Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.10.1963 – C-35/62

Schlußanträge des Generalanwalts

Herrn Maurice Lagrange

17. Oktober 1963

Aus dem Französischen übersetzt

Herr Präsident, meine Herren Richter!

I — Sachverhalt und Zulässigkeit

Der Sachverhalt ist Ihnen aus dem Bericht des Berichterstatters hinlänglich bekannt und, wie ich hoffe, dank den ausgezeichneten Plädoyers, die wir in der letzten Woche gehört haben, auch noch frisch in Erinnerung. Ich will deshalb nicht mehr auf ihn eingehen.

Erwähnt sei nur, daß Herr Leroy, der seit dem 1. Juli 1959 als Bediensteter auf Zeit bei der Hohen Behörde beschäftigt war und dessen Jahresvertrag nach zweimaliger Erneuerung am 30. Juni 1962 abgelaufen ist, aufzuheben beantragt:

1. eine Verfügung des Präsidenten der Hohen Behörde, dem Kläger nach seiner Auffassung zugestellt mit Schreiben des Generaldirektors der Verwaltung und Finanzen vom 5. September 1962, mit der der Antrag des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis nach Artikel 93 des Statuts der Beamten der Gemeinschaft abgelehnt wurde (Klage 35/62);

2. eine Verfügung des Präsidenten der Hohen Behörde vom 11. Oktober 1962 mit dem gleichen Inhalt.

Ferner beantragt der Kläger, ihm einen Schadensersatz für den ihm durch die angefochtenen rechtswidrigen Verfügungen entstandenen Schaden zuzuerkennen.

Die beiden Verfahren haben den gleichen Gegenstand und sind übrigens miteinander verbunden. Die Beklagte hat jedoch gegen die erste Klage eine prozeßhindernde Einrede erhoben.

Wenn die Frage auch nur für die Kostenentscheidung Bedeutung hat, ist sie doch zunächst zu prüfen.

Die Beklagte vertritt die Ansicht, Gegenstand des Schreibens vom 5. September 1962 sei keine Verfügung, sondern nur die Mitteilung einer Verfügung, die selbst erst am darauffolgenden 11. Oktober förmlich erlassen worden sei. Dieses Schreiben an den Kläger sei in dessen eigenem Interesse erforderlich gewesen, denn er habe unverzüglich von der Nichtübernahmeverfügung, die zwar noch nicht förmlich erlassen, aber nach der ablehnenden Stellungnahme des Überleitungsausschusses doch unvermeidlich gewesen sei, in Kenntnis gesetzt werden müssen; außerdem habe auch seine Stellung für die Zeit ab 1. Juli 1962, dem Tag des Ablaufs seines Vertrages, geklärt werden müssen.

Meine Herren, es ist durchaus möglich, daß man sich im Interesse des Klägers schon vor Erlaß der Verfügung zu dem Schreiben entschlossen hat; das ändert aber nichts daran, daß dieses Schreiben durch seine Fassung (Ich bedauere Ihnen mitteilen zu müssen, daß der Herr Präsident verfügt hat: a) Sie nicht nach Artikel 93 des Statuts zu übernehmen) bei seinem Empfänger den Eindruck erwecken konnte, daß der Präsident der Hohen Behörde als zuständiges Organ schon eine Verfügung erlassen habe und daß diese Verfügung dem Betroffenen mit dem Schreiben zugestellt werden solle; denn es ist immerhin ungewöhnlich, daß eine noch nicht erlassene Verfügung mitgeteilt wird! Nun dürfen wir nicht übersehen, daß die Zustellung die Klagefrist in Lauf setzt und daß die Furcht vor Fristversäumnis die elementare Klugheit des Rechtsunterworfenen oder zumindest seines Rechtsberaters ist.

In dieser Hinsicht scheint mir die Lage völlig der zu entsprechen, die zu Ihrem Urteil 15/59 vom 12. Februar 1960, Société Métallurgique de Knutange (RsprGH VI 24 und 28), Anlaß gegeben hat, worin Sie entschieden haben, daß unter diesen Umständen … die von der Beklagten geltend gemachten Gründe nicht zur Folge haben [können], daß die Klage 15/59 für unzulässig zu erklären wäre, und daß trotz Abweisung der Klagen als unbegründet die Hohe Behörde die durch jene Klage entstandenen Kosten zu tragen habe, weil ihr Verhalten die Klägerin veranlaßt habe, zwei Klagen statt einer anhängig zu machen, und ihr somit die Kosten der ersten Klage ohne angemessenen Grund verursacht habe. Ich schlage Ihnen vor, hier ebenso zu verfahren, also die durch die Klage 35/62 entstandenen Kosten der Beklagten aufzuerlegen, wie immer in der Sache zu entscheiden sein mag.

