Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.01.2021 – C-928/19

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PRIIT PIKAMÄE vom 20. Januar 2021 ( Rechtssache C‑928/19 P European Federation of Public Service Unions (EPSU) gegen Europäische Kommission „Rechtsmittel – Institutionelles Recht – Sozialpolitik – Art. 154 und 155 AEUV – Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene – Unterrichtung und Anhörung der Sozialpartner – Vereinbarung der Sozialpartner – Unterrichtung und Anhörung der Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten – Weigerung der Kommission, dem Rat einen Beschlussvorschlag zur Durchführung der Vereinbarung zu unterbreiten – Einstufung von Maßnahmen, die nach dem Durchführungsverfahren erlassen wurden – Ermessensspielraum der Kommission – Grad der gerichtlichen Kontrolle – Verpflichtung zur Begründung der ablehnenden Entscheidung“

1 Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die European Federation of Public Service Unions (im Folgenden: EPSU) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 24. Oktober 2019, EPSU und Goudriaan/Kommission (

2 In der vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof mit der Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV befasst. Zwar ist es nicht das erste Mal, dass die Kommission eine von den Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarung ablehnt (

3 Der Gerichtshof muss somit klären, ob die Kommission, abgesehen von der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der von den Sozialpartnern ausgehandelten Vereinbarung und ihrer Repräsentativität, die Zweckmäßigkeit der Durchführung der Vereinbarung kontrollieren darf. I. Rechtlicher Rahmen

4 Art. 152 Abs. 1 AEUV bestimmt: „Die Union anerkennt und fördert die Rolle der Sozialpartner auf Ebene der Union unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme. Sie fördert den sozialen Dialog und achtet dabei die Autonomie der Sozialpartner.“

5 Gemäß Art. 153 Abs. 1 AEUV unterstützt und ergänzt die Union zur Verwirklichung der Ziele des Art. 151 die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf mehreren Gebieten, darunter die „Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer“.

6 Art. 154 AEUV bestimmt: „(1) Die Kommission hat die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Unionsebene zu fördern, und erlässt alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu erleichtern, wobei sie für Ausgewogenheit bei der Unterstützung der Parteien sorgt. (2) Zu diesem Zweck hört die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Unionsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte. (3) Hält die Kommission nach dieser Anhörung eine Unionsmaßnahme für zweckmäßig, so hört sie die Sozialpartner zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags. Die Sozialpartner übermitteln der Kommission eine Stellungnahme oder gegebenenfalls eine Empfehlung. (4) Bei den Anhörungen nach den Absätzen 2 und 3 können die Sozialpartner der Kommission mitteilen, dass sie den Prozess nach Artikel 155 in Gang setzen wollen. Die Dauer dieses Prozesses darf höchstens neun Monate betragen, sofern die betroffenen Sozialpartner und die Kommission nicht gemeinsam eine Verlängerung beschließen.“

7 Art. 155 AEUV bestimmt: „(1) Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene kann, falls sie es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen führen. (2) Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Artikel 153 erfassten Bereichen – auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission. Das Europäische Parlament wird unterrichtet. Der Rat beschließt einstimmig, sofern die betreffende Vereinbarung eine oder mehrere Bestimmungen betreffend einen der Bereiche enthält, für die nach Artikel 153 Absatz 2 Einstimmigkeit erforderlich ist.“ II. Vorgeschichte des Rechtsstreits

8 Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist vom Gericht in den Rn. 1 bis 6 des angefochtenen Urteils dargelegt worden und kann für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammengefasst werden.

9 Mit einem Anhörungsdokument vom 10. April 2015 (

10 Am 2. Juni 2015 teilten die Sozialpartner, die dem Ausschuss für den sozialen Dialog für die zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden angehören, d. h. die TUNED und die EUPAE, der Kommission gemäß Art. 154 Abs. 4 AEUV mit, dass sie eine Vereinbarung nach Art. 155 Abs. 1 AEUV aushandeln und abschließen wollten.

11 Am 21. Dezember 2015 schlossen die TUNED und die EUPAE die Vereinbarung „Allgemeiner Rahmen für die Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden“.

12 Mit Schreiben vom 1. Februar 2016 beantragten die TUNED und die EUPAE gemeinsam bei der Kommission, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV zu unterbreiten.

13 Am 5. März 2018 teilte die Kommission der TUNED und den EUPAE mit, dass sie entschieden habe, dem Rat keinen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten.

14 In der streitigen Entscheidung stellte die Kommission im Wesentlichen erstens fest, dass die zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden den Regierungen der Mitgliedstaaten unterstellt seien und hoheitliche Befugnisse ausübten und ihre Struktur, Organisation und Funktionsweise vollständig in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen. Zweitens wies sie darauf hin, dass zahlreiche Mitgliedstaaten bereits über Bestimmungen verfügten, die einen gewissen Grad an Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten dieser Verwaltungsbehörden gewährleisteten. Drittens hänge die Bedeutung dieser Verwaltungsbehörden von dem Grad der Zentralisierung oder Dezentralisierung der Mitgliedstaaten ab, so dass bei einer Durchführung der fraglichen Vereinbarung durch einen Beschluss des Rates der Umfang des Schutzes von Beamten und Angestellten in Verwaltungsbehörden je nach Mitgliedstaat erheblich variieren werde. III. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

15 Mit am 15. Mai 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift erhoben die Kläger im ersten Rechtszug Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung.

16 Die Kläger im ersten Rechtszug stützten ihre Klage im Wesentlichen auf zwei Klagegründe: erstens einen Rechtsfehler in Bezug auf den Umfang der Befugnisse der Kommission und zweitens eine unzureichende und offensichtlich fehlerhafte Begründung der streitigen Entscheidung.

17 Die Kommission beantragte die Klageabweisung.

18 Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht die Klage in vollem Umfang abgewiesen und jeder Partei ihre eigenen Kosten auferlegt.

19 Nachdem das Gericht in den Rn. 19 bis 36 des angefochtenen Urteils die Anfechtbarkeit im Sinne von Art. 263 AEUV der streitigen Entscheidung geprüft und festgestellt hatte, dass die Klage gegen diese Entscheidung insoweit zulässig sei, stellte es in den Rn. 37 bis 40 des Urteils fest, dass einer der Kläger klagebefugt sei, so dass die Klagebefugnis des anderen Klägers nicht zu prüfen sei.

20 Was die Prüfung der Begründetheit der Klage betrifft, wies das Gericht den ersten Klagegrund der Kläger zurück, indem es insbesondere in den Rn. 49 bis 90 des angefochtenen Urteils Art. 155 Abs. 2 AEUV nach dem Wortlaut, systematisch und teleologisch auslegte und in den Rn. 91 bis 102 des angefochtenen Urteils die Vorschriften, Grundsätze und Ziele der Union prüfte, auf die sich die Kläger zur Stützung ihrer Auslegung der vorgenannten Bestimmung beriefen. In Rn. 104 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht fest, die Kommission habe keinen Rechtsfehler in Bezug auf den Umfang ihrer Befugnisse begangen, als sie sich geweigert habe, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung zu unterbreiten.

