt nicht vorgesehen, doch wenn ein Mensch durch Lärm oder andere Umweltbelastungen unmittelbar und massiv betroffen ist, so kann dies eine Frage nach Artikel 8 der Konvention aufwerfen (siehe Hatton u.a. ./. Vereinigtes Königreich [GK], Individualbeschwerde Nr. 36022/97, Rdnr. 96, ECHR 2003-VIII mit weiteren Nachweisen). Artikel 8 findet im Fall einer schwerwiegenden Umweltverschmutzung Anwendung, weil ein solches Problem das Wohlbefinden Einzelner beeinträchtigen und sie in der Nutzung ihrer Wohnung derart behindern kann, dass ihr Privat- und Familienleben darunter leidet, auch wenn ihre Gesundheit nicht ernsthaft gefährdet ist (siehe López Ostra ./. Spanien, 9. Dezember 1994, Rdnr. 51, Serie A Band 303-C). Im Lichte der Schlussfolgerungen der innerstaatlichen Gerichte und der von den Beschwerdeführern vorgelegten Sachverständigengutachten erkennt der Gerichtshof an, dass Ruß- und lungengängige Staubpartikel insbesondere in dicht besiedelten Gebieten mit hoher Verkehrsbelastung eine schwere gesundheitsschädigende Wirkung haben können. Für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache und in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Gerichten erkennt er ebenfalls an, dass die Beschwerdeführer (mit Ausnahme des Beschwerdeführers G. e.V.) allesamt durch Ruß und Staub hinreichend betroffen waren, um behaupten zu können, durch die geltend gemachte Verletzung beschwert zu sein. Der Gerichtshof kommt zu dem Ergebnis, dass Artikel 8 auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Der Gerichtshof weist erneut darauf hin, dass die anwendbaren Grundsätze weitgehend gleichartig sind, gleichviel, ob die Rechtssache im Hinblick auf eine positive Pflicht des Staates, angemessene und geeignete Maßnahmen zum Schutz der Rechte der Beschwerdeführer aus Artikel 8 Absatz 1 zu treffen, oder im Hinblick auf ein nach Absatz 2 zu rechtfertigendes Eingreifen einer Behörde geprüft wird. In beiden Zusammenhängen ist auf den gerechten Ausgleich zu achten, der zwischen den widerstreitenden Interessen des Einzelnen und denen der Gemeinschaft insgesamt hergestellt werden muss, und in beiden Zusammenhängen verfügt der Staat bei der Entscheidung über die zur Erfüllung der Konvention zu treffenden Maßnahmen über die einen gewissen Beurteilungsspielraum. Dabei können auch hinsichtlich der positiven Verpflichtungen, die aus Artikel 8 Absatz 1 fließen, bei der Herstellung des erforderlichen Ausgleichs die in Absatz 2 erwähnten Ziele von einer gewissen Bedeutung sein (siehe Hatton u.a. [GK], a.a.O., Rdnr. 98). Der Gerichtshof weist auch noch einmal darauf hin, dass der Konvention eine im Wesentlichen subsidiäre Rolle zukommt und die innerstaatlichen Behörden grundsätzlich besser in der Lage sind, die örtlichen Erfordernisse und Gegebenheiten zu beurteilen, als ein internationaler Gerichtshof (a.a.O., Rdnr. 97). Die Komplexität der Fragen des Umweltschutzes bewirkt, dass die Rolle des Gerichtshofs hier im Wesentlichen subsidiär und seine Überprüfungsbefugnis zwangsläufig eingeschränkt ist (siehe Fadeyeva ./. Russland, Individualbeschwerde Nr. 55723/00, Rdnr. 105, ECHR 2005-IV, in dieser Rechtssache hat der Gerichtshof festgestellt, dass für ihn die Schlussfolgerung, den nationalen Behörden sei bei ihrer Beurteilung ein „offensichtlicher Fehler“ unterlaufen ist, weiter dahinsteht). Der Gerichtshof stellt fest, dass es in der vorliegenden Rechtssache unstreitig ist, dass der Vertragsstaat Maßnahmen zur Reduzierung der Emissionen von Dieselfahrzeugen getroffen hat. Die Beschwerdeführer räumten durchaus ein, dass die deutschen Behörden sich mit dem Problem von Rußpartikeln und lungengängigen Staubpartikelemissionen befasst hätten, hielten aber die getroffenen