II — Zur Begründetheit

Wenden wir uns nunmehr der Prüfung der vier geltend gemachten Angriffsmittel zu:

A — Das erste Angriffsmittel wird aus der Fehlerhaftigkeit des Überleitungsverfahrens hergeleitet: In diesem Verfahren sei dem Kläger nicht in ausreichendem Maße rechtliches Gehör gewährt worden; denn einerseits sei der Kläger trotz seines Antrags seinem unmittelbaren Dienstvorgesetzten, dessen ungünstiger Bericht für die ablehnende Stellungnahme des Ausschusses ausschlaggebend gewesen sei, nicht vor dem Ausschuß gegenübergestellt worden, andererseits sei ihm das Protokoll über die Anhörung des Generaldirektors der Generaldirektion Wirtschaft-Energie nicht mitgeteilt worden.

Bei der Prüfung dieses Angriffsmittels ist besondere Sorgfalt geboten, weil es das erstemal ist, daß Sie einen Rechtsstreit zu entscheiden haben, der die Ablehnung der Übernahme nach Artikel 93 des Statuts zum Gegenstand hat.

Das Statut selbst enthält keine Vorschriften über das Verfahren vor dem Ausschuß. Bekanntlich ist nur bestimmt, daß positive, das heißt die Übernahme befürwortende Stellungnahmen des Ausschusses die Anstellungsbehörde nicht binden, während diese sich über ablehnende Stellungnahmen nicht hinwegsetzen kann: Es liegt auf der Hand, daß infolge dieser Regelung der Ausschuß dem Betroffenen gegenüber die ausschlaggebende Rolle spielt und daß deshalb die für derartige Entscheidungen normalerweise erforderlichen Rechtsgarantien im Verfahren vor dem Ausschuß gegeben sein müssen. Welche Garantien sind dies nun, da eine ausdrückliche Regelung fehlt? Das ist die ganze Frage.

Um sie zu lösen, muß vom Gegenstand der zu treffenden Entscheidung ausgegangen werden. Wie der Kläger in seinen Schriftsätzen völlig zutreffend ausführt, handelt es sich hier um ein Einstellungsverfahren, das vor allem den Zweck hat, der Verwaltung die Gewähr für die Aufstellung von Beamtenkadern zu bieten, welche die erforderliche Eignung für die ihnen zu übertragenden Funktionen besitzen. Bei schon im Dienst befindlichen und gewisse Voraussetzungen erfüllenden Bediensteten ist es jedoch nur natürlich anzunehmen, daß sie eine gewisse Anwartschaft (um den Ausdruck aus dem Urteil Kergall zu übernehmen, dessen Bedeutung man zuweilen zu verfälschen versucht hat, der aber hier ganz am Platze ist) auf die Übernahme in den Funktionen, die sie bereits ausüben, oder in anderen Funktionen bei der gleichen Verwaltung haben. Daher rührt die Notwendigkeit, die Entscheidung mit gewissen Garantien auszustatten, die Willkür zu verhindern geeignet sind.

Die Lage ist also sehr verschieden von der auf dem Gebiet des Disziplinarrechts (und a fortiori des Straf rechts); es handelt sich nicht darum, die Verteidigung eines Beamten zu gewährleisten, dessen Rechtsstellung auf einem Statut beruht und dem ein Dienstvergehen vorgeworfen wird, das zur Aberkennung der Rechte führen kann, die ihm nach diesem Statut zustehen. Es handelt sich lediglich darum, unter Berücksichtigung seiner bisherigen Leistung seine Eignung zur ständigen Ausübung der Funktionen zu beurteilen, die dem Rang entsprechen, mit dem er übernommen werden kann. Es ist also ein notwendigerweise subjektives Werturteil zu fällen, das seinem Wesen nach zur Ermessensausübung zu rechnen ist. Wegen der Bedeutung der zu treffenden Entscheidung und auch, um eine gewisse Harmonie in der Gesamtleistung zu gewährleisten, die die Überleitungseinrichtung zu vollbringen hat, begnügt man sich nicht mit einer Entscheidung der zuständigen Behörde, die auf Vorschlag der Dienstvorgesetzten zu treffen wäre, sondern vertraut die Verantwortung für die Beurteilung einem Ausschuß an, der schon seiner Zusammensetzung nach der Verwaltung wie dem Betroffenen alle wünschenswerten Garantien bieten soll.