21 Was den zweiten Klagegrund betrifft, prüfte das Gericht in den Rn. 108 bis 140 des angefochtenen Urteils, ob die Kommission die in Art. 296 AEUV vorgesehene Begründungspflicht in der streitigen Entscheidung eingehalten hatte und ob die Begründung der Entscheidung stichhaltig war. Nachdem es festgestellt hatte, dass die streitige Entscheidung Gegenstand einer eingeschränkten Kontrolle sein müsse, kam es zu dem Schluss, dass sie der Begründungspflicht gemäß Art. 296 AEUV genüge, da ihre Begründung sowohl ausreiche als auch stichhaltig sei.

22 Folglich wies das Gericht die Klage in vollem Umfang ab. IV. Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

23 Mit Schriftsatz vom 2. März 2020 hat Herr Goudriaan dem Gerichtshof mitgeteilt, dass er nicht Beteiligter des Rechtsmittelverfahrens vor dem Gerichtshof sei.

24 Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die EPSU, – das angefochtene Urteil aufzuheben; – die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären und – der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

25 Die Kommission beantragt, – das Rechtsmittel zurückzuweisen und – der EPSU die Kosten aufzuerlegen.

26 In der Sitzung vom 26. Oktober 2020 haben die EPSU und die Kommission mündlich verhandelt. V. Rechtliche Analyse

27 Das vorliegende Rechtsmittel ist in vier einzelne Rechtsmittelgründe gegliedert.

28 Mit dem ersten Rechtsmittelgrund macht die EPSU geltend, die durch den Beschluss des Rates nach Art. 155 Abs. 2 AEUV verabschiedeten Richtlinien seien gesetzgeberischer Art (

29 Ich schlage vor, in einem ersten Schritt den ersten und den zweiten Rechtsmittelgrund gemeinsam zu prüfen, da sie untrennbar miteinander verbunden sind und im Wesentlichen die vorgeblich fehlerhafte Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV betreffen. In einem zweiten Schritt sind der dritte und der vierte Rechtsmittelgrund in der Reihenfolge ihres Vortrags zu prüfen. A. Zum ersten und zum zweiten Rechtsmittelgrund: fehlerhafte Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV 1. Vorbringen der Parteien

30 Als Erstes rügt die EPSU, das Gericht habe ihren ersten Klagegrund zu Unrecht zurückgewiesen, als es fälschlicherweise angenommen habe, dass die durch Beschluss des Rates nach Art. 155 Abs. 2 AEUV verabschiedeten Richtlinien nicht gesetzgeberischer Art seien (

31 Insoweit macht die EPSU zunächst geltend, die Auswirkungen der durch Beschluss des Rates nach Art. 155 Abs. 2 AEUV verabschiedeten Richtlinien unterschieden sich nicht von den Auswirkungen der nach Art. 153 AEUV verabschiedeten Richtlinien. Ferner habe sich das Gericht irrigerweise auf Verfahrensaspekte und auf die Einstufung der nach Art. 155 Abs. 2 AEUV vorgenommenen Handlung gestützt, anstatt den Schwerpunkt auf die wesentlichen Auswirkungen der Handlung zu legen (

32 Als Zweites macht die EPSU geltend, die vom Gericht vorgenommene Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV sei rechtsfehlerhaft insbesondere in Bezug auf die Befugnisse der Kommission im Rahmen des Verfahrens zur Durchführung der Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV.

33 Zum einen hätten, was die Auslegung nach dem Wortlaut betreffe, die Formulierungen „intervient“ in der französischen Sprachfassung und „shall be implemented“ in der englischen Sprachfassung von Art. 155 Abs. 2 AEUV zwingenden Charakter, weshalb der Kommission bei der Entscheidung, dem Rat die in dieser Bestimmung genannte Vereinbarung vorzuschlagen, kein Ermessen zustehe. Folglich habe das Gericht bei der Auslegung der Art der Befugnisse der Kommission einen Fehler begangen (

34 Was zum anderen die systematische und teleologische Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV betreffe (

35 Nach Auffassung der EPSU hat das Gericht darüber hinaus einen Rechtsfehler begangen, als es Art. 17 Abs. 1 und 2 EUV berücksichtigt hat (

36 Außerdem habe das Gericht die Funktionsweise der in den Art. 154 und 155 AEUV genannten Verfahren falsch beschrieben (

37 Ferner habe das Gericht das Urteil vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (

38 Die Kommission macht geltend, der erste Rechtsmittelgrund gehe ins Leere und sei jedenfalls wie der zweite Rechtsmittelgrund unbegründet. 2. Würdigung

39 Mit dem ersten und dem zweiten Rechtsmittelgrund werden im Wesentlichen Rechtsfehler beanstandet, die das Gericht bei der Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV u. a. im Hinblick auf die Rolle der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Art. 155 Abs. 2 AEUV begangen haben soll. a) Zum Vorbringen, dass der erste Rechtsmittelgrund ins Leere gehe

40 Die Kommission macht geltend, die EPSU habe nicht dargelegt, inwiefern die angeblich falsche Einstufung der nach Art. 155 Abs. 2 AEUV erlassenen Rechtsakte eine entscheidende Rolle bei der Zurückweisung des ersten Klagegrundes gespielt habe und somit für die Abweisung der von der EPSU eingelegten Klage erheblich gewesen sei.

41 Im Kern geht es in der vorliegenden Rechtssache um die Frage, ob das Gericht die Entscheidung der Kommission, dem Rat keinen Vorschlag zur Durchführung der Vereinbarung der Sozialpartner zu unterbreiten, zu Recht bestätigt hat. Da es sich um eine ablehnende Entscheidung handelt und dem Rat kein entsprechender Vorschlag unterbreitet wurde, scheinen die von der Kommission geäußerten Zweifel an der Notwendigkeit, die Art der Handlung zu bestimmen, die aus dem Verfahren nach Art. 155 Abs. 2 AEUV hätte resultieren müssen, auf den ersten Blick begründet, da die Frage unter den gegebenen Umständen hypothetischer Natur ist.

