Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.06.1977 – C-118/76

In der Rechtssache 118/76

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 117 EWG-Vertrag vom Finanzgericht Berlin in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

BALKAN-IMPORT-EXPORT GMBH, Berlin,

gegen

HAUPTZOLLAMT BERLIN-PACKHOF

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Frage, welche Vorschriften oder Rechtsgrundsätze für einen auf Billigkeitsgründen beruhenden Erlaß von Währungsausgleichsbeträgen für die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen aus Drittländern gelten,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und P. Pescatore, der Richter J. Mertens de Wilmars, M. Sørensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Die Firma Balkan-Import-Export GmbH, Berlin, führte am 24. März 1972 in Erfüllung eines am 6. November 1971 geschlossenen Kaufvertrags mit dem bulgarischen staatlichen Handelsunternehmen Rodapaimpex 13590 kg weißen Schafskäse der Zolltarifstelle 04.04-E-I aus Bulgarien in die Bundesrepublik Deutschland ein.

Mit Bescheid vom 27. März 1972 zog das Hauptzollamt Berlin-Packhof aufgrund der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind, (ABl. L 106, S. 1) und der Verordnung Nr. 548/72 der Kommission vom 16. März 1972 über die Änderung der in der Landwirtschaft festgesetzten Währungsausgleichsbeträge (ABl. L 66, S. 1) die Firma Balkan außer zur Einfuhrumsatzsteuer und zur Abschöpfung noch zur Entrichtung des am Tag der Einfuhr geltenden Währungsausgleichsbetrages von 6183,45 DM bei einem Satz von 45,50 DM/100 kg heran.

Die Firma Balkan focht den Festsetzungsbescheid vor dem Finanzgericht Berlin an. Dieses Verfahren führte im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens zu dem Urteil des Gerichtshofes vom 24. Oktober 1973 (Rechtssache 5/73, Balkan, Slg. 1973, 1091).

Mit Urteil vom 7. Februar 1975 gab das Finanzgericht der Klage teilweise statt und wandte auf die umstrittene Einfuhr den zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses geltenden Satz der Währungsausgleichsbeträge (von nur 29 DM/100 kg) an. Das Urteil des Finanzgerichts Berlin ist augenblicklich Gegenstand eines Revisionsverfahrens beim Bundesfinanzhof.

Mit Schreiben vom 27. Februar 1974 beantragte die Firma Balkan beim Hauptzollamt Berlin-Packhof gemäß § 131 Absatz 1 der Abgabenordnung, die geforderten Währungsausgleichsbeträge aus Billigkeitsgründen zu erlassen, da die Zahlung dieser Beträge vorliegend zu einem Ergebnis führe, das vom Gemeinschaftsrecht nicht gewollt und in Anwendung des Billigkeitsgrundsatzes zu berichtigen sei. § 131 Absatz 1 der Reichsabgabenordnung (AO) bestimmt u.a.:

Im Einzelfall können Steuern und sonstige Geldleistungen ganz oder zum Teil erlassen werden, wenn ihre Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre.

Das Hauptzollamt Berlin-Packhof lehnte diesen Antrag durch Verfügung vom 10. Juli 1974 ab.

Die Beschwerde der Firma Balkan vom 18. Juli 1974 wies die Oberfinanzdirektion Berlin durch die Beschwerdeentscheidung vom 26. März 1975 zurück.

Die Firma Balkan hat gegen diese Entscheidung Klage beim Finanzgericht Berlin erhoben.

Der dritte Senat dieses Gerichts hat am 23. November 1976 gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag beschlossen, das Verfahren auszusetzen, bis der Gerichtshof über die folgenden Fragen vorab entschieden hat:

1. Ist eine nationale Zollbehörde berechtigt und gegebenenfalls verpflichtet, Anträge auf Erlaß von der Gemeinschaft zustehenden Abgaben — hier Ausgleichsabgabe (Währung) — aus Billigkeitsgründen nach nationalem Recht (in diesem Vorlagefall nach § 131 Reichsabgabenordnung — AO —) zu behandeln?

2. Für den Fall, daß die erste Frage verneint wird:

Gibt es eine — gegebenenfalls gemeinschaftsrechdiche — Rechtsgrundlage für einen etwaigen Erlaß der Ausgleichsabgabe (Währung) aus Billigkeitsgründen?

3. Wie lautet, bezogen auf den hier zu entscheidenden Fall, gegebenenfalls der sich aus dieser Rechtsgrundlage ergebende Rechtssatz?

4. Welche Stelle ist gegebenenfalls zur etwaigen Entscheidung über einen Billigkeitserlaß zuständig?

Der Beschluß des Finanzgerichts Berlin ist am 15. Dezember 1976 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Firma Balkan-Import-Export GmbH, Klägerin des Ausgangsverfahrens, am 22. Februar, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland am 25. Februar und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 3. März 1977 schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Nach Ansicht der Firma Balkan-Import-Export GmbH, Klägerin des Ausgangsverfahrens, bedürfen die Fragen einer doppelten Einschränkung: Im Ausgangsrechtsstreit gehe es nur um sachliche, d. h. in der Sache selbst liegende, und nicht um persönliche Billigkeitsgründe, die in der Person des Steuerpflichtigen lägen. Ferner gehe es nicht Gemeinschaftsabgaben allgemein, sondern ausschließlich um Währungsausgleichsbeträge.

