Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Urteil vom 03.03.2021 – 2 K 3405/17

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin steht als Beamtin im Dienst des Beklagten. Sie begehrt mit ihrer Klage die Zahlung eines höheren Aufstockungsbetrags zur Sonderzahlung für das Jahr 2008.

Nach Maßgabe des Brandenburgischen Sonderzahlungsgesetzes für die Jahre 2007 bis 2009 (BbgSZG 2007-2009) erhalten unter anderem Beamte des Landes (Brandenburg) eine Sonderzahlung als Besoldungsbestandteil (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BbgSZG 2007-2009), wenn sie am 1. Dezember in einem Beamtenverhältnis zum Beklagten stehen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSZG 2007-2009). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgSZG 2007-2009 besteht die Sonderzahlung aus einem Grundbetrag und einem Aufstockungsbetrag. Für Beamte beträgt der Grundbetrag 500 Euro (§ 6 Halbsatz 1 BbgSZG 2007-2009). Der Aufstockungsbetrag beträgt für Beamte bis zu 540 Euro (§ 7 Abs. 1 Halbsatz 1 BbgSZG 2007-2009). Die genaue Höhe des Aufstