Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.06.2021 – C-71/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERARD HOGAN vom 10. Juni 2021 ( Rechtssache C‑71/20 Anklagemyndigheden gegen VAS Shipping ApS (vormals Sirius Shipping ApS) (Vorabentscheidungsersuchen des Østre Landsret [Berufungsgericht der Region Ost, Dänemark]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 49 und 54 AEUV – Niederlassungsfreiheit – Verpflichtung nach nationalem Recht, für Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten auf einem Schiff, das unter der Flagge des Mitgliedstaats fährt, eine Arbeitserlaubnis einzuholen – Ausnahme für Schiffe im internationalen Verkehr, die höchstens 25-mal innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr Häfen des Mitgliedstaats anlaufen – Schiff im Eigentum eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats – Nicht diskriminierend – Begriff ‚Beschränkung‘ – Zwingende Gründe des Allgemeininteresses – Stabilität des Arbeitsmarkts – Verhältnismäßigkeit“ I. Einleitung

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Østre Landsret (Berufungsgericht der Region Ost, Dänemark) vom 10. Februar 2020, das am 12. Februar 2020 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, betrifft die Auslegung von Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit. Es wirft die in begrifflicher Hinsicht schwierige Frage auf, ob arbeitsrechtliche Vorschriften, die allgemein und unterschiedslos anwendbar sind, als Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV anzusehen sein können.

2 Dieses Ersuchen ist in einem Strafverfahren ergangen, das von der Anklagemyndighed (Staatsanwaltschaft, Dänemark) gegen die dänische Gesellschaft mit beschränkter Haftung VAS Shipping ApS (vormals Sirius Shipping ApS) eingeleitet wurde, die im Alleineigentum der schwedischen Gesellschaft Sirius Rederi AB steht. Da nach dänischem Recht für ein Schiff, das im Eigentum von Mitreedern steht, ein Korrespondentreeder zu bestimmen ist, ist VAS Shipping die Korrespondentreederin für vier in Schweden ansässige Partenreedereien. Für die Zwecke ihrer Aktivitäten in Dänemark registrierten die vier schwedischen Partenreedereien vier Schiffe im Dänischen Nationalen Schiffregister (Dansk Nationalt Skibsregister, im Folgenden: DIS).

3 Nach den zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Regelungen des dänischen Rechts benötigen Drittstaatsangehörige eine Arbeitserlaubnis, um in Dänemark eine Beschäftigung aufzunehmen, und zwar auch für die Beschäftigung auf einem dänischen Schiff, das im Rahmen des Linienverkehrs regelmäßig dänische Häfen anläuft. Wer einen Ausländer ohne Arbeitserlaubnis beschäftigt, wird mit Freiheitsstrafe oder mit Geldstrafe bestraft. Drittstaatsangehörige, die auf dänischen Frachtschiffen arbeiten, die im internationalen Schiffsverkehr eingesetzt werden und dänische Häfen höchstens 25-mal anlaufen – jeweils über ein Jahr laufend zurückgerechnet (

4 VAS Shipping wird vorgeworfen, gegen § 59 Abs. 4 in Verbindung mit den §§ 59 Abs. 5 und 61 des Udlaendingelov (Ausländergesetz) (

5 Das erstinstanzliche Gericht befand, dass das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis zwar eine nicht diskriminierende Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 54 AEUV darstelle, die Beschränkung jedoch zum Zweck der Verhinderung einer Untergrabung des dänischen Arbeitsmarkts gerechtfertigt sei. Gegen dieses Urteil legte VAS Shipping beim vorlegenden Gericht Rechtsmittel ein.

6 Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie den im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, nach denen Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten auf einem Schiff, das unter der Flagge dieses Mitgliedstaats fährt und im Eigentum eines Schiffsreeders steht, der Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, eine Arbeitserlaubnis haben müssen, es sei denn, das Schiff läuft die Häfen des Mitgliedstaats, unter dessen Flagge es fährt – vom jeweiligen Zeitpunkt aus betrachtet in einjähriger Rückschau berechnet –, höchstens 25-mal im Jahr an.

7 Es scheint, dass sich die Parteien des Ausgangsverfahrens anfänglich einig waren, dass die in Rede stehenden dänischen Maßnahmen eine Beschränkung im Sinne von Art. 49 AEUV darstellten. Sie scheinen sich sodann auf die Frage konzentriert zu haben, ob die Maßnahme aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein könnte. Diese Rechtsauffassung hat die Kommission allerdings später in ihren schriftlichen Ausführungen in Zweifel gezogen.

8 Es ist daher erforderlich, den Begriff der Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV im Einzelnen zu prüfen und zu untersuchen, wie das vorlegende Gericht diesen Begriff im Kontext des bei ihm anhängigen Ausgangsverfahrens anwenden könnte.

9 Vor der Untersuchung dieser Frage sind zunächst die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts und des nationalen Rechts sowie der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, wie er vom vorlegenden Gericht mitgeteilt wurde, darzustellen. II. Rechtlicher Rahmen A. Völkerrecht

10 Das am 10. Dezember 1982 in Montego Bay unterzeichnete Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (im Folgenden: SRÜ) ist seit dem 16. November 1994 in Kraft. Es wurde im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 98/392/EG des Rates vom 23. März 1998 über den Abschluss des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 und des Übereinkommens vom 28. Juli 1994 zur Durchführung des Teils XI des Seerechtsübereinkommens durch die Europäische Gemeinschaft (ABl. 1998, L 179, S. 1) genehmigt.

11 Art. 91 Abs. 1 SRÜ bestimmt: „Jeder Staat legt die Bedingungen fest, zu denen er Schiffen seine Staatszugehörigkeit gewährt, sie in seinem Hoheitsgebiet in das Schiffregister einträgt und ihnen das Recht einräumt, seine Flagge zu führen. Schiffe besitzen die Staatszugehörigkeit des Staates, dessen Flagge zu führen sie berechtigt sind. Zwischen dem Staat und dem Schiff muss eine echte Verbindung bestehen.“

12 Art. 92 SRÜ („Rechtsstellung der Schiffe“) bestimmt in Abs. 1: „Schiffe fahren unter der Flagge eines einzigen Staates und unterstehen auf Hoher See seiner ausschließlichen Hoheitsgewalt …“

13 In Art. 94 SRÜ („Pflichten des Flaggenstaats“) heißt es: „(1) Jeder Staat übt seine Hoheitsgewalt und Kontrolle in verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten über die seine Flagge führenden Schiffe wirksam aus. (2) Insbesondere hat jeder Staat … b) die Hoheitsgewalt nach seinem innerstaatlichen Recht über jedes seine Flagge führende Schiff sowie dessen Kapitän, Offiziere und Besatzung in Bezug auf die das Schiff betreffende verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten auszuüben.“ B. Dänisches Recht 1. Ausländergesetz

14 § 13 des Ausländergesetzes bestimmt: „(1) Ausländer benötigen eine Arbeitserlaubnis, um in Dänemark eine bezahlte oder nicht bezahlte Beschäftigung aufzunehmen, eine selbständige Tätigkeit auszuüben oder Dienstleistungen entgeltlich oder unentgeltlich zu erbringen. Eine Arbeitserlaubnis ist außerdem für die Beschäftigung auf einem dänischen Schiff oder in einem dänischen Flugzeug erforderlich, das im Rahmen des Linienverkehrs oder anderweitig regelmäßig dänische Häfen anläuft bzw. dänische Flughäfen anfliegt. Es wird jedoch auf § 14 hingewiesen. (2) Der Minister für Flüchtlinge, Einwanderer und Integration legt im Einzelnen fest, inwieweit für eine Beschäftigung auf dem Küstenmeer oder dem Festlandsockel eine Arbeitserlaubnis erforderlich ist.“

