Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.11.1984 – C-289/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 28. November 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Mit der vorliegenden Klage begehren 25 französische Kartoffelerzeuger-Vereinigungen, (1) festzustellen, daß die Gemeinschaft gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag den Klägern für die rechtswidrige Unterlassung der Kommission haftet, (2) die Gemeinschaft zu verurteilen, an die Kläger einen Betrag von 5 Millionen FF zu zahlen, (3) einen Sachverständigen nach Wahl des Gerichtshofes mit dem Auftrag zu bestellen, die Höhe des den Klägern entstandenen Schadens zu bestimmen, (4) den Klägern vorzubehalten, den ihn zustehenden Schadensersatz nach Vorlage des Sachverständigengutachtens endgültig zu beziffern, und (5) der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Sechs der ursprünglich 25 Kläger legten nicht gemäß Artikel 38 § 5 der Verfahrensordnung Abschriften ihrer Satzungen und Nachweise für die ordnungsgemäße Anstellung der Prozeßvollmacht vor, weshalb ihre Klagen durch Beschluß vom 10. Juni 1984 für unzulässig erklärt wurden. Die verbleibenden 19 Erzeugergemeinschaften setzten den Rechtsstreit fort.

Grund für die Klage ist, daß im Sommer 1983 große Mengen Frühkartoffeln aus Griechenland zu sehr niedrigen Preisen insbesondere in das Vereinigte Königreich und die Bundesrepublik Deutschland eingeführt wurden. Dies habe den Markt erheblich beeinträchtigt und verhindert, daß die französischen Erzeuger ihre Frühkartoffeln auf dem britischen und dem deutschen Markt zu tragbaren Preisen hätten absetzen können. Als Folge davon seien die Erzeuger gezwungen gewesen, einen großen Teil ihrer Kartoffeln zu vernichten, und die Kläger hätten erhebliche Gewinneinbußen erlitten, weil sie entweder zu niedrigen Preisen verkauft hätten oder überhaupt nicht hätten verkaufen können. Es wird behauptet, die griechischen Erzeuger hätten nur dank einer von der griechischen Regierung gewährten, gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden Beihilfe so billig anbieten können. Die Kommission hätte von ihren Möglichkeiten Gebrauch machen müssen, dies zu verhindern. Entgegen Artikel 155 EWG-Vertrag, wonach die Kommission die Aufgabe habe, für die Anwendung des Vertrags Sorge zu tragen, und entgegen ihrer Verpflichtung, sicherzustellen, daß der Gleichheitsgrundsatz beachtet werde, habe die Kommission bewußt nichts unternommen. Folglich habe die Kommission für die von den Klägern erlittenen Einbußen Schadensersatz zu leisten.

Die Kommission hält dem entgegen, es seien zwar gewisse Mengen griechischer Frühkartoffeln in das Vereinigte Königreich und in die Bundesrepublik Deutschland eingeführt worden, diese stellten jedoch nur einen kleinen Prozentsatz der Gesamteinfuhren in diese Länder sowie der gesamten Erzeugung der Gemeinschaft dar. Der Preisabfall sei nur bei beschränkten Mengen kurzzeitig eingetreten und sei auf andere Marktkräfte zurückzuführen gewesen, insbesondere auf das Vorhandensein großer Spätkartoffelbestände aus dem Wirtschaftsjahr 1982/83 zu Beginn des Frühkartoffel-Wirtschaftsjahres; ferner seien zu der fraglichen Zeit italienische Kartoffeln zu niedrigeren oder ähnlichen Preisen wie die griechischen Kartoffeln verkauft worden, die sowieso nicht von bester Qualität gewesen seien. Die Kommission zweifelt die von den Klägern in bezug auf die Kosten und Gewinnspannen der griechischen Erzeuger gemachten Berechnungen an. Sie behauptet, die Händler würden lieber vorübergehend mit Verlust als überhaupt nicht verkaufen und die griechische Regierung leugne die Gewährung von Beihilfen, und gibt an, es bestehe keine innerstaatliche Marktordnung oder Regelung gleicher Wirkung, die eine gleichartige Erzeugung in einem anderen Mitgliedstaat in ihrer Wettbewerbslage beeinträchtige.