Zur ersten Frage

a) Bei den im Einfuhrzeitpunkt erhobenen Währungsausgleichsabgaben handele es sich um Abgaben des nationalen Rechts. Die Bundesrepublik habe zwar bei der Erhebung der Abgaben von der ihr in Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht, die Abgaben seien jedoch aufgrund der Verordnung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe zur Sicherung der deutschen Landwirtschaft vom 14. Mai 1971, die ihrerseits auf § 21 Absatz 2 Nr. 4 Buchstabe f des deutschen Zollgesetzes gestützt sei, erhoben worden. Die als Angleichungszoll erhobenen Ausgleichsbeträge hätten der Gesetzgebung der Bundesrepublik Deutschland und der Verwaltung der Bundesfinanzbehörden unterlegen. Auf die Tatsache, daß ihre Erhebung auf der Ermächtigung der Verordnung Nr. 974/71 beruhe, komme es nicht entscheidend an. Die Verordnung habe ihre Erhebung nicht zwingend vorgeschrieben. Diese habe vielmehr im gesetzgeberischen Ermessen der Mitgliedstaaten gelegen.

Die Entscheidung, ob die auf der Grundlage des § 21 Zollgesetz sowie der Verordnung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe zur Sicherung der deutschen Landwirtschaft erhobenen Abgaben aus Gründen der Billigkeit zu erlassen seien, richte sich allein nach dem deutschen Verfahrensrecht, speziell nach § 131 AO.

Eine Entscheidung der ersten Frage sei also zum Erlaß eines Urteils des vorlegenden Gerichts nicht erforderlich.

b) Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 16. Dezember 1976 (Rechtssache 33/76, Rewe) im Hinblick auf innerstaatliche Abgaben entschieden, daß mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf dem fraglichen Gebiet die Ausgestaltung des Verfahrens für die Klagen, die den Schutz der dem Bürger aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, Sache der innerstaatlichen Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten sei. Dies gelte auch für Abgaben, die aufgrund des Gemeinschaftsrechts erhoben würden. Die sich daraus möglicherweise ergebenden Verzerrungen seien beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts unvermeidbar.

Die gleichen Überlegungen müßten im Bereich des Billigkeitsrechts gelten. Der Erlaß beziehungsweise die Erstattung von Abgaben des Gemeinschaftsrechts aus Gründen der Billigkeit sei noch nicht gemeinschaftseinheitlich geregelt. Ein Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates über den Erlaß oder die Erstattung von Ein- oder Ausfuhrabgaben (ABl. 1976, C 54, S. 85) sei vom Ministerrat noch nicht angenommen worden. Der Vorschlag lasse jedoch erkennen, daß die Notwendigkeit eines Billigkeitserlasses auch für das Gemeinschaftsrecht voll anerkannt werde. Solange dieses Gemeinschaftsrecht noch nicht in Kraft getreten und die Handhabung der Billigkeitsregeln durch Durchführungsverordnungen festgelegt sei, müsse notwendigerweise auf das nationale Billigkeitsrecht zurückgegriffen werden.

Die Kommission habe die besondere Notwendigkeit von Billigkeitsmaßnahmen im Bereich der Währungsausgleichsbeträge durch die Verordnung Nr. 1608/74 vom 26. Juni 1974 über Sonderbestimmungen für die Währungsausgleichsbeträge (ABl. L 170, S. 38) anerkannt. Diese Verordnung beziehe sich zwar nur auf einen einzigen Billigkeitstatbestand, veranschauliche aber das dringende Bedürfnis eines Ausgleichs von Härten in diesem Bereich.

Der Gerichtshof müsse daher bei Fortsetzung der mit der Rechtssache 33/76 eingeschlagenen Rechtsprechung zu dem Ergebnis kommen, daß für den Bereich der Währungsausgleichsbeträge im Einfuhrzeitraum die Beurteilung von Billigkeitsmaßnahmen nach nationalem -Recht zu erfolgen habe.

c) Diese Auffassung stehe dem Urteil des Gerichtshofes vom 30. November 1972 (Rechtssache 18/72, Granaria, Slg. 1972, 1163) nicht entgegen, wonach es insbesondere mit der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft unvereinbar sei, daß ein Mitgliedstaat durch innerstaatliche Maßnahmen Ausnahmen von der Anwendung der Abschöpfung vorsehe. Der hier zur Vorabentscheidung anstehende Fall unterscheide sich in mehreren Punkten von der Rechtssache, die zu dem Urteil 18/72 geführt habe.

Die Währungsausgleichsbeträge seien nicht aufgrund eines gemeinschaftseinheitlichen Abschöpfungssystems erhoben worden, sondern vielmehr als Angleichungszoll auf der Basis nationaler Vorschriften.

Bei der Rechtssache 18/72 habe es sich nicht um einen typischen Billigkeitsfall gehandelt, sondern um die nachträgliche Berichtigung von Abschöpfungsbescheiden, die zwischenzeitlich unanfechtbar geworden seien.

