Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 21.10.2020 – 3 K 25/16

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die Höhe einer ihr gewährten Zuwendung.

Sie betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb. Sie beantragte von der Europäischen Union kofinanzierte Zuwendungen des Landes Brandenburg nach der brandenburgischen Richtlinie zur Förderung umweltgerechter landwirtschaftlicher Produktionsverfahren vom 20. November 2007 (KULAP 2007 Richtlinie) i.V.m. Art. 39 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) u.a. für die Maßnahme im Förderprogramm 661 – gesamtbetriebliche extensive Grünlandbewirtschaftung. Sie verpflichtete sich dazu, für den Zeitraum der Fördermaßnahme die jeweiligen Zuwendungsvoraussetzungen einzuhalten.

Mit Bescheid vom 29. April 2008 wurden der Klägerin Zuwendungen für einen Verpflichtungszeitraum von fünf Jahren bis zum 31. Dezember 2014 gewährt. Die Gesamthöhe der Zuwendung wurde festgesetzt und die auf die einzelnen Verpflichtungsjahre entfallenden „voraussichtlichen“ Zuwendungsbeträge tabellarisch dargestellt. Der Verpflichtungszeitraum wurde auf den Antrag der Klägerin jeweils um ein Jahr bis zum 31. Dezember 2014 verlängert, für das Verpflichtungsjahr 2014 mit Bescheid vom 29. Januar 2014. Darin heißt es, dass die „Auflagen und Verpflichtungen der bisherigen Verpflichtung“ bis zum Ablauf des Verlängerungszeitraums einzuhalten sind. Die Auszahlung der Zuwendung erfolgte jährlich auf Antrag der Klägerin, für das Verpflichtungsjahr 2014 auf Antrag vom 9. Mai 2014.

Der Beklagte führte im Juni und August 2014 eine Vor-Ort-Kontrolle im Unternehmen der Klägerin durch. Im Januar 2015 erfolgte eine Abschlusskontrolle unter Einbezug von betrieblichen Unterlagen zur Beweidung und zum Gülleeinsatz im Unternehmen der Klägerin. Hierbei wurde ein Verstoß gegen Förderkriterien festgestellt. Konkret wurde festgestellt, dass auf einer Fläche von 72,1287 ha der beihilfefähigen Fläche von insgesamt 175,4090 ha die schlagbezogenen Höchstmengen an Stickstoff und Phosphor nicht eingehalten worden seien.

Mit Auszahlungsbescheinigung vom 27. August 2015 wurde der Klägerin für das Verpflichtungsjahr 2014 wegen des behaupteten Verstoßes gegen Förderkriterien nur ein Betrag in Höhe von 9.998,31 Euro bewilligt und ausgezahlt. In der Anlage 4 zum Bescheid verweist der Beklagte zur Begründung auf die bei den Kontrollen festgestellten Verstöße gegen die schlagbezogenen Düngehöchstmengen. Nach der Richtlinie KULAP 2007 sei Zuwendungsvoraussetzung, dass auf Dauergrünland nicht mehr Wirtschaftsdünger ausgebracht werden dürfe, als dem Dunganfall von 1,40 Großvieheinheiten (GVE) entspreche. Die Grenzwerte lägen für bei 118 kg Stickstoff bzw. 14 kg Phosphor je ha Fläche. Damit läge ein Verstoß gegen Förderkriterien nach Art. 18 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EG) Nr. 65/2011 vor, sodass nach dieser Vorschrift eine Kürzung vorzunehmen sei. Gemäß der Dienstanweisung 09/2012 des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 30. Juli 2012 handele es sich vorliegend um einen schweren Verstoß, da 41,85 % und damit mehr als 30 % der geförderten Flächen der Klägerin betroffen seien. Die Dienstanweisung 9/2012 sehe eine Kürzung zwischen 50 und 100 % des ursprünglich berechneten Fördermittelbetrags vor. Vorliegend sei eine Kürzung um 50 % angemessen und verhältnismäßig. Der sich hieraus ergebende Bewilligungsbetrag sei wiederum wegen eines Verstoßes gegen das Instandhaltungsverbot für Acker-/Dauergrünland-flächen um 5 % zu kürzen.

Die Auszahlungshöhe berechne sich wie folgt:

Festgestellte Fläche laut Kontrolle [ha]

175,4091

Prämiensatz [Euro/ha]

120,00

Vorläufiger Bewilligungsbetrag [Euro]

21.049,09

Differenz beantragt/festgestellt [ha]

1,6407

Differenz beantragt/festgestellt [Euro]

196,88

Abzug wegen Verstoß gegen Förderkriterien [%]

50,00

Abzug wegen Verstoß gegen Förderkriterien [Euro]

10.524,55

Zuwendung nach Abzug Verstoß [Euro]

10.524,55

Abzug CC [%]

5,00

Abzug CC [Euro]

526,23

Zuwendung [Euro]

9.998,31

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 3. Dezember 2015 zurückwies. Er wiederholte die in der Auszahlungsbescheinigung angeführte Begründung.

Die Klägerin hat am 7. Januar 2016 Klage erhoben. Die KULAP 2007 Richtlinie sei nicht richtig angewendet worden. Der Beklagte habe die zulässigen Düngemengen nach Maßgabe der Voraussetzungen des – hier nicht beantragten – Förderprogramms „einzelflächenbezogene Grünlandnutzung“ geprüft. Er habe nur die Ausbringungsmengen auf der beanstandeten Fläche von 72,1487 ha, nicht aber auf der übrigen beihilfefähigen Fläche gewürdigt. Bezogen auf die gesamten Flächen hätten aber sogar mehr Stickstoff und Phosphor ausgebracht werden dürfen, als tatsächlich geschehen. Die zulässigen Grenzwerte seien mithin nicht überschritten worden.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Auszahlungsbescheinigung vom 27. August 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. Dezember 2015 zu verpflichten, die von ihr am 9. Mai 2014 beantragte Zuwendung ohne Kürzung zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er wiederholt und vertieft die Ausführungen aus den Bescheiden. Ergänzend betont er, dass es auf eine schlagbezogene Betrachtung ankäme. So sei nach Punkt I.3 1.3 der allgemeinen Zuwendungsvoraussetzungen die Einhaltung der in den Fördermaßnahmen festgelegten Anforderungen schlagbezogen zu dokumentieren. Auch aus dem von der Klägerin gestellten Antrag folge ihre Verpflichtung zur schlagebezogenen Dokumentation. Zwar sei hier die gesamtbetriebliche extensive Grünlandnutzung gefördert worden, dies bedeute aber nur, dass die Maßnahmen auf dem gesamten Dauergrünland durchzuführen seien.

Mit Beschluss der Kammer vom 27. August 2020 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung auf die Einzelrichterin übertragen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zulässig. Entgegen der vom ehemaligen Prozessbevollmächtigten des Klägers zum Ausdruck gebrachten Auffassung („Rücknahme des Bescheids“ [vgl. die Klageschrift vom 7. Januar 2016]) ist die Klage nicht als Anfechtungsklage, sondern als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Neben der mit Auszahlungsbescheinigung vom 27. August 2015 gewährten Zuwendung in Höhe von nur 9.998,31 Euro begehrt die Klägerin die Zahlung von weiteren 10.524,55 Euro, mithin von insgesamt 21.049,09 Euro. Dies kann sie nur durch eine Verpflichtungsklage erreichen.

Insbesondere handelt es sich bei der Auszahlungsbescheinigung vom 27. August 2015 nicht um eine Teilrücknahme des ursprünglichen Zuwendungsbescheids vom 29. April 2008. Insoweit ist das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten zweistufig geregelt: Die grundlegenden Bestimmungen trifft der Zuwendungsbescheid vom 29. April 2008, mit dem der Klägerin für die Teilnahme an der Maßnahme 661 – „gesamtbetriebliche extensive Grünlandbewirtschaftung“ – nach der KULAP 2007 Richtlinie für den (mit Bescheid vom 29. Januar 2014 verlängerten) Verpflichtungszeitraum Zuwendungen in bestimmter Höhe gewährt wurden. Die Auszahlungsbescheinigungen sind sodann der Rechtsgrund für die Zuwendung in den jeweiligen Verpflichtungsjahren (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. März 2014 – 10 LB 94/12 – juris Rn. 34).

Die Klage ist aber unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung einer Zuwendung von weiteren 10.524,55 Euro. Die Auszahlungsbescheinigung vom 27. August 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO.