Viele der im vorliegenden Fall vorgetragenen Geschehnisse und Tatsachen waren bereits Gegenstand der Rechtssache 114/83 (Société d'initiatives et de coopération agricoles, Kerisnel en Saint-Pol-de-Léon, und Société interprofessionnelle des producteurs et expéditeurs de fruits, légumes, bulbes et fleurs d'Ille-et-Vilaine/Kommission; Urteil vom 5. 7. 1984), in der die Kläger ohne Erfolg einen Antrag auf Zulassung als Streithelfer stellten. Sie sind im Urteil des Gerichtshofes und meinen Schlußanträgen in jener Rechtssache, auf die ich insoweit verweise, zusammengefaßt. Unter diesen Umständen halte ich eine detaillierte Darlegung im vorliegenden Fall für entbehrlich.

Es wurde die Frage aufgeworfen, ob die Klage zulässig sei. Es ist festzustellen, daß die Kläger Erzeugervereinigungen sind, die die Ware von ihren Mitgliedern beziehen und sie als Eigentümer im Großhandel verkaufen. Sie behaupten, aufgrund des Preisverfalls bei den Frühkartoffeln hätten sie nicht die Erlöse erzielt, die sie bei redlichem Wettbewerb auf dem Markt erreicht hätten, weshalb sie einen Schaden erlitten hätten. In Randnummer 5 der Entscheidungsgründe seines Urteils Kerisnel hat der Gerichtshof ausgeführt: Damit haben die Klägerinnen ein Rechtsschutzinteresse an einer Schadensersatzklage insoweit, als sie auf den Schaden gestützt ist, den sie als Frühkartoffelhändler erlitten haben wollen. Die Kläger in diesem Rechtsstreit befinden sich in derselben Lage. Folglich ist die vorliegende Klage zulässig, soweit sie auf den angeblichen Schaden der Kläger als Frühkartoffelhändler gestützt wird.

Für die Entscheidung über die geltend gemachte rechtswidrige Unterlassung ist festzustellen, ob die Kommission verpflichtet war, Maßnahmen zu ergreifen. Die Kläger zitieren sechs Bestimmungen, nach denen die Kommission nach ihrer Ansicht hätte vorgehen müssen. Diese Bestimmungen wurden auch in der Rechtssache 114/83 (Kerisnel), ins Feld geführt, so daß das Urteil in jener Rechtssache (das nach dem Abschluß des schriftlichen Verfahrens, aber vor der mündlichen Verhandlung in dieser Rechtssache erging) es gestattet, die ersten fünf von ihnen kurz abzuhandeln.

In erster Linie stützen sich die Kläger auf Artikel 130 der griechischen Beitrittsakte, wonach die Kommission befugt ist, auf Antrag eines Mitgliedstaats die Anwendung von Schutzmaßnahmen zu genehmigen. Die Kommission prüfte Anträge der französischen und der britischen Regierung auf Genehmigung von Schutzmaßnahmen und lehnte beide mit der Begründung ab, die griechischen Kartoffeln hätten die Märkte in beiden Ländern nicht erheblich gestört. In Randnummer 20 der Entscheidungsgründe seines Urteils Kerisnel führte der Gerichtshof aus, mit ihrer Weigerung, die Anwendung von Schutzmaßnahmen zu genehmigen, habe die Kommission die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens bei der Würdigung wirtschaftlicher Daten nicht überschritten. Die Beweise im vorliegenden Rechtsstreit lassen — obwohl zusätzliches Material vorgelegt wurde — keine andere Schlußfolgerung zu, weshalb ich diese Rüge zurückweisen würde.

In zweiter Linie stützen sich die Kläger auf Artikel 131 der griechischen Beitrittsakte, wonach die Kommission, wenn sie feststellt, daß bis zum Ablauf der Geltungsdauer der Übergangsmaßnahmen, die nach dieser Akte von Fall zu Fall festgelegt worden sind, Dumping praktiziert wird, Empfehlungen zu geben hat. Hierzu führte der Gerichtshof in Randnummer 25 der Entscheidungsgründe seines Urteils Kernnel aus, daß diese Bestimmung auf Frühkartoffeln keine Anwendung findet, da für sie keine Übergangsmaßnahmen vorgesehen gewesen seien. Auch in diesem Punkt obsiegt somit die Kommission.

In dritter Linie stützen sich die Kläger auf Artikel 3 der Verordnung Nr. 17, wonach die Kommission Unternehmen verpflichten kann, Zuwiderhandlungen gegen Artikel 85 EWG-Vertrag abzustellen. In Randnummern 21 bis 24 der Entscheidungsgründe seines Urteils Kerisnel stellte der Gerichtshof fest, daß die Kommission zur fraglichen Zeit nicht über Beweise für eine gegen Artikel 85 EWG-Vertrag verstoßende Abrede verfügt habe und daß sich der Kommission kein Vorwurf daraus machen lasse, daß sie keine Entscheidung nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 getroffen habe. Im vorliegenden Fall ist die Lage meines Erachtens nicht anders.