15 § 14 des Ausländergesetzes bestimmt: „(1) Folgende Ausländer sind vom Erfordernis einer Arbeitserlaubnis befreit: 1. Ausländer, die die Staatsbürgerschaft eines anderen nordischen Staates besitzen (vgl. § 1). 2. Ausländer, die unter das Unionsrecht fallen (vgl. §§ 2 und 6). 3. Ausländer mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis. … (2) Der Minister für Flüchtlinge, Einwanderer und Integration kann festlegen, dass andere Ausländer vom Erfordernis einer Arbeitserlaubnis zu befreien sind.“

16 § 59 des Ausländergesetzes bestimmt: „… (4) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer einen Ausländer ohne erforderliche Arbeitserlaubnis oder unter Verletzung der für eine Arbeitserlaubnis geltenden Vorschriften beschäftigt. (5) Bei der Strafzumessung gemäß Abs. 4 ist es als erschwerender Umstand zu werten, dass die Zuwiderhandlung vorsätzlich oder grob fahrlässig erfolgte, dass durch die Zuwiderhandlung ein wirtschaftlicher Vorteil für den Betreffenden selbst oder für Dritte erlangt oder erstrebt wurde oder dass der Ausländer nicht berechtigt ist, sich in Dänemark aufzuhalten.“

17 § 61 des Ausländergesetzes bestimmt: „Gesellschaften u. a. (juristische Personen) können gemäß den Vorschriften des 5. Kapitels des Strafgesetzbuchs strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden.“ 2. Ausländerverordnung

18 Zu dem Zeitpunkt, in dem sich der für die Anklageerhebung ursächliche Sachverhalt ereignete, bestimmte § 33 der Bekendtgørelse nr. 270 af 22. marts 2010 om udlaendinges adgang her til landet (Verordnung Nr. 270 vom 22. März 2010 über den Zugang von Ausländern nach Dänemark, im Folgenden: Ausländerverordnung): „Folgende Ausländer sind vom Erfordernis einer Arbeitserlaubnis befreit: … 4. Die Besatzungen dänischer Frachtschiffe, die im internationalen Schiffsverkehr eingesetzt werden [und] die dänische Häfen höchstens 25-mal anlaufen – jeweils über ein Jahr laufend zurückgerechnet unabhängig vom Kalenderjahr –, soweit hierfür eine Arbeitserlaubnis erforderlich ist (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 2 des Ausländergesetzes). …“ ( 3. Søloven (Seehandelsgesetz)

19 § 103 des Sølov (Seehandelsgesetzes, zuletzt konsolidiert durch Gesetz Nr. 1505 vom 17. Dezember 2018) lautet: „Für ein Schiff, das im Eigentum von Mitreedern steht, ist ein Korrespondentreeder zu bestimmen: Abs. 2. Zum Korrespondentreeder können eine natürliche Person, eine Aktiengesellschaft oder eine haftende Gesellschaft bestimmt werden, die die in § 1 Abs. 2 bzw. § 1 Nrn. 1 und 3 festgelegten Voraussetzungen erfüllen.“

20 § 104 des Seehandelsgesetzes bestimmt: „Im Verhältnis zu Dritten ist der Korrespondentreeder kraft seiner Stellung befugt, alle Rechtsgeschäfte abzuschließen, die regelmäßig mit dem Betrieb einer Reederei verbunden sind. Er kann somit Schiffsführer einstellen und entlassen sowie dem Schiffsführer Weisungen erteilen, die gewöhnlichen Versicherungen abschließen und an die Reederei gezahlte Gelder in Empfang nehmen. Der Korrespondentreeder kann das Schiff nicht ohne eine besondere Ermächtigung veräußern oder mit einer Hypothek belasten oder für länger als ein Jahr verfrachten.“ 4. Vorschriften über das Dänische Nationale Schiffregister (DIS)

21 Die Vorschriften über das DIS, die zum Zeitpunkt des für die Anklageerhebung ursächlichen Sachverhalts galten, ergeben sich aus dem Gesetz Nr. 273 vom 11. April 1997 in der durch das Gesetz Nr. 460 vom 31. Mai 2000, das Gesetz Nr. 526 vom 7. Juni 2006 und das Gesetz Nr. 214 vom 24. März 2009 geänderten Fassung. § 10 des Gesetzes Nr. 273 in geänderter Fassung bestimmt: „Tarifvertragliche Übereinkünfte zu Lohn- und Arbeitsbedingungen für auf Schiffen Beschäftigte müssen ausdrücklich angeben, dass sie ausschließlich für eine solche Beschäftigung gelten. Abs. 2. Tarifvertragliche Übereinkünfte nach Abs. 1, die von einer dänischen Gewerkschaft geschlossen wurden, können nur Personen erfassen, die einen Wohnsitz in Dänemark haben oder die nach Unionsrecht oder anderen eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen Personen gleichzustellen sind, die als in Dänemark ansässig anzusehen sind. …“ III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorabentscheidungsersuchen

22 VAS Shipping wird vorgeworfen, im Zeitraum vom 22. August 2010 bis zum 22. August 2011 mit vier im DIS registrierten Schiffen, unter deren Besatzung sich Drittstaatsangehörige befunden hätten, die weder im Besitz einer Arbeitserlaubnis noch gemäß § 14 des Ausländergesetzes von dem Erfordernis einer Arbeitserlaubnis befreit gewesen seien, mehr als 25-mal dänische Häfen angelaufen zu haben.

23 VAS Shipping ist für vier Partenreedereien die Korrespondentreederin im Sinne von § 103 des Seehandelsgesetzes. Die Partenreedereien sind schwedische Aktiengesellschaften.

24 VAS Shipping, die in Dänemark registriert ist, ist eine 100%ige Tochtergesellschaft der schwedischen Gesellschaft Sirius Rederi AB. VAS Shipping, die am 16. März 2010 gegründet wurde, wird von einem in Schweden ansässigen Geschäftsführer und drei Vorstandsmitgliedern, von denen zwei in Dänemark ansässig sind, geleitet. Nach den vorliegenden Informationen finden alle Vorstandssitzungen in Dänemark statt, und seit der Registrierung der vier für das Verfahren maßgeblichen Schiffe im DIS sind alle Sitzungen der Partenreedereien in Dänemark abgehalten worden.

25 Die vier Partenreedereien beschlossen, ihre Reedereitätigkeit in Dänemark auszuüben, indem sie die vier fraglichen Schiffe im DIS registrieren ließen und VAS Shipping als Korrespondentreederin bestimmten. Gemäß § 104 des Seehandelsgesetzes besaß VAS Shipping daher die konstitutive Vollmacht, alle Rechtsgeschäfte abzuschließen, die bei einer Reederei üblicherweise anfallen.