Der Gerichtshof habe in der Rechtssache 18/72 entschieden, daß allgemeine Ausnahmen aus Rechtsgründen nur vom Gemeinschaftsgesetzgeber angeordnet werden dürften. Bei Billigkeitsmaßnahmen handele es sich jedoch um einen Erlaß im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit Hierbei habe man es nicht mit von vornherein normierten Ausnahmetatbeständen zu tun, sondern mit der Beurteilung von Einzelfällen nach erfolgter Einfuhr.

Mit seinem Urteil habe der Gerichtshof allgemeine nationale Maßnahmen der Rechtsetzung, nicht aber Maßnahmen der Rechtsanwendung durch die nationale Verwaltung untersagen wollen.

In seinem Urteil vom 24. November 1971 (Rechtssache 30/71, Siemens, Slg. 1971, 919) habe der Gerichtshof klargestellt, daß verbindliche Zolltarifauskünfte der staatlichen Zollbehörden zulässig seien, da sie keinerlei Rechtsnormcharakter hätten und sich in den Rahmen der normalen Vorkehrungen zur Anwendung der Tarifierungsvorschriften auf den Einzelfall einfügten. Diese Überlegungen müßten erst recht im Bereich der sachlichen Billigkeitsregelungen eingreifen. Diese gehörten ihrem Wesen nach zur Rechtsanwendung im Verhältnis zu bestimmten Personen und im Hinblick auf bestimmte Einfuhren. Im übrigen könnten nach der deutschen Rechtsprechung Billigkeitsanträge nur innerhalb einer verhältnismäßig kurzen Frist gestellt werden.

Zu den übrigen Fragen

Eine Stellungnahme zu den weiteren dem Gerichtshof vorgelegten Fragen erübrige sich.

Eine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für einen Erlaß der Ausgleichsabgaben aus Billigkeitsgründen habe es im Einruhrzeitraum nicht gegeben.

Die Verordnung Nr. 1604/68 sei erst für Einfuhren seit dem 4. Juni 1973 in Kraft gesetzt worden. Daher erübrige sich die Prüfung, ob dieses Verfahren außerhalb ihres Anwendungsbereichs die nationalen Billigkeitsvorschriften berühre.

Nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 33/76 könne kein Zweifel daran bestehen, daß die nationalen Billigkeitsvorschriften bis zur Schaffung eines gemeinschaftseinheitlichen Billigkeitsrechts fortbestehen.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist der Auffassung, gemäß § 131 AO könnten zwar nicht in sämtlichen, wohl aber in bestimmten Fällen auf der Grundlage dieser Bestimmung Gemeinschaftsabgaben erlassen werden.

a) Die durch § 131 Absatz 1 AO eingeführte Regelung sei ein wesentlicher Bestandteil des deutschen Abgabenrechts, das unter anderem von dem Prinzip größtmöglicher Steuergerechtigkeit getragen werde. In den Fällen, in denen die durch die abstrakt gefaßten Abgabengesetze vorgegebene Behandlung zu einem jeder Gerechtigkeit widersprechenden Ergebnis führen und den Betroffenen in unerträglicher Weise belasten würde, eröffne § 131 AO unter sehr engen Voraussetzungen den Weg für eine individualisierende Gerechtigkeit Für die Anwendung dieser Bestimmung bestünden aufgrund einer jahrzehntealten Rechtsprechung und Lehre genaue Kriterien. Dabei würde grundsätzlich zwischen Fällen einer unbilligen Belastung aus sachlichen und aus persönlichen Gründen unterschieden. Die ersteren seien dadurch gekennzeichnet, daß der Steuerpflichtige in einer dem Gesetzeszweck widersprechenden unzumutbaren Weise benachteiligt werde. Die für die Unbilligkeit maßgeblichen Erwägungen knüpften an den Steuertatbestand selbst an, wobei sowohl Auswirkungen der materiell-rechtlichen Regelungen als auch der Verfahrensvorschriften in Betracht kämen. Es müsse sich um Einzelfallhärten außerhalb der Vorstellungen des Gesetzgebers handeln. Nachteile, die im Besteuerungszweck selbst lägen, schieden zur Rechtfertigung von Billigkeitsmaßnahmen grundsätzlich aus.

Die Billigkeitsentscheidungen aus sogenannten sachlichen Gründen ließen sich in zwei Untergruppen aufteilen. Sofern die im Einzelfall eingetretene Härte aus der sachlichen Tragweite des Abgabengesetzes herrühre, enge die Billigkeitsentscheidung zwangsläufig den materiellen Gehalt der Abgabenvorschrift ein. In diesem Fall führe die Anwendung des § 131 AO zu einer Einschränkung des materiellen Rechts. Ergebe sich dagegen der Härtefall ausschließlich aus der Anwendung einer Verfahrensvorschrift, so habe die Billigkeitskorrektur einen verfahrensrechtlichen Charakter. Die Anwendung des § 131 AO führe dann zu einer Modifizierung des Steuerverfahrensrechts.

b) Die nationalen Behörden dürften auf der Grundlage des § 131 AO Abgaben, die der Gemeinschaft zustünden, nur erlassen, soweit der Härtefall aus nationalen Verfahrensvorschriften resultiere und die Billigkeitsmaßnahme lediglich das Steuerverfahren modifiziere. Dagegen scheide § 131 AO als Grundlage für Billigkeitsmaßnahmen aus, welche die aus der sachlichen Tragweite der Abgabenregelung, hier eine Regelung des Gerneinschaftsrechts, herrührende Härte mildern sollen.

Zulässig seien jedoch die Billigkeitsentscheide aus sogenannten persönlichen Gründen.

Diese Folgerung ergebe sich letztlich aus dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts. Einzelstaatliche Billigkeitsvorschriften gälten nur in den Grenzen, die ihnen durch Wortlaut und Zweck der Gemeinschaftsnorm gezogen seien. Ihre Anwendung dürfe die einheitliche autonome Geltung des Gemeinschaftsrechts nicht in Frage stellen.

c) Da es sich um sogenannte sachliche Billigkeitsgründe handele, bedeute dieser Grundsatz, daß für Billigkeitsmaßnahmen kein Raum sei, die eine materielle Begrenzung der Tragweite des fraglichen Steuertatbestandes mit sich brächten. Diese Feststellung gelte insbesondere für den von der Klägerin des Ausgangsverfahrens beantragten Abgabenerlaß. Würde die Zollbehörde einem solchen Antrag stattgeben, so liefe das auf eine inhaltliche Korrektur der Gemeinschaftsvorschrift hinaus. Die nationale Billigkeitsregelung biete keine Rechtsgrundlage zu diesem Eingriff in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts.

d) Für den Bereich der sachbezogenen Billigkeitsgründe, die Einzelfallhärten ausgleichen sollten, welche auf abgabenrechtliche Verfahrensvorschriften zurückzuführen seien, beispielsweise auf das Versäumnis einer Frist oder den Verstoß gegen ein Formerfordernis, sei die Zuständigkeit der nationalen Zollverwaltung nach wie vor gegeben. Die Regelung des bei dem Vollzug der zu erhebenden Abgaben anzuwendenden Verfahren sei weiterhin Sache der Mitgliedstaaten. Soweit das Gemeinschaftsrecht keine Verfahrensvorschriften zur Verfügung stelle, bleibe nationales Verfahrensrecht unberührt. Dieser Grundsatz sei vom Gerichtshof mehrfach bestätigt worden.

e) § 131 AO erscheine als unverzichtbares Regulativ der die betreffende Abgabe administrierenden Behörde. Dies beruhe auf den Besonderheiten des deutschen Abgabenrechts, das den Abgabetatbestand in der Regel voll zur Entstehung und Billigkeitsgesichtspunkte erst im Rahmen einer nachträglichen Bewertung zur Geltung kommen lasse. Auf diese Möglichkeit könne nicht verzichtet werden, solange keine entsprechende gemeinschaftliche Regelung bestehe. Im übrigen sei das Bedürfnis für eine derartige Regelung auch auf Gemeinschaftsebene anerkannt: Dem Rat liege der Vorschlag einer Verordnung vor, in der die Voraussetzungen für die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben festgelegt werden sollen.

f) Gegenstand des Ausgangsverfahrens sei nur eine Billigkeitsregelung aus sachlichen Gründen. Es sei jedoch darauf hinzuweisen, daß § 131 AO auf Abgaben der Gemeinschaft auch im Hinblick auf außergewöhnliche Härtefälle anwendbar sei, die Billigkeitsmaßnahmen aus persönlichen Gründen rechtfertigten. Solche Maßnahmen zählten zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, die Bestandteil des Gemeinschaftsrechts seien. In Ausnahmesituationen könnten die Mitgliedstaaten durchgängig Billigkeitskorrekturen vornehmen.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften führt aus, der Zweck des § 131 AO bestehe darin, in ganz außerordentlichen, vom Steuergesetzgeber nicht vorgesehenen Situationen die Verwirklichung der Einzelfallgerechtigkeit gegenüber einer formalen Anwendung notwendig typisierender Abgabentatbestände durchzusetzen. Als Ausnahme vom Grundsatz der Allgemeinheit der Steuer könne ein Billigkeitserlaß nur in Betracht kommen, wenn die Anwendung der Steuergesetze zu einer nicht im Wesen der betreffenden Steuer angelegten Härte führe. § 131 AO solle der Finanzbehörde die Möglichkeit geben, vom Gesetzgeber nicht vorhersehbaren Härtefällen Rechnung zu tragen.

Für Zölle und Zöllen gleichgestellte Abgaben komme ein Billigkeitserlaß regelmäßig erst nach Festsetzung der Abgabenschuld in Frage.

Man unterscheide die sogenannten persönlichen Billigkeitsgründe, welche die persönlichen Lebensumstände des Steuerpflichtigen beträfen, von den sachlichen Billigkeitsgründen, die geltend gemacht werden könnten, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Steuergesetzgebers angenommen werden könne, daß die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage bei ihrer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden worden wäre.

Die Entscheidung über die Gewährung oder Versagung eines Billigkeitserlasses liege im Ermessen der zuständigen Behörde.

Für den Billigkeitserlaß nach § 131 AO sei folgendes kennzeichnend: Es handele sich um eine rechtliche Regelung, mit welcher der Einzelfallgerechtigkeit aus persönlichen oder sachlichen Günden Rechnung getragen werden solle. Die Entscheidungen unterlägen, wenn auch nur beschränkt, gerichtlicher Nachprüfung. Ihre Anwendung setze das Vorliegen außerordentlicher, vom Gesetzgeber nicht vorhersehbarer Fallkonstellationen voraus. Der Erlaß berühre den Bestand des abgabenrechtlichen Anspruchs unmittelbar und stelle nicht eine bloße verfahrensrechtliche Modalität für die Abwicklung von Steuer- oder Abgabenverhältnissen dar.

Für den Ausgangsrechtsstreit kämen ausschließlich sachbezogene Billigkeitsgründe in Betracht. Anhand der vorgelegten Fragen solle im wesentlichen geklärt werden, ob im Bereich der sachlichen Billigkeitsgründe noch einzelstaatliche Regelungsbefugnisse für den Erlaß gemeinschaftsrechtlich begründeter Abgaben bestünden, ob verneinendenfalls ein dem deutschen Recht vergleichbarer gemeinschaftsrechtlicher Grundsatz der Billigkeit existiere, dessen Inhalt näher zu bestimmen wäre, und welche Stelle gegebenenfalls für die Anwendung dieses Grundsatzes zuständig sei.

Zur Frage der einzelstaatlichen Kompetenz

a) Die Frage nach der Kompetenz zum Erlaß bestimmter, durch Gemeinschaftsrecht begründeter Ausgleichsabgaben bei der Einfuhr von Waren aus Drittländern in die Gemeinschaft berühre das Problem der Aufteilung von Gesetzgebungsbefugnissen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten.

Diese Verteilung zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten bestimme sich mangels einer generellen Zuständigkeitsvermutung nach den Vertragsbestimmungen, in denen die Ziele und Aufgaben der Gemeinschaft und die zur Verwirklichung vorgesehenen Organzuständigkeiten niedergelegt seien. Soweit die Gemeinschaft in Übereinstimmung damit hoheitliche Befugnisse ausübe, sei das Bestehen einzelstaatlicher Kompetenzen ausgeschlossen.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Währungsausgleichsbeträge seien die Verordnungen Nrn. 974/71 des Rates und 548/72 der Kommission. Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 24. Oktober 1973 (Rechtssache 5/73) festgestellt, daß die Organe der Gemeinschaft in diesem Bereich in rechtmäßiger Weise von ihrer Kompetenz zur Verwirklichung einer gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Zielvorstellung Gebrauch gemacht hätten. Infolgedessen sei den Mitgliedstaaten der Erlaß oder die Anwendung nationaler Vorschriften verwehrt, welche die Tragweite der gemeinschaftlichen Regelungen beeinträchtigen könnten. Eine Modifizierung der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen zur Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen stelle eine unzulässige Beeinträchtigung der Tragweite von Gemeinschaftsrecht dar. Der aufgrund nationaler Vorschriften verfügte billigkeitsweise Erlaß von Abgabenschulden, die zuvor unter richtiger Anwendung der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen festgesetzt worden seien, stelle einen eigenmächtigen und unzulässigen einzelstaatlichen Eingriff in den Geltungsumfang der betreffenden Gemeinschaftsrechtsnormen dar.

Im Hinblick auf diese weitgehenden Auswirkungen des Billigkeitserlasses ließen sich die entsprechenden einzelstaatlichen Vorschriften auch nicht als Ausfüllung einer Lücke im Gemeinschaftsrecht rechtfertigen. Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts selbst werde in Frage gestellt.

Diese Auffassung werde durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes vor allem in den Urteilen vom 30. November 1972 (Rechtssache 18/72), vom 15. Dezember 1970 (Rechtssache 31/70, Deutsche Getreide- und Futtermittelhandelsgesellschaft, Slg. 1970, 1055) und vom 2. Februar 1977 (Rechtssache 50/76, Amsterdam Bulb) bestätigt.

Ein Vergleich mit der Wirkung der für die Verwaltung verbindlichen Zolltarifauskunft nach § 24 des deutschen Zollgesetzes komme nicht in Betracht. Diese seien als Rechtsanwendung im Verhältnis zu einem bestimmten einzelnen und im Hinblick auf eine bestimmte Ware zu beurteilen. Sie hätten keinerlei Rechtsnormcharakter und fügten sich in den Rahmen der normalen Vorkehrungen zur Anwendung der Tarifierungsvorschriften auf den Einzelfall ein. Dagegen sei der Billigkeitserlaß nach § 131 AO nicht eine Anwendung von Gemeinschaftsrecht im Einzelfall, sondern die durch selbständige, innerstaatliche Rechtsnormen ausgelöste Anordnung, Gemeinschaftsrecht nicht anzuwenden.

Etwas anderes gelte, soweit es sich um nationale Form- und Verfahrensvorschriften handele, die zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts erforderlich seien. Solange der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Harmonisierung des Verfahrensrechts noch nicht vorgenommen habe, sei er auf die Mitwirkung der Mitgliedstaaten angewiesen. Das gelte sowohl für den Fall der gemeinschaftsrechtlich verankerten Ansprüche des einzelnen gegen einzelstaatliche Maßnahmen als auch für den Fall, daß die Behörden der Mitgliedstaaten Abgaben gemeinschaftsrechtlicher Natur festsetzen und erhöben. Eine ausschließlich durch — nach Gemeinschaftsrecht zulässige — Verfahrensvorschriften ausgelöste Abgabenforderung könne durch nationale Billigkeitsvorschriften korrigiert werden, vorausgesetzt, daß die Tragweite des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigt werde.

Somit sei festzustellen, daß § 131 AO als Rechtsgrundlage für den Erlaß von gemeinschaftsrechtlich geregelten Abgaben nicht herangezogen werden könne, soweit er als eigenständige nationale Regelung aus sachlichen Billigkeitsgründen eine Ausnahme der Anwendung von Gemeinschaftsrecht statuiere.

b) Angesichts der Formulierung der ersten Frage sei darauf hinzuweisen, daß es nicht entscheidend darauf ankomme, daß die Abgaben der Gemeinschaft geschuldet würden, sondern daß es sich vielmehr um Abgaben handele, deren Erhebung auf einer gemeinschaftsrechtlichen Anordnung beziehungsweise Ermächtigung beruhe. Der Verwendungszweck der fraglichen Abgabe sei für die Frage, in welchem Umfang noch nationale Kompetenzen zur selbständigen Regelung eines Billigkeitserlasses in dem genannten Bereich bestünden, irrelevant

Zur Frage des Vorhandenseins eines gemeinschaftsrechtlichen Grundsatzes

a) Bestimmte Regelungen des Gemeinschaftsrechts nähmen ausdrücklich auf Billigkeitsgrundsätze Bezug. Es handele sich hierbei jedoch um punktuelle Regelungen, die ganz besonders gelagerten, meist mit Währungsereignissen im Zusammenhang stehenden Sachverhalten Rechnung tragen sollten.

b) Der Vorschlag einer Verordnung über den Erlaß oder die Erstattung von Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben habe einen Anwendungsbereich, der weit über das hinausgehe, was — auch in der Bundesrepublik Deutschland — als Billigkeitsregelung betrachtet werden könne, und unterscheide sich strukturell erheblich von der Ermessensvorschrift des § 131 AO. Der hier vorliegende Sachverhalt lasse sich jedoch keinem der in dem Vorschlag genannten Fälle zuordnen.

Soweit der Vorschlag, der die im großen und ganzen vergleichbaren Grundsätze des Zollrechts der Mitgliedstaaten übernehme, über dieses gemeinschaftliche Gewohnheitsrecht hinausgehe, schaffe er neues Gemeinschaftsrecht, das zu einem zwingenden Erlaß der Abgabenschuld führe. Mitgliedstaatliche Rechtsvorschriften, die in diesem Bereich bereits heute Erlaß oder Erstattung vorsähen, wären, soweit sie den vergemeinschafteten Bereich des Abgabenrechts beträfen, mit dem Gemeinschaftsrecht im Widerspruch stehend und daher nicht anwendbar.

Die Kommission habe in ihrem Vorschlag anerkannt, daß es neben den in der Verordnung ausdrücklich vorgesehenen Fällen auch andere geben könne, in denen ein Erlaß oder eine Erstattung aus Billigkeitsgründen gerechtfertigt sein könne. Die Konzeption dieser Vorschrift, deren Annahme in der vorgesehenen Form durch den Rat nicht sicher sei, zeige deutlich, daß die Kommission sich nicht einfach mit einer allgemeinen Billigkeitsklausel zufriedengebe, sondern im Gegenteil die Voraussetzungen für deren Anwendung im einzelnen in einem besonderen Verfahren festlegen wolle. Die vom Gemeinschaftsgesetzgeber zu erlassende Regelung werde also aller Voraussicht nach wesentlich andere Züge tragen, als bestehende staatliche Billigkeitsregelungen und insbesondere § 131 AO. Daher werde man auch nicht behaupten können, daß die Nichtexistenz einer Billigkeitsklausel für den Erlaß oder die Erstattung von Abgaben eine zeitlich bedingte Lücke darstelle zwischen dem früher geltenden staatlichen Recht und dem künftig geltenden Gemeinschaftsrecht.

c) Die Frage stelle sich, ob es in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten einen allgemeinen Grundsatz gebe, der es ermögliche, im Gemeinschaftsrecht einen ungeschriebenen Rechtsgrundsatz anzuerkennen, nach dem eine Abgabenschuld unter bestimmten Voraussetzungen aus Gründen der Billigkeit erlassen werden könne. Eine Gesamtwürdigung der Rechtslage in den Mitgliedstaaten ergebe aber, daß sich der Nachweis eines solchen allgemeinen Rechtsgrundsatzes, der den Mitgliedstaaten gemeinsam und dem Institut des Billigkeitserlasses nach § 131 AO vergleichbar sei, nicht erbringen lasse.

Der praktische Vollzug eines solchen gemeinschaftsrechtlichen Prinzips werfe im übrigen kaum zu bewältigende Schwierigkeiten auf. Die jeweils mit der Abgabenerhebung beauftragten einzelstaatlichen Behörden müßten dann bei jedem in Frage kommenden Fall sowohl die einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts als auch das nationale Recht aller Mitgliedstaaten daraufhin prüfen, inwieweit ein Erlaß anzuordnen sei oder nicht Die Unsicherheitsfaktoren seien so beträchtlich, daß möglicherweise die Grenzen einer mit dem Prinzip der Rechtssicherheit vereinbaren Auslegung und Anwendung von Gemeinschaftsrecht erreicht oder gar überschritten würden.

Selbst bei Anerkennung eines gewissen praktischen Bedürfnisses nach einer einheitlichen Gemeinschaftsregelung bestehe keine zwingende rechtliche Notwendigkeit für die Einführung eines gemeinschaftsrechtlichen Billigkeitsgrundsatzes.

In den allermeisten Fällen lasse sich bereits durch eine sinn- und zweckbezogene Auslegung der jeweiligen gemeinschaftsrechtlichen Abgabenbestimmungen eine angemessene Lösung erreichen. Im übrigen sei ein Betroffener bereits jetzt nicht schutzlos, wenn eine im ganzen nicht zu beanstandende Norm des Gemeinschaftsrechts im Einzelfalle eine unangemessene, exzessive Wirkung entfalte.

Hilfserwägungen

Für den — hypothetischen — Fall, daß der Gerichtshof zu dem Ergebnis komme, das Gemeinschaftsrecht gestatte einen Erlaß aus sachlichen Billigkeitsgründen, sei es, weil insoweit eine eigene Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten bestehe, sei es, weil ein gemeinschaftsrechtlicher Grundsatz dies erlaube, so dürfte jedenfalls in dem vorliegenden Fall ein Erlaß aus Billigkeitsgründen nicht in Frage kommen. Ein solcher Erlaß könne nicht für die Fälle in Betracht gezogen werden, in denen wie hier das Gemeinschaftsrecht bestimmte als unbillig bezeichnete Rechtsfolgen einkalkuliert habe. Die Verordnung Nr. 974/71 habe im Interesse einer schnellen und effektiven Übergangsregelung bewußt in Kauf genommen, daß in manchen Fällen ihre vermutete Inzidenz nicht oder nur teilweise vorhanden sei.

Nach alledem schlägt die Kommission vor, die vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Es ist mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar, wenn nationale Zollbehörden durch innerstaatliche Rechtsvorschriften ermächtigt werden, nach ihrem Ermessen den Erlaß oder die Erstattung von gemeinschaftsrechtlich geregelten Abgaben aus sachbezogenen Billigkeitsgründen zu gewähren.

2. Es gibt derzeit keine allgemeine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für den Erlaß von in Übereinstimmung mit den gemeinschaftsrechtlichen Abgabevorschriften festgesetzten Abgaben aus sachbezogenen Billigkeitsgründen.

III — Mündliche Verhandlung

Die Firma Balkan-Import-Export GmbH, Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Dietrich Ehle, zugelassen in Köln, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft, Martin Seidel, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Gilsdorf, haben in der Sitzung vom 5. Mai 1977 mündliche Ausführungen gemacht

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 24. Mai 1977 vorgetragen.

1 Mit Beschluß vom 23. November 1976, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 15. Dezember 1976, stellt das Finanzgericht Berlin dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag Fragen nach der Auslegung des allgemeinen Systems der Gemeinschaftsregelung auf dem Gebiet der Währungsausgleichsbeträge, insbesondere der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind, (ABl. L 106, S. 1) sowie der hierzu ergangenen Durchführungsverordnungen der Kommission. Bei den Vorlagefragen geht es darum, welche Vorschriften oder Rechtsgrundsätze gegebenenfalls für einen auf Billigkeitsgründen beruhenden Erlaß von Währungsausgleichsbeträgen für die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen aus Drittländern gelten.

2 Die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen beziehen sich auf einen vor dem Finanzgericht geführten Rechtsstreit über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen für eine Einfuhr von Schafskäse aus Bulgarien; im Rahmen dieses Rechtsstreits hatte das Finanzgericht mit Beschluß vom 19. Januar 1973 den Gerichtshof ersucht, im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit mehrerer Vorschriften der erwähnten Verordnungen zu entscheiden. Durch Urteil vom 24. Oktober 1973 (Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Rechtssache 5/73, Slg. 1091) hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß die Prüfung der Vorlagefragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 des Rates und der im maßgeblichen Zeitpunkt bestehenden Durchführungsverordnungen der Kommission in Frage stellen könnte. Im Anschluß an das Urteil des Gerichtshofes beantragte die Klägerin des Ausgangsverfahrens beim Hauptzollamt Berlin-Packhof, ihr die geforderten Währungsausgleichsbeträge zu erlassen, weil die Zahlung dieser Beträge im vorliegenden Fall zu einem Ergebnis führe, das den Zielen der Gemeinschaftsregelung widerspreche und gemäß den in § 131 Absatz 1 der Abgabenordnung niedergelegten Billigkeitsgrundsätzen zu berichtigen sei. Nach Ablehnung dieses Antrags durch die Zollbehörden erhob die Klägerin Klage vor dem Finanzgericht Berlin, das dem Gerichtshof vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt hat.

3 Die erste Frage geht dahin, ob eine nationale Zollbehörde berechtigt und gegebenenfalls verpflichtet ist, Anträge auf Erlaß aus Billigkeitsgründen von nach Gemeinschaftsrecht geschuldeten Abgaben — hier von Währungsausgleichsbeträgen — nach nationalem Recht (im vorliegenden Fall nach § 131 der Abgabenordnung) zu behandeln.

4 Die Beantwortung dieser Frage hängt davon ab, wie seinerzeit die Zuständigkeiten bezüglich der Einführung und der Erhebung der streitigen Abgabe zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verteilt waren.

