Europäischer Gerichtshof Urteil vom 07.02.1973 – C-39/72

In der Rechtssache 39/72

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihre Rechtsberater Armando Toledano-Laredo und Giancarlo Olmi als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Emile Reuter, Rechtsberater der Kommission, 4, boulevard Royal, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

ITALIENISCHE REPUBLIK, vertreten durch den Gesandten Adolfo Maresca als Bevollmächtigten, Beistand: Sostituto Avvocato Generale dello Stato Giorgio Zagari, Zustellungsanschrift: Amtssitz der italienischen Botschaft in Luxemburg,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung (EWG) Nr. 1975/69 des Rates vom 6. Oktober 1969 zur Einführung einer Prämienregelung für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen sowie aus der Verordnung (EWG) Nr. 2195/69 der Kommission vom 4. November 1969 betreffend Durchführungsbestimmungen zu der Regelung für die Gewährung von Prämien für die Schlachtung von Kühen und für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen verstoßen hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten R. Monaco und P. Pescatore (Berichterstatter), der Richter A. M. Donner und J. Mertens de Wilmars,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt

In der Erwägung, daß die Lage auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft durch bedeutende und weiter zunehmende Überschüsse gekennzeichnet sei, die es abzubauen gelte, führte der Rat durch die Verordnung Nr. 1975/69 vom 6. Oktober 1969 (ABl. L 252, S. 1), geändert durch die Verordnung Nr. 1386/70 vom 13. Juli 1970 (ABl. L 155, S. 2), eine Prämienregelung für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen ein. Die Durchführungsbestimmungen für diese Regelung ergingen in der Verordnung Nr. 2195/69 der Kommission vom 4. November 1969 (ABl. L 278, S. 6), die namentlich durch die Verordnung Nr. 2240/70 der Kommission vom 4. November 1970 (ABl. L 242, S. 12) geändert wurde. Die durch die Verordnung Nr. 1975/69 eingeführte Regelung wurde für die nach dem 30. Juni 1971 gestellten Prämienanträge durch die Verordnung Nr. 1290/71 des Rates vom 21. Juni 1971 zur Einstellung der Gewährung von Prämien für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen (ABl. L 137, S. 1) außer Kraft gesetzt.

Bis zu diesem Zeitpunkt oblag es den Mitgliedstaaten, darauf zu achten, daß die Prämienregelung ordnungsgemäß und in den vorgesehenen Fristen abgewickelt wurde. Was die Schlachtprämie betrifft, so waren die innerstaadichen Behörden gehalten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um einerseits die Einreichung der Prämienanträge und die Schlachtung der Kühe in den festgesetzten Fristen, die am 9. Januar bzw. am 30. Juni 1970 abliefen, und andererseits die Überprüfung der eingereichten Anträge zu ermöglichen. Zum Zwecke dieser Überprüfung war es notwendig, alle im Betrieb gehaltenen Milchkühe zu kennzeichnen, unter Berücksichtigung der in einem bestimmten Bezugszeitraum — der sich in Italien vom 1. September 1968 bis zum 30. November 1969 erstreckte — im Betrieb gehaltenen Milchkühe die Anzahl der Milchkühe zu bestimmen, die einen Anspruch auf die Prämie begründeten, die Verpflichtung des Landwirts, er werde die Milcherzeugung vollständig einstellen und alle Milchkühe schlachten lassen, zu registrieren sowie eine Kennkarte auszustellen, die dazu bestimmt war, jede Milchkuh durch alle Handelsstufen bis zur Schlachtung zu begleiten.

Was die Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen betrifft, hatten die innerstaatlichen Behörden Maßnahmen zu treffen insbesondere mit Bezug auf die Einreichung vorschriftsmäßiger Anträge, die Prüfung dieser Anträge, die Bestimmung der Anzahl der Kühe, die einen Anspruch auf die Prämie begründeten, die schriftliche Verpflichtung des Landwirts, die Abgabe von Milch und Milcherzeugnissen einschließlich der kostenlosen Abgabe vollständig und endgültig einzustellen, sowie das Verzeichnis aller Milch- und Milcherzeugniserfassungsstellen des Einzugsgebiets, in dem der Betrieb des Antragstellers lag.

Die Mitgliedstaaten hatten die Auszahlung der Prämie für die Schlachtung von Kühen innerhalb von zwei Monaten, vom Tage des Schlachtnachweises an gerechnet, und die Auszahlung der ersten Jahresrate der Prämie für die Nichtvermarktung innerhalb von drei Monaten nach Abgabe der vorgenannten schriftlichen Verpflichtung des Viehzüchters vorzunehmen.

Mit Rundschreiben vom 23. März 1970 erteilte der italienische Minister für Landwirtschaft und Forsten im Vorgriff auf das erwartete Gesetz, durch das namentlich die erforderlichen Haushaltsmittel zum Vollzug der Verordnungen Nr. 1975/69 und Nr. 2195/69 freigemacht werden sollten, den Provinzialaufsichtsbehörden für die Landwirtschaft Weisungen für die Bearbeitung der bereits eingereichten Anträge.