26 Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts gehen die vier Partenreedereien mit den vier fraglichen Schiffen einer wirtschaftlichen Tätigkeit in Dänemark nach, weshalb sich die Registrierung der Schiffe im DIS nicht von der Ausübung der Niederlassungsfreiheit trennen lasse (

27 Mit Urteil vom 4. Mai 2018 verurteilte das Ret i Odense (Bezirksgericht Odense, Dänemark) VAS Shipping wegen Verstoßes gegen die Bestimmungen des Ausländergesetzes. In diesem Urteil stellte es ebenfalls fest, dass die Bestimmungen des Ausländergesetzes eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 54 AEUV darstellten, die Beschränkung jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei und nicht über das hinausgehe, was erforderlich sei. Die für Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten geltenden Regelungen des Ausländergesetzes seien gerechtfertigt, um zu verhindern, dass der dänische Arbeitsmarkt dadurch untergraben werde, dass Arbeitskräfte aus Drittstaaten wegen des Lohnniveaus einen Wettbewerbsvorteil gegenüber dänischen Arbeitskräften hätten. Das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis sei eine wirksame und geeignete Maßnahme zur Sicherung der Stabilität des Arbeitsmarkts und damit zur Vermeidung von Beeinträchtigungen des nationalen Arbeitsmarkts. Das Ret i Odense (Bezirksgericht Odense) befand die Beschränkungen deshalb für rechtmäßig und verurteilte VAS Shipping zur Zahlung einer Geldstrafe in Höhe von 1500000 DKK gemäß § 59 Abs. 4 des Ausländergesetzes in Verbindung mit dessen § 59 Abs. 5 und § 61 (

28 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass zwischen den Parteien Einigkeit darüber bestehe, dass das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis gemäß § 13 Abs. 1 des Ausländergesetzes in Verbindung mit § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV darstellen könne. Das Anliegen, die Stabilität des Arbeitsmarkts zu wahren und damit Störungen auf diesem Markt zu vermeiden, könne grundsätzlich Beschränkungen der Freizügigkeit rechtfertigen (

29 Unter diesen Umständen hat das Østre Landsret (Berufungsgericht der Region Ost, Dänemark) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Steht Art. 49 AEUV den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegen, nach denen Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten auf einem Schiff, das unter der Flagge dieses Mitgliedstaats fährt und im Eigentum eines Schiffsreeders steht, der Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, eine Arbeitserlaubnis haben müssen, es sei denn, das Schiff läuft die Häfen des Mitgliedstaats – vom jeweiligen Zeitpunkt aus betrachtet in einjähriger Rückschau berechnet – höchstens 25-mal im Jahr an? IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

30 VAS Shipping, die dänische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben.

31 Ungeachtet der Angabe des vorlegenden Gerichts, dass zwischen den Parteien Einigkeit darüber bestehe, dass das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV darstellen könne, hat die Kommission in ihren Ausführungen bezweifelt, dass das sich aus den dänischen Vorschriften ergebende Erfordernis, wonach Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten auf einem Schiff, das unter der Flagge dieses Mitgliedstaats fahre und im Eigentum eines Schiffsreeders, der Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats sei, stehe, im Besitz einer Arbeitserlaubnis sein müssten, sofern das Schiff die Häfen des Mitgliedstaats – vom jeweiligen Zeitpunkt aus betrachtet in einjähriger Rückschau berechnet – höchstens 25-mal im Jahr anlaufe, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstelle.

32 Am 15. Dezember 2020 hat der Gerichtshof beschlossen, die Parteien und die in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs bezeichneten Beteiligten mit Ausnahme der Kommission gemäß Art. 61 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs aufzufordern, sich schriftlich zu der von der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen vertretenen Auffassung zu äußern, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden dänischen Rechtsvorschriften keine „Beschränkung“ im Sinne von Art. 49 AEUV darstellten.

33 VAS Shipping wie auch die dänische und die niederländische Regierung haben hierzu weitere oder zusätzliche Erklärungen abgegeben. Während VAS Shipping an ihrer Auffassung, dass die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen eine Beschränkung ihrer Niederlassungsfreiheit darstellten, festhält, sind die dänische und die niederländische Regierung nunmehr der Ansicht, dass diese Maßnahmen keine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV seien ( V. Prüfung A. Zum Vorliegen einer Beschränkung nach Art. 49 AEUV 1. Anwendbarkeit von Art. 49 AEUV

34 Mit seiner Vorlage zur Vorabentscheidung ersucht das vorlegende Gericht um eine Auslegung von Art. 49 AEUV und der Regeln über die Niederlassungsfreiheit. Das vorlegende Gericht ersucht nicht um eine Auslegung von Art. 56 AEUV über die Dienstleistungsfreiheit oder irgendeiner anderen Bestimmung des AEU-Vertrags. Es ersucht z. B. auch nicht um eine Auslegung von Art. 79 Abs. 5 AEUV, der bestimmt, dass Art. 79 AEUV „das Recht der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen, [nicht berührt]“. Mit Ausnahme der niederländischen Regierung haben die Parteien und Beteiligten auch keine diesbezüglichen Erklärungen abgegeben. Überdies wurde auch keine Frage bezüglich der Rechte der Seeleute vorgelegt, etwa zu ihren Freizügigkeitsrechten innerhalb der Europäischen Union sowie ihren Rechten und Pflichten im Zusammenhang mit der Überschreitung von deren Außengrenzen (

35 Nach Art. 49 AEUV sind Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu beseitigen. Nach dieser Vorschrift in Verbindung mit Art. 54 AEUV genießen diejenigen Gesellschaften Niederlassungsfreiheit, die nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründet wurden und ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Europäischen Union haben (

36 Da die Niederlassungsfreiheit es den Unionsstaatsangehörigen ermöglichen will, in stabiler und kontinuierlicher Weise am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen ihrer Herkunft teilzunehmen und daraus Nutzen zu ziehen, impliziert der Begriff „Niederlassung“ im Sinne der Bestimmungen des AEU-Vertrags die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mittels einer festen Einrichtung in diesem Staat auf unbestimmte Zeit. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs setzt diese Freiheit eine tatsächliche Ansiedlung der Gesellschaft im Aufnahmemitgliedstaat und die Ausübung einer wirklichen wirtschaftlichen Tätigkeit in diesem voraus (

37 Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Registrierung eines Schiffes nicht notwendigerweise eine Niederlassung im Sinne des AEU-Vertrags bedeutet, insbesondere dann nicht, wenn das Schiff nicht zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt wird oder wenn der Registrierungsantrag von einer Person oder für Rechnung einer Person gestellt wird, die in dem betreffenden Staat nicht niedergelassen ist und nicht beabsichtigt, sich dort niederzulassen. Stellt das Schiff jedoch ein Mittel zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit dar, die eine feste Einrichtung in dem betreffenden Staat voraussetzt, so kann seine Registrierung von der Ausübung der Niederlassungsfreiheit nicht losgelöst werden (

38 Nach dem vom vorlegenden Gericht mitgeteilten Sachverhalt sind die Art. 49 und 54 AEUV also im vorliegenden Fall anwendbar, da die vier schwedischen Partenreedereien vier Schiffe im DIS registriert und VAS Shipping, eine in Dänemark gegründete und im Alleineigentum einer schwedischen Gesellschaft stehende Gesellschaft, als Korrespondentreederin bestimmt haben. Zudem werden die vier Schiffe, um die es hier geht, von den vier Partenreedereien zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt.

39 Obwohl es in der Begründung des Vorabentscheidungsersuchens hieß, dass es sich um eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit handele ( 2. Zum Begriff „Beschränkung“ a) Vorbringen

40 Ich schlage vor, zunächst die Erklärungen der Kommission zu diesem Aspekt zusammenzufassen. Der Gerichtshof hat nämlich wegen dieser Erklärungen eine schriftliche Frage gestellt, zu der dann die anderen Parteien und Beteiligten Stellung genommen haben.

