Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.06.1991 – C-22/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 26. Juni 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit ihrer Entscheidung 89/627/EWG vom 15. November 1989 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben hat die Kommission u. a. die Französische Republik mit einem Betrag von 10569874 FF belastet. Dieser Betrag entspricht demjenigen der zusätzlichen Abgaben auf die im Laufe des dritten Anwendungszeitraums dieser Abgabe (1986/1987) angesammelten Milchmengen, die nach Ansicht der Kommission die in Artikel 5a Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates für Lieferungen festgesetzte Gesamtgarantiemenge (um 5192 t) überschreiten.

Die französische Regierung hält die vorgenannte Entscheidung für nichtig und stützt diese Auffassung auf zwei Klagegründe. Sie macht in erster Linie geltend, die Entscheidung beruhe auf einer unrichtigen Auslegung von Artikel 6a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates. Hilfsweise führt sie aus, die Entscheidung sei rechtswidrig, weil die Kommission bei ihren Berechnungen nicht alle Möglichkeiten berücksichtigt habe, die den Molkereien, die nach Ansicht der Kommission den durchschnittlichen Fettgehalt ihrer Milch zu hoch berechnet hätten, zu Gebote gestanden hätten.

Zum Hauptklagegrund

2 Zum besseren Verständnis des Hauptklagegrundes ist daran zu erinnern, daß die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 eine zusätzliche Abgabe auf diejenigen gelieferten oder verkauften Milchmengen eingeführt hat, die eine bestimmte Referenzmenge überschreiten. Die Abgabenregelung gilt ohne Rücksicht darauf, auf welchem Wege die Erzeugnisse vermarktet werden: Lieferung an einen Käufer (Molkerei) oder Direktverkauf an den Verbraucher. Sie unterscheidet jedoch deutlich je nach dem gewählten Weg. So verfügen Erzeuger, die während des Referenzzeitraums ihre Produktion sowohl auf dem einen als auch auf dem anderen Wege vermarktet haben, über zwei eigene Referenzmengen, eine für Lieferungen und eine für Direktverkäufe.

Diese Unterscheidung begegnet erneut auf der Ebene der den Mitgliedstaaten eingeräumten Gesamtgarantiemengen: Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 (in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84; siehe oben Fußnote 2) setzt die Gesamtgarantiemenge für Lieferungen fest, während diejenige für Direktverkäufe in der grundlegenden Durchführungsverordnung Nr. 857/84 bestimmt wird. Die erstgenannte Menge ist ein Vielfaches der zweiten. Für den ersten Anwendungszeitraum der Abgabe betrug die für die Lieferungen innerhalb Frankreichs festgesetzte Gesamtgarantiemenge 25585000 Tonnen, während diejenige für Direktverkäufe sich lediglich auf 1183000 Tonnen belief.

3 Ursprünglich sah die Abgabenregelung keinen Übergang vor, der es gestattet hätte, je nach den Vermarktungsbedürfnissen der Erzeuger Referenzmengen von einem Sektor der betrieblichen Tätigkeit auf den anderen zu übertragen. Berücksichtigt wurde lediglich der Fall, daß ein Erzeuger entweder den Direktverkauf oder die Lieferungen ganz oder teilweise einstellte. Hierzu bestimmt Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission, der während des von der streitigen Entscheidung erfaßten Zeitraums anwendbar war, folgendes:

Die Erzeuger, die nach Absatz 4 [d. h. für ihre während des Referenzzeitraums getätigten Direktverkäufe] eine Referenzmenge erhalten haben und ihre Direktverkäufe ganz oder teilweise einstellen, können ihre Milch und ihre Milcherzeugnisse im Rahmen der Formeln A und B einem Käufer liefern, sofern der Mitgliedstaat in der Lage ist, ihnen eine Referenzmenge innerhalb der in Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 genannten Garantiemenge einzuräumen.

Diese Bestimmung ermöglicht es Erzeugern, denen eine Referenzmenge für Direktverkäufe eingeräumt wurde und die, möglicherweise unter Beibehaltung ihrer Milchproduktion, den Direktverkauf ganz oder teilweise einstellen, im Rahmen der dem betroffenen Mitgliedstaat eingeräumten Gesamtgarantiemenge Lieferungen eine entsprechende Referenzmenge Lieferungen zugewiesen zu erhalten.

