Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Urteil vom 29.06.2011 – 7 K 914/05

Die unter Nr. IV.2 im Bescheid der Beklagten vom 7. Oktober 2004 getroffene Gebührenfestsetzung in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Mai 2005 wird aufgehoben.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Die Klage richtet sich gegen die Festsetzung von Verwaltungsgebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung.

Der Kläger nimmt durch seinen Eigenbetrieb die Pflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß dem Brandenburgischen Abfall- und Bodenschutzgesetz (vgl. § 2 der Betriebssatzung für den Eigenbetrieb Kommunales Wirtschaftsunternehmen Entsorgung (KWU) vom 09. Dezember 1997 in der Fassung der 1. Änderung vom 05. Februar 2002 (bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis Oder-Spree Nr. 2 vom 22. Februar 2002, - BS a. F. -). Darüber hinaus hat der Eigenbetrieb KWU bis zum 31. Dezember 2009 die Aufgaben der unter Abfallwirtschaftsbehörde wahrgenommen, soweit diese nicht einem anderen Amt zugewiesen waren (vgl. § 2 der Betriebssatzung in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. September 2009).

Auf Antrag genehmigte die Beklagte mit Bescheid vom 7. Oktober 2004, zugestellt am 25. Oktober 2004, gegenüber dem Eigenbetrieb KWU die Nutzungsänderung eines Betriebsgebäudes zu einer Abfallumladestation auf dem Grundstück in XXX, XXX, Gemarkung XXX, Flur 6, Flurstücke XXX und XXX. Unter Nr. IV.2 des Bescheides setzte die Beklagte Gebühren in Höhe von 3.700,- Euro fest. Dabei bezog sie sich auf die Tarifstellen 1.1.1 und 1.4.2 der Anlage 1 zur Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 1. September 2003 – BbgBauGebO 2003 – und legte die vom Kläger angegeben Herstellungskosten von 600.000,- Euro zugrunde.

Am 19. November 2004 erhob der Eigenbetrieb KWU mit Schreiben seines Werkleiters vom 15. November 2004 Widerspruch bezüglich der Gebührenentscheidung. Hierzu berief er sich auf die Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 Gebührengesetz des Landes Brandenburg (in der bis zum 15. Juli 2009 geltenden Fassung – GebG a. F.) und machte insbesondere geltend, dass der Eigenbetrieb kein wirtschaftliches Unternehmen im Sinne der § 100 Abs. 1, 101 Abs. 1 Gemeindeordnung Brandenburg (GO) i. V. m. § 63 Landkreisordnung Brandenburg (LKrO) sei.

Der Landrat des Landkreises Oder-Spree wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2005, zugestellt am 3. Juni 2005, als unbegründet zurück und erhob hierfür Gebühren i. H. v. 700,- Euro. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass der Eigenbetrieb des Klägers ein kommunales Unternehmen sei, das im Bereich der Abfallentsorgung auch wirtschaftlich tätig werde. Insofern weiche die Rechtslage beispielsweise von derjenigen im Land Nordrhein-Westfalen ab, nach der entsprechende kommunale Entsorgungsunternehmen durch besondere gesetzliche Anordnung von der Gebührenpflicht ausgenommen seien.

Der Kläger hat am 30. Juni 2005 Klage erhoben, die zunächst zum Aktenzeichen 1 K 914/05 geführt wurde. Er vertieft sein Vorbringen zur fehlenden wirtschaftlichen Betätigung des Eigenbetriebs und macht insbesondere geltend, dass der Eigenbetrieb die öffentliche Aufgabe der Abfallentsorgung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe aus Gründen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes im Gemeinwohlinteresse wahrnehme. Diese öffentliche Aufgabe könne jedenfalls auf dem Gebiet der Entsorgung der überlassungspflichtigen Siedlungsabfälle (aus privaten Haushaltungen) nicht auf Dritte übertragen werden, weshalb der Kläger in diesem Bereich auch nicht am Wirtschaftsleben teilnehmen könne. Er könne insofern allenfalls Dritte bei der Aufgabenerledigung als Erfüllungsgehilfen heranziehen, was auch bei der Verwertung von Bio-, Grünabfällen, Papier, Altreifen und Altholz geschehe. Seine Aufgabenverantwortung als Entsorgungsträger lasse dies aber nach § 5 Abfallgesetz Brandenburg (BbgAbfG, nunmehr Brandenburgisches Abfall- und Bodenschutzgesetz – BbgAbfBodG; § 5 AbfG trat zum 1. August 2009 außer Kraft) unberührt.