Unter diesen Umständen wäre es meines Erachtens übertrieben, die Rechtmäßigkeit der Ablehnung einer Übernahme davon abhängig zu machen, ob das rechtliche Gehör vollständig wie etwa in einem Gerichtsverfahren oder sogar in einem Disziplinarverfahren gewährt worden ist. Nach meiner Ansicht ist es notwendig, aber auch ausreichend, sicherzustellen, daß der Ausschuß vor einer ablehnenden Stellungnahme die gesamten Akten studiert und erforderlichenfalls bei den Dienstvorgesetzten, beim Betroffenen selbst oder in anderer ihm geeignet erscheinender Weise alle ergänzenden Informationen über die für die Beurteilung maßgebenden Faktoren einholt, die es ihm ermöglichen, sich seine Überzeugung in Kenntnis aller wesentlichen Umstände zu bilden.

Dies scheint mir im vorliegenden Fall aber unzweifelhaft geschehen zu sein. Der Ausschuß hat sich nicht damit begnügt, sich die eindeutig ungünstige und klar begründete Beurteilung durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Klägers zu eigen zu machen. Er hat außerdem den Generaldirektor und den Betroffenen selbst gehört und diesem die Stellungnahme des Generaldirektors mit der Aufforderung, sich dazu zu äußern, mitgeteilt. Der Ausschuß war bei seiner Entscheidung wirklich im Besitz aller wünschenswerten Beurteilungsgrundlagen. Er hat es für unangebracht gehalten, den Kläger dem Generaldirektor gegenüberzustellen, da ihm beider Erklärungen genügend erschienen. Das war in einem Verfahren, das — um es noch einmal zu wiederholen — keinen Strafcharakter hat, gewiß sein gutes Recht. Übrigens ist im Protokoll der Sitzung des Ausschusses vom 20. Juni 1962 folgendes zu lesen: Zu seinem Antrag auf Gegenüberstellung mit seinen Dienstvorgesetzten erklärt Herr Leroy, er sei durch die ihm von Herrn Signorini (dem Vorsitzenden des Ausschusses) mündlich gegebenen Auskünfte befriedigt.

Von dem Protokoll über die Anhörung des Generaldirektors hat der Kläger zwar nicht vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung Kenntnis erlangt; wie wir gesehen haben, hat ihm der Ausschuß aber mündlich über die Anhörung berichtet und ihn zur Stellungnahme aufgefordert. Allerdings ist durch nichts bewiesen, daß bei diesem Bericht, der der Beklagten zufolge vollständiger war, als er im Protokoll wiedergegeben ist, nicht einzelne Punkte ausgelassen worden sind; wenn dem aber so wäre, hätte der Kläger gewiß in seiner Klage darauf hingewiesen, da er seit deren Erhebung von jenem Protokoll Kenntnis hat, das in seinem Personalakt, den die Beklagte vorgelegt hat, unter Nr. 48/1 enthalten ist.

Dieses erste Angriffsmittel, mit dem geltend gemacht wird, das Verfahren des Überleitungsausschusses sei fehlerhaft gewesen, muß meines Erachtens daher erfolglos bleiben.

B — Das zweite Angriffsmittel wird hergeleitet aus der angeblichen Mangelhaftigkeit der Begründung der angefochtenen Verfügung, oder genauer der Stellungnahme des Ausschusses, da diese ablehnende Stellungnahme in Wahrheit die eigentliche Entscheidung darstellt (Fall der gebundenen Entscheidungsbefugnis).

