Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.10.1987 – C-55/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 28. Oktober 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Aufgrund Artikel 91 Absatz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes hat der Rat gegenüber der Nichtigkeitsklage vom 26. Februar 1986 der Asociación Provincial de armadores de Buques de Pesca de Gran Sol de Pontevedra (Kläger) gegen die Verordnung (EWG) Nr. 3781/85 des Rates vom 31. Dezember 1985 über Maßnahmen gegenüber den Fischereiunternehmen bei Verstößen gegen bestimmte Fangbestimmungen der Akte über den Beitritt Spaniens und Portugals (ABl. L 363 vom 31. 12. 1985, S. 26) die Einrede der Unzulässigkeit erhoben.

2 Gemäß ihrem Artikel 1 legt diese Verordnung die Maßnahmen fest, die gewährleisten sollen, daß die Vorschriften der Artikel 163, 164, 165, 349, 351 und 352 der Beitrittsakte über den Zugang zu den Gewässern und Beständen von den Fischereifahrzeugen, die die Flagge eines Mitgliedstaats führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind, eingehalten werden.

3 Diese Maßnahmen, wie auch die Regelung, deren Einhaltung sie sicherstellen sollen, sind im Sitzungsbericht ausführlich dargestellt.

4 Der Rat, dem sich die Kommission als Streithelferin angeschlossen hat, ist der Ansicht, die angegriffene Verordnung stelle eine echte Verordnung mit allgemeiner Geltung und normativem Charakter dar, so daß eine Privatperson gemäß Artikel 173 Absatz 2 nicht berechtigt sei, ihre Aufhebung zu beantragen. Zur Begründung stützt sich der Rat vor allem auf die Tatsache, daß die Verordnung Nr. 3781/85 nicht nur die Stellung der spanischen Fischer betreffe, sondern gleichermaßen auch auf die portugiesischen und die Fischer der Mitgliedstaaten der ursprünglichen Zehnergemeinschaft anwendbar sei.

5 Der Kläger entgegnet dem unter Hinweis auf die begrenzte und genau bestimmte Zahl der Fischereifahrzeuge, die von den vorgesehenen Sanktionen betroffen werden könnten. Diese Zahl betrage etwa 1268 der 76818 Fischereifahrzeuge, aus denen sich die Fischereiflotte der zwölf Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zusammensetze. Insbesondere auf dem Gebiet der nicht-spezialisierten Fischerei könnten lediglich 300 spanische Fischereifahrzeuge, die in der in Artikel 158 der Beitrittsakte vorgesehenen Basisliste namentlich aufgezählt und Gegenstand von Anhang IX dieser Akte seien, unter die betreffende Verordnung fallen, weil nur sie berechtigt sein könnten, ihre Tätigkeit in den in Rede stehenden Fischereizonen auszuüben. Die 57 vom Kläger vertretenen Fischereifahrzeuge sind in dieser Basisliste aufgeführt.

6 Insoweit möchte ich, vor Prüfung der Frage, ob die Verordnung Nr. 3781/85 diese Fischereifahrzeuge unmittelbar und individuell betrifft, folgende Betrachtung anstellen.

7 Der Kläger beanstandet im wesentlichen die Tatsache, daß die von ihm repräsentierten Fischereifahrzeuge gegebenenfalls von der Sanktion der Nichtaufnahme in die periodischen Verzeichnisse, die die Aufzählung der gleichzeitig während eines bestimmten Zeitraumes zur Ausübung ihrer Fischereitätigkeit berechtigten Fischereifahrzeuge enthielten, betroffen werden könnten. Hierzu macht er hauptsächlich die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und bestimmter Regeln des Strafrechts geltend (rechtliches Gehör und Grundsatz ne bis in idem).

8 Somit bildet den wirklichen Gegenstand der Klage das System periodischer Verzeichnisse selbst sowie die Möglichkeit, daß ein Schiff, welches zum Fang ausläuft, ohne in das Verzeichnis eingetragen zu sein, daraufhin für eine bestimmte Anzahl von Monaten unter Umständen nicht mehr in das Verzeichnis aufgenommen wird.

9 Das Prinzip dieser Regelung liegt also nicht in einer Handlung des Rates im Sinne von Artikel 173 EWG-Vertrag begründet, sondern in der Beitrittsakte, die einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt, der vor diesem Gerichtshof nicht angegriffen werden kann.