Als die Kommission glaubte, feststellen zu können, daß in Italien keinerlei Durchführungsvorschriften ergangen waren, die eine ordnungsgemäße Auszahlung der Schlachtprämie und der Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen erlaubt hätten, leitete sie mit Schreiben vom 21. Juni 1971 gegen die Italienische Republik das in Artikel 169 des EWG-Vertrags vorgesehene Verfahren ein. In ihrer Stellungnahme, die der Kommission mit Schreiben vom 24. August 1971 zugeleitet wurde, führte die italienische Regierung aus, im Parlament sei zur Durchführung der Verordnungen Nr. 1975/69 und Nr. 2195/ 69 der Entwurf eines Gesetzes eingebracht worden, das bereits die Billigung des zuständigen Senatsausschusses gefunden habe und nur noch von der Abgeordnetenkammer angenommen werden müsse. Am 26. Oktober 1971 wurde das Gesetz Nr. 935 zur Durchführung der Gemeinschaftsverordnungen auf dem Viehzuchtsektor und auf dem Sektor Milcherzeugnisse (Gazzetta ufficiale der Italienischen Republik Nr. 294 vom 22. November 1971) verkündet. Artikel 1 Absatz 1 dieses Gesetzes ermächtigt den Minister für Landwirtschaft und Forsten, im Einvernehmen mit dem Minister für das Gesundheitswesen durch Verordnung Durchführungsbestimmungen für die Bearbeitung der Anträge und die Festsetzung der Prämien für die Schlachtung von Kühen zu erlassen. Absatz 3 dieses Artikels bewilligt zu diesem Zwekke die Ausgabe von einer Milliarde Lire, die in den Einzelplan des Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten für das Haushaltsjahr 1970 einzustellen sind. Am 30. Dezember 1971 erging zur Durchführung des Gesetzes Nr. 935 eine Verordnung des italienischen Ministers der Finanzen mit den erforderlichen Änderungen im Einzelplan des Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten für das Haushaltsjahr 1971.

Am 21. Februar 1972 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, die am 28. Februar zugestellt wurde. Darin forderte sie die Italienische Republik auf, innerhalb eines Monats die zur Durchführung der Prämienregelung für die Schlachtung von Milchkühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Am 22. März 1972 erließen der italienische Minister für Landwirtschaft und Forsten und der Minister für das Gesundheitswesen eine interministerielle Verordnung, in der sie die Verfahrensmodalitäten für die Bewilligung und die Festsetzung der Schlachtprämien regelten. Am selben Tag unterrichtete der Minister für Landwirtschaft und Forsten die Provinzialaufsichtsbehörden für die Landwirtschaft von der Bereitstellung der für die Zahlung der Schlachtprämien erforderlichen Mittel und erteilte ihnen Weisungen für die Auszahlung dieser Prämien. Am 27. März 1972 erging eine interministerielle Verordnung des Ministers für Landwirtschaft und Forsten und des Ministers für Finanzen zur Beschaffung zusätzlicher Mittel für das Haushaltsjahr 1972.

Mit einer am 3. Juli 1972 eingereichten Klage hat die Kommission unter Berufung auf Artikel 169 Absatz 2 des EWG-Vertrags wegen der angeblichen Verstöße der Italienischen Republik auf dem Gebiet der Prämienzahlung für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen den Gerichtshof angerufen.

II — Verfahren

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen. Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten. Die Parteien haben in der Sitzung vom 28. November 1972 mündlich verhandelt. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 11. Januar 1973 vorgetragen.

III — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch, daß sie nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um auf ihrem Hoheitsgebiet in angemessenen Fristen die tatsächliche Durchführung der Prämienregelung für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen zu ermöglichen, gegen ihre Verpflichtung aus den Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69 verstoßen hat;

der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die italienische Regierung beantragt,

festzustellen, daß der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist.

IV — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Nach Darlegung der Lage auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft und insbesondere der vom Rat getroffenen Maßnahmen zum Abbau der Überschüsse führt die Kommission aus, in seinem Urteil vom 17. Mai 1972 (Orsolina Leonesio/Ministerium für Landwirtschaft und Forsten der Italienischen Republik, ergangen auf Ersuchen um Vorabentscheidung des Pretore in Lonato, Rechtssache 93/71, Slg. 1972, 287) habe der Gerichtshof bereits festgestellt, daß die Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69, sobald die in ihnen vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt seien, für die Landwirte einen Anspruch auf Zahlung der Schlachtprämie begründeten, ohne daß sich der betreffende Mitgliedstaat demgegenüber auf innerstaadiche Rechtsvorschriften oder Verwaltungspraktiken berufen könne. Die Verfahren nach Artikel 169 beziehungsweise Artikel 177 EWG-Vertrag dienten jedoch verschiedenen Zwecken und hätten verschiedene Wirkungen. Daher habe sie, die Kommission, wegen der fortdauernden Untätigkeit der Italienischen Republik die Pflicht, die nach Artikel 169 gegen diese erhobene Klage weiter zu verfolgen.

a) Was die Schlachtprämie angehe, so habe die Italienische Republik, nachdem sie sich vorher ausweislich des Rundschreibens des Ministers für Landwirtschaft und Forsten vom 23. März 1970 darauf beschränkt habe, Maßnahmen zur Erhaltung des bestehenden Zustandes zu ergreifen, erst mit einer erheblichen Verzögerung, nämlich nach mehr als zwei Jahren seit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1975/69, das Gesetz Nr. 935 vom 26. Oktober 1971zur Durchführung der Gemeinschaftsverordnungen auf dem Viehzuchtsektor und auf dem Sektor Milcherzeugnisse erlassen.

Dieses Gesetz sei im übrigen nicht sofort anwendbar gewesen. Zu seiner Durchführung habe es einerseits einer Verordnung des Finanzministers zur Änderung der Haushaltsansätze und andererseits einer Verordnung des Ministers für Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit dem Minister für das Gesundheitswesen wegen der Durchführungsbestimmungen für die Bearbeitung der Anträge und die Festsetzung der Prämien bedurft.