Der Zuwendungsbescheid vom 29. April 2008 bezeichnet als gefördertes Projekt „Gesamtbetriebliche extensive Grünlandnutzung ELER 661 gemäß den eingegangenen Verpflichtungen nach dieser Richtlinie“ (vgl. Ziffer 3 d. Bescheids). Die maßnahmenbezogenen Zuwendungsvoraussetzungen für das Förderprogramm gesamtbetriebliche extensive Grünlandnutzung sehen in Ziffer II. A 1.3 der KULAP 2007 Richtlinie für Dauergrünland unter anderem vor, dass auf dem Dauergrünland je Hektar nicht mehr Wirtschaftsdünger ausgebracht werden darf, als dem Dunganfall von 1,40 Großvieheinheiten entspricht.

Die durch das Landesamt für Ländliche Entwicklung, Landwirtschaft und Flurneuordnung anhand des Referenzsystems für die Mutterkuhhaltung ermittelten Grenzwerte liegen insoweit bei 118 kg Stickstoff und 14 kg Phosphor je Hektar Fläche.

Ob die Klägerin die für Stickstoff und Phosphor zulässigen Ausbringungsmengen überschritten hat, hängt davon ab, ob die zulässigen Grenzwerte schlagbezogen zu beurteilen sind oder ob sämtliche Flächen einzustellen sind und es insoweit ausreicht, dass die Grenzwerte im Durchschnitt eingehalten wurden. Sind die ausgebrachten Düngemengen schlagbezogen zu beurteilen, so hat die Klägerin mehr Stickstoff und Phosphor ausgebracht als zulässig war. Kommt es aber nur darauf an, dass der Zuwendungsempfänger im Durchschnitt nicht mehr Wirtschaftsdünger aufgebracht wird, als dem Dunganfall von 1,40 GVE entspricht, so sind die Grenzwerte von der Klägerin eingehalten worden.

Ziffer II.A 1.3 der Richtlinie KULAP 2007 ist dahingehend auszulegen, dass die ausgebrachten Düngemengen schlagbezogen zu beurteilen sind.

Zwar ist der Wortlaut der Vorschrift insoweit nicht eindeutig („je Hektar“). Auch aus der Bezeichnung des Förderprogramms – „Gesamtbetriebliche extensive Grünlandnutzung“ ergibt sich nur, dass die Maßnahmen auf dem gesamten Dauergrünland durchzuführen sind. Eine teleologische Auslegung von Ziffer II.A 1.3 der KULAP 2007 Richtlinie legt indessen eine schlagbezogene Beurteilung der aufgebrachten Düngemengen nahe. Nach Ziffer II.A 1.1 Satz 1 ist Ziel der Förderung der gesamtbetrieblichen extensiven Grünlandnutzung die Verringerung bzw. Vermeidung von Belastungen abiotischer und biotischer Schutzgüter durch Dünge- und Pflanzenschutzmittel. Käme es allein darauf an, ob die zulässigen Düngewerte im anhand der geförderten Gesamtfläche zu ermittelndem Durchschnitt eingehalten wurden, würde ausgeblendet, ob und zu welchem Grad Teilflächen durch Düngemittel belastet sind. Dies widerspräche ersichtlich dem Ziel, Belastungen auf allen Flächen, und damit auch auf Teilflächen, zu vermeiden bzw. zu verringern.

Ebenso verdeutlicht eine systematische Auslegung, dass auf den Düngeeintrag je Schlag abzustellen ist. So heißt es unter Ziffer I.3 1.3 der allgemeinen Zuwendungsvoraussetzungen, dass die Einhaltung aller flächenbezogenen und in den Fördermaßnahmen festgelegten Anforderungen sowie alle sonstigen flächenbezogenen Maßnahmen schlagbezogen zu dokumentieren sind. Dies ergibt bezogen auf den hiesigen Fall nur Sinn, wenn es auch auf eine schlagbezogene Beurteilung des Düngeeintrags ankommt. Ferner zeigt ein Vergleich mit der Vorschrift in Ziffer II.B 5.3 (Programm Freiwillige Gewässerschutzleistungen), dass der Richtliniengeber den Wortlaut „je Hektar“ in Ziffer II.A. 1.3 bewusst ohne den Zusatz „im Durchschnitt der Flächen“ gewählt hat und daher nicht bloß eine durchschnittliche Einhaltung der zulässigen Düngewerte relevant sein kann. So ist – anders als in Ziffer II.A 1.3 – gemäß Ziffer II.B 5.3 die Maßnahme nur förderfähig in Unternehmen, die keine Genehmigung nach der Düngeverordnung zur Ausbringung von Wirtschaftsdünger bis zu einer Höhe von 230 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr im Durchschnitt dieser Flächen in Anspruch nehmen.