42 Allerdings hat das Gericht im angefochtenen Urteil die Merkmale des Verfahrens nach Art. 155 Abs. 2 AEUV und die Natur der vom Rat erlassenen Maßnahmen untersucht. Das Gericht hat diese Prüfung in dem Teil des angefochtenen Urteils vorgenommen, der die systematische Auslegung der Bestimmung betrifft (

43 Aus diesen Gründen und in Anwendung des Grundsatzes in dubio pro actione ( b) Zur Begründetheit

44 Wenn die Sozialpartner von der Kommission angehört werden, können sie ihr mitteilen, dass sie eine Vereinbarung auf Unionsebene nach dem in Art. 155 AEUV vorgesehenen Verfahren in einem oder mehreren der durch Art. 153 AEUV erfassten Bereiche abschließen möchten. Die Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene erfolgt nach Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission. In der vorliegenden Rechtssache steht fest, dass die fragliche Vereinbarung dem in Art. 153 Abs. 1 Buchst. e AEUV genannten Bereich entstammt und grundsätzlich auf Unionsebene durchgeführt werden kann. Die Streitigkeit betrifft die Frage, ob es sich bei dem Vorschlag, den die Kommission dem Rat nach dieser Bestimmung unterbreitet, um einen Ermessensakt handelt und wie weit dieser Ermessensspielraum gegebenenfalls ist. Die EPSU ist der Auffassung, die Kommission dürfe, wenn sie darüber zu entscheiden habe, ob sie dem Rat einen Vorschlag unterbreite, nur die Rechtmäßigkeit der Vereinbarung der Sozialpartner und deren Repräsentativität prüfen. Dagegen meint die Kommission, dass sie abgesehen von den zwei oben genannten Prüfungen auch befugt sei, über die Zweckmäßigkeit der Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zu entscheiden.

45 Somit betrifft die vorliegende Rechtssache in erster Linie die Frage, ob die Kommission, wenn die Rechtmäßigkeit der Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern und die Repräsentativität der Unterzeichnerparteien der Vereinbarung nicht in Frage steht, an deren gemeinsamen Antrag gebunden und daher verpflichtet ist, dem Rat einen Vorschlag zur Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten. Vor der Beantwortung dieser Frage sind, wie das Gericht im angefochtenen Urteil festgestellt hat ( 1) Auslegung nach dem Wortlaut

46 Die EPSU macht im Wesentlichen geltend, die englische Formulierung „shall be implemented“ in Art. 155 Abs. 2 AEUV komme einer Verpflichtung der Kommission gleich und räume ihr bei der Entscheidung, ob es zweckmäßig sei, dem Rat einen von den Sozialpartnern verabschiedeten Text vorzuschlagen, keinen Ermessensspielraum ein.

47 Meiner Meinung nach kann dieses Vorbringen unter Berücksichtigung der wörtlichen Auslegung aus den nachstehenden Gründen nicht durchgreifen.

48 Es ist zu beachten, dass nach einer allgemein anerkannten legislativen Formulierungspraxis Rechtstexte üblicherweise im Indikativ verfasst sind, es sei denn, das mit der betreffenden Rechtsnorm verfolgte Ziel erfordert die Verwendung eines anderen Verbmodus. Da die Verwendung des Indikativs in den Rechtstexten die Regel darstellt, kann allein aus der Verwendung dieses Verbmodus nicht geschlossen werden, dass das fragliche Verb eine Verpflichtung oder ein Gebot (

49 Insoweit geht aus dem Wortlaut von Art. 155 Abs. 2 AEUV hervor, dass die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Art. 153 AEUV erfassten Bereichen (

50 Ferner hat das Gericht meiner Meinung nach zu Recht in Rn. 62 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Formulierungen „intervient“ in der französischen Sprachfassung und „shall be implemented“ in der englischen Sprachfassung sowohl den „Beschluss des Rates“ als auch den „Vorschlag der Kommission“ betreffen. Aus der grammatikalischen Struktur von Art. 155 Abs. 2 Satz 1 AEUV ergibt sich, dass diese Bestimmung nicht so ausgelegt werden kann, dass sie gleichzeitig zum einen die Verpflichtung der Kommission enthält, die Durchführung der Vereinbarung der Sozialpartner vorzuschlagen, und zum anderen das Ermessen des Rates, einen Beschluss zur Durchführung der Vereinbarung zu erlassen oder nicht zu erlassen. Die gegenteilige Auslegung, wonach der Rat verpflichtet wäre, eine Vereinbarung der Sozialpartner durchzuführen und den fraglichen Beschluss zu erlassen, nähme meines Erachtens Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV, der die Abstimmung im Rat regelt, seinen Sinn (

51 Folglich könnte der Wortlaut von Art. 155 Abs. 2 AEUV nicht so ausgelegt werden, dass die Kommission verpflichtet wäre, dem Rat die von den Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarung vorzuschlagen. Zudem legt die Formulierung „auf Vorschlag der Kommission“ in Art. 155 Abs. 2 AEUV ausdrücklich fest, dass die Kommission die fragliche Vereinbarung dem Rat vorschlägt, wobei der Vorschlag meiner Meinung nach eine Ermessenshandlung ist, die das fragliche Verfahren einleitet, ohne das der Rat nicht nach dieser Bestimmung handeln kann (

52 Der Vollständigkeit halber weise ich darauf hin, dass Art. 155 Abs. 2 AEUV den Begriff „Beschluss“ verwendet, ohne nähere Angaben zur Einordnung dieser Handlung des Rates zu machen (sui generis handelt, die eine Bindungswirkung erga omnes entfalten (

53 Somit ergibt die wörtliche Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV, dass die von der EPSU vertretene Auffassung über die grammatikalischen Grenzen der Bestimmung hinausginge. 2) Entstehungsgeschichte des Verfahrens nach Art. 155 Abs. 2 AEUV

54 Die von der EPSU vertretene Auffassung ist meiner Meinung nach nicht mit der Entstehungsgeschichte des sozialen Dialogs auf Unionsebene vereinbar, da sich dieser zum einen von Beginn an unabhängig von den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten (

55 Zunächst bestimmte die Einheitliche Europäische Akte (

56 Ferner gehen die Art. 154 und 155 AEUV auf die Art. 3 und 4 des Abkommens über die Sozialpolitik (

57 Schließlich ergibt sich die Initiativfunktion der Kommission im Bereich des sozialen Dialogs implizit aus Mitteilungen, die sie u. a. zur Anwendung der oben genannten Bestimmungen veröffentlicht hat (

58 Zusammengefasst lässt sich feststellen, dass sowohl die Entstehungsgeschichte der Art. 154 und 155 AEUV als auch die von der Kommission veröffentlichten Mitteilungen darauf hindeuten, dass die Rolle der Kommission bei der Durchführung der Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern nicht allein auf die einer Abgesandten reduziert werden kann, die dem Rat die Vereinbarungen zur Verabschiedung vorlegt, ohne selbst befugt zu sein, die Zweckmäßigkeit der Durchführung auf Unionsebene zu beurteilen. 3) Systematische Auslegung i) Die Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit den Art. 154 und 155 AEUV

59 Die Art. 154 und 155 AEUV bilden zusammengenommen spezifische Rechtsgrundlagen im Hinblick auf die Initiierung und Verabschiedung von Maßnahmen der Union im Bereich der Sozialpolitik. Im Gegensatz zu den anderen Bereichen, die in den Verträgen geregelt sind, erfordert und fördert die Durchführung dieses Bereichs auf Unionsebene einen ständigen Dialog zwischen der Kommission einerseits und den Sozialpartnern andererseits. Insoweit sieht Art. 154 AEUV insbesondere einen Mechanismus der Anhörung der Sozialpartner vor, dessen logische Folge u. a. die Anerkennung der Rolle und Unabhängigkeit der Sozialpartner in Bezug auf den Erlass der geeigneten Maßnahme ist.