4 Angesichts der Schwankungen der jeweiligen Anteile der beiden in Rede stehenden betrieblichen Tätigkeiten, und um den Erzeugern, die über zwei Referenzmengen verfügen, die Anpassung an bestimmte spezifische Vermarktungserfordernisse zu ermöglichen (siehe die fünfte Begründungserwägung zur Verordnung [EWG] Nr. 590/85), hat der Rat in die Verordnung Nr. 857/84 eine Bestimmung eingefügt, die es den betroffenen Erzeugern gestattet, Referenzmengen von einem Sektor ihrer Tätigkeit auf den anderen zu übertragen. Es handelt sich um den neuen Artikel 6a, der wie folgt lautet:

Erzeugern, die über eine Referenzmenge für die Lieferungen und über eine Referenzmenge für den Direktverkauf verfügen, wird zur Berücksichtigung der Änderung ihrer Vermarktungsbedürfnisse auf Antrag eine Erhöhung einer der beiden Referenzmengen innerhalb eines Zwölfmonatszeitraums bewilligt. Voraussetzung für diese Erhöhung ist eine Herabsetzung der anderen Referenzmenge innerhalb desselben Zwölfmonatszeitraums um die gleiche Menge. Diese Herabsetzung und die damit verbundene Erhöhung werden in den in den Artikeln 5 und 6 genannten entsprechenden Reserven ausgewiesen.

Der in Absatz 1 genannte Antrag des Erzeugers muß, um berücksichtigt werden zu können, sämtliche Angaben enthalten, die zur Evaluierung von folgenden Daten erforderlich sind:

Größe des milchwirtschaftlichen Betriebs des Antragstellers,

Gesamtmenge seiner Milcherzeugung, seiner Lieferungen und seiner Direktverkäufe von Milch und/oder Milcherzeugnissen,

Art und Umfang der Änderung seiner Vermarktungsbedürfnisse.

5 Die Parteien legen Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 sehr unterschiedlich aus. Sie stimmen jedoch in einer Reihe von Punkten überein.

Zunächst einmal sind sie darüber einig, daß die von dieser Bestimmung gewährten Rechtsvorteile nur Erzeugern zugute kommen, die über zwei Referenzmengen verfügen. Um sicherzustellen, daß nicht nur theoretisch zwei Referenzmengen bestehen und daß ein Teil der übertragenen Referenzmenge stets verfügbar bleibt, haben die französischen Behörden übrigens seit dem — von der streitigen Entscheidung erfaßten — Wirtschaftsjahr 1986/1987 die übertragbare Referenzmenge auf 97 % (99 % in Gebirgsgegenden) der Basisreferenzmenge beschränkt. Diese in den französischen Durchführungsvorschriften zur Abgabenreglung festgelegte Bedingung spielt indessen im vorliegenden Fall kaum eine Rolle (siehe jedoch Fußnote 8). Keine der Parteien beruft sich zur Stützung ihres Vorbringens auf diese Bedingung.

Weiterhin räumen die Parteien ein, daß die Übertragungsermächtigung nur innerhalb eines Zeitraums von zwölf Monaten gilt. Diese Ermächtigung wird also am Ende eines jeden Wirtschaftsjahres hinfällig, kann jedoch erneuert werden, wenn der Erzeuger einen neuen Antrag in diesem Sinne stellt.

Weiterhin ist zwischen den Parteien unstreitig, daß Artikel 6a nicht anwendbar ist, wenn der Erzeuger den Direktverkauf seiner Milchproduktion endgültig eingestellt hat. In diesem Fall findet Artikel 5 Absätze 5 und 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 (seinerzeit — siehe oben Nr. 3 — Artikel 4 Absätze 5 und 7 der Verordnung Nr. 1371/84) Anwendung. Diese Bestimmungen führen eine Regelung ein, die sich von derjenigen des Artikels 6a erheblich unterscheidet. Während dieser zeitweise Übertragungen von Direktverkaufsmengen auf Lieferungsmengen gestattet, wobei der Erzeuger am Ende des Zwölfmonatszeitraums, während dessen die Übertragungen vorgenommen werden, seine Basismenge wieder vorfindet, führt die endgültige Einstellung der Direktverkäufe zum Wegfall der Referenzmenge Direktverkäufe und zu deren Übertragung auf eine nationale Reserve, die es erlaubt, anderen, direkt an den Verbraucher verkaufenden Erzeugern zusätzliche oder spezielle Referenzmengen zu gewähren. Außerdem verleiht dieser Wegfall der Referenzmenge Direktver-kauf keinen Anspruch auf eine entsprechende Erhöhung der Lieferungsmenge, sondern begründet lediglich die Möglichkeit einer solchen Erhöhung, wenn der Mitgliedstaat über eine entsprechende Mengenreserve verfügt.