Der Kläger beantragt,

die Gebührenfestsetzung in dem Bescheid der Beklagten vom 7. Oktober 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landkreises Oder-Spree vom 31. Mai 2005 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt der Klage unter Bezugnahme auf die Gründe des angegriffenen Bescheides und des Widerspruchsbescheides entgegen und trägt im Wesentlichen vor, hinsichtlich der Voraussetzung des Merkmals der wirtschaftlichen Betätigung sei auf § 100 Abs. 1 GO i. V. m. § 63 LKrO abzustellen. Insofern sei unerheblich, ob die wirtschaftliche Betätigung in den Bereich der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben falle oder nicht. Entscheidend sei allein die objektive Möglichkeit, die Leistung (durch einen Privaten) mit Gewinnerzielungsabsicht zu erbringen. Hierzu bezieht sie sich auf den Runderlass des Ministerium des Innern Nr. III 61/1994, 1.1. Die Leistungserbringung durch private Dritte mit Gewinnerzielungsabsicht sei bereits dadurch möglich, dass der Kläger Dritte im Rahmen der Aufgabenerledigung heranziehen könne, wie er das in Teilbereichen auch praktiziere. Es komme hingegen nicht darauf an, dass die Übertragung der öffentlichen Aufgabe in gewinnorientierte private Hände unmöglich sei. Ergänzend macht die Beklagte geltend, dass nach § 16 KrW-/AbfG die Übertragung der (öffentlichen) Pflichten auf Dritte sehr wohl möglich sei, während dies im Land Brandenburg im Bereich der Abwasserentsorgung gerade ausgeschlossen sei.

Die 1. Kammer hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 9. Juni 2009 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Seit dem 7. Januar 2010 wird das Verfahren der Zuständigkeit halber in der 7. Kammer unter dem Aktenzeichen 7 K 914/05 fortgeführt. Die Beteiligten haben sich schriftlich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg.

I. Die Klage ist zulässig.

Das Passivrubrum war von Amts wegen zu ändern, da sich die Klage nach dem objektiv erkennbaren Klagebegehren gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 8 Abs. 2 Satz 1 BbgVwGG richtigerweise gegen die Bürgermeisterin der Stadt XXX als die Behörde richtet, die den angefochtenen Gebührenbescheid erlassen hat. Der Kläger hat dem diesbezüglichen Hinweis des Gerichts nicht widersprochen.

Im Übrigen geht das Gericht im Wege der gebotenen Auslegung des schriftlichen Klageantrags davon aus, dass sich die Klage nicht (auch) gegen die sog. Gebührenentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2005 richtet. Denn insofern wäre die Klage unzulässig, weil diese Gebührenerhebung offensichtlich keine Außenwirkung entfaltet und damit kein Verwaltungsakt i. S. v. § 42 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 35 S. 1 BbgVwVfG a. F. gegeben ist, der Gegenstand einer statthaften Anfechtungsklage sein könnte. Zugleich fehlt es an einer möglichen Verletzung des Klägers in eigenen Rechten gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Denn der an den – rechtlich unselbständigen – Eigenbetrieb KWU des Klägers gerichtete Widerspruchsbescheid wurde vom Landrat als Behörde des klagenden Landkreises und damit für den Kläger als dahinter stehenden Rechtsträger erlassen. Eine diesbezügliche Anfechtungsklage wäre mithin als In-sich-Prozess unzulässig. Dahinstehen kann, ob der sog. Widerspruchsbescheid überhaupt zulässig ergehen durfte und ob nicht das Widerspruchsverfahren in analoger Anwendung von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO entbehrlich war, denn in Bezug auf den mit der Klage angegriffenen Gebührenbescheid der Beklagten enthält der Widerspruchsbescheid auch dem Anschein nach keine zusätzliche eigenständige Beschwer.

II. Die Klage ist auch begründet. Die angefochtene Gebührenfestsetzung im Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 7. Oktober 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des klagenden Landkreises vom 31. Mai 2005 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 2 Abs. 1 und 2, § 4 Abs. 2 Satz 1 Brandenburgische Baugebührenordnung vom 1. September 2003 – BbgBauGebO 2003 – i. V. m. den Tarifstellen 1.1.1 und 1.4.2 des dazu ergangenen Gebührenverzeichnisses (Anlage 1). Insofern sind Zweifel an der ermittelten Gebührenhöhe und -festsetzung weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.

Jedoch ist der Kläger entgegen der Auffassung der Beklagten - insofern auch abweichend von den früheren vorläufigen rechtlichen Hinweisen des Vorsitzenden der 1. Kammer sowie des seinerzeit zuständigen Berichterstatters und Einzelrichters der 7. Kammer - als Gemeindeverband nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG a. F. persönlich von Verwaltungsgebühren befreit. Die betreffende Amtshandlung, die erteilte Baugenehmigung der Beklagten, betrifft mit dem Eigenbetrieb KWU nämlich kein wirtschaftliches Unternehmen des Klägers im Sinne der Vorschrift.