Die Verordnung des Finanzministers sei erst am 30. Dezember 1971 ergangen, so daß eine weitere Verordnung — vom 27. März 1972 — notwendig gewesen sei, um zusätzliche Mittel für das Haushaltsjahr 1972 einzusetzen.

Die interministerielle Verordnung des Ministers für Landwirtschaft und Forsten und des Ministers für das Gesundheitswesen sei erst am 22. März 1972 erlassen worden. Sie habe nur einige wenige echte Durchführungsbestimmungen enthalten und im wesendichen aus einer bloßen Wiedergabe der Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnungen bestanden, die als in die innerstaatliche italienische Rechtsordnung übernommen anzusehen seien. Diese Verfahrensweise sei in höchstem Maße angreifbar. Da die Verordnung später ergangen sei, habe die Kommission nicht die Möglichkeit gehabt, in dieser Hinsicht in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. Februar 1972 Einwendungen zu erheben.

Die interministerielle Verordnung vom 22. März 1972 stehe auch in einem weiteren Punkte nicht in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht. Sie ignoriere nämlich die Verordnung Nr. 580/70 des Rates vom 26. März 1970 zur Änderung der Prämienregelung für die Schlachtung von Kühen (ABl. L 70, S. 30), in der der Schlachtzeitraum für bestimmte Kühe über den 30. April hinaus bis zum 30. Juni 1970 verlängert worden ist.

Die tatsächlichen Auszahlungen der Schlachtprämie hätten in Italien Ende Oktober 1972 begonnen. Dabei müsse jedoch festgestellt werden, daß die ersten Zahlungen Gerichtsentscheidungen zu verdanken gewesen seien, denen die italienischen Behörden zudem in manchen Punkten, insbesondere bezüglich der Zinszahlung, Folge zu leisten sich geweigert hätten.

Die erhebliche Verzögerung beim Erlaß der Durchführungsvorschriften bewirke auf jeden Fall, daß die Prämien nicht in den vom Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Fristen hätten ausgezahlt werden können oder noch ausgezahlt werden könnten. Ferner sei der Anwendungsbereich der Prämienregelung in unzulässiger Weise dadurch beschränkt worden, daß einige Rinderrassen davon ausgeschlossen worden seien und die Verlängerung des Schlachtzeitraums nicht beachtet worden sei.

Aus allen diesen Feststellungen ergebe sich, daß die italienischen Landwirte, was die Schlachtprämie betreffe, in eine ungünstigere Lage als die Landwirte der übrigen Mitgliedstaaten gebracht worden seien, ein Umstand, der dem Grundprinzip der einheitlichen Anwendung von Verordnungen in der gesamten Gemeinschaft widerspreche.

b) Soweit es um die Nichtvermarktungsprämie gehe, habe die Italienische Republik überhaupt keine Durchführungsmaßnahmen ergriffen.

Die im gegenwärtigen Verfahren von der italienischen Regierung vorgebrachten Gründe zur Rechtfertigung ihrer Untätigkeit seien nicht durchgreifend.

Es gehe nicht an, daß in der Prozeßphase des Verfahrens nach Artikel 169 Einwendungen aus der wirtschaftlichen oder politischen Zweckmäßigkeit der in Frage stehenden Verordnungsbestimmungen hergeleitet würden, zumal in der vorprozessualen Phase lediglich der langsame Gang des parlamentarischen Verfahrens ins Feld geführt worden sei, um die mangelnde Aktivität der Italienischen Republik bei der Ausführung der Verordnungen zu rechtfertigen.

Im übrigen sei festzustellen, daß die Italienische Republik, ebenso wie die anderen Mitgliedstaaten, an dem Entwurf und der Ausarbeitung der betreffenden Verordnungen unmittelbar beteiligt gewesen sei. In diesem Stadium sei es den italienischen Behörden unbenommen gewesen, sämtliche Argumente technischer oder politischer Art vorzubringen, die sie im Gesamtinteresse der Gemeinschaft wie im Eigeninteresse Italiens für nützlich und notwendig erachtet hätten. Nachdem jedoch diese Argumente vom Rat verworfen worden seien, hätten die Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69, die dann einstimmig ergangen seien, in Italien ebenso wie in allen übrigen Mitgliedstaaten angewandt werden müssen. Die italienische Regierung sei verpflichtet gewesen, auf die nationalen parlamentarischen Instanzen einzuwirken, um sie zur Annahme der erforderlichen Vollzugsmaßnahmen zu bewegen. Falls tatsächlich Schwierigkeiten technischer Art, bedingt durch die Struktur der nationalen Landwirtschaft, aufgetreten wären, hätte es der italienischen Regierung freigestanden, sie den Gemeinschaftsbehörden zu unterbreiten und diese gegebenenfalls zu gewissen Änderungen der betreffenden Vorschriften zu veranlassen. Die Italienische Republik habe sich jedoch die Sache leicht gemacht: Sie habe schlicht und einfach von einer Anwendung der Verordnungen abgesehen. Eine solche Einstellung könne im Rahmen der Gemeinschaft nicht gebilligt werden.