Schließlich stimmen die Parteien darin überein, daß Artikel 6a die Mitgliedstaaten ermächtigt, Erzeugern, die ihre Direktverkaufstätigkeit vollständig, aber nur vorübergehend eingestellt haben, Übertragungen zu gewähren. Dagegen gehen die Meinungen der Parteien darüber auseinander, von welchem Zeitpunkt ab diese Unterbrechung als endgültige Einstellung dieser Tätigkeit anzusehen ist.

6 Der vorliegende Rechtsstreit geht auf eine Prüfung von 71 von den französischen Behörden in Anwendung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 genehmigten Übertragungsvorgängen durch die Kontrolleure des EAGFL zurück. Diese hatten festgestellt, daß die Erzeuger in 29 Fällen den Direktverkauf endgültig eingestellt hatten. Der Bevollmächtigte der Kommission hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, daß sich diese Feststellung bereits aus den Anträgen auf Übertragung ergeben habe, da in diesen von der endgültigen Einstellung des Direktverkaufs — mitunter sogar seit dem ersten Wirtschaftsjahr der Abgabenregelung — die Rede gewesen sei. Hieraus folgt, was die französische Regierung nicht bestreitet, daß die diesen 29 Erzeugern gewährten Übertragungen nicht im Einklang mit der geltenden Regelung standen.

Meines Erachtens hätte die Kommission davon ausgehen können, daß die 29 fraglichen Vorgänge hinreichenden Anlaß dafür boten, den französischen Behörden vorzuwerfen, nicht geprüft zu haben, ob die Voraussetzung beachtet wurde, daß einem Erzeuger, der seine Direktverkäufe endgültig eingestellt hat, eine Übertragung nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 nicht bewilligt werden darf, oder jedenfalls keine wirksamen Vorkehrungen getroffen zu haben, um die Beachtung dieser Voraussetzung kontrollieren zu können (siehe das Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 42).

7 Die Kommission hat sich jedoch nicht für diesen Weg entschieden. Sie hat anhand der Auskünfte der französischen Behörden festgestellt, daß von einer Netto-Gesamtmenge von 72100 Tonnen, die nach Artikel 6a übertragen worden waren, 28540 Tonnen (39 %) Erzeuger betrafen, die die größtmögliche Direktverkaufsmenge auf die Lieferungen übertragen hatten. Der Anteil dieser Übertragungen am Gesamtvolumen der während des Wirtschaftsjahres 1986/1987 bewilligten Übertragungen (39 %) stimmte mit dem Anteil derjenigen Fälle, in denen die Kontrolleure des EAGFL die endgültige Einstellung des Direktverkaufs festgestellt hatten (40 %), an der Gesamtheit der von ihnen überprüften Vorgänge überein.

Ich weiß nicht, ob diese Übereinstimmung einen Einfluß auf die Entscheidung der Kommission gehabt hat. Wie dem auch sei, sie hat Frankreich nicht vorgeworfen, nicht in systematischer Weise konkret, d. h. unter Berücksichtigung der Einzelheiten der hier erfaßten Vorgänge, geprüft zu haben, ob diejenigen Erzeuger, die eine Übertragung beantragt haben, ihren Direktverkauf nicht endgültig eingestellt hatten. Sie hat sich dafür entschieden, den Begriff der endgültigen Einstellung selbst abstrakt zu definieren. Der Kommission zufolge können Erzeuger, die die größtmögliche Menge ihrer Direktverkäufe auf die Lieferungen übertragen haben, als solche angesehen werden, die den Direktverkauf eingestellt haben. Die Kommission stützt diese Definition auf ihre Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84, wonach Artikel 6a nur dann Anwendung findet, wenn die Erzeuger während ein und desselben Zwölfinonatszeitraums zwei betriebliche Tätigkeiten entfalten (Hervorhebung nur hier). Hieraus ergebe sich, daß die diejenigen Erzeuger, die die größtmögliche Menge von Direktverkäufen auf die Lieferungen übertragen hätten, betreffende Menge von 28540 Tonnen bei der Berechnung der Frankreich für Lieferungen gewährte Gesamtgarantiemenge nicht berücksichtigt werden könne.