Mit den Beteiligten geht das Gericht davon aus, dass der Begriff des wirtschaftlichen Unternehmens in § 8 Abs. 1 Satz 4 GebG a. F. nach Sinn und Zweck der Vorschrift dem kommunalrechtlichen Begriff des wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde und Gemeindeverbände entspricht (vgl. VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 2. Dezember 2010 – 5 K 1923/07 -, zit. n. juris, Rz. 20). Das sind solche kommunalen Unternehmen i. S. des bei Erlass des angegriffenen Bescheides bzw. des Widerspruchsbescheides noch geltenden § 101 Gemeindeordnung in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2004 (GVBl. I, 59 – 60; vgl. nunmehr inhaltsgleich § 92 BbgKVerf), die sich gemäß § 100 Abs. 1 GO wirtschaftlich betätigen (vgl. nunmehr § 91 BbgKVerf). Unter wirtschaftlicher Betätigung versteht das Gesetz das Herstellen, Anbieten oder Verteilen von Gütern, Dienstleistungen oder vergleichbaren Leistungen, die ihrer Art nach auch mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnten. Es setzt damit eine in diesem Sinne definierte Teilnahme der Gemeinde am Wirtschaftsleben, also gegenüber anderen Marktteilnehmern voraus, wobei es ausdrücklich nicht auf die Gewinnerzielungsabsicht der Kommune, sondern nur auf eine bei dieser Betätigung – sei es durch Dritte - mögliche Gewinnerzielungsabsicht ankommt. Eine solche wirtschaftliche Betätigung ist jedenfalls bei der Abfallentsorgung aus privaten Haushaltungen (Siedlungsabfälle), für die die genehmigte Umladestation weit überwiegend in Anspruch genommen wird (vgl. Anlage 5 zur Betriebsbeschreibung) und der sie daher zuzuordnen ist, nicht gegeben, weil der Kläger insoweit als öffentlich-abfallrechtlicher Entsorgungspflichtiger tätig wurde und sich der Organisationsform des Eigenbetriebs nur zur Erfüllung der ihm abfallrechtlich obliegenden Pflichtaufgaben bediente, die er insofern auch nicht einem privaten Dritten übertragen kann (vgl. VG Frankfurt (Oder), Urteil der 5. Kammer vom 2. Dezember 2010, a. a. O.).

Soweit der Kläger die Organisationsform des Eigenbetriebs gewählt hat, liegt zwar nach § 101 Abs. 3 Nr. 1 GO ein kommunales Unternehmen vor. Dies lässt aber keinen zwingenden Rückschluss auf die wirtschaftliche Betätigung zu. Denn unabhängig von dem Zweck einer wirtschaftlichen Betätigung nach §§ 100 Abs. 1, 101 Abs. 1 GO durfte der Kläger auch zur Erfüllung einer gesetzlichen Pflichtaufgabe gemäß § 101 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 63 Abs. 1 Landkreisordnung für das Land Brandenburg (LKrO) ein Unternehmen gründen oder erwerben. Die Landkreise und kreisfreien Städte sind öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW-/AbfG – und nehmen als solche die ihnen obliegenden Aufgaben als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben wahr (§ 2 Abs. 1 Brandenburgisches Abfallgesetz – BbgAbfG -; seit 1. August 2009 § 2 Brandenburgisches Abfall- und Bodenschutzgesetz – BbgAbfBodG -). Dem entspricht es, dass dem Eigenbetrieb KWU durch Beschluss des Kreistages die Pflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit Ausnahme der Errichtung und der Betreibung einer Abfallbehandlungsanlage gemäß dem BbgAbfG übertragen wurden und er darüber hinaus bis zum 31. August 2009 grundsätzlich die Aufgaben der Unteren Abfallwirtschaftsbehörde wahrgenommen hat (vgl. § 2 der Betriebssatzung; Urteil der 5. Kammer VG Frankfurt (Oder) vom 2. Dezember 2010 a. a. O.).

Aus der Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im abfallrechtlichen Sinne folgt zugleich, dass der Eigenbetrieb nicht wie ein wirtschaftlicher Unternehmer tätig wird. Er bietet keine Dienstleistung oder vergleichbare Leistung an, die ihrer Art nach auch mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden kann. Seine Tätigkeit auf dem Gebiet der Abfallentsorgung insbesondere gegenüber den Erzeugern oder Besitzern von Abfällen aus privaten Haushaltungen, die insoweit nach § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG Überlassungspflichten treffen, ist keine Teilnahme am Wirtschaftsverkehr, sondern die Wahrnehmung einer dem Kläger allein obliegenden öffentlich-rechtlichen Aufgabe im Rahmen der Zuständigkeit als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG. Diese Aufgabe – bezogen auf Abfälle aus den privaten Haushaltungen - kann der Kläger nach § 15 Abs. 2 i. V. m. §§ 16, 17 oder 18 KrW-/AbfG auch nicht auf Dritte – ggf. private Entsorgungsträger – übertragen (vgl. VG Frankfurt (Oder), Urteil der 5. Kammer vom 2. Dezember 2010, a. a. O., Rz. 22; bezogen auf die ähnliche Fallgestaltung bei der Abwasserentsorgung VG Cottbus, Urteil vom 28. September 1995 – 2 K 351/93 -, EA S. 8 f.). Ob die wirtschaftliche Betätigung auch deshalb zu verneinen ist, weil ihm im Rahmen der Aufgabenerfüllung eine Gewinnerzielung nach § 9 Abs. 1 BbgAbfG (nunmehr § 9 Abs. 1 BbgAbfBodG) untersagt ist, bedarf danach keiner Entscheidung.