Es trerre nicht zu, daß die Gemeinschaftsbehörden später eingesehen hätten, daß die getroffenen Maßnahmen zum Abbau der Überschüsse auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse ungeeignet gewesen seien. In Wirklichkeit sei das System der Nichtvermarktungsprämie von Anfang an als vorübergehende Regelung eingeführt worden: Artikel 13 der Verordnung Nr. 1975/69 erbringe dafür den Beweis. Die Verordnung Nr. 1290/71 zur Einstellung der Prämiengewährung sei damit begründet, daß sich die Lage gebessert habe und aus diesem Grunde die Gewährung von Prämien zugunsten weiterer Empfänger nicht mehr gerechtfertigt sei.

c) Das Vorbringen der italienischen Regierung stehe, soweit diese sich zur Rechtfertigung ihrer Untätigkeit auf Haushalts- oder Verwaltungsvorschriften berufe, in offenbarem Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofes. Danach dienten Klagen zur Feststellung von Pflichtverletzungen dem Zwecke, die durch den Vertrag geschützten Gemeinschaftsinteressen gegen die Untätigkeit oder den Widerstand der Mitgliedstaaten durchzusetzen. Vorliegend sehe man sich bei den Schlachtprämien einer Untätigkeit des italienischen Staates und bei den Nichtvermarktungsprämien dessen bewußtem und offen erklärtem Widerstand gegenüber. Die Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft erfordere dagegen, daß die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, seien sie nun im Vertrag selbst enthalten oder aufgrund eines darin bestimmten Verfahrens zustande gekommen, ohne weiteres, zur selben Zeit und mit inhaltsgleichen Folgen im gesamten Gebiet der Gemeinschaft angewandt würden, ohne daß die Mitgliedstaaten sich dem in irgendeiner Weise widersetzen könnten.

Bei dieser Sachlage könne nicht ernsthaft bestritten werden, daß die Italienische Republik gegen die Verpflichtungen verstoßen habe, die ihr im Rahmen des Landwirtschaftsrechts die Gemeinschaft aufgrund der Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69 in Verbindung mit Artikel 5 des EWG-Vertrags oblegen hätten.

Die italienische Regierung ist der Ansicht, es sei zwischen den Verhältnissen auf dem Gebiet der Prämien für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen einerseits und auf dem Gebiet der Prämien für die Schlachtung von Kühen andererseits zu unterscheiden.

a) Was die Schlachtprämie betreffe, so seien die notwendigen Haushaltsmittel inzwischen, wenn auch mit einer ärgerlichen Verspätung, bewilligt worden, so daß die regionalen Verwaltungsdienststellen fortan auf Gelder zurückgreifen könnten, die ihnen ermöglichten, innerhalb kürzester Frist die Prämien auszuzahlen.

Sicherlich sei die Verzögerung bei der Prämienzahlung im Hinblick auf die in den gemeinschaftlichen Verordnungen vorgesehenen Fristen unbestreitbar. Es sei jedoch zu berücksichtigen, daß die Bewilligung der zur Finanzierung des Prämiensystems nötigen Haushaltsmittel infolge der bestehenden umfangreichen finanziellen Verpflichtungen verschiedenster Art, denen sich der italienische Staat gleichzeitig gegenübergesehen habe, um eine Lösung der durch die Anpassung der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen des Landes an die gewandelten Produktionsmethoden und die neuen sozialen Erkenntnisse aufgeworfenen Probleme zu finden, auf Schwierigkeiten gestoßen sei. Eine weitere Ursache für die Verzögerung liege darin, daß das Problem der Schlachtprämien gleichzeitig mit dem der Prämien für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen behandelt worden sei, wobei gerade wegen der letzteren schwere Bedenken laut geworden und Stimmen zugunsten einer wenigstens vorübergehenden Zurückstellung dieser Frage erhoben worden seien.

Das Problem der Zinszahlung gehöre allein dem innerstaatlichen Recht an und berühre nicht die Gemeinschaftsrechtsordnung.

Unter diesen Umständen sei die Aufrechterhaltung der von der Kommission erhobenen Klage weder konstruktiv noch nutzbringend. Sie habe lediglich die — unnötig strafende — Wirkung, daß zeitweilige Schwierigkeiten, in denen sich der italienische Staat befunden habe, unter Sanktion gestellt würden.

b) Die auf dem Sektor der Prämien für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen vorgesehenen Maßnahmen härten sich in Italien als objektiv undurchführbar erwiesen.

Eine sofortige und vollständige Anwendung der Bestimmungen mit dem Ziele, künstlich Anreize zur Nichtvermarktung von Milch zu schaffen, hätte wegen der Eigenheiten der italienischen Wirtschaft, besonders der unterentwickelten südlichen Landesteile, nicht allein sehr schwerwiegende Unzuträglichkeiten für die durch eine unzureichende Erzeugung gekennzeichnete nationale Landwirtschaft mit sich gebracht. Die Gemeinschaftsregelung wäre darüber hinaus auch tatsächlich nicht durchführbar gewesen: Mit Rücksicht auf die Tierzuchtmethoden und die Struktur der meisten italienischen Landwirtschaftsbetriebe sei kein ausreichendes statistisches Material vorhanden gewesen, das die Ausführung der Verordnungen durch die darin vorgesehene Überwachung und die Kontrolle der vom Markt abgezogenen Milchmengen ermöglicht hätte.

Es handle sich im gegenwärtigen Verfahren nicht darum, die Zweckmäßigkeit oder die Berechtigung gemeinschaftlicher Vorschriften anzuzweifeln, sondern darum, die objektiven Gründe aufzuzeigen, derentwegen sich jene in einer bestimmten Situation als unanwendbar erwiesen hätten. Bei der gegenwärtigen Struktur ihrer Landwirtschaft hätte es für die Italienische Republik ein aussichtsloses Unterfangen dargestellt, in ihrem Hoheitsbereich die Gemeinschaftsregelung auf dem Gebiete der Nichtvermarktungsprämien auszuführen.

Aus den amtlichen Dokumenten des Rates vom 16. Juli und vom 12. September 1969 ergebe sich eindeutig, daß die italienische Delegation im Verlaufe der dem Erlaß der Verordnung Nr. 1975/69 vorangegangenen Diskussionen im Hinblick auf die praktische Durchführbarkeit der in Aussicht genommenen Maßnahmen in aller Förmlichkeit Vorbehalte angemeldet habe.

Ferner hätten die italienischen Behörden, denen die Notwendigkeit, ihre gemeinschaftlichen Verpflichtungen loyal zu erfüllen, sehr wohl bewußt gewesen sei, Kenntnis davon gehabt, daß auch auf Gemeinschaftsebene Zweifel an dem Sinn der auf dem Gebiet der Prämien für die Nichtvermarktung von Milch beschlossenen Maßnahmen aufgetaucht seien.

Alle diese Erwägungen hätten das Parlament veranlaßt, aus dem Entwurf des eingebrachten Gesetzes die Bestimmungen über die Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen herauszunehmen und insoweit seine Entscheidung zu vertagen. In der Zwischenzeit hätten die Gemeinschaftsbehörden übrigens selber unter dem Eindruck der zahlreichen negativen Urteile über eine Prämienregelung, die eine undifferenzierte Streuung von Mitteln begünstigt habe, wie sie zwar in Erzeugungsüberschüsse aufweisenden Zonen vielleicht vertretbar, in Zonen mit unzulänglicher Erzeugung dagegen völlig unangebracht gewesen sei, ihre Politik bezüglich der Art der vorgesehenen Interventionen geändert. Sie hätten ihre Politik in der Folgezeit insbesondere gegenüber Zonen mit unzureichender Grundnahrungsmittelerzeugung umorientiert.

Gegenwärtig sei es jedenfalls rein tatsächlich nicht mehr möglich, den Verpflichtungen, die in dem von den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen vorgesehenen Zeitraum hätten erfüllt werden müssen, noch rückwirkend nachzukommen. Die Nichtausführung der Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen in Italien habe letzten Endes ermöglicht, eine Ausweitung der beklagenswerten Produktionslücke auf diesem Sektor zu verhindern. Dadurch sei eine Krise abgewendet worden, die sich als gefährlich für die Gesamtwirtschaft der Gemeinschaft hätte erweisen können.

Unter diesen Umständen hätte es dem Geist des Vertrages entsprochen, wenn die Kommission von der Fortführung eines Prozesses abgesehen hätte, der nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge nur noch Formalismus und Gesetzeshörigkeit dokumentieren könne, ohne daß von ihm irgendwelche tatsächlichen Wirkungen zu erwarten seien, zumal die Kommission in einigen vergleichbaren Fällen bereits eine derartige Haltung eingenommen habe.

Die Aufrechterhaltung der von der Kommission erhobenen Klage sei daher ungerechtfertigt. Da jedoch eine Klagerücknahme nicht erfolgt sei, müsse der Gerichtshof aussprechen, daß der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt sei.

1 Mit am 3. Juli 1972 in der Kanzlei eingegangener Klageschrift hat die Kommission beim Gerichtshof nach Artikel 169 des EWG-Vertrags Klage erhoben mit dem Antrag festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch, daß sie nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen habe, um auf ihrem Hoheitsgebiet in angemessenen Fristen die tatsächliche Durchführung der Regelung über die Gewährung der Prämien für die Schlachtung von Kühen (nachfolgend Schlachtprämien genannt) und für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen (nachfolgend Nichtvermarktungsprämien genannt) zu ermöglichen, gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1975/69 des Rates vom 6. Oktober 1969 zur Einführung einer Prämienregelung für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen (ABl. L 252, S. 1) sowie aus der Verordnung Nr. 2195/69 der Kommission vom 4. November 1969 zur Durchführung der erstgenannten Verordnung (ABl. L 278, S. 6) verstoßen habe.

2 In der Verordnung Nr. 1975/69, geändert namentlich durch die Verordnung Nr. 580/70 des Rates vom 26. März 1970 (ABl. L 70, S. 30), wurde zur Verminderung der damals in der Gemeinschaft bestehenden Überschüsse an Milch und Milcherzeugnissen eine Prämienregelung eingeführt, die Anreize für die Schlachtung von Milchkühen und die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen schaffen sollte. Die Durchführungsmodalitäten dieser Regelung wurden von der Kommission in der später mehrfach geänderten und ergänzten Verordnung Nr. 2195/69 festgelegt. Aufgrund dieser Bestimmungen oblag es den Mitgliedstaaten, binnen festgelegter Fristen ein Bündel von Vollzugsmaßnahmen zu treffen, und zwar insbesondere hinsichdich der Einreichung und Überprüfung der Anträge der Landwirte, der Registrierung der Erklärungen, in denen sich die Antragsteller verpflichteten, vollständig und endgültig auf die Erzeugung oder die Abgabe von Milch zu verzichten, der Meldung von Zahl und Umfang der eingegangenen Anträge bei der Kommission, der Überwachung der Einhaltung der schriftlichen Verpflichtungen und schließlich der Auszahlung der Prämien an die Berechtigten.

3 Was die Schlachtprämien betrifft, so wurde in den genannten Verordnungen der Zeitraum, in dem die Anträge auf Prämiengewährung bei der zuständigen nationale Behörde eingereicht werden mußten, vom 1. bis zum 20. Dezember 1969 und der Schlachtzeitraum vom 9. Februar bis zum 30. April 1970 festgesetzt; eine Ausnahme galt für die zwischen dem 1. April und dem 31. Mai 1970 abkalbenden Kühe, für die der Schlachtzeitraum 30 Tage nach dem Abkalben endete. Die Auszahlung der Prämien hatte nach der Regelung der Artikel 4 der Verordnung Nr. 1975/69 und 10 der Verordnung Nr. 2195/69 innerhalb einer Frist von 2 Monaten, vom Tag des erbrachten Schlachtnachweises an gerechnet, zu geschehen; ausgenommen war der den Haltern von mehr als fünf Milchkühen zustehende Restbetrag, der erst mit Ablauf von drei Jahren zu zahlen war.

4 Demgegenüber mußten die Anträge auf Gewährung von Nichtvermarktungsprämien von der zuständigen nationalen Behörde ab 1. Dezember 1969 entgegengenommen werden, während die erste Prämienrate innerhalb von drei Monaten nach Abgabe der schriftlichen Verpflichtung des Empfängers auszuzahlen war.

5 Wegen der festgestellten Besserung der Lage auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse hat der Rat durch Verordnung Nr. 1290/71 vom 21. Juni 1971 (ABl. L 137, S. 1) die in der Verordnung Nr. 1975/69 getroffene Regelung über die Gewährung von Schlacht- und Nichtvermarktungsprämien wieder außer Kraft gesetzt.

6 Nach Inkrafttreten der Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69 hat die italienische Regierung dem Parlament den Entwurf eines Gesetzes vorgelegt, das alle zur Durchführung des Systems der Schlacht- und der Nichtvermarktungsprämien in Italien notwendigen Bestimmungen enthielt. Mit Rundschreiben vom 23. März 1970 hat der Minister für Landwirtschaft und Forsten im Vorgriff auf das erwartete Gesetz, durch das namentlich auch die zur Durchführung der Verordnungen erforderlichen Haushaltsmittel freigemacht werden sollten, den Provinzialaufsichtsbehörden Weisungen für die Bearbeitung der bereits eingegangenen Anträge erteilt, Da den Erklärungen der italienischen Regierung zufolge im Verlaufe der parlamentarischen Debatte Zweifel an der Zweckmäßigkeit auftauchten, den Gemeinschaftsvorschriften hinsichtlich der Nichtvermarktungsprämien nachzukommen, hat das Parlament die diesbezüglichen Bestimmungen aus dem Gesetzentwurf ausgeklammert und zu diesem Punkte seine Entscheidung vertagt. Somit ist die Regelung der Nichtvermarktungsprämien in der Italienischen Republik in keiner Form Gegenstand von Durchführungsmaßnahmen gewesen.

7 Das Gesetz Nr. 935 vom 26. Oktober 1971zur Durchführung der Gemeinschaftsverordnungen auf dem Viehzuchtsektor und auf dem Sektor Milcherzeugnisse, veröffendicht in der Gazzetta ufficiale Nr. 294 vom 22. November 1971, enthält daher ausschließlich Bestimmungen, durch die die Regierung ermächtigt wird, Durchführungsmaßnahmen hinsichdich der Auszahlung der Schlachtprämien zu ergreifen, und sieht die Bereitstellung von Mitteln lediglich für die Zahlung dieser Prämien vor. In Ausführung dieses Gesetzes ist die Anwendung der Schlachtprämienregelung durch eine Verordnung vom 22. März 1972 sichergestellt worden. Durch eine weitere Verordnung vom 27. März 1972 sind der Verwaltung schließlich die zur Auszahlung der Schlachtprämien erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt worden. Nach den im Laufe des Verfahrens gegebenen Auskünften ist die tatsächliche Auszahlung der Prämien an die Berechtigten gegen Ende Oktober 1972 angelaufen.

Zur prozeßhindernden Einrede

8 Ohne Sachausführungen zu machen, meint die Beklagte, für die Weiterbetreibung des von der Kommission eingeleiteten Prozesses bestehe aufgrund der Sachlage kein Bedürfnis mehr. Die Schwierigkeiten, welche die Zahlung der Schlachtprämien anfänglich verzögert hätten, seien nun überwunden, die Auszahlung der Prämien sei in vollem Gange, so daß der Grund für das von der Kommission eingeleitete Verfahren entfallen sei. Soweit sie die Auszahlung der Nichtvermarktungsprämie nicht vorgenommen habe, seien inzwischen unwiderrufliche Verhältnisse entstanden, denn es sei rein tatsächlich nicht mehr möglich, den Verpflichtungen, die in dem von den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen vorgesehenen Zeitraum hätten erfüllt werden müssen, noch rückwirkend nachzukommen. Aus diesem Grund sei das von der Kommission in beiden Bereichen verfolgte Klageziel nicht mehr zu erreichen, so daß der Gerichtshof nur noch die Erledigung der Hauptsache feststellen könne.

9 Bei einer nach Artikel 169 erhobenen Klage wird der Streitgegenstand durch die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission bestimmt. Auch wenn der darin gerügte Mangel nach Ablauf der aufgrund des Artikels 169 Absatz 2 gesetzten Frist behoben wird, ist für die Klage noch ein Rechtsschutzinteresse gegeben. Dieses Interesse besteht im vorliegenden Fall schon deshalb weiter fort, weil die Italienische Republik, was die Schlachtprämien betrifft, den ihr auferlegten Verpflichtungen längst nicht vollständig nachgekommen ist, denn die-Frage der Zahlung von Verzugszinsen an die Berechtigten ist noch offen, und die von der Kommission im Laufe des Verfahrens vorgetragenen Beschwerdepunkte betreffen nicht bloß die Verzögerung beim Vollzug der Verordnungen, sondern auch einige Durchführungsbestimmungen, durch die die Verordnungen in ihrer Wirksamkeit angeblich abgeschwächt worden sind.