41 Die Kommission meint, zur Beurteilung, ob eine nationale Maßnahme eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstelle, sei die Frage zu stellen, ob eine neuen Wirtschaftsteilnehmern nach nationalem Recht auferlegte Verpflichtung – in diesem Fall die Arbeitserlaubnis für Drittstaatsangehörige – Marktzugangshindernisse schaffe und ob sie diesen die Möglichkeit nehme, wirksam mit etablierten Wirtschaftsteilnehmern zu konkurrieren (C‑379/92, EU:C:1994:296, Rn. 34), in dem der Gerichtshof entschieden habe, dass ein Mitgliedstaat in Ermangelung einer Harmonisierung unmittelbar oder mittelbar technische Regeln vorschreiben könne, die nur für ihn gälten und in den anderen Mitgliedstaaten nicht zwangsläufig zu finden seien. Der Gerichtshof habe ausgeführt, dass „[d]ie Schwierigkeiten, die sich daraus für diese Unternehmen ergeben können, … nicht die Niederlassungsfreiheit [beeinträchtigen] … Diese Schwierigkeiten wären nämlich grundsätzlich nicht anderer Art als diejenigen, die auf Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsvorschriften, z. B. in den Lohnkosten, den Sozialabgaben oder dem Steuersystem, zurückzuführen sind.“

42 In ihren ursprünglichen Erklärungen führte VAS Shipping aus, dass Unionsstaatsangehörige durch die in Rede stehenden Vorschriften, da sich diese nur auf unter dänischer Flagge fahrende Schiffe bezögen, an der Ausübung ihres durch den AEU-Vertrag garantierten Rechts auf Niederlassungsfreiheit gehindert würden oder dessen Ausübung weniger attraktiv gemacht werde. Eine nationale Maßnahme, die unter Strafandrohung eine Obergrenze dafür vorsehe, wie oft in einem Jahreszeitraum Häfen im betreffenden Mitgliedstaat von einem dort registrierten Schiff, das im Eigentum in einem anderen Mitgliedstaat ansässiger Personen stehe und dessen Besatzung aus Drittstaatsangehörigen bestehe, angelaufen werden dürften, könne nicht von den Bedingungen für die Schiffsregistrierung in dem Mitgliedstaat losgelöst werden. Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn die nationale Vorschrift nur für im betreffenden Mitgliedstaat registrierte Schiffe gelte, wohingegen nicht dort registrierte Schiffe dessen Häfen frei und ohne Beschränkungen anlaufen könnten, unabhängig von der Staatsangehörigkeit der Besatzungsmitglieder.

43 VAS Shipping ist der Ansicht, dass die Beschränkung, die durch § 13 Abs. 1 Satz 2 des Ausländergesetzes in Verbindung mit § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung auferlegt werde, der Beschränkung gleichwertig sei, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Oktober 2004, Kommission/Niederlande (C‑299/02, EU:C:2004:620), festgestellt habe, da diese Bestimmungen bedeuteten, dass in Schweden ansässige Schiffsreeder, die beabsichtigten, ihr Schiff im DIS zu registrieren und in Dänemark eine Seeschifffahrtstätigkeit auszuüben, bei der sie öfter als 25-mal innerhalb eines Jahreszeitraums dänische Häfen anlaufen würden, keine andere Wahl hätten, als ihre Einstellungspolitik so zu gestalten, dass Staatsangehörige von Staaten außerhalb der Europäischen Union und des EWR aus der Schiffsbesatzung ausgeschlossen seien. Dies würde zu einer radikalen und grundlegenden Änderung ihrer Einstellungspolitik führen, welche erhebliche Nachteile und wirtschaftliche Beeinträchtigungen zur Folge hätte.

44 In ihren ursprünglichen Erklärungen sowie in ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofs macht VAS Shipping geltend, dass die Nettolöhne, die sie den Drittstaatsangehörigen gezahlt habe, mit den dänischen Vorschriften für im DIS registrierte Schiffe in Einklang stünden und nicht geringer als die tarifvertraglich festgelegten Löhne seien.

45 In ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofs weist VAS Shipping darauf hin, dass die schwedischen Anteilseigner der in Rede stehenden Schiffe in zahlreichen anderen Mitgliedstaaten (einschließlich Schweden) tätig seien. Nach Ansicht von VAS Shipping beruhen die Erklärungen der Kommission zum Vorliegen einer Beschränkung und zu deren Rechtfertigung auf einem grundlegend falschen Verständnis von § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung. Insoweit hebt VAS Shipping hervor, dass die Registrierung im DIS oder in sonstigen dänischen Schiffsregistern für die Zwecke der in § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung vorgesehenen Begrenzung des Anlaufens dänischer Häfen auf 25-mal innerhalb eines Jahreszeitraums irrelevant sei. Nach dieser Bestimmung kämen nur Schiffe im internationalen Schiffsverkehr in den Genuss dieser Regelung, und zwar unabhängig von deren Registrierung im DIS. Die Eintragung eines Schiffs im DIS bedeute nicht, dass es als ein Schiff im internationalen Schiffsverkehr einzustufen sei.

46 VAS Shipping meint, ein Schiff im internationalen Schiffsverkehr sei dadurch definiert, dass es regelmäßig internationale Grenzen überquere und es deshalb weder faktisch eine „Arbeitsstätte in Dänemark“ sei noch einer landseitigen Beschäftigung in Dänemark gleichgestellt werden könne. Da das Schiff als im internationalen Schiffsverkehr eingesetzt einzustufen sei, sei das Navigationsmuster definitionsgemäß nicht ausschließlich dänisch, so dass es keinen Grund dafür gebe, eine stabile oder dauerhafte Verbindung mit Dänemark anzunehmen. Gehe man also davon aus, dass es bei der Einstufung bleibe, dass die Schiffe im internationalen Schiffsverkehr eingesetzt seien, wäre die Verbindung bei jedem Anlaufen eines Hafens eine vorübergehende. Zudem finde die Regel des Anlaufens von nicht mehr als 25-mal innerhalb eines Jahreszeitraums im nationalen Verkehr keine Anwendung.

47 VAS Shipping ist der Ansicht, dass sich aus dem Urteil vom 14. Oktober 2004, Kommission/Niederlande (C‑299/02, EU:C:2004:620, Rn. 19 und 32), ergebe, dass der Begriff „Beschränkung der Niederlassungsfreiheit“ über den Zeitpunkt der Schiffsregistrierung, auf den die Kommission abstelle, hinausgehe. Auch bei Hindernissen, die den laufenden Betrieb eines Schiffes beträfen, könne es sich um eine Beschränkung handeln.

48 Die dänische Regierung führt in ihren ursprünglichen Erklärungen aus, dass die Frage in dieser Rechtssache über die reine Anwendung des Art. 49 AEUV hinausgehe und sich darauf beziehe, ob Mitgliedstaaten von Drittstaatsangehörigen verlangen könnten, eine Arbeitserlaubnis einzuholen, wenn sie dauerhaft im Herkunftsstaat arbeiteten. Wie oft und in welchen Abständen ein in Dänemark ansässiges Schiff dänische Häfen anlaufe, sei von erheblicher Bedeutung für die Feststellung, in welchem Umfang die Schiffsbesatzung in Dänemark arbeite. Sei dies nur selten der Fall, so sei nicht anzunehmen, dass dies erhebliche Auswirkungen auf den dänischen Arbeitsmarkt habe. Wenn jedoch die Besatzung des Schiffes bei dessen Aufenthalt in dänischen Häfen regelmäßig Aufgaben wie das Laden und Entladen von Fracht erledige, sei es wahrscheinlich, dass der Umstand, dass die Besatzungsmitglieder Drittstaatsangehörige seien, die Stabilität des dänischen Arbeitsmarkts gefährde. Das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis knüpfe daran an, wie oft jedes Schiff dänische Häfen anlaufe, nicht daran, wie viele Male die einzelnen Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten beim Anlaufen dänischer Häfen an Bord gewesen seien. Dies beruhe darauf, dass es von der Anzahl der Hafenanläufe des Schiffes mit Besatzungsmitgliedern aus Drittstaaten abhänge, ab wann das Schiff eine hinreichend stabile und regelmäßige Verbindung zum dänischen Arbeitsmarkt als Arbeitsstätte erlange und die Arbeitnehmer auf diesem Schiff daher nach dänischem Recht eine Arbeitserlaubnis benötigten. Würde darüber hinaus die Anzahl der Hafenaufenthalte jedes einzelnen Besatzungsmitglieds überprüft, das unter Umständen innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr auf verschiedenen Schiffen gearbeitet habe, würde dies eine umfangreiche und nutzlose Registrierung erfordern. Mit der Schwelle von 25 Hafenanläufen innerhalb eines Jahreszeitraums werde auf ausgewogene Weise abgegrenzt, ab wann ein Schiff so regelmäßig dänische Häfen anlaufe, dass von denjenigen seiner Besatzungsmitglieder, die Drittstaatsangehörige seien, anzunehmen sei, dass sie auf hinreichend stabiler Grundlage mit dem dänischen Arbeitsmarkt verbunden seien und deshalb dem Erfordernis einer Arbeitserlaubnis unterlägen.