Die schlagbezogenen Höchstmengen an Stickstoff und Phosphor sind auf einer Fläche von insgesamt 72,1487 ha nicht eingehalten worden. Konkret betrifft dies die Schläge 6... (7,3492 ha), 6... (4,2100 ha), 6... (24,4027 ha), 6... (5,7957 ha) 7... (3,2374 ha), 1... (9,0734 ha), 1... (7,5857 ha), 1... (1,8119 ha) und 1... (8,6831 ha). Bezüglich dieser Flächen hat der Beklagte eine Überschreitung der zulässigen Grenzwerte für Stickstoff und/oder Phosphor ermittelt. Für die von dem Beklagten aufgeführten Schläge ergibt sich aus den Nährstoffberechnungen (Bl. 277 ff. d. Verwaltungsvorgänge [VV], dort jeweils die unterste Spalte), dass die ermittelten Stickstoff- bzw. Phosphorwerte die zulässigen Grenzwerte überschreiten. Die Berechnungen beruhen auf von der Klägerin vorgelegte betriebliche Unterlagen, die von ihr am 23. Januar 2015 für richtig und verbindlich erklärt wurden. Soweit sich die Klägerin sodann auf die Fehlerhaftigkeit ihrer Unterlagen berief (vgl. den Aktenvermerk zur Anhörung am 5. August 2015 zu den Ergebnissen der Abschlusskontrolle, Bl. 453 d. VV), ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte an den im Rahmen der Abschlusskontrolle durchgeführten Berechnungen festhielt. Die Klägerin muss sich an die von ihr für verbindlich erklärten Unterlagen festhalten lassen. Im Übrigen hat sie die Fehlerhaftigkeit der eingestellten Werte im gerichtlichen Verfahren nicht mehr geltend gemacht.

Damit ergibt sich ein Auszahlungsbetrag in Höhe von 9.998,31 Euro.

Zugrunde zu legen ist eine Fläche von 175,4091 ha. Soweit der Beklagte eine Fläche von 177,0498 ha beantragt, der Beklagte aber nur eine Fläche von nur 175,4091 ha ermittelt hat, sind Fehler von der Klägerin nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Damit ergibt sich ausgehend von einem Zuwendungsbetrag von 120,00 Euro je ha ein Betrag von 21.049,09 Euro. Gemäß Art. 18 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 65/2011 ist dieser Betrag zu kürzen, weil die Klägerin gegen die Förderkriterien aus Ziffer II.A 1.3 der Richtlinie KULAP 2007 verstoßen hat.

Nach Art. 18 Abs. 1 lit. b) Verordnung (EU) Nr. 65/2011 wird die beantragte Beihilfe gekürzt oder verweigert, wenn mit der Beihilfegewährung verbundene Verpflichtungen nicht erfüllt werden. Nach Absatz 2 setzt der Mitgliedstaat den Betrag, um den die Beihilfe gekürzt wird, insbesondere auf der Grundlage von Schwere, Ausmaß und Dauer des festgestellten Verstoßes fest (zu diesen Begriffen vgl. die Unterabsätze in Absatz 2).

Die Dienstanweisung 9/2012 des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 30. Juli 2012, zuletzt geändert am 30. August 2013, setzt die europarechtlichen Vorgaben um. Bei der Dienstanweisung 9/2012 handelt sich um nicht um eine Rechtsnorm, sondern um eine ergangene Verwaltungsvorschrift. Sie begründet nicht unmittelbar Rechte und Pflichten für den Zuwendungsempfänger. Die Verwaltungsvorschrift soll die Ausübung des Ermessens intern reglementieren, um auf diese Weise eine möglichst einheitliche Verwaltungspraxis zu erreichen. Ein Zuwendungsempfänger kann also unter Berufung auf den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nur beanspruchen, dass die zuständige Behörde ihr Ermessen entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis ausübt. Die Dienstanweisung 9/2012 selbst stellt ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis der Beklagten dar, zumal eine abweichende Praxis von der Klägerin nicht vorgetragen wurde und auch nicht zu erkennen ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. März 2014 – 10 LB 94/12 – juris Rn. 38 f. m.w.N.).