60 Zur Anhörung sieht Art. 154 Abs. 2 AEUV vor, dass die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage anzuhören hat, wie eine Unionsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte. Sodann sieht Art. 154 Abs. 3 AEUV vor, dass die Kommission, wenn sie nach dieser ersten Anhörung eine Unionsmaßnahme für zweckmäßig hält, die Sozialpartner erneut zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags anhören muss (

61 Die erste Anhörung gemäß Art. 154 Abs. 2 AEUV ist allgemeiner Natur und nimmt die spätere Entscheidung der Kommission, ob sie einen konkreten Vorschlag im Bereich der Sozialpolitik unterbreitet, nicht vorweg. Insoweit hat diese Anhörung der Sozialpartner keine Auswirkung auf das Ermessen der Kommission in Bezug auf die Unterbreitung von Vorschlägen für die vom Rat zu erlassenden Rechtsakte. Gemäß Art. 154 Abs. 3 AEUV ist die Kommission nämlich nur dann verpflichtet, eine zweite Anhörung der Sozialpartner einzuleiten, wenn sie „eine Unionsmaßnahme für zweckmäßig [hält]“.

62 Wenn der Reflexionsprozess der Kommission dagegen zu dem Ergebnis führt, dass eine Unionsmaßnahme nicht zweckmäßig ist, folgt sowohl aus Abs. 2 als auch aus Abs. 3 des Art. 154 AEUV, dass die bis dahin durchgeführte Anhörung der Sozialpartner für eine solche etwaige Maßnahme nicht relevant ist.

63 Diese zwei Arten von Anhörungen können nach Art. 154 Abs. 4 AEUV dazu führen, dass die Aufgabe, den materiellen Gehalt der betreffenden Maßnahmen auszuarbeiten, den Sozialpartnern übertragen wird (

64 Insofern regeln die Art. 154 und 155 AEUV verschiedene Aspekte des gleichen Entscheidungsprozesses, der auf die Ausarbeitung sozialpolitischer Maßnahmen gerichtet ist, wie der in der ersten Bestimmung enthaltene Verweis auf die zweite verdeutlicht. Auch wenn diese zwei Vorschriften formal zwei verschiedene Rechtsgrundlagen darstellen, bin ich der Meinung, dass sie gemeinsam zu prüfen sind, da sie zum Erlass derselben Maßnahme führen können. Die Gesamtbetrachtung der zwei Bestimmungen ergibt, dass sie trotz der oben dargelegten Besonderheiten nicht dazu führen, dass der Kommission ihre „klassische“ Rolle im Bereich der Sozialpolitik entzogen wird, die sich u. a. in der Ausübung ihres Initiativrechts durch die Unterbreitung von Vorschlägen zur Förderung der allgemeinen Interessen der Union im Sinne von Art. 17 Abs. 1 EUV niederschlägt.

65 Aus der zusammenhängenden Lesart der Art. 154 und 155 AEUV folgt, dass die in diesen Bestimmungen vorgesehenen Verfahren mit Ausnahme der Verhandlungsphase, für deren Dauer die Intervention der Kommission ausgesetzt wird, unter der Ägide der Kommission stattfinden. Wie das Gericht zu Recht festgestellt hat (

66 Meiner Meinung nach ist, wie in diesen Schlussanträgen bereits dargelegt (

67 In seinem Urteil vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat ( ii) Die Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 17 EUV

68 Aus der systematischen Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit anderen Bestimmungen der Verträge zum institutionellen Gefüge der Union ergibt sich, dass ein Antrag der Sozialpartner auf Durchführung der von ihnen geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene die Kommission nicht verpflichten kann, dem Rat einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten.

69 Art. 17 Abs. 1 EUV bestimmt, dass die Kommission die allgemeinen Interessen der Union fördert und zu diesem Zweck geeignete Initiativen ergreift. Um nämlich die Durchsetzung der allgemeinen Interessen der Union sicherzustellen und zu gewährleisten, dass die Maßnahmen der Union nicht den Interessen von Dritten untergeordnet werden, bestimmt Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV, dass die Kommission ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit ausübt und ihre Mitglieder keine Weisungen von einer Regierung oder einem Organ entgegennehmen dürfen. Insoweit obliegt es der Kommission, in völliger Autonomie, ohne mit irgendeiner Stelle hierarchisch verbunden oder ihr untergeordnet zu sein und ohne von irgendeiner Stelle Anordnungen oder Anweisungen zu erhalten, festzulegen, welche Vorschläge den allgemeinen Interessen der Union dienen (

70 Im Hinblick auf die Durchführung der Ziele der Union, wie sie in den Verträgen festgelegt sind, sieht Art. 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EUV vor, dass, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden darf und andere Rechtsakte auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen werden, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist.

71 Den Bestimmungen von Art. 17 EUV ist zu entnehmen, dass die Verträge der Kommission ein besonderes Vorschlagsrecht einräumen, das den Verfahren zum Erlass von Gesetzgebungsakten und sonstigen Rechtsakten zugrunde liegt, deren Erlass allein die Kommission vorschlagen kann. Wie der Gerichtshof bereits in Bezug auf das Initiativrecht nach Art. 17 Abs. 2 EUV und Art. 289 AEUV festgestellt hat, bedeutet dieses Recht, dass es grundsätzlich Sache der Kommission ist, zu entscheiden, ob sie einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorlegt oder nicht, und gegebenenfalls den Gegenstand, das Ziel und den Inhalt dieses Vorschlags zu bestimmen (