In vierter Linie versuchen die Kläger, Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 26 zur Anwendung von Artikel 85 Absatz 1 EWG-Vertrag auf Vereinbarungen auf dem Landwirtschaftssektor für sich in Anspruch zu nehmen. Der Gerichtshof erwähnt diese Bestimmung in seinem Urteil Kerisnel nicht. Die Feststellung des Gerichtshofes, es hätten keine Beweise für das Vorhandensein von mit Artikel 85 EWG-Vertrag unvereinbaren Vereinbarungen vorgelegen, bedeutet jedoch, daß, selbst wenn die Kommission zu dem Ergebnis gelangt wäre, es hätten Vereinbarungen vorgelegen, die nicht durch Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung vom Anwendungsbereich des Artikels 85 ausgenommen gewesen waren, dieses Ergebnis den Klägern nicht weiter geholfen hätte.

In fünfter Linie berufen sich die Kläger auf Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag über staatliche Beihilfen. Auch dies ist für das klägerische Vorbringen nicht hilfreich. Artikel 4 der Ratsverordnung Nr. 26 erklärt nicht Artikel 93 Absatz 2 für auf landwirtschaftliche Erzeugnisse anwendbar, und es gibt auch keine andere aufgrund von Artikel 42 EWG-Vertrag erlassene Bestimmung, die den genannten Artikel für auf Frühkartoffeln, die nicht unter eine gemeinsame Marktorganisation fallen, anwendbar erklären würde.

Die sechste und letzte ins Feld geführte Bestimmung ist Artikel 46 EWG-Vertrag. Dieser Artikel, auf den sich die mündlichen Ausführungen der Kläger konzentrierten, bestimmt: Besteht in einem Mitgliedstaat für ein Erzeugnis eine innerstaatliche Marktordung oder Regelung gleicher Wirkung und wird dadurch eine gleichartige Erzeugung in einem anderen Mitgliedstaat in ihrer Wettbewerbslage beeinträchtigt, so erheben die Mitgliedstaaten bei der Einfuhr des betreffenden Erzeugnisses aus dem Mitgliedstaat, in dem die genannte Marktordung oder Regelung besteht, eine Ausgleichsabgabe, es sei denn, daß dieser Mitgliedstaat eine Ausgleichsabgabe bei der Ausfuhr erhebt. Die Kommission setzt diese Abgaben in der zur Wiederherstellung des Gleichgewichts erforderlichen Höhe fest; sie kann auch andere Maßnahmen genehmigen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt.

Zu Beginn des Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache bestanden immer noch gewisse Zweifel an der Geltung von Artikel 46 nach dem Ende der Übergangszeit. Während des schriftlichen Verfahrens erließ der Gerichtshof am 21. Februar 1984 sein Urteil in der Rechtssache 337/82 (St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrik/Hauptzollamt Krefeld), mit dem klargestellt wurde, daß Artikel 46 nach Ablauf der Übergangszeit auf Erzeugnisse (wie Frühkartoffeln) anwendbar ist, die noch keiner gemeinsamen Marktorganisation unterliegen.

Es ergibt sich dann die Frage, ob Artikel 46 nur auf Antrag eines Mitgliedstaats zum Zuge kommt. Der Gerichtshof hat diese Frage in seinem Urteil Kerisnel nicht entschieden. Artikel 46 macht die Ausübung der Befugnisse der Kommission nicht ausdrücklich von der Stellung eines Antrags abhängig; wie ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Kerisnel ausführte, setzt der Wortlaut von Artikel 46 dies jedoch stillschweigend voraus. Dieser besagt, daß die Mitgliedstaaten eine Ausgleichsabgabe erheben und daß die Kommission diese Abgaben festsetzt, woraus folgt, daß die Mitgliedstaaten bei der Kommission die Festsetzung der Abgaben in der von ihnen gewünschten Höhe beantragen müssen. Ohne einen solchen Antrag könnte keine Ausgleichsabgabe angewandt werden, weil die Mitgliedstaaten deren Höhe nicht einseitig festsetzen können. Trifft diese Auslegung zu, war die Kommission nicht zu handeln verpflichtet, denn kein Mitgliedstaat hatte von ihr die Anwendung von Artikel 46 verlangt.