8 Ich bin mit der französischen Regierung der Meinung, daß diese Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 durch die Kommission unrichtig ist. Dieser Artikel soll denjenigen Erzeugern, die über zwei Referenzmengen verfügen und, möglicherweise unter Beibehaltung des Umfangs ihrer Milcherzeugung, nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine Änderung ihrer Vermarktungsbedürfnisse [berücksichtigen] müssen, einen gewissen Spielraum einräumen. Außerdem ist Voraussetzung für [die Erhöhung einer der beiden Referenzmengen] eine Herabsetzung der anderen Referenzmenge innerhalb desselben Zwölfmonatszeitraums um die gleiche Menge. Der hier zitierte Wortlaut von Artikel 6a Absatz 1 bezeichnet auf diese Weise die beiden wesentlichen Voraussetzungen, denen eine Übertragung nach diesem Artikel unterworfen ist. Es muß sich um einen Erzeuger handeln, für den es vorübergehend schwierig ist, seine Produktion im Wege des Direktverkaufs abzusetzen, der jedoch diese Tätigkeit auf dem gleichen Niveau wiederaufzunehmen gedenkt, auf dem sie sich vor dem Antrag auf Übertragung befand, wenn diese Schwierigkeiten aufgehört haben. Überdies kann die Übertragung nicht zu einer Erhöhung der dem betroffenen Erzeuger individuell zugewiesenen Gesamtreferenzmenge führen. Mit anderen Worten, dem Erzeuger wird nicht gestattet, den Umfang der Produktion, den er abgabenfrei vermarkten kann, zu erhöhen, sondern lediglich, ihn aufrechtzuerhalten.

9 Meines Erachtens läßt sich die von der Kommission postulierte Voraussetzung, daß der Erzeuger nicht nur über zwei Referenzmengen verfügen, sondern auch tatsächlich beide betrieblichen Tätigkeiten während des gleichen Zwölfmonatszeitraums ausüben müsse, weder auf den Wortlaut noch auf die Ziele von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 stützen. Zu Recht macht die französische Regierung geltend, daß sich die Auswirkungen einer Änderung der Vermarktungsbedürfnisse auf mehrere Wirtschaftsjahre erstrecken können. Sie führt hierzu das treffende Beispiel eines Erzeugers an, dem mit Rücksicht auf seine Verkäufe an öffentliche Stellen (Gemeinde, Krankenhäuser, Schulen usw.) eine Direktverkaufsmenge zugewiesen wurde, und zwar aufgrund eines Vertrages, um dessen Abschluß er sich öffentlich beworben hatte. Ein solcher Erzeuger kann diesen Markt für mehrere Jahre unfreiwillig verlieren, dabei jedoch die Hoffnung — und die notwendig Infrastruktur, um diese zu gegebener Zeit zu verwirklichen — bewahren, jenen Markt aufgrund einer später erfolgenden Vergabe zurückzugewinnen.

10 Die von der Kommission vertretene Auslegung würde zur Folge haben, daß Erzeuger, die sich in der vorstehend beschriebenen Lage befinden, nicht mehr in den Genuß einer Übertragung nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 gelangen könnten, wenn sie nicht innerhalb von zwölf Monaten einen anderen Absatzmarkt für die unmittelbar an den Verbraucher zu verkaufenden Mengen fänden. Auf sie müßte somit die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 1546/88 für endgültige Einstellungen getroffene Regelung Anwendung finden. Die Folge wäre der Wegfall seiner Referenzmenge Direktverkauf, so daß der betroffene Erzeuger angesichts der abschreckenden Wirkung der Abgabe — um mich der Ausdrucksweise des Urteils in der Rechtssache Wachauf zu bedienen — um die Früchte seiner Arbeit und der von ihm ... vorgenommenen Investitionen gebracht würde, was die Ausübung seiner Tätigkeit als Direktverkäufer seiner Milchproduktion angeht, aber auch — in Höhe seiner Referenzmenge Direktverkauf — um die Früchte seiner Milchproduktion überhaupt, obwohl er zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt hat, diese Produktionstätigkeit zu unterbrechen oder zu verringern.