49 In ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofs teilt die dänische Regierung die von der Kommission vertretene Auffassung, die in Nr. 41 der vorliegenden Schlussanträge dargestellt wurde. Sie meint zudem, das Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, Rn. 12), lasse sich dahin auslegen, dass für die Feststellung, dass eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit vorliege, ein ernsthaftes Hindernis für die Ausübung der Tätigkeiten bestehen müsse, das den Marktzugang beeinträchtige. Da die Zuständigkeit für die Regelung der Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten in ihrem Staatsgebiet grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten liege, sollte eine Maßnahme, wenn sie nicht rechtlich oder tatsächlich diskriminierend sei, nur dann als ein Hindernis für die Niederlassungsfreiheit anzusehen sein, wenn sie den Marktzugang beeinträchtige. Das Urteil vom 29. März 2011, Kommission/Italien (C‑565/08, EU:C:2011:188), das Obergrenzen für Rechtsanwaltsgebühren betreffe, belege, dass nationale Vorschriften, die die Wettbewerbsfähigkeit nicht beeinträchtigten, keine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV darstellten. Wenn ein Wirtschaftsteilnehmer Marktzugang erlangt habe (

50 Auch die niederländische Regierung teilt in ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofs die Auffassung der Kommission zum Vorliegen einer Beschränkung im Sinne von Art. 49 AEUV. In ihren ursprünglichen Erklärungen hatte die niederländische Regierung die Ansicht vertreten, dass Art. 79 Abs. 5 AEUV Dänemarks Recht nicht berühre, bei Besatzungsmitgliedern, die dadurch in den dänischen Arbeitsmarkt eintreten, dass sie regelmäßig dänische Häfen anlaufen, Arbeitserlaubnisse zu verlangen und auf diese Weise die Anzahl der Drittstaatsangehörigen in seinem Hoheitsgebiet zu kontrollieren. Da das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis für die in Rede stehende Tätigkeit nationalem Recht unterliege, stelle sich für die niederländische Regierung die Frage, ob eine Prüfung nach Art. 49 AEUV angebracht sei. b) Vorbemerkungen

51 Gleich zu Beginn möchte ich hervorheben, dass es in der vorliegenden Rechtssache nicht um Steuerrecht geht, das hinsichtlich des Begriffs der „Beschränkung der Niederlassungsfreiheit“ nach Art. 49 AEUV ganz anderen Regeln folgt. Auf diese Rechtsprechung verweise ich, weil die Kommission in ihren Erklärungen (C‑19/92, EU:C:1993:125, Rn. 32), und vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, Rn. 11), angelegt habe, sondern vielmehr die Auswirkungen vergleiche, die die Maßnahmen auf in- und ausländische Wirtschaftsteilnehmer hätten. Allerdings stellen die meisten steuerlichen Maßnahmen (in zumindest einem Sinne) Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit dar, da schon das Bestehen einer allgemein geltenden steuerlichen Maßnahme definitionsgemäß Auswirkungen auf die Fähigkeit eines Unternehmens hat, in einem Mitgliedstaat geschäftlich tätig zu sein. Insoweit können Steuerfälle in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit als Fälle sui generis betrachtet werden.

52 Auch wenn es auf dem Gebiet der Niederlassungsfreiheit derzeit noch keinen auf die „Rule of Reason“ gestützten Ansatz gibt, der der vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. November 1993, Keck und Mithouard (C‑267/91 und C‑268/91, EU:C:1993:905) (

53 Insoweit hat der Gerichtshof entschieden, dass die Mitgliedstaaten beim gegenwärtigen Stand der Harmonisierung des Unionssteuerrechts über ein gewisses Maß an Autonomie verfügen. Diese Steuerautonomie bedeutet z. B., dass die Mitgliedstaaten die Bedingungen und die Höhe der Besteuerung der verschiedenen Niederlassungsformen von im Ausland tätigen inländischen Gesellschaften festlegen können, soweit sie ihnen eine Behandlung gewähren, die gegenüber vergleichbaren inländischen Niederlassungen nicht diskriminierend ist ( c) Maßnahmen, die die Ausübung der Niederlassungsfreiheit behindern oder weniger attraktiv machen

54 Außerhalb des Bereichs der Besteuerung ist es ständige Rechtsprechung, dass Art. 49 AEUV jeder nationalen Regelung entgegensteht, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der vom AEU-Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsbürger zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (

55 Es ist die begriffliche Bedeutung der Wendung „Maßnahmen, die die Ausübung der Niederlassungsfreiheit behindern oder weniger attraktiv machen“ und deren praktische Anwendung im Kontext des vorliegenden Verfahrens, die insbesondere von der Kommission und der dänischen Regierung in Frage gestellt wird.

56 Zunächst ist hervorzuheben, dass Regelungen eines Mitgliedstaats nicht allein deshalb eine Beschränkung im Sinne des AEU-Vertrags darstellen, weil andere Mitgliedstaaten in ihrem Gebiet weniger strenge oder wirtschaftlich interessantere Vorschriften anwenden (

57 Der Gerichtshof hat entschieden, dass der Begriff „Beschränkung“ in Art. 49 AEUV insbesondere solche Maßnahmen eines Mitgliedstaats umfasst, die, obwohl sie unterschiedslos anwendbar sind (den Zugang zum Markt beeinträchtigen (ersten Marktzugang oder den Marktzugang durch neue Marktteilnehmer behindern oder verwehren oder die diskriminierend sind, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen.

58 Ein offensichtliches Hemmnis für die Niederlassungsfreiheit – und in der Tat für jeden Marktzugang – sind durch nationales Recht auferlegte Genehmigungserfordernisse für die Niederlassung in einem Mitgliedstaat oder für die Ausübung einer bestimmten Tätigkeit. Insoweit ist nach ständiger Rechtsprechung eine nationale Regelung, die die Niederlassung eines Unternehmens eines anderen Mitgliedstaats von der Erteilung einer vorherigen Erlaubnis abhängig macht, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV, denn sie ist geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch dieses Unternehmen zu beeinträchtigen, indem sie es daran hindert, seine Tätigkeiten mit Hilfe einer Betriebsstätte frei auszuüben (

59 Das Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), das von der Kommission und der dänischen Regierung angeführt wurde, gibt Aufschluss über den Begriff „Beschränkung“ im Bereich der Niederlassungsfreiheit (

60 In diesem Urteil hat der Gerichtshof entschieden, dass das französische Gesetz, das Gesellschaften aus anderen Mitgliedstaaten die Verzinsung von Sichtkonten (ernsthaftes Hindernis für die Ausübung ihrer Tätigkeiten durch eine Tochtergesellschaft in Frankreich darstellte und somit ihren Zugang zum Markt beeinträchtigte. Dazu hat der Gerichtshof ausgeführt, dass das Verbot Tochtergesellschaften ausländischer Gesellschaften an der Sammlung von Kapital beim Publikum hinderte, indem es ihnen verwehrt war, durch eine Verzinsung der Sichteinlagenkonten mit den traditionell im Niederlassungsmitgliedstaat ansässigen Kreditinstituten, die ein ausgedehntes Filialnetz haben und damit über größere Möglichkeiten als diese Tochtergesellschaften verfügen, Kapital beim Publikum zu sammeln, wirksamer in Wettbewerb zu treten. Das Verbot stellte also eine Beschränkung im Sinne von Art. 49 AEUV dar, weil es Kreditinstituten aus einem anderen Mitgliedstaat, die auf dem Markt eines Mitgliedstaats Fuß zu fassen versuchten, die Möglichkeit nahm, sich mit dem auf die Sichteinlagen gebotenen Zinssatz im Wettbewerb zu behaupten, welches eine der insoweit wirksamsten Methoden darstellte (