72 Folglich ist das Recht der Kommission, Vorschläge zu unterbreiten, d. h. ihr Initiativrecht, unmittelbar und von Natur aus mit ihrer in Art. 17 Abs. 2 EUV festgelegten Verpflichtung verbunden, die allgemeinen Interessen der Union zu fördern. Somit ist Art. 155 Abs. 2 AEUV, um den es in der vorliegenden Rechtssache geht und in dem ausdrücklich vorgesehen ist, dass der Beschluss des Rates „auf Vorschlag der Kommission“ erfolgt, eine besondere Ausprägung der in Art. 17 Abs. 2 EUV enthaltenen allgemeinen Regel im Bereich der Sozialpolitik. Was im vorliegenden Fall die Durchführung der Vereinbarung der Sozialpartner im Sinne von Art. 155 Abs. 2 AEUV betrifft, lässt sich nur schwerlich ein triftiger Grund dafür finden, dass das Initiativrecht weniger weit reichen sollte als dasjenige, das der Kommission normalerweise durch die allgemeine institutionelle Regelung eingeräumt wird. Die restriktive Auslegung der Befugnisse der Kommission, wie sie von der EPSU vertreten wird, ist umso weniger gerechtfertigt, wenn man bedenkt, dass die allgemeinen Interessen der Union viel umfassender sind als das Interesse, das durch die von den Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarung vertreten wird, die nur eine Willensübereinstimmung darstellt und nur eine Wirkung inter partes entfaltet (inter partes, sondern erga omnes gälten, wodurch sich ihr persönlicher Geltungsbereich erweitern würde ( 4) Teleologische Auslegung

73 Der soziale Dialog wird in Art. 151 AEUV als eines der Ziele der Union anerkannt (

74 Im Einzelnen bedingt diese Autonomie, dass die Sozialpartner während der Phase, in der eine Vereinbarung ausgehandelt und abgeschlossen wird, was ausschließlich ihre Sache ist, frei einen Dialog miteinander führen und handeln können, ohne Erhalt jeglicher Anordnungen oder Weisungen von Dritten und insbesondere ohne Weisungen der Mitgliedstaaten oder der Organe. Insoweit könnte man vertreten, dass der Grundsatz der Autonomie gebietet, dass die europäischen Organe die Möglichkeit der Sozialpartner achten, ihrem Willen entsprechend Tarifverträge auszuhandeln und zu schließen, wie dies auch in Art. 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt ist. In diesem Sinne lässt sich das Verhandlungsverfahren der Sozialpartner im Rahmen des europäischen sozialen Dialogs als besondere Ausprägung des Autonomieprinzips verstehen.

75 Die Autonomie der Sozialpartner bei der Verhandlung einer Vereinbarung darf jedoch nicht mit dem Verfahren zur Durchführung der von den Sozialpartnern ausgehandelten Vereinbarungen auf der Ebene der Union verwechselt werden, für die der Rat auf Vorschlag der Kommission tätig wird. Sobald die Sozialpartner nämlich eine Vereinbarung frei ausgehandelt und abgeschlossen haben und die Unterzeichnerparteien die Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene gemeinsam beantragt haben, steht der Kommission wieder ein Interventionsrecht zu und übernimmt sie die Herrschaft über das Verfahren (

76 Diese Lesart wird zudem, wie das Gericht in den Rn. 82 und 94 bis 98 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, durch das Demokratieprinzip bestätigt, das sich gemäß Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV in der Vertretung der Bürgerinnen und Bürger im Parlament und in dem Umstand niederschlägt, dass die Mitglieder des Europäischen Rates Regierungen angehören, die gegenüber ihren jeweiligen nationalen Parlamenten politische Rechenschaft ablegen müssen. Könnten die Sozialpartner die Kommission nämlich zwingen, einen Vorschlag zur Durchführung ihrer Vereinbarungen auf Unionsebene zu unterbreiten, wäre der Einfluss, den sie auf den Inhalt der im Bereich der Sozialpolitik erlassenen Rechtsakte nehmen könnten, viel größer als derjenige des Parlaments, das gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV lediglich über die Durchführung der Vereinbarungen unterrichtet wird ( c) Ergebnis bezüglich des ersten und des zweiten Rechtsmittelgrundes

77 Wie oben dargelegt, führen alle Auslegungsmethoden zum selben Ergebnis, wonach ein Antrag, den die Sozialpartner gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV einreichen und der darauf gerichtet ist, dass die von ihnen auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen im Unionsrecht umgesetzt werden, gegenüber der Kommission keine Bindungswirkung entfaltet.

78 Folglich hat das Gericht entgegen dem Vorbringen der EPSU keinen Rechtsfehler begangen, als es feststellte, dass die Kommission nicht verpflichtet sei, dem Rat die fragliche Vereinbarung zu unterbreiten, damit er sie durch einen Beschluss durchführe, der im Übrigen kein Gesetzgebungsakt wäre.

79 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, den ersten und den zweiten Rechtsmittelgrund der EPSU insgesamt zurückzuweisen. B. Zum dritten Rechtsmittelgrund 1. Vorbringen der Parteien

80 Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht die EPSU im Wesentlichen geltend, das Gericht habe in Bezug auf die Intensität der von ihm ausgeübten gerichtlichen Kontrolle der streitigen Entscheidung einen Rechtsfehler begangen (

81 Die EPSU vertritt insoweit die Auffassung, dass die Entscheidung, dem Rat eine von den Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarung zu unterbreiten, nicht politischer, sondern im Wesentlichen rechtlicher Natur sei. Die Auslegung des Gerichts, wonach die Kommission über ein weites politisches Ermessen verfüge, beruhe auf einer fehlerhaften Auslegung der Bestimmungen des Vertrags und des oben genannten Urteils vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (

82 Die EPSU macht außerdem geltend, das Gericht habe einen Fehler begangen (

83 Die Kommission tritt dem Vorbringen der EPSU entgegen. 2. Würdigung

84 Die EPSU macht im Wesentlichen geltend, das Gericht habe die Entscheidung der Kommission nicht in angemessenem Umfang gerichtlich überprüft. Dem Gericht sei durch den Rückzug auf die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle der Entscheidung der Kommission ein Rechtsfehler unterlaufen.

85 Insoweit hat das Gericht in Rn. 79 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Kommission, wenn sie mit einem Antrag auf Durchführung einer von den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene befasst sei, u. a. beurteilen müsse, ob die eventuelle Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zweckmäßig sei, was politische, wirtschaftliche und soziale Erwägungen einschließe. In den Rn. 109 bis 112 dieses Urteils hat das Gericht daraus den Schluss gezogen, dass die Kommission über einen weiten Ermessensspielraum verfüge und ihre Entscheidung daher Gegenstand einer eingeschränkten Kontrolle seitens des Gerichts sei.

86 Der vorliegende Rechtsmittelgrund betrifft daher die Frage des Umfangs der Kontrolle, die die Unionsgerichte über eine Entscheidung ausüben müssen, mit der sich die Kommission weigert, einen Vorschlag zur Durchführung einer von den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten. Diese Frage steht notwendigerweise mit den im ersten und im zweiten Rechtsmittelgrund aufgeworfenen Fragen in Verbindung, deren Prüfung bestätigt hat, dass die Kommission nicht zum Erlass eines solchen Vorschlags verpflichtet ist und bei der Frage, ob es zweckmäßig ist, dem Rat einen solchen Vorschlag zu unterbreiten, über einen weiten Ermessensspielraum verfügt. Das Vorliegen dieses Ermessensspielraums führt jedoch dazu, dass die EPSU ihre Argumentation auf eine falsche Annahme stützt, da sie im Gegensatz zum Gericht die Umstände, unter denen die Kommission es ablehnen kann, dem Rat einen Vorschlag zu unterbreiten, falsch definiert hat. Dem Vorbringen der EPSU sind meines Erachtens keine in den soeben angeführten Abschnitten des angefochtenen Urteils enthaltenen Rechtsfehler zu entnehmen.