10 Was die unterlassene Durchführung der Bestimmungen über die Nichtvermarktungsprämien betrifft, kann der Beklagten keinesfalls gefolgt werden, soweit sie sich, um sich dem Klageanspruch zu entziehen, auf von ihr selbst geschaffene vollendete Tatsachen beruft.

11 Im übrigen kann, wenn die Erfüllung einer Verpflichtung entweder verzögert oder endgültig abgelehnt wird, ein sachliches Interesse an einem Urteil des Gerichtshofes nach den Artikeln 169 und 171 des Vertrages deshalb bestehen, weil dieses die Grundlage für eine Haftung abgeben kann, die möglicherweise einen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung gegenüber anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder einzelnen trifft.

12 Demnach ist die von der Beklagten erhobene prozeßhindernde Einrede zu verwerfen.

Zur Begründetheit

13 Die Art und Weise, wie die Beklagte die Bestimmungen über die Schlachtprämien vollzogen hat, und ihre Weigerung, die Bestimmungen über die Nichtvermarktungsprämien zu vollziehen, sind getrennt zu prüfen.

1. Zu den Schlachtprämien

14 Für die Durchführung der Schlachtprämienregelung enthalten die Verordnungen des Rates und der Kommission genau festgelegte Fristen. Die Beachtung dieser Fristen war mit Blick auf die Wirksamkeit der beschlossenen Maßnahmen zwingend geboten, denn diese konnten ihr Ziel nur unter der Bedingung voll erreichen, daß sie gleichzeitig in allen Mitgliedstaaten während der nach den Zielvorstellungen der vom Rat verfolgten Wirtschaftspolitik bestimmten Zeit durchgeführt wurden. Darüber hinaus begründeten die Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 17. Mai 1972 (Rechtssache 93/71, Orsolina Leonesio/Landwirtschaftsministerium der Italienischen Republik, Ersuchen um Vorabentscheidung des Pretore in Lonato) festgestellt hat, für die Landwirte einen Anspruch auf Zahlung der Prämie, sobald alle in den Verordnungen vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt waren. Sonach bildet die von der Italienischen Republik herbeigeführte Verzögerung bei der Erfüllung der sich für sie aus der Schaffung der Schlachtprämienregelung ergebenden Verpflichtungen bereits für sich allein einen Verstoß gegen die ihr obliegenden Pflichten.

15 Außer dieser Verzögerung beim Vollzug rügt die Kommission auch noch einige Modalitäten der Ausführung dieser Prämienregelung durch die Italienische Republik. Insbesondere wird geltend gemacht, die Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnungen seien durch das von den italienischen Behörden angewandte Vollzugsverfahren verfälscht worden, und die Behörden hätten der Verlängerung des Schlachtzeitraums nicht Rechnung getragen.

16 Während das italienische Gesetz Nr. 935 lediglich die zum Vollzug der Schlachtprämienregelung notwendigen Finanzierungsvorschriften sowie die Ermächtigung der Regierung enthält, geeignete Verwaltungsmaßnahmen im Hinblick auf die Verwirklichung der Gemeinschaftsverordnungen zu treffen, sieht die Verordnung vom 22. März 1972 in ihrem Artikel 1 vor, daß die Bestimmungen der gemeinschaftlichen Verordnungen durch diese Verordnung als übernommen anzusehen seien. Die genannte Verordnung enthält nur einige wenige innerstaadiche Durchführungsbestimmungen und beschränkt sich im Grund darauf, die Vorschriften der Gemeinschaftsverordnungen wiederzugeben.

17 Durch dieses Vorgehen hat die italienische Regierung Unsicherheit sowohl über die Rechtsnatur der anwendbaren Vorschriften als auch über den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens hervorgerufen. Nach Artikel 189 und 191 des Vertrages gelten die Verordnungen nämlich als solche immittelbar in jedem Mitgliedstaat und treten allein aufgrund ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu dem in ihnen oder andernfalls in dem im Vertrage bestimmten Zeitpunkt in Kraft. Deshalb sind Vollzugsmodalitäten, die zur Folge haben können, daß der unmittelbaren Geltung der Gemeinschaftsverordnungen Hindernisse im Wege stehen, wodurch deren gleichzeitige und einheitliche Anwendung in der gesamten Gemeinschaft aufs Spiel gesetzt wird, mit dem Vertrag nicht vereinbar.

18 Ferner tragen die in dem Gesetz Nr. 935 ebenso wie in der Verordnung vom 22. März 1972 vorgesehenen Durchführungsbestimmungen nicht der in der Gemeinschaftsverordnung Nr. 580/70 verfügten Verlängerung des Schlachtzeitraums Rechnung, so daß die italienischen Landwirte hinsichtlich der Dauer des Schlachtzeitraums für zwischen dem 1. April und dem 31. Mai 1970 abkalbende Kühe im unklaren gelassen worden sind. Die Pflichtverletzung der Italienischen Republik ergibt sich daher nicht allein aus der Verzögerung beim Vollzug, sondern auch aus einigen in der innerstaatlichen Verordnung festgelegten Durchführungsmodalitäten.