Gestützt auf die Ausführungen über die Erfordernisse der Begründung in Ihrem Urteil Lachmüller und andere vom 15. Juli 1960 beklagt der Kläger sich darüber, daß die Gründe der Stellungnahme des Ausschusses zu allgemein gehalten seien und es dem Betroffenen nicht ermöglichten, sich sachlich mit ihnen auseinanderzusetzen. Wegen der Unbestimmtheit und viel zu großen Subjektivität des Berichts des unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Klägers sei die Begründung andererseits auch insoweit noch mangelhaft, als etwa anzunehmen sein sollte, daß der Ausschuß sich diesen Bericht habe zu eigen machen wollen.

Ich rufe Ihnen den Wortlaut der Begründung des Ausschusses ins Gedächtnis, wie er sich aus dem Protokoll der Sitzung des Ausschusses vom 2. Juli 1962 ergibt und in einer Note des Ausschusses an den Präsidenten der Hohen Behörde vom 16. Juli 1962 wiederholt ist: In der ersten dieser Urkunden ist festgestellt: Herr Leroy erfüllt die ihm vorübergehend übertragenen Aufgaben nicht in zufriedenstellender Weise. In der zweiten Urkunde heißt es: Der Überleitungsausschuß hat einstimmig eine ablehnende Stellungnahme für geboten erachtet. Diese Stellungnahme ist auf Grund des Überleitungsberichts des Dienstvorgesetzten des Betroffenen und der Erklärungen des Betroffenen zu diesem Bericht nach Kenntnisnahme von den Personalakten des Betroffenen und nach Anhörung des Betroffenen und seiner Dienstvorgesetzten abgegeben worden. Betrachtet man diese Stellungnahme zusammen mit den Urkunden, auf die sie Bezug nimmt, vor allem mit der im Überleitungsbericht enthaltenen ins einzelne gehenden Beurteilung der Unzulänglichkeit des Betroffenen hinsichtlich Initiative, Aktivität und Diensteifer, Ordnung, Methode, Genauigkeit und Pünktlichkeit, so muß meines Erachtens die Stellungnahme als ausreichend begründet angesehen werden. Der Kläger rügt die Subjektivität dieser verschiedenen Einzelbeurteilungen; aber wie könnte eine Beurteilung anders als subjektiv sein, wenn es doch gerade darum geht, das Gesamtverhalten des Betroffenen unter den verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten, unter denen die Eignung eines Beamten beurteilt werden kann?

C — Das dritte Angriffsmittel, mit dem die Unrichtigkeit des Sachverhalts gerügt wird, den der Ausschuß seiner Beurteilung zugrunde gelegt hat, ist eng mit dem vorigen verknüpft. Der Kläger kritisiert den Überleitungsbericht in den drei Punkten, in denen er auch die Begründung mangelhaft findet: 1. es treffe nicht zu, daß der Kläger niemals präzise Vorschläge für neue Untersuchungen gemacht habe; 2. es sei auch falsch, daß er im allgemeinen nicht in der Lage sei, die ihm übertragenen Aufgaben allein zu bewältigen; 3. unrichtig sei schließlich der Vorwurf, er habe seine Arbeiten nicht rechtzeitig fertiggestellt.

Nur durch eine eingehende Beweisaufnahme könnte die Richtigkeit der im Überleitungsbericht enthaltenen Beurteilung des Klägers in allen diesen Punkten nachgeprüft werden. Eine solche Beweisaufnahme beantragt der Kläger übrigens. Ich bin aber mit der Beklagten der Auffassung, daß der Gerichtshof mehr oder weniger vollständig seine Beurteilung an die Stelle der Beurteilung durch die zuständigen Stellen setzen würde, wenn er diese Beweisaufnahme anstellte. Er würde damit beträchtlich — und meines Erachtens zu Unrecht — über das Urteil Mirossevich hinausgehen, das der Klage nur aus dem Grunde stattgab, weil der Klägerin während der Probezeit keine — oder fast keine — Arbeit zugewiesen und somit keine Gelegenheit gegeben worden war, ihre Fähigkeiten unter Beweis zu stellen. Im vorliegenden Fall hat der Kläger dagegen alle Möglichkeiten gehabt, sein Können zu zeigen. Sie können nur feststellen, daß die Unrichtigkeit des Sachverhalts, auf dem die Stellungnahme des Überleitungsausschusses beruht, nicht erwiesen ist.