Sicherlich sehen die Vorschriften über die endgültige Einstellung die Möglichkeit vor, Erzeugern, die ihre Direktverkaufstätigkeit einstellen, eine Referenzmenge Lieferungen zuzuweisen. Diese Regelung sichert dem betroffenen Erzeuger jedoch nicht in allen Fällen die Einräumung einer solchen Menge, da sich die zugewiesenen Mengen im Rahmen der dem Mitgliedstaat zugeteilten Gesamtgarantiemenge für Lieferungen halten müssen. Die von der Kommission vertretene Auslegung garantiert dem betroffenen Erzeuger also nicht, daß er nicht durch die Zuweisung einer der Referenzmenge Direktverkauf — die wegfallen würde — entsprechenden Referenzmenge Lieferungen um die Früchte seiner Arbeit und der von ihm vorgenommenen Investitionen gebracht wird.

Angesichts der hier beschriebenen Folgen glaube ich, daß der Rat, hätte er denjenigen Erzeugern, die ihre Direktverkaufstätigkeit während mehr als einem Wirtschaftsjahr unterbrechen, ohne sie endgültig aufzugeben, die Rechtsvorteile von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 vorenthalten wollen, eine dahin gehende ausdrückliche Bestimmung in die Regelung aufgenommen hätte. Ich bin daher der Auffassung, daß die französische Regierung recht hat, wenn sie geltend macht, daß die streitige Entscheidung auf einer irrigen Auslegung von Artikel 6a beruht und daher für nichtig zu erklären ist.

Zum hilfsweise vorgebrachten Klagegrund

11 Ich werde mich mit einer summarischen Prüfung des hilfsweise vorgebrachten Klagegrundes begnügen, da dieser nur dann Bedeutung gewinnt, wenn der Gerichtshof entgegen meinem Vorschlag dem Hauptklagegrund den Erfolg versagen sollte.

Ich schließe mich dem Vorbringen der Kommission an, mit dem sie die Auffassung der französischen Regierung bestreitet, der EAGFL hätte seine auf den Fettgehalt bezogenen Berechnungen dergestalt vornehmen müssen, daß der Mitgliedstaat in die Lage versetzt worden wäre, in der er sich befunden hätte, wenn er Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 ebenso ausgelegt hätte wie dies die Kommission (meines Erachtens zu Unrecht) tut.

Zunächst einmal ist dieses Vorbringen verspätet, wie sich aus dem von der Kommission dargelegten chronologischen Ablauf der Geschehnisse ergibt. Ein Rechnungsabschluß wäre unmöglich, wenn die Kommission nicht befugt wäre, nach Ablauf der festgesetzten Frist vorgebrachte neue Beanstandungen zurückzuweisen.

Überdies ist es nicht Sache der Kommission, Vermutungen darüber anzustellen, was die französischen Behörden getan hätten, wenn sie Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 anders ausgelegt hätten. Wie die Kommission zu Recht bemerkt, muß sie ihre Entscheidung vielmehr auf der Grundlage der Informationen treffen, über die sie im Zeitpunkt des Ablaufs der Frist verfügt. Stellt sich in diesem Zeitpunkt heraus, daß die zuständigen Behörden des betroffenen Mitgliedstaates nicht alle Möglichkeiten genutzt haben, die ihnen die in Rede stehende Regelung zur Verfügung stellt, um den Molkereien die Entrichtung der Abgabe zu ersparen, so kann die Kommission diese Möglichkeit nicht beim Rechnungsabschluß berücksichtigen.

Ich bin daher der Meinung, daß der von der französischen Regierung hilfsweise vorgebrachte Klagegrund, anders als der Hauptklagegrund, nicht durchgreift.

Ergebnis

12 Ich schlage dem Gerichtshof vor, die Entscheidung 89/627/EWG der Kommission vom 15. November 1989 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben insoweit für nichtig zu erklären, als sie Frankreich aufgrund der Nichtzulassung von Übertragungen nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 des Rates in Höhe von 28540 Tonnen für das Wirtschaftsjahr 1986/1987 mit einer zusätzlichen Abgabe von 10569874 FF belastet. Ich schlage ferner vor, die Kosten der Kommission aufzuerlegen.