Soweit dem gegenüber vor allem mit dem Hinweis auf die rechtlich – hier nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG unstreitig - mögliche Beteiligung (privater) Dritter im Rahmen der Aufgabenerledigung vertreten wird, dass auch die Wahrnehmung hoheitlicher, pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen im Bereich der Daseinsvorsorge einschließlich der Abwasser- und Abfallentsorgung eine wirtschaftliche Betätigung gemäß § 100 Abs. 1 GO darstelle, ist dem so nicht zu folgen (vgl. Seeberg, LKV 1995, 353, 354; Benedens, in: Schumacher (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Brandenburg (Stand: Juni 2008), Anm. 2.2 zu § 100 GO; Obermann, in Schumacher (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Brandenburg (Stand: Oktober 2009), Anm. 2.1 zu § 91 BbgKVerf). Denn es fehlt die gemäß § 100 Abs. 1 GO erforderliche Dienstleistung oder vergleichbare Leistung seitens der Gemeinde bzw. hier des Gemeindeverbandes. Die rechtlich mögliche Einbindung privater Dritter als Beauftragte des Klägers bei der Aufgabenerledigung könnte nämlich nur einen Teilbereich der vom Eigenbetrieb übernommenen Aufgaben des Klägers abdecken. Hiervon nicht umfasst wäre die eigentliche Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Verhältnis zu den Erzeugern und Besitzern des zu überlassenden Abfalls. Soweit im Übrigen im Verhältnis gegenüber dem Kläger private Dritte in dessen Auftrag als Erfüllungsgehilfen Teile der Aufgabenerledigung ggf. auch in größerem Umfang, d. h. etwa den Betrieb einer Abfallannahmestelle, das Einsammeln von Abfall etc. – an seiner statt wahrnehmen könnten, genügt dies nicht für die Annahme einer wirtschaftlichen Betätigung des Klägers, auf die § 100 Abs. 1 GO abstellt. Denn durch die eigene Wahrnehmung seiner öffentlich-rechtlichen Aufgaben in der rechtlich unselbständigen Organisationseinheit des Eigenbetriebs nimmt der Kläger nicht sich selbst gegenüber am Wirtschaftsleben teil und erbringt insofern (ebenfalls) keine Dienstleistung oder vergleichbare Leistung.

Ein Ausschluss der Gebührenfreiheit folgt auch nicht aus § 8 Abs. 2 GebG a. F., wonach die Gebührenbefreiung nicht eintritt, soweit die in Absatz 1 Genannten berechtigt sind, von ihnen zu zahlende Gebühren Dritten aufzuerlegen. Denn nach der Rechtsprechung ist hierfür erforderlich, dass die Gebühr unter Wahrung ihrer „Nämlichkeit“ unmittelbar und im Wesentlichen unverändert Dritten auferlegt werden kann, ohne dass sie vorher – etwa im Wege der Aufnahme in eine Kostenkalkulation – in „Gemeinkosten“ ein- und darin untergeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 2007 – 9 C 2.07 -, juris Rz. 22 f.; OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 1979 – II A 2373/78 –, juris Rz. 8 ff.; VG Frankfurt (Oder), Urteil der 5. Kammer vom 2. Dezember 2010, a. a. O., juris Rz. 24 m. w. N.). Insofern hat sich allerdings mit der Neufassung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 2. Alt. GebG n. F. durch Hinzufügung der weiteren Ausnahme von der Gebührenbefreiung bei einer möglichen Umlegung der Gebühr „in sonstiger Weise“ auf Dritte erheblich geändert. Danach wird in vergleichbaren Fallkonstellationen die Frage der wirtschaftlichen Betätigung eines kommunalen Unternehmens gebührenrechtlich wohl unerheblich sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124 a Abs. 1 VwGO sind nicht ersichtlich.

Der Streitwert wird auf 3.700,00 Euro festgesetzt.

Die Wertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz und entspricht dem streitbefangenen Gebührenbetrag.