10 Wären folglich die dem Kläger angegliederten Schiffe allein deshalb als unmittelbar und individuell betroffen anzusehen, weil sie in die Basisliste der 300 Schiffe eingetragen sind, so beruhte diese Individualisierung auf Artikel 158 der Beitrittsakte und nicht auf der angegriffenen Verordnung.

11 Im übrigen hat hinsichtlich der Fangtätigkeit der spanischen Schiffe in den Gewässern der Mitgliedstaaten der ursprünglichen Zehnergemeinschaft gerade Artikel 163 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Beitrittsakte die Möglichkeit geschaffen, einem Schiff die Ausübung der Fangtätigkeit für einen gewissen Zeitraum nicht zu gestatten, um die Einhaltung der in anderen Bestimmungen dieser Akte aufgestellten Regelung sicherzustellen. Die Verordnung Nr. 3781/85 bestimmt lediglich die Einzelheiten und die Art und Weise der Durchführung dieser Regel.

12 Vielleicht möchten Sie aber von diesem Gesichtspunkt absehen und die Zulässigkeit der Klage allein im Hinblick auf die Handlung prüfen, deren Nichtigerklärung ausdrücklich beantragt ist. Insoweit darf ich folgendes ausführen.

13 Selbst unter der Annahme, daß der Kläger schlichter Wortführer der Eigeninteressen jedes seiner Mitglieder sei (die Interessen aller Mitglieder stimmen überein), wäre die Klage nur zulässig, wenn jedes Mitglied durch die angegriffene Verordnung unmittelbar und individuell betroffen wäre.

14 Gerade dieser Frage möchte ich mich nunmehr zuwenden, dabei allerdings auf eine Wiederholung der — von mir geteilten — Argumentation des Rates verzichten, derzufolge die Verordnung Nr. 3781/85 die Fischereibeziehungen zwischen Spanien, Portugal und den Mitgliedstaaten der ursprünglichen Zehnergemeinschaft in allgemeiner Form behandelt und somit die Reeder, in deren Namen die Klage erhoben wurde, nicht individuell betreffen kann. Ich möchte mich auf die vom Kläger insbesondere angeführten Bestimmungen konzentrieren, das heißt auf die unmittelbar aus Artikel 158 der Beitrittsakte folgende Regelung, die die nicht-spezialisierten Fangtätigkeiten spanischer Fischereifahrzeuge in den der Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten der ursprünglichen Zehnergemeinschaft unterstehenden Gewässern ordnet.

15 Da die vorliegende Situation derjenigen sehr nahe kommt, die zu Ihrem Urteil vom 16. März 1978 in der Rechtssache 123/77 (Unicme u. a./Rat, Slg. 1978, 845) geführt hat, möchte ich mich nach dem Aufbau dieses Urteils richten, wie er insbesondere in den Randnummern 8 bis 20 zum Ausdruck kommt.

16 Zunächst ist festzustellen, daß eine Prüfung der angegriffenen Verordnung selbst nicht ergibt, ob eines der vom Kläger repräsentierten Schiffe von der vorgesehenen Sanktion betroffen werden wird.

17 Denn diese Regelung berührt die Interessen der Eigentümer, Charterer oder Betreiber der betreffenden Fischereifahrzeuge nur für den Fall, daß die Sanktion der Nichtaufnahme in die Vorschläge des periodischen Verzeichnisses ihnen gegenüber tatsächlich verhängt wird.

18 Es ist aber festzustellen, daß hierzu gemäß Artikel 2 der Verordnung 3781/85 folgende Voraussetzungen erfüllt sein müssen:

Das betreffende Schiff war innerhalb eines bestimmten Monats nicht in das periodische Verzeichnis aufgenommen.

Es ist dennoch der Fischerei nachgegangen.

Es wurde auf frischer Tat angetroffen.

Die zuständigen Behörden des Mitgliedstaates, in dessen Gewässern der Verstoß begangen worden ist, haben diesen festgestellt und der Kommission und dem Mitgliedstaat, dessen Flagge das betreffende Schiff führt, etwaige eingeleitete straf-, verwaltungsrechtliche und andere Maßnahmen oder gerichtliche Entscheidungen zu diesem Verstoß gemeldet.