Der Bevollmächtigte der Kommission hat freilich ausgeführt, die Kommission sei in der Vorgeschichte des vorliegenden Rechtsstreits nicht formalistisch vorgegangen und habe auf die Anträge auf Schutzmaßnahmen nach Artikel 130 der griechischen Beitrittsakte hin auch die Möglichkeit eines Vorgehens nach Artikel 46 EWG-Vertrag geprüft. Dieselben Umstände, die sie dazu bewogen hätten, Schutzmaßnahmen nach Artikel 130 der griechischen Beitrittsakte nicht anzuwenden, hätten sie zu der Auffassung gebracht, daß Artikel 46 EWG-Vertrag nicht anwendbar sei. Für diese Auffassung spricht das Urteil in der Rechtssache Kerisnel, insbesondere Randnummer 29 der Entscheidungsgründe, wo der Gerichtshof unter Hinweis auf seine detaillierte Untersuchung der Voraussetzungen für das Treffen von Schutzmaßnahmen zu dem Ergebnis gelangte, daß das Gleichgewicht des Wettbewerbs im Sinne des Artikels 46 EWG-Vertrag nicht in einer Weise gestört war, die die Erhebung von Ausgleichsabgaben nach dieser Bestimmung gestattet hätte.

Der Gerichtshof hat in Randnummer 16 der Entscheidungsgründe seines Urteils Kerisnel ausgeführt, die Kommission habe zu dem Ergebnis gelangen dürfen, daß die griechischen Kartoffeln wegen ihrer geringen Mengen, selbst wenn sie billiger waren als konkurrierende Erzeugnisse, keinen allgemeinen Preisverfall in der Zeit vor dem 20. Juni 1983 (dem Zeitpunkt des Antrags der britischen Regierung auf Schutzmaßnahmen) auslösen konnten. Für die Zeit nach dem 20. Juni 1983 gelangte der Gerichtshof zu dem Ergebnis (in den Randnummern 18 und 20 der Entscheidungsgründe seines Urteils), daß die Kommission annehmen konnte, daß ein Preisrückgang zwar absehbar, aber nicht auf die verhältnismäßig beschränkten Einfuhren griechischer Kartoffeln zurückzuführen sei. Diese Analyse bezieht sich auf den britischen Markt nicht aber den deutschen, für den dem Gerichtshof weniger Beweismaterial zur Verfügung stand. Gleichwohl gilt nach dem verfügbaren Beweismaterial für den deutschen Markt ähnliches. So wird die Behauptung der Kommission, die schwierige Marktlage für Frühkartoffeln im Jahr 1983 sei in erster Linie auf die bedeutenden Bestände an Spätkartoffeln aus dem vorangegangenen Herbst zurückzuführen, von der Preisentwicklung auf dem Münchner Markt bestätigt. Die Kommission hat Zahlen vorgelegt, wonach am 26. Mai 1983, als griechische Frühkartoffeln zum erstenmal auf den Münchner Markt gelangten, Frühkartoffeln aus Neapel (die den größten Anteil am deutschen Markt ausmachen) seit dem 12. Mai 1983 bereits stark im Preis gefallen waren, und zwar von 78 DM auf 44 DM. Ferner hat die Kommission Zahlen vorgelegt, nach denen griechische Frühkartoffelexporte im Jahr 1983 5 % der deutschen Importe und 12,6 % der britischen Importe ausmachten. Wenn es zutrifft, daß die aus Griechenland eingeführten Mengen zu gering waren, um den britischen Markt zu stören, wo sie 12,6 % der Importe ausmachten, so muß wohl das gleiche erst recht für den deutschen Markt gelten, wo sie nur 5 % der Importe ausmachten.

Zusätzlich zu den in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Kerisnel vorgetragenen Gründen ist meines Erachtens aus diesem Grund im vorliegenden Fall, auch wenn die Anwendung von Artikel 46 keinen vorangehenden Antrag eines Mitgliedstaats verlangen sollte, nicht dargetan, daß die Kommission verpflichtet war, eine Ausgleichsabgabe nach Artikel 46 festzusetzen.

Demgemäß ist nicht dargetan worden, daß die Kommission nach irgendeiner der von den Klägern angezogenen Bestimmungen verpflichtet gewesen wäre, Maßnahmen zu treffen; aus dem verfügbaren Beweismaterial und dem, was in dieser Rechtssache vorgetragen worden ist, ergibt sich kein rechtswidriges Unterlassen, auf das die Kläger ihren Schadensersatzanspruch stützen könnten.

Folglich bin ich der Ansicht, daß die Klage abgewiesen werden sollte und die Kläger verurteilt werden sollten, die Kosten der Kommission zu tragen.