D — Es verbleibt das vierte Angriffsmittel, mit dem ein Ermessensmißbrauch gerügt wird; nach seiner Erklärung in der mündlichen Verhandlung besteht der verehrte Prozeßbevollmächtigte des Klägers auf diesem Angriffsmittel.

Der Ermessensmißbrauch ist zwar seinem Wesen nach eine innere Tatsache, sein Vorliegen kann aber nur durch äußere Umstände bewiesen werden. Im vorliegenden Fall soll der Ermessensmißbrauch auf der persönlichen Feindseligkeit beruhen, die der Dienstvorgesetzte des Klägers, der Verfasser des Überleitungsberichts, dem Kläger gegenüber bewiesen haben soll.

Eine solche Behauptung ist immer schwer nachweisbar. Daß eine wirkliche Unverträglichkeit, zurückzuführen zweifellos auf die Unterschiede in Ausbildung und Charakter, zwischen den beiden Männern bestanden hat, ist sicher; derartiges kommt in den menschlichen Beziehungen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen leider vor. Zu beweisen bleibt jedoch, daß eine aus dieser Unverträglichkeit entstandene persönliche Feindseligkeit der wahre Beweggrund für die Entscheidung war, nicht ein Verhalten des Betroffenen, das objektiv die Feststellung seiner Ungeeignetheit rechtfertigte. Dieser Beweis ist aber nicht geführt.

Ohne Zweifel trifft es zu, daß die dienstlichen Leistungen des Klägers in der ersten Zeit seiner Beschäftigungsdauer als zufriedenstellend angesehen wurden. Ebenso richtig ist es, daß die Lage sich zu verschlechtern begann, als der Kläger sich um den Dienstposten Nr. 31 bewarb, der geschaffen wurde, um ihm den Dienstposten Nr. 30, den der Kläger innehatte, unterstellen zu können, während für diesen letzteren Dienstposten — man fragt sich warum — kein Auswahlverfahren durchgeführt wurde: unter diesen Umständen war es doch ganz natürlich, daß der Kläger sich um den neu geschaffenen Posten bewarb, da der seine nicht ausgeschrieben war und er ihn schon länger als ein Jahr vorübergehend verwaltet hatte, was übrigens der damals geltenden Regelung widersprach. Es ist Ihnen bekannt, daß ein niederländischer Beamter, der ursprünglich niedriger als der Kläger eingestuft war, den Dienstposten Nr. 31 tatsächlich erhalten hat. Endlich ist nach der Entfernung des Klägers auch für den Dienstposten Nr. 30 ein Auswahlverfahren eingeleitet worden (am 18. April 1963). Das ist ein Tatsachenkomplex, der zweifellos vermuten läßt, daß die Verwaltung die Ernennung des Klägers auf verschiedenen Wegen zu umgehen suchte.

Indessen sind nicht diese verschiedenen Entscheidungen vor Ihnen angefochten, sondern nur die Verfügung, mit der die Übernahme nach Artikel 93 des Statuts abgelehnt worden ist. In diesem Zusammenhang ist aber nur zu prüfen, ob die Umstände, auf die der Ausschuß seine Feststellung der Ungeeignetheit des Klägers und seine ablehnende Stellungnahme gestützt hat, die wahren Beweggründe der Verfügung sind. Nichts rechtfertigt es, das Gegenteil anzunehmen. Es scheint vielmehr, daß auch der Ausschuß auf die verschiedenen soeben erwähnten Umstände gestoßen ist und den Fall deswegen besonders eingehend geprüft und sich zum Beispiel entschlossen hat, den Generaldirektor und den Betroffenen selbst zu hören, statt sich mit dem eindeutig ungünstigen Bericht des unmittelbaren Dienstvorgesetzten zu begnügen, und daß er seinen Entschluß zur Ablehnung der Übernahme wirklich gefaßt hat, nachdem er zu der Überzeugung gelangt war, daß der Kläger sich für die ihm übertragenen Aufgaben als ungeeignet erwiesen habe, seit diese sich infolge der Reorganisation der Dienststellen etwas geändert hatten.

Im Ergebnis halte ich keinen Ermessensmißbrauch für erwiesen.

Ich schlage vor, die Klagen abzuweisen, die auf die Klage 35/62 entfallenden Kosten aber der Beklagten aufzuerlegen.