5 Die Währungsausgleichsbeträge sind von der Gemeinschaft eingeführt worden, um die gemeinschaftlichen Märkte für landwirtschaftliche Erzeugnisse im Anschluß an die Veränderung der Wechselkurse der mitgliedstaatlichen Währungen zu regulieren. Zwar regelt das Gemeinschaftsrecht alle Fragen der Besteuerungsgrundlage, der Voraussetzungen der Veranlagung und der Höhe der streitigen Abgabe, doch ist — wie der Gerichtshof in anderem Zusammenhang hervorgehoben hat (Urteil vom 25. Oktober 1972, Haegemann, Rechtssache 96/71, Slg. 1005; Urteil vom 4. April 1974, Belgischer Staat und Großherzogtum Luxemburg, Rechtssachen 178, 179 und 180/73, Slg. 383; Urteil vom 5. Mai 1977, Pretore di Cento/Unbekannt, Rechtssache 110/76) — die Erhebung dieser Abgabe einschließlich aller hiermit verbundenen Formalitäten den zuständigen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten übertragen worden. Wenn auch diese Aufteilung der Funktionen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten unter Umständen die Anwendung einer im innerstaatlichen Recht vorgesehenen Billigkeitsvorschrift durch eine Steuerbehörde im Zusammenhang mit den Formalitäten bei der Erhebung einer gemeinschaftsrechtlich begründeten Abgabe rechtfertigen kann, so ist doch die Berücksichtigung einer solchen Vorschrift ausgeschlossen, soweit sie eine Änderung der Tragweite der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Besteuerungsgrundlage, die Voraussetzungen der Veranlagung oder die Höhe der gemeinschaftsrechtlichen Abgabe bewirken würde. Hieraus folgt insbesondere, daß eine innerstaatliche Behörde einem Antrag auf Erlaß aus Billigkeitsgründen nicht stattgeben darf, wenn dieser auf Erwägungen gestützt wird, die der wirtschaftlichen Rechtfertigung der betroffenen Abgabe entnommen sind.

6 Auf die erste Frage ist demnach zu antworten, daß eine nationale Zollbehörde nicht berechtigt ist, einen Antrag auf Erlaß aus Billigkeitsgründen von nach Gemeinschaftsrecht geschuldeten Abgaben — hier von Währungsausgleichsbeträgen — nach nationalem Recht zu behandeln, soweit hierdurch die Wirkung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften bezüglich der Besteuerungsgrandlage, der Voraussetzungen der Veranlagung und der Höhe der betroffenen Abgabe beeinträchtigt würde.

7 Die zweite und dritte Frage gehen dahin, ob es eine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für einen etwaigen Erlaß von Währungsausgleichsbeträgen aus Billigkeitsgründen gibt und wie im Falle der Bejahung dieser Frage der anwendbare Rechtssatz, bezogen auf den zu entscheidenden Fall, lautet.

8 Das Gemeinschaftsrecht enthält gegenwärtig keine Vorschrift, die nach dem Vorbild des deutschen Rechts den Erlaß von gemeinschaftsrechtlich begründeten Abgaben im Verwaltungswege ermöglicht. Ein dahin gehender Vorschlag, den die Kommission dem Rat am 30. Dezember 1975 und damit zu einem Zeitpunkt unterbreitet hat, der jedenfalls nach den dieser Rechtssache zugrunde liegenden Vorgängen liegt, ist vom Rat bisher nicht angenommen worden.

9 Im Hinblick auf die vorliegende Rechtssache ist im übrigen zu bemerken, daß die Einwände der Klägerin des Ausgangsverfahrens bezüglich der wirtschaftlichen Auswirkungen der der streitigen Abgabe zugrunde liegenden Verordnungen vom Gerichtshof bereits im Rahmen der Rechtssache 5/73 geprüft worden sind. In seinem Urteil vom 24. Oktober 1973 hat der Gerichtshof die Gründe dargelegt, welche angesichts der Notwendigkeit, einen Ausgleich zwischen den beteiligten Interessen zu schaffen, die Einführung des Systems der Ausgleichsbeträge gemäß der vom Rat beschlossenen und später von der Kommission durchgeführten Regelung rechtfertigten.

10 Auf die zweite und dritte Frage ist demnach zu antworten, daß das Gemeinschaftsrecht keine Rechtsgrundlage für den Erlaß von Währungsausgleichsbeträgen aus Billigkeitsgründen enthält.

11 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die vierte Frage gegenstandslos geworden.

Kosten

12 Die Auslagen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem Finanzgericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom III. Senat des Finanzgerichts Berlin mit Beschluß vom 23. November 1976 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Eine nationale Zollbehörde ist nicht berechtigt, einen Antrag auf Erlaß aus Billigkeitsgründen von nach Gemeinschaftsrecht geschuldeten Abgaben — hier von Währungsausgleichsbeträgen — nach nationalem Recht zu behandeln, soweit hierdurch die Wirkung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften bezüglich der Besteuerungsgrundlage, der Voraussetzungen der Veranlagung und der Höhe der betroffenen Abgabe beeinträchtigt würde.

2. Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsgrundlage für den Erlaß von Währungsausgleichsbeträgen aus Billigkeitsgründen.