61 Meines Erachtens hat der Gerichtshof, auf seine traditionelle Rechtsprechung gestützt (

62 Dennoch wird meines Erachtens aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs deutlich, dass der Begriff „Beschränkung“, selbst wenn keine tatsächliche oder rechtliche Diskriminierung gegeben ist, nicht lediglich auf die Maßnahmen anwendbar ist, die den Marktzugang neuer Marktteilnehmer behindern. Den entsprechenden Auffassungen insbesondere der dänischen Regierung und der Kommission vermag ich mich daher nicht anzuschließen. Das Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), ist eine auf den konkreten Sachverhalt jenes Falles bezogene spezifische Anwendung (C‑19/92, EU:C:1993:125, Rn. 32), am deutlichsten formuliert hat. Ich sehe jedenfalls keinen zwingenden Grund, von dieser Formel abzuweichen.

63 Zwar geht es im Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), spezifisch um die Frage des Marktzugangs eines neuen Marktteilnehmers zum Markt eines Mitgliedstaats (C‑19/92,EU:C:1993:125, Rn. 32), hat der Gerichtshof eine einheitliche, weite und dynamische Formel für die Prüfung des Begriffs „Beschränkung“ aufgestellt, die sich auf sämtliche Aspekte und Phasen (

64 Meines Erachtens sollte der Gerichtshof deshalb genau bedenken, ob er der Anregung (

65 Zudem ist es keine notwendige Tatbestandsvoraussetzung von Art. 49 AEUV, dass eine Behinderung eines wirksamen Wettbewerbs gegeben ist. So hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 27. Februar 2019, Associação Peço a Palavra u. a. (C‑563/17, EU:C:2019:144, Rn. 55 bis 62), entschieden, dass eine Verpflichtung des Verbleibs des bestehenden Hauptgeschäftssitzes im Hoheitsgebiet des betroffenen Mitgliedstaats eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit einer nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründeten Gesellschaft darstellt. In jenem Fall hat der Gerichtshof keine Einschränkung der Möglichkeit eines wirksam(er)en Wettbewerbs erkannt, sondern ausgeführt, dass die Niederlassungsfreiheit das Recht auf Verlegung des Hauptgeschäftssitzes der Gesellschaft in einen anderen Mitgliedstaat umfasst, was es, wenn diese Verlegung die Umwandlung der Gesellschaft in eine Gesellschaft nach dem Recht dieses anderen Mitgliedstaats und den Verlust ihrer ursprünglichen Staatszugehörigkeit mit sich bringt, erforderlich macht, dass die in den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats der Standortverlagerung festgelegten Gründungsvoraussetzungen eingehalten sind.

66 Obwohl es im Urteil vom 5. Oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, Rn. 12), heißt, dass das nationale Verbot, Sichteinlagenkonten zu verzinsen, ein „ernsthaftes Hindernis“ für die Ausübung der Geschäftstätigkeiten darstellte (

67 Allerdings ist hervorzuheben, dass eine Maßnahme keine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt, wenn ihre Auswirkungen auf diese Freiheit ( d) Anwendung der Rechtsprechung zu Beschränkungen auf den vorliegenden Fall 1) Vorbemerkungen

68 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht hervor (was allerdings vom vorlegenden Gericht zu überprüfen wäre), dass gemäß § 13 Abs. 1 des Ausländergesetzes in Verbindung mit § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung für den Fall, dass ein dänisches Frachtschiff (also ein in einem dänischen Schiffsregister (

69 Zwar hat sich VAS Shipping in ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof in großer Ausführlichkeit darzulegen bemüht, dass die an Bord der vier in Rede stehenden Schiffe gezahlten Nettoheuern nicht geringer waren als diejenigen, die gemäß tarifvertraglichen Übereinkünften über Lohn- und Arbeitsbedingungen für Beschäftigte auf im DIS registrierten Schiffen zu zahlen waren (direkter Zusammenhang zwischen den Lohnniveaus und dem Erfordernis, dass Drittstaatsangehörige unter bestimmten Voraussetzungen gemäß § 13 Abs. 1 des Ausländergesetzes in Verbindung mit § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung eine Arbeitserlaubnis benötigen (

70 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht nichts hervor, wonach Schifffahrtsunternehmen wie VAS Shipping gehalten wären, bestimmte Arbeitskräfte einzusetzen (

71 Als Letztes ist noch auf den Begriff „im internationalen Verkehr“ in § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung einzugehen. Eine Erläuterung seiner Bedeutung ist den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nicht zu entnehmen. Ich kann nur die – vom vorlegenden Gericht zu überprüfende – Vermutung anstellen, dass sich dies auf die Begrifflichkeit in Art. 3 Abs. 1 Buchst. e des OECD-Musterabkommens auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen ( 2) Prüfung

72 Es ist darauf hinzuweisen, dass VAS Shipping nicht geltend macht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen in irgendeiner Weise direkt oder indirekt diskriminierend wären. Insoweit ist die Anwendung der Maßnahmen ersichtlich unabhängig von beispielsweise der Staatsangehörigkeit des Reeders oder des Korrespondentreeders der Schiffe. Nach Ansicht von VAS Shipping haben die in Rede stehenden Maßnahmen die Wirkung, dass Reedereien mit Sitz in Schweden, die beabsichtigen, ihre Schiffe im DIS zu registrieren und ihre Reedereitätigkeit in Dänemark auszuüben, wobei sie im Laufe eines Jahreszeitraums mehr als 25-mal dänische Häfen anlaufen, keine andere Wahl bleibt, als ihre Einstellungspolitik anzupassen.

73 Was die Aufnahme der vier Schiffe ins DIS angeht, stellt VAS Shipping das Registrierungsverfahren selbst nicht in Frage.

74 Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Voraussetzungen festzulegen, unter denen ein Schiff in ihre Register eingetragen und diesem Schiff das Recht zur Führung ihrer Flagge eingeräumt wird, wobei die Mitgliedstaaten jedoch das Unionsrecht wahren müssen (C‑221/89, EU:C:1991:320, Rn. 23), ausgeführt hat, der Niederlassungsfreiheit nicht entgegenstehen. In diesem Urteil hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Bedingung, wonach die natürlichen Personen, die Eigentümer oder Charterer eines Schiffes sind, sowie – im Fall einer Gesellschaft – die Anteilseigner und Geschäftsführer eine bestimmte Staatsangehörigkeit besitzen müssen, Art. 49 AEUV verletzt.

75 VAS Shipping ist allerdings der Ansicht, dass es nicht möglich sei, die in Rede stehenden Maßnahmen losgelöst von den Bedingungen für die Schiffsregistrierung im Schiffsregister eines Mitgliedstaats und die fortdauernde Nutzung des Schiffs im betreffenden Staat zu betrachten. Dies werde insbesondere dadurch deutlich, dass diese Maßnahmen nur im Schiffsregister des betreffenden Mitgliedstaats registrierte Schiffe beträfen, wohingegen in einem anderen Mitgliedstaat registrierte Schiffe dänische Häfen frei anlaufen könnten und die Frage der Drittstaatsangehörigkeit von Besatzungsmitgliedern unerheblich sei. Die in Rede stehenden Maßnahmen stellten deshalb eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV dar.