87 Nach ständiger Rechtsprechung ist die gerichtliche Kontrolle, wenn die Unionsorgane Maßnahmen in Bereichen ergreifen, in denen sie über ein weites Ermessen verfügen und von ihnen u. a. politische Entscheidungen und komplexe Beurteilungen verlangt werden, auf die Prüfung beschränkt, ob keine offensichtlichen Beurteilungsfehler vorliegen (

88 Auch wenn sich die in der vorstehenden Nummer angeführte Rechtsprechung insbesondere auf die gerichtliche Kontrolle von Gesetzgebungsakten bezieht, gelten die dort genannten Grundsätze auch für den Kontext der vorliegenden Rechtssache, da die EPSU beanstandet, dass die Kommission es abgelehnt habe, dem Rat einen Vorschlag für die Verabschiedung eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung auf Unionsebene zu unterbreiten, wie in Nr. 72 dieser Schlussanträge dargelegt. Zwar sind die Interessen, die in einer Vereinbarung der Sozialpartner ihren Niederschlag finden, zweifellos legitim, doch darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Gesamtheit der Gesichtspunkte, denen die Kommission bei der Förderung der Interessen der Union im Sinne von Art. 17 Abs. 1 EUV Rechnung zu tragen hat, viel weiter gefasst ist. Ich kann mich dem Standpunkt des Gerichts nur anschließen, wonach die Durchführung einer solchen Vereinbarung durch Erlass eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung die Kommission verpflichtet, die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Faktoren in ihrer Gesamtheit zu würdigen. Wenn die Kommission beschließt, einen Vorschlag nach Art. 155 Abs. 2 AEUV zu unterbreiten oder dies abzulehnen, hat sie die betroffenen Interessen abzuwägen, und eben diese Interessenabwägung ist Ausdruck ihres Ermessens. Damit die Interessenabwägung nämlich die allgemeinen Interessen der Union widerspiegelt, muss die Kommission diese Befugnis gemäß Art. 17 Abs. 3 EUV in voller Unabhängigkeit ausüben (

89 Dass eine Entscheidung, die die Kommission nach Art. 155 Abs. 2 AEUV trifft, einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt, ergibt sich außerdem aus dem jüngsten Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Puppinck u. a./Kommission (

90 Folglich schlage ich dem Gerichtshof vor, den dritten Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen. C. Zum vierten Rechtsmittelgrund 1. Vorbringen der Parteien

91 Die EPSU macht geltend, das Gericht habe in den Rn. 116 bis 140 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, als es die Begründung der streitigen Entscheidung bestätigt habe.

92 Zunächst habe das Gericht einen Fehler begangen, als es in Rn. 129 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass die Gründe der streitigen Entscheidung nicht sachlich unzutreffend oder für eine Beurteilung der Zweckmäßigkeit der Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene irrelevant seien. Insbesondere beanstandet die EPSU, das Gericht habe nicht berücksichtigt, dass die Kommission zum einen den zeitlichen Abstand zwischen ihrem früheren Schriftverkehr und der Entscheidung und zum anderen den Umstand, dass sie von Mitteilungen, die sie selbst veröffentlicht habe, abgewichen sei, nicht begründet habe (

93 Ferner habe das Gericht in den Rn. 118 und 119 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, als es festgestellt habe, dass die Begründung der streitigen Entscheidung ausgereicht habe, um der EPSU zu ermöglichen, die Gründe zu verstehen. Zum einen seien die Gründe unzutreffend und zum anderen entsprächen die von der Kommission vorgebrachten Gründe nicht denjenigen, die während des Verfahrens geltend gemacht worden seien.

94 Schließlich beanstandet die EPSU die vom Gericht in den Rn. 130 und 132 des angefochtenen Urteils vorgenommene Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung.

95 Die Kommission widerspricht dem Vorbringen der EPSU. 2. Würdigung

96 Mit diesem Rechtsmittelgrund beanstandet die EPSU, das Gericht habe bei der Beurteilung der Begründungspflicht der Kommission, wie sie in Art. 296 AEUV verankert sei, einen Rechtsfehler begangen (

97 Vorab ist festzustellen, dass nach der in Art. 296 Abs. 2 AEUV festgelegten Begründungspflicht der Urheber eines Rechtsakts seine Überlegungen so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass zum einen die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können, um ihre Rechte geltend zu machen, und zum anderen der Richter seine Kontrolle ausüben kann. Außerdem ist das Begründungserfordernis anhand der Umstände des Einzelfalls, insbesondere des Inhalts des betreffenden Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und des Interesses zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können (

98 Soweit ein Unionsorgan, wie im vorliegenden Fall die Kommission, über einen solchen Beurteilungsspielraum verfügt, kommt eine umso größere Bedeutung der Beachtung der Garantien zu, die die Unionsrechtsordnung in Verwaltungsverfahren gewährt. Zu diesen Garantien gehört insbesondere die Verpflichtung des zuständigen Organs, seine Entscheidungen hinreichend zu begründen. Nur so kann der Unionsrichter überprüfen, ob die für die Wahrnehmung des Beurteilungsspielraums maßgeblichen sachlichen und rechtlichen Umstände vorgelegen haben (

99 Die Begründungspflicht stellt ein wesentliches Formerfordernis dar, das von der Frage der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit der streitigen Handlung gehört ( a) Zum Rechtsfehler in Bezug auf die Hinlänglichkeit der Begründung der streitigen Entscheidung

100 Mit dem zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes macht die EPSU geltend, das Gericht habe in Rn. 118 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, als es festgestellt habe, dass die EPSU die Möglichkeit gehabt habe, von den Gründen für die streitige Entscheidung Kenntnis zu nehmen.

101 Das Gericht hat die Hinlänglichkeit der Begründung der streitigen Entscheidung in den Rn. 116 bis 118 des angefochtenen Urteils geprüft. Es hat zum einen festgestellt, dass die Kommission die Sozialpartner zur Zweckmäßigkeit einer Maßnahme der Union in Bezug auf die Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten der Verwaltungsbehörden angehört hatte und die Sozialpartner gerade infolge dieser Anhörung die fragliche Vereinbarung ausgehandelt und unterzeichnet hatten.