19 Schließlich müssen die Vorschläge des periodischen Verzeichnisses gemäß Artikel 163 Absatz 2 der Beitrittsakte noch der Kommission zur Genehmigung eingereicht werden.

20 Es zeigt sich somit, daß die Sanktion der Nichtaufnahme eines Fischereifahrzeugs in die periodischen Verzeichnisse von den Behörden des Mitgliedstaats, dessen Flagge das betreffende Fischereifahrzeug führt, erst nach Ablauf eines Verfahrens, das den Eingriff mehrerer Stellen anderer Mitgliedstaaten erfordert, verhängt werden kann und erst nach Genehmigung der Verzeichnisse durch die Kommission formelle Endgültigkeit erlangt.

21 Da die Anwendung der angegriffenen Verordnung den Eintritt mehrerer weiterer Umstände voraussetzt, bevor sie die vom Kläger repräsentierten Schiffe beeinträchtigen kann, können diese somit nicht als unmittelbar betroffen angesehen werden.

22 Im Falle eines Ausschlusses aus dem periodischen Verzeichnis, so die Ausführungen des Präsidenten des Gerichtshofes in seinem Beschluß vom 22. April 1986 in dem Verfahren der einstweiligen Anordnung,

... scheint sowohl auf nationaler als auch auf Gemeinschaftsebene die Möglichkeit zu bestehen, diesen Ausschluß anzufechten (Randnr. 19).

23 Im Rahmen einer mit diesem Ziel etwa erhobenen Klage könnte ein Reeder die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 3781/85 sowohl vor dem Gerichtshof als auch vor dem nationalen Gericht geltend machen, das seinerseits die Möglichkeit hätte, dem Gerichtshof insoweit eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen. Gegebenenfalls könnte der Reeder auch Ersatz des durch die etwaige Rechtswidrigkeit entstandenen Schadens verlangen.

24 Weiterhin bedeutet nach einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes der Umstand, daß die Personen, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, ... keineswegs, daß diese als individuell betroffen anzusehen sind.

25 Im vorliegenden Fall reicht der Umstand, daß alle vom Kläger repräsentierten Fischereifahrzeuge gemäß Artikel 3 und 4 der Verordnung 3781/85 möglicherweise aus dem periodischen Verzeichnis gestrichen werden könnten, nicht aus, um sie, entsprechend dem Adressaten einer Entscheidung, als individuell betroffen anzusehen.

26 Denn zum einen treten die Wirkungen dieser Verordnung erst im Zeitpunkt von deren Anwendung durch die spanischen Behörden ein, wenn diese die der Kommission einzureichenden Vorschläge des periodischen Verzeichnisses erstellen und hierbei die Schiffe, mit denen Verstöße begangen wurden, ausschließen.

27 Zum anderen ist die Basisliste nicht ein für allemal aufgestellt. Sollte in Zukunft ein anderes Fischereifahrzeug als Ersatz für ein außer Dienst gestelltes und von der Liste gestrichenes in die Basisliste aufgenommen werden, wie dies Artikel 159 Absatz 2 der Beitrittsakte vorsieht, und sollte es sodann in ein periodisches Verzeichnis eingetragen werden, so wäre es der Regelung der angegriffenen Verordnung ebenso wie die Fischereifahrzeuge unterworfen, die von Anfang an in die Liste eingetragen waren.

28 Man kann somit nicht sagen, daß die vom Kläger repräsentierten Fischereifahrzeuge

... in ihrer Rechtsstellung aufgrund von Umständen betroffen sind, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben und sie in ähnlicher Weise individualisieren, wie einen Adressaten.

29 Aus diesem Grunde werden sie von der Verordnung Nr. 3781/85 auch nicht individuell betroffen, selbst dann nicht, wenn man — wie ich dies in meinen vorhergehenden Ausführungen getan habe — nur die Situation der spanischen Fischer berücksichtigt, die in den Gewässern der ursprünglichen Zehnergemeinschaft nicht-spezialisierte Fischereitätigkeiten ausüben.

30 Folglich schlage ich ihnen vor, die Klage als unzulässig abzuweisen und dem Kläger die Kosten einschließlich der Kosten des Verfahrens der einstweiligen Anordnung aufzuerlegen.