2. Zu den Nichtvermarktungsprämien

19 Der unterbliebene Vollzug der die Nichtvermarktungsprämien betreffenden Bestimmungen der Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69 ist auf eine vorsätzliche Weigerung der italienischen Behörden zurückzuführen. Die Beklagte begründet diese Weigerung mit der aufgrund der Eigenheiten der italienischen Landwirtschaft und des Fehlens einer ausreichenden Verwaltungsinfrastruktur bestehenden Schwierigkeit, eine wirksame und ernst zu nehmende Überwachung und Kontrolle der vom Markt abgezogenen, für andere Verwendungszwecke bestimmten Milchmengen sicherzustellen. Nach Ansicht der italienischen Regierung wären jedenfalls die auf eine Beschränkung der Milcherzeugung gerichteten Maßnahmen den Bedürfnissen der italienischen Wirtschaft abträglich gewesen, deren Nahrungsmittelerzeugung unzureichend sei. Im Verlaufe der vorbereitenden Arbeiten zur Verordnung Nr. 1975/69 des Rates habe die italienische Delegation diese Schwierigkeiten geltend gemacht und seitdem eindeutige Vorbehalte im Hinblick auf die Durchführung der Verordnung erhoben. Unter diesen Umständen könne der Italienischen Republik kein Vorwurf daraus gemacht werden, daß sie auf ihrem Hoheitsgebiet den Vollzug von Bestimmungen abgelehnt habe, die gegen ihren Widerstand in Kraft getreten seien.

20 Nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 des Vertrages sind Ratsverordnungen wirksam ergangen, wenn die in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Die Verordnung ist nach Artikel 189 für die Mitgliedstaaten in allen ihren Teilen verbindlich. Deshalb geht es nicht an, daß ein Mitgliedstaat die Bestimmungen einer Verordnung der Gemeinschaft unvollständig anwendet oder unter ihnen eine Auswahl trifft, so daß er bestimmte Regelungen des Gemeinschaftsrechts, denen er sich widersetzt hat oder die nach seiner Auffassung gewissen nationalen Interessen zuwiderlaufen, vereitelt.

21 Namentlich wenn es sich um die Durchführung einer wirtschaftspolitischen Maßnahme zum Abbau der Überschüsse bei bestimmten Erzeugnissen handelt, gefährdet der Mitgliedstaat, der es unterläßt, gleichzeitig mit den anderen Mitgliedstaaten in den geforderten Fristen die ihm obliegenden Bestimmungen zu treffen, die 'Wirksamkeit der gemeinsam beschlossenen Maßnahme, wobei er sich obendrein noch mit Rücksicht auf den freien Warenverkehr einen ungerechtfertigten Vorteil zum Nachteil seiner Vertragspartner verschafft.

22 Wenn die Beklagte sich zu ihrer Rechtfertigung auf die Vorarbeiten zur Verordnung Nr. 1795/69 beruft, so ist hierzu zu bemerken, daß die allgemeine Geltung der von den Gemeinschaftsorganen erlassenen Normen nicht durch Vorbehalte oder Einwendungen der Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung relativiert werden kann. Auch berechtigen Schwierigkeiten beim Vollzug eines Rechtsakts der Gemeinschaft einen Mitgliedstaat nicht dazu, sich einseitig von der Beachtung seiner Verpflichtung loszusagen. Das institutionelle System der Gemeinschaft hätte dem betroffenen Mitgliedstaat die nötigen Mittel an die Hand gegeben, um zu erreichen, daß seinen Schwierigkeiten bei Wahrung der Prinzipien des Gemeinsamen Marktes und der berechtigten Interessen der übrigen Mitgliedstaaten in angemessener Weise Rechnung getragen worden wäre.

23 Insoweit läßt eine Prüfung der besagten Verordnungen und der dazu ergangenen Änderungsbestimmungen erkennen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber durch Sondervorschriften den besonderen Schwierigkeiten der Italienischen Republik mehrfach Rechnung getragen hat. Unter diesen Umständen können die von der Beklagten ins Feld geführten eventuellen Schwierigkeiten bei der Durchführung nicht als Rechtfertigungsgrund anerkannt werden.

24 Der Vertrag erlaubt es den Mitgliedstaaten, die Vorteile der Gemeinschaft für sich zu nutzen, er erlegt ihnen aber auch die Verpflichtung auf, deren Rechtsvorschriften zu beachten. Stört ein Staat aufgrund der Vorstellung, die er sich von seinem nationalen Interesse macht, einseitig das mit der Zugehörigkeit zur Gemeinschaft verbundene Gleichgewicht zwischen Vorteilen und Lasten, so stellt dies die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor dem Gemeinschaftsrecht in Frage und schafft Diskriminierungen für die einzelnen, und zwar in erster Linie für die Staatsangehörigen des Staates, der sich außerhalb des Gemeinschaftsrechts stellt.

25 Ein solcher Verstoß gegen die Pflicht zur Solidarität, welche die Mitgliedstaaten durch ihren Beitritt zur Gemeinschaft übernommen haben, beeinträchtigt die Rechtsordnung der Gemeinschaft bis in ihre Grundfesten. Sonach hat die Italienische Republik mit ihrer vorsätzlichen Weigerung, die eine der beiden in den Verordnungen Nr. 1975/69 und 2195/69 vorgesehenen Regelungen auf ihrem Hoheitsgebiet zu vollziehen, eindeutig gegen die Verpflichtungen verstoßen, die sie aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eingegangen ist.

Kosten

26 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Beklagte ist mit ihrem Vorbringen unterlegen.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 43, 169, 171, 189 und 191,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Italienische Republik hat dadurch, daß sie nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um auf ihrem Hoheitsgebiet in angemessenen Fristen die tatsächliche Durchführung der Prämienregelung für die Schlachtung von Kühen und die Nichtvenmarktung von Milch und Milcherzeugnissen zu ermöglichen, gegen ihre Verpflichtungen aus den Verordnungen Nr. 1975/69 des Rates vom 6. Oktober 1969 und Nr. 2195/69 der Kommission vom 4. November 1969 verstoßen.

2. Die Beklagte wird verurteilt, die Kosten des Verfahrens zu tragen.