102 Zum anderen möchte ich mich im Rahmen der Prüfung der streitigen Entscheidung der Würdigung durch das Gericht anschließen, wonach angesichts des Umstands, dass die Kommission über zwei Jahre gebraucht habe, um den von den Sozialpartnern gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV gestellten Antrag zu bescheiden, die Adressaten der streitigen Entscheidung hätten erwarten können, von diesem Organ eine ausführlichere Begründung als die relativ knappen Ausführungen in der streitigen Entscheidung zu erhalten. Es steht jedoch ebenfalls fest, dass die Hinlänglichkeit der in der Entscheidung enthaltenen Begründung nicht allein anhand der Zahl oder der Länge der in ihr enthaltenen Sätze beurteilt werden darf. Es ist nämlich nicht ausgeschlossen, dass die knappe Begründung, die zur Stützung einer Entscheidung abgegeben wird, aufgrund ihrer Präzision und Klarheit völlig verständlich ist.

103 Im vorliegenden Fall hat die Kommission ihre ablehnende Entscheidung im Wesentlichen auf drei Gründe gestützt, nämlich erstens den besonderen Charakter zentralstaatlicher Verwaltungsbehörden und insbesondere den Umstand, dass sie hoheitliche Befugnisse ausüben, zweitens das Vorliegen von Bestimmungen zur Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Beschäftigten dieser Verwaltungsbehörden in den nationalen Rechtsordnungen zahlreicher Mitgliedstaaten und drittens die erheblichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Struktur und den Aufgabenbereich der genannten Behörden, die dazu führen würden, dass eine etwaige Durchführung der Vereinbarung je nach Mitgliedstaat einen unterschiedlich weiten Anwendungsbereich hätte.

104 Insoweit genügt es, darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Frage, ob die Begründung einer Entscheidung den Anforderungen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand ihres Kontexts und insbesondere sämtlicher Vorschriften auf dem betreffenden Gebiet (

105 Somit hat das Gericht meiner Meinung nach zu Recht in Rn. 118 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die EPSU die Möglichkeit hatte, von den Gründen der Beurteilung durch die Kommission Kenntnis zu nehmen, und das Gericht in der Lage war, die Gründe zu überprüfen. Die Rüge, das Gericht habe zu Unrecht die Auffassung vertreten, dass die streitige Entscheidung der Begründungspflicht gemäß Art. 296 AEUV genüge, ist vor diesem Hintergrund zurückzuweisen. b) Zum ersten Teil: Fehler in Bezug auf die Richtigkeit und Relevanz der vom Gericht angeführten Gründe der streitigen Entscheidung

106 Der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes, der den Fehler in Bezug auf die Richtigkeit und Relevanz der vom Gericht angeführten Gründe der streitigen Entscheidung betrifft, besteht im Wesentlichen aus zwei Rügen. Mit ihrer ersten Rüge beanstandet die EPSU, das Gericht habe nicht berücksichtigt, dass die Kommission zum einen den zeitlichen Abstand zwischen ihrem früheren Schriftverkehr (

107 Sofern die EPSU im Rahmen der ersten Rüge beanstandet, das Gericht habe die im früheren Schriftverkehr erteilten Zusicherungen und die von der Kommission veröffentlichten Mitteilungen nicht berücksichtigt, denen zu entnehmen gewesen sei, dass die Kommission eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit und eine Folgenabschätzung vornehmen müsse und diese Kontrolle und Folgenabschätzung in Arbeit seien, was eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes darstelle, weise ich darauf hin, dass im Rahmen des Verfahrens im ersten Rechtszug kein Vorbringen zu diesem Grundsatz geltend gemacht worden ist, so dass die Frage etwaiger Verstöße gegen diesen Grundsatz nicht Gegenstand des angefochtenen Urteils ist.

108 Was insbesondere den Schriftverkehr betrifft, hat die EPSU beanstandet, die Kommission habe „entgegen ihren während mehr als einem Jahr abgegebenen Behauptungen“ keine Folgenabschätzung vorgenommen und sei somit nicht in der Lage gewesen, das Ergebnis zu begründen, zu dem sie in der streitigen Entscheidung gelangt sei (

109 Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Kontrolle des Gerichtshofs im Rahmen eines Rechtsmittels auf die Beurteilung der rechtlichen Bewertung des im ersten Rechtszug erörterten Vorbringens beschränkt ist und eine Partei deshalb nicht zum ersten Mal vor dem Gerichtshof ein Vorbringen geltend machen kann, das sie nicht vor dem Gericht geltend gemacht hat (

110 Darüber hinaus ist das Vorbringen der EPSU zurückzuweisen, wonach die Kommission durch ihren Schriftverkehr und ihre Mitteilungen Zusicherungen gegeben habe, von denen sie anschließend abgewichen sei, da es nicht mit dem Ziel der im Bereich der Sozialpolitik vorgesehenen Anhörungen vereinbar wäre. Wie nämlich aus Nr. 60 dieser Schlussanträge hervorgeht, hört die Kommission gemäß Art. 154 Abs. 2 AEUV vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Unionsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte. Aus dem Wortlaut dieser Vorschrift ergibt sich, dass die Anhörungen den verschiedenen Beteiligten ermöglichen sollen, ihre Anträge und Stellungnahmen einzureichen, um die Unterbreitung eines bestimmten Vorschlags der Kommission auf Unionsebene zu erwägen. Somit wäre zum einen dieses Verfahren seines Wesensgehalts beraubt, wenn man annähme, dass die Anhörungen und die Vorlage damit verbundener Informationen eine zwingende Verpflichtung für die Beteiligten begründen. Folglich lässt sich meiner Meinung nach nicht die Auffassung der EPSU vertreten, wonach die Anhörungen bei ihren Beteiligten ein berechtigtes Vertrauen auf etwaige politische Entscheidungen begründen könnten (

111 Soweit mit der ersten Rüge geltend gemacht wird, dass das Gericht in den Rn. 136 bis 138 des angefochtenen Urteils das Vorbringen der EPSU im ersten Rechtszug verfälscht hat, ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 135 des Urteils das Vorbringen der Kläger im ersten Rechtszug dahin gehend zusammengefasst hat, dass „die Kläger geltend [machen], im vorliegenden Fall gebe es keine Rechtfertigung dafür, dass die Kommission die Durchführung der [fraglichen] Vereinbarung auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes abgelehnt habe“, und sie „der Kommission u. a. vor[werfen], dass sie im Hinblick auf diese Grundsätze keine Folgenabschätzung vorgenommen habe“. Meiner Meinung nach fasst das angefochtene Urteil insoweit das Vorbringen der Kläger in Rn. 106 der Klageschrift im ersten Rechtszug zwar knapp, aber sinngemäß zusammen. Die Rn. 136 bis 138 des angefochtenen Urteils sind jedoch darauf gerichtet, auf das Vorbringen der Kläger einzugehen, und stellen somit die Würdigung durch das Gericht dar, so dass die Rüge, mit der eine Verfälschung des Vorbringens der EPSU vor dem Gericht geltend gemacht wird, meiner Meinung nach unbegründet ist.