Ziffer 4 der Dienstanweisung 9/2012 bestimmt, dass Kürzungen oder Ausschlüsse nach Art. 18 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 vorgenommen werden müssen, wenn eine oder mehrere Zuwendungsvoraussetzungen nicht erfüllt wurden. In diesen Fällen wird der Beihilfebetrag je nach Schwere, Ausmaß und Dauer des Verstoßes in allen Kulturgruppen des jeweiligen Förderprogramms gekürzt. Bei der Bewertung eines Verstoßes hängt die Schwere davon ab, welche Bedeutung hinsichtlich der Erreichung der Zielstellung der Maßnahme beizumessen ist. Das Ausmaß eines Verstoßes hängt davon ab, welcher Flächeninhalt betroffen ist. Für die Dauer eines Verstoßes ist entscheidend, wie lange seine Wirkung anhält und welche Möglichkeiten bestehen, die Auswirkungen abzustellen. Die Festlegung der prozentualen Kürzung hat gemäß den Vorgaben der Anlage 2 der Dienstanweisung 9/2012 zu erfolgen (vgl. Anlage 3, Ziffer 3.1). Danach werden Verstöße gemäß Art. 18 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 entsprechend der Schwere, der Dauer und/oder des Ausmaßes der Unregelmäßigkeit nach vier Klassifizierungen (leicht, mittel, schwer und sehr schwer) geahndet. Ein schwerer Verstoß liegt danach vor, wenn – wie hier (41,85 %) – mehr als 30 % der der für den Verstoß relevanten Fläche betroffen ist. Er hat eine Kürzung um „100 % (50-100%)“ zur Folge. Hierzu wird im Schreiben des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft hinsichtlich der Änderung der Dienstanweisung 9/2012 vom 16. November 2012 ausgeführt, dass die angegebenen Kürzungssätze vor dem Klammerzusatz Regelkürzungssätze und die Prozentwerte in Klammern Ermessensspannen darstellen. Vorliegend hat der Beklagte sein Ermessen zugunsten der Klägerin dahingehend betätigt, dass er die unterste Grenze des ihm zustehenden Ermessensspielraum herangezogen und eine Kürzung um 50 % vorgenommen hat. Ermessensfehler sind insoweit nicht ersichtlich, § 114 Satz 1 VwGO.

Es ergibt sich ein gekürzter Bewilligungsbetrag von 10.524,54 Euro.

Der Beklagte hat diesen Betrag zu Recht um 5 %, mithin um 526,23 Euro gekürzt. Die Kürzung beruht auf einem bei der Vor-Ort-Kontrolle im Juni 2014 festgestellten Verstoß gegen die Vorschriften über die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand – hier die gemäß Art. 6 Abs. 1 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 geforderten Vorgaben des § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der Verordnung über die Grundzüge der Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Direktzahlungsverpflichtung – DirektZahlVerpflV).

Folge des Verstoßes ist die Kürzung der gewährten Zahlungen gemäß Art. 51 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 65/2011, Art. 71 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. Nach letzter Vorschrift wird ein – wie hier – auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführender Verstoß im Allgemeinen um 3 % des Gesamtbetrags gekürzt. Nach Unterabs. 2 kann die Kürzung auf der Grundlage der – hier dementsprechend erfolgten – Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde auf 5 % erhöht werden (vgl. hier den Prüfbericht vom 11. Juli 2014, Bl. 150 ff., insbesondere Bl. 171, 182 d. VV). Ein Ermessensfehler hinsichtlich der hier vorgenommenen Anhebung des Kürzungssatzes auf 5 % ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insoweit gilt, dass bei Kürzungen Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße berücksichtigt werden, Art. 51 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005. Der Beklagte hat unter Verweis auf den Prüfbericht der Kontrollbehörde ausgeführt, dass es sich um einen schweren, aber nur einmaligen Verstoß handelt (vgl. Anlage 5 zur Auszahlungsbescheinigung vom 27. August 2015). Die Klägerin hat den Verstoß im verwaltungsbehördlichen Verfahren eingeräumt (vgl. das Schreiben vom 30. Juni 2014, Bl. 193 d. VV) und im Klageverfahren hierzu nichts weiter vorgetragen.

Nach alledem verbleibt ein Zuwendungsbetrag in Höhe von 9.998,31 Euro.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.