76 Meines Erachtens und vorbehaltlich einer Prüfung durch das vorlegende Gericht bewirkt die Registrierung eines Schiffes im DIS lediglich, dass das Schiff die dänische Staatszugehörigkeit erlangt und unter dänischer Flagge fährt. Das Schiff und seine Besatzung unterliegen daher dänischer Hoheitsgewalt (

77 In seinem Urteil vom 25. Februar 2016, Stroumpoulis u. a. (C‑292/14, EU:C:2016:116, Rn. 65), hat der Gerichtshof daran erinnert, dass sich aus Art. 94 Abs. 1 und 2 Buchst. b SRÜ ergibt, dass jeder Staat seine Hoheitsgewalt und Kontrolle in verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten über die seine Flagge führenden Schiffe wirksam ausübt und dass jeder Staat insbesondere die Hoheitsgewalt nach seinem innerstaatlichen Recht über jedes seine Flagge führende Schiff sowie dessen Kapitän, Offiziere und Besatzung in Bezug auf die das Schiff betreffenden verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten auszuüben hat.

78 In anderen Zusammenhängen ist der Gerichtshof natürlich den gewöhnlichen völkerrechtlichen Grundsätzen gefolgt und hat das Recht des Flaggenstaats als maßgeblich angesehen. So hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 5. Februar 2004, DFDS Torline (C‑18/02, EU:C:2004:74, Rn. 44), für den Fall, dass eine unerlaubte Handlung an Bord eines dänischen Schiffs begangen wurde, das (wie die Schiffe in der vorliegenden Rechtssache) im DIS registriert war, entschieden, dass dann für die Zwecke von Art. 5 Nr. 3 des Brüsseler Übereinkommens „der Flaggenstaat als der Ort zu betrachten [ist], an dem das schädigende Ereignis den Schaden hervorgerufen hat“ (

79 Zudem sieht es so aus (was allerdings vom vorlegenden Gericht zu überprüfen wäre), dass von den Besatzungsmitgliedern aus Drittstaaten vermutet wird, dass sie infolge ihrer Beschäftigung an Bord der vier in Rede stehenden Schiffe, falls diese Schiffe regelmäßig dänische Häfen anlaufen, in den dänischen Arbeitsmarkt eintreten und deshalb eine Arbeitserlaubnis benötigen (

80 Da keine Harmonisierung erfolgt ist, bleiben die Mitgliedstaaten gemäß Art. 79 Abs. 5 AEUV befugt, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen.

81 Ich bin deshalb der Ansicht, dass Dänemark grundsätzlich gemäß Art. 79 Abs. 5 AEUV berechtigt ist, vorzuschreiben, dass Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten, die auf unter dänischer Flagge fahrenden Schiffen beschäftigt sind, im Rahmen regelmäßiger Dienstleistungen oder in anderer Weise regelmäßig dänische Häfen anlaufen, dänischer Hoheitsgewalt unterliegen und eine Arbeitserlaubnis benötigen. Die betreffenden Besatzungsmitglieder treten an diesem Punkt nämlich offenbar in den dänischen Arbeitsmarkt ein (für sich genommen, um zu einer Befugnis des betreffenden Mitgliedstaats – grundsätzlich und vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht – zu führen, vorzuschreiben, dass hinsichtlich der betreffenden Arbeitnehmer das allgemeine dänische Arbeitsrecht, die Arbeitsbedingungen und das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis eingehalten werden. Das wäre auch dann nicht anders, wenn diese Drittstaatsangehörigen im Zuge ihrer Beschäftigung auf dem in Dänemark registrierten Schiff noch nie das Kattegat befahren oder den Öresund gesehen hätten.

82 Obwohl § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung, der für im internationalen Verkehr eingesetzte Schiffe die Regel von 25 Hafenanläufen vorsieht, als Ausnahme von der Regelung in § 13 Abs. 1 des Ausländergesetzes, dass bestimmte Besatzungsmitglieder Arbeitserlaubnisse benötigen, konzipiert ist, könnte er auch dahin verstanden werden, dass er den Umfang der erstgenannten Bestimmung klarstellt, und zwar insbesondere die Wendung „regelmäßig dänische Häfen anläuft“, die in der letzteren Bestimmung enthalten ist. Diese Frage wird letztlich vom vorlegenden Gericht zu beurteilen sein. Jedenfalls ist den dem Gerichtshof vorliegenden Akten kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen (was allerdings vom vorlegenden Gericht zu überprüfen wäre), dass die Bestimmungen in § 13 Abs. 1 des Ausländergesetzes oder § 33 Abs. 1 Nr. 4 der Ausländerverordnung, abgesehen vom eigentlichen Erfordernis einer Arbeitserlaubnis, eine andere Beschränkung bewirken, die die Niederlassungsfreiheit behindern würde (

83 Diesbezüglich hat VAS Shipping mitgeteilt, dass die schwedischen Anteilseigner der Schiffe in vielen anderen Mitgliedstaaten (einschließlich Schweden) tätig seien, sie hat jedoch in ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof keine Angaben zu dem Zusammenhang zwischen diesem Umstand und dem Erfordernis, dass die Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten auf den in Rede stehenden Schiffen dänische Arbeitserlaubnisse benötigen, gemacht. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht auch nichts hervor, aus dem sich ergäbe, dass die betreffenden Besatzungsmitglieder bei der Arbeit auf den in Rede stehenden Schiffen in einem anderen Mitgliedstaat dem Erfordernis einer Arbeitserlaubnis unterlägen. Da Art. 79 Abs. 5 AEUV, wie ich bereits ausgeführt habe, ausdrücklich bestimmt, dass das Recht der Mitgliedstaaten, die Einreise von Drittstaatsangehörigen zu Beschäftigungszwecken zu kontrollieren, unberührt bleibt, stellt der bloße Umstand, dass das nationale Recht das Erfordernis auferlegt, dass ein Drittstaatsangehöriger eine Arbeitserlaubnis benötigt, um auf einem Schiff unter der Flagge des Mitgliedstaats zu arbeiten, oder dass es eine Straftat ist, eine solche Person ohne die erforderliche Arbeitserlaubnis zu beschäftigen, für sich genommen keine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV dar.

84 Auch wenn die Kraus-Formel meines Erachtens sehr weit gefasst ist, sind doch die Auswirkungen des nach nationalem Recht bestehenden Erfordernisses einer Arbeitserlaubnis für Drittstaatsangehörige auf die Niederlassungsfreiheit für sich genommen zu mittelbar, als dass sie eine Beschränkung dieser Freiheit darstellten. Deshalb stellen die in Rede stehenden Maßnahmen, durch die (was jedoch der Überprüfung durch das vorlegende Gericht bedarf) die betreffenden nationalen Vorschriften modifiziert oder flexibler gehandhabt zu werden scheinen, meines Erachtens keine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar, und den dem Gerichtshof vorliegenden Akten sind keine Beweise für zusätzliche, sich insbesondere aus der 25-Hafenanläufe-Regel ergebende restriktive Auswirkungen auf die Niederlassungsfreiheit zu entnehmen. 3) Rechtfertigung

85 Sollte der Gerichtshof jedoch der Ansicht sein, dass die in Rede stehenden Maßnahmen eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen, ist zu prüfen, ob sie gerechtfertigt sind. Ich schlage vor, nunmehr gesondert zu prüfen, ob eine solche Maßnahme gerechtfertigt sein könnte.