112 Somit ist die erste Rüge zurückzuweisen.

113 Mit ihrer zweiten Rüge beanstandet die EPSU die Würdigung der drei Gründe der streitigen Entscheidung durch das Gericht.

114 Was vorab die Stichhaltigkeit der Begründung der streitigen Entscheidung betrifft, geht aus der Prüfung des dritten Rechtsmittelgrundes (

115 Was insbesondere den ersten Grund der streitigen Entscheidung betrifft, vertritt die EPSU die Auffassung, das Gericht habe in den Rn. 130 und 136 des angefochtenen Urteils einen Fehler begangen, da zum einen gegenwärtig zahlreiche Richtlinien für Arbeitnehmer der Zentralverwaltungen gälten und zum anderen keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Durchführung der von den Sozialpartnern getroffenen Vereinbarung die „Struktur, Organisation und Funktionsweise“ der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden verändere, zumal die Kommission keine Folgenabschätzung vorgenommen habe.

116 Wie vom Gericht festgestellt, hat die Kommission mit diesem Grund nicht in Frage gestellt, dass es eine Zuständigkeit der Union für den Erlass von Rechtsakten betreffend die sozialen Rechte von Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden gibt, sondern sie hat betont, dass die fragliche Vereinbarung einen besonderen Bereich betreffe, der mit der Souveränität der Mitgliedstaaten verbunden sei. Im Rahmen dieses Grundes soll nämlich hervorgehoben werden, dass einige Beamte und einige Angestellte der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden hoheitliche Befugnisse ausüben. Auch wenn, wie die EPSU im Wesentlichen geltend macht, der europäische Gesetzgeber grundsätzlich durch nichts daran gehindert ist, Bestimmungen zu erlassen, die diesen Beamten und Angestellten des öffentlichen Sektors die Rechte auf Unterrichtung und Anhörung garantieren, kann und muss die Kommission die spezielle Rolle und die Besonderheiten dieser Verwaltungen berücksichtigen, um die Wahrung der allgemeinen Belange der Mitgliedstaaten sicherzustellen, die sich zudem aus den in den Verträgen ausdrücklich genannten Ausnahmen ergeben (

117 Was außerdem die behauptete Verpflichtung zur Durchführung einer Folgenabschätzung betrifft, wäre die Kommission meiner Meinung nach gegebenenfalls zu einer Folgenabschätzung verpflichtet, wenn sie von ihrem Initiativrecht Gebrauch macht (

118 Was den zweiten Grund der streitigen Entscheidung betrifft, beanstandet die EPSU, das Gericht habe nicht berücksichtigt, dass die von den Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarung ein Regressionsverbot enthalten habe, das umfangreichere als die von den Mitgliedstaaten bereits anerkannten Rechte gewähre und die Mitgliedstaaten daran hindere, die durch die fragliche Vereinbarung gewährten Rechte zu widerrufen.

119 Insoweit ist der weite Ermessensspielraum hervorzuheben, über den die Kommission im vorliegenden Fall verfügt, u. a. bei der Entscheidung darüber, ob es notwendig ist, eine etwaige Lücke im Anwendungsbereich der Unionsrichtlinien zur Regelung des Rechts auf Unterrichtung und Anhörung von Arbeitnehmern zu schließen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass das Gericht das Regressionsverbot berücksichtigt hätte, hätte es jedoch nachweisen müssen, dass die in den Mitgliedstaaten bestehenden Vorschriften für die Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Beschäftigten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden es nicht ermöglichten, die Unterrichtung und Anhörung auf der Ebene dieser Mitgliedstaaten ausreichend zu verwirklichen. Im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 263 AEUV darf das Gericht jedoch die vom Urheber der angefochtenen Handlung gegebene Begründung nicht durch seine eigene ersetzen, und es darf eine Lücke in der Begründung dieser Handlung nicht mit seiner eigenen Begründung füllen, so dass seine Prüfung an keine in der angefochtenen Handlung zu findende Beurteilung anknüpft (

120 Was den dritten Grund der streitigen Entscheidung betrifft, macht die EPSU geltend, das Gericht habe in Rn. 133 des angefochtenen Urteils zum einen die Sektorbezogenheit der von den Sozialpartnern in bestimmten Sektoren geschlossenen Vereinbarungen und zum anderen die Repräsentativität der Sozialpartner nicht berücksichtigt. So sei die EUPAE der Sozialpartner der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden, so dass die zwischen den Sozialpartnern geschlossene Vereinbarung die Zentralregierungen und nicht die lokalen Regierungen betreffe. Überdies berühre die fragliche Vereinbarung nicht die Struktur der Regierungen der Mitgliedstaaten, da sie nur die Rechte auf Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer betreffe.

121 Insoweit genügt die Feststellung, dass die Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene die Mitgliedstaaten je nach dem Grad ihrer Zentralisierung oder Dezentralisierung in sehr unterschiedlichem Maß betreffen würde, da die Vereinbarung die Unterrichtung und Anhörung der Beamten und Angestellten zentralstaatlicher Verwaltungsbehörden regelt. Die Kommission war jedoch durch nichts daran gehindert, den zuletzt genannten Umstand als unerwünschte Folge der Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zu berücksichtigen.

122 Folglich bin ich der Auffassung, dass das Gericht mit der Bestätigung der drei Gründe der streitigen Entscheidung keinen Rechtsfehler begangen hat. c) Zum dritten Teil: Rechtsfehler betreffend die Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung

123 Mit dem dritten Teil ihres vierten Rechtsmittelgrundes beanstandet die EPSU, in den Rn. 131 und 132 des angefochtenen Urteils habe das Gericht die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung falsch ausgelegt (

124 Insoweit stelle ich fest, dass die EPSU den Zusammenhang zwischen den in der vorstehenden Nummer dieser Schlussanträge genannten Richtlinien und dem behaupteten Gefälle zwischen den zwei Regierungsebenen nicht dargelegt hat. Ebenso wenig hat die EPSU dargelegt, inwiefern das Gericht im angefochtenen Urteil einen Rechtsfehler begangen haben soll. Dieses Vorbringen ist daher offensichtlich unzulässig. d) Ergebnis

125 Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, den vierten Rechtsmittelgrund als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.

126 Nach alledem bin ich der Meinung, dass alle von der EPSU vorgetragenen Rechtsmittelgründe sowie das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen sind. VI. Zu den Kosten

127 Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach ihrem Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren entsprechend anzuwenden ist, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

128 Da ich dem Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache vorschlage, das Rechtsmittel zurückzuweisen, und die Kommission den entsprechenden Antrag gestellt hat, sind meiner Meinung nach der EPSU die Kosten aufzuerlegen. VII. Ergebnis

129 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der EPSU die Kosten aufzuerlegen.