Maßnahmen insbesondere für Menschen, die an stark befahrenen Straßen und Kreuzungen wohnten, für nicht wirksam genug. Die Beschwerdeführer trugen vor, dass die wirksamste Maßnahme zur Reduzierung der Zahl der lungenkrebsbedingten Todesfälle der verpflichtende Einbau von Partikelfiltern in Dieselfahrzeuge sei. Die Wahl der Mittel bei der Behandlung von Umweltfragen ist eine Angelegenheit, die in den Beurteilungsspielraum fällt, den der Vertragsstaat in Umweltangelegenheiten hat. In diesem Zusammenhang wird festgestellt, dass das Verwaltungsgericht unter ausdrücklicher Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falls im Hinblick auf die Schutzpflicht des Staates befunden hat, dass es auch andere Maßnahmen zur Emissionsreduzierung gebe, beispielsweise steuerliche Anreize für schadstoffärmere Fahrzeuge, und dass der Spielraum der staatlichen Stellen sich nicht soweit verenge, dass allein die von den Beschwerdeführern beantragten speziellen Maßnahmen zu ergreifen seien. Im Hinblick auf seine im Wesentlichen subsidiäre Rolle im Hinblick auf umweltpolitische Fragen stellt der Gerichtshof fest, dass die Beschwerdeführer nicht dargetan haben - und aus den vorgelegten Unterlagen nicht ersichtlich ist -, dass der Vertragsstaat, als er die von den Beschwerdeführern beantragten speziellen Maßnahmen ablehnte, die Interessen des Einzelnen und der Gemeinschaft insgesamt nicht gegeneinander abgewogen und somit seinen Ermessensspielraum überschritten hat. Unter Berücksichtigung aller ihm zur Verfügung stehenden Unterlagen stellt der Gerichtshof fest, dass der Fall keine Anzeichen für eine Verletzung von Artikel 8 erkennen lässt. Daraus folgt, dass selbst unter der Annahme, die Beschwerdeführer könnten ihre Opfereigenschaft im Sinne von Artikel 34 der Konvention geltend machen, die Rüge nach Artikel 8 offensichtlich unbegründet und nach Artikel 35 Absätze 3 und 4 der Konvention zurückzuweisen ist. 2. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass das Bundesverfassungsgericht Artikel 6 Absatz 1 der Konvention verletzt habe, weil es seine Entscheidung nicht begründet habe. Der Gerichtshof weist erneut darauf hin, dass es bei nationalen übergeordneten Gerichten genügt, wenn sie in einem Nichtannahmebeschluss lediglich auf die für dieses Verfahren geltenden Rechtsvorschriften verweisen, sofern – wie in der vorliegenden Rechtssache - den Fragen, die durch die Beschwerde aufgeworfen werden, keine grundsätzliche Bedeutung zukommt (siehe u.v.a. T. ./. Deutschland (Entsch.), Individualbeschwerde Nr. 47636/99, 4. Oktober 2001, und Burg u.a. ./. Frankreich (Entsch.), Individualbeschwerde Nr. 34763/02, ECHR 2003-II). Im vorliegenden Fall verwies das Bundesverfassungsgericht auf die §§ 93 a und 93 b BVerfGG, nach denen eine Kammer aus drei Richtern die Annahme einer Verfassungsbeschwerde ablehnen kann. Der Gerichtshof stellt fest, dass das Bundesverfassungsgericht auf § 93 d BVerfGG, der die Kammer von dem Erfordernis entbindet, ihre Nichtannahmeentscheidung zu begründen, nicht verwiesen hat. Der Gerichtshof ist jedoch der Auffassung, dass die §§ 93 a bis 93 d ineinander greifen und die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde insgesamt regeln. Dass das Bundesverfassungsgericht nur die §§ 93 a und 93 b, nicht aber § 93 d BVerfGG angeführt hat, stellt nicht schon an sich eine Verletzung von Artikel 6 Absatz 1 der Konvention dar. Daraus folgt, dass dieser Teil der Individualbeschwerde ebenfalls nach Artikel 35 Absätze 3 und 4 der Konvention als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen ist. Aus diesen Gründen erklärt der Gerichtshof die Beschwerde einstimmig für unzulässig. Claudia WESTERDIEK Peer Lorenzen Kanzlerin Präsident