86 In Ermangelung unionsrechtlicher Harmonisierungsmaßnahmen kann die Niederlassungsfreiheit durch nationale Regelungen beschränkt werden, die aus den in Art. 52 Abs. 1 AEUV genannten Gründen oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind. Gemäß Art. 52 Abs. 1 AEUV kann eine Beschränkung, die sich aus einer Maßnahme ergibt, die aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminiert, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sein. Ist keine solche Diskriminierung gegeben, kann die Beschränkung auch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. In diesem Zusammenhang ist es Sache der Mitgliedstaaten, zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Schutz der in Art. 52 Abs. 1 AEUV genannten Ziele und der Ziele des Allgemeininteresses sicherstellen wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll. Sie können dies jedoch nur in dem vom Vertrag vorgegebenen Rahmen und insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit tun, wonach die erlassenen Maßnahmen geeignet sein müssen, die Verwirklichung des verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (

87 Über das Ziel, das mit den in Rede stehenden Maßnahmen verfolgt wird, besteht Uneinigkeit. VAS Shipping meint, das Ziel der Begrenzung auf 25 Hafenaufenthalte sei nicht erkennbar. Die Regel sei auf Verlangen des dänischen Reedereiverbands eingeführt worden, um die Wettbewerbsfähigkeit dänischer Schiffe zu stärken. Zwar kämen dem die Vorschriften wohl nach, die Bestimmung des Zieles der in Rede stehenden Vorschrift sei jedoch nicht objektiv möglich. Wenn es das Ziel sei, die Wettbewerbsfähigkeit dänischer Schiffe zu stärken, seien, so VAS Shipping, wirtschaftliche Gründe keine legitimen (relevanten) Erwägungen. Die dänische und die niederländische Regierung wie auch die Kommission sind dagegen der Ansicht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen auf dem Wunsch beruhten, Störungen auf dem Arbeitsmarkt zu verhindern.

88 Aus den Urteilen vom 14. November 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche u. a. (C‑18/17, EU:C:2018:904, Rn. 48), und vom 11. September 2014, Essent Energie Productie (C‑91/13, EU:C:2014:2206, Rn. 51), wird deutlich, dass das Anliegen, Störungen auf dem Arbeitsmarkt zu verhindern, einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt.

89 Das vorlegende Gericht hat zwar in Nr. 23 seines Vorabentscheidungsersuchens auf diese Rechtsprechung Bezug genommen, die Ziele der in Rede stehenden Maßnahmen jedoch nicht klar angegeben (

90 Hinsichtlich der Frage der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen, das behauptete Ziel der Verhinderung von Störungen auf dem Arbeitsmarkt zu erreichen, führt VAS Shipping aus, dass es angesichts dessen, dass die Grenze von 25 Hafenaufenthalten innerhalb eines Jahreszeitraums nur für im DIS registrierte Schiffe gelte, wohingegen in anderen Staaten registrierte Schiffe dänische Häfen regelmäßig anlaufen könnten, ohne Beschränkungen zu unterliegen, ganz gleich, ob sich unter ihrer Besatzung Drittstaatsangehörige befänden oder nicht, schwer feststellbar sei, ob die Vorschrift geeignet sei, den dänischen Arbeitsmarkt zu schützen. Die Ausnahme, die für Drittstaatsangehörige im Fall von weniger als 25 Hafenanläufen gelte, befreie die betreffenden Drittstaatsangehörigen nur hinsichtlich der Arbeit auf Schiffen vom Erfordernis einer Arbeitserlaubnis. Für Arbeitnehmer, die auf den Kaianlagen, im Hafenbereich und allgemein zu Land oder aber auf anderen dänischen Schiffen arbeiteten, bleibe das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis bestehen.

91 Des Weiteren führt VAS Shipping aus, dass die im Fall von mehr als 25 Hafenanläufen geltende Regelung einer Arbeitserlaubnis nicht erforderlich sei, da das behauptete Ziel, die Stabilität des Arbeitsmarkts zu gewährleisten und Störungen im Arbeitsmarkt zu verhindern, durch die allgemeinen dänischen Regelungen für Visa, Aufenthalts- und Arbeitserlaubnisse bereits voll erreicht werde. Die betreffenden Arbeitnehmer dürften das Schiff nicht verlassen und sich in Dänemark nicht aufhalten, insbesondere dürften sie dort keine Beschäftigung aufnehmen. Es gebe also geeignetere Instrumente zum Schutz des Arbeitsmarkts. Nach Ansicht von VAS Shipping ist die nationale Maßnahme unverhältnismäßig. Der Gerichtshof hat entschieden, dass Beschränkungen, die darauf abzielen, den nationalen Arbeitsmarkt vor Lohnwettbewerb zu schützen, über das Erforderliche hinausgehen, wenn die Höhe der Entlohnung, die der Mitgliedstaat mit der Beschränkung zu gewährleisten versucht, keinen Bezug zu den Lebenshaltungskosten in dem Staat hat, für den die Beschränkungen gelten (

92 Meines Erachtens und im Licht von Art. 79 Abs. 5 AEUV ist das nach dem nationalen Recht eines Mitgliedstaats bestehende Erfordernis, dass Drittstaatsangehörige, die in seinen Arbeitsmarkt eintreten, eine Arbeitserlaubnis benötigen, um Störungen dieses Markts zu verhindern, eine angemessene und verhältnismäßige Maßnahme. Ich möchte nochmals hervorheben, dass Drittstaatsangehörige, die auf einem Schiff unter der Flagge eines Mitgliedstaats arbeiten, damit der Hoheitsgewalt des betreffenden Mitgliedstaats unterliegen und somit grundsätzlich auch dessen Vorschriften über Arbeitsrecht und Arbeitserlaubnisse, so wie dies in Art. 79 Abs. 5 AEUV vorgesehen ist. Insoweit ist es unerheblich, dass für Schiffe unter der Flagge eines anderen Staates nicht die Regel von 25 Hafenanläufen gilt – dies beruht einfach nur darauf, dass sie diesbezüglich nicht dänischem Recht unterliegen.

93 Hinzu kommt, dass ein Besatzungsmitglied mit Drittstaatsangehörigkeit nicht erst dann den Vorschriften des Flaggenstaats unterliegt, wenn es im Mitgliedstaat von Bord des betreffenden Schiffs geht oder dort an Land arbeitet. Für die 25-Hafenanläufe-Regel kommt es nämlich darauf an, wie oft das Schiff (nicht einzelne Besatzungsmitglieder) dänische Häfen anläuft, und obgleich das vorlegende Gericht keine echte Erklärung für den Zweck dieser Vorschrift genannt hat, sieht es doch so aus (

94 Anders gesagt: Dänemark war gemäß Art. 79 Abs. 5 AEUV berechtigt, Drittstaatsangehörigen, die auf Schiffen unter dänischer Flagge beschäftigt sind, das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis aufzuerlegen. Der Umstand, dass mit der 25-Hafenanläufe-Regel auch eine Ausnahme von dieser Regel vorgesehen wurde, lässt Dänemarks Recht – das allein auf der dänischen Registrierung der Schiffe beruht – unberührt, ein Erfordernis dieser Art aufzuerlegen. Aus den bereits genannten Gründen ist diese Maßnahme keine „Beschränkung“ der Ausübung der Niederlassungsfreiheit im Sinne des Art. 49 AEUV, und falls sie es (entgegen meiner Ansicht) doch sein sollte, kann als unabhängige Rechtfertigung dafür angeführt werden, dass es sich bei ihr um ein angemessenes und verhältnismäßiges Mittel zum Schutz des dänischen Arbeitsmarkts handelt, das nach Art. 79 Abs. 5 AEUV zulässig ist. VI. Ergebnis

95 Nach alledem schlage ich vor, die Vorlagefrage des Østre Landsret (Berufungsgericht der Region Ost, Dänemark) wie folgt zu beantworten: Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 79 Abs. 5 AEUV steht den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats nicht entgegen, nach denen Besatzungsmitglieder aus Drittstaaten auf einem Schiff, das unter der Flagge dieses Mitgliedstaats fährt und im Eigentum eines Schiffsreeders steht, der Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, eine Arbeitserlaubnis haben müssen, es sei denn, das Schiff läuft die Häfen des Mitgliedstaats – vom jeweiligen Zeitpunkt aus betrachtet in einjähriger Rückschau berechnet – höchstens 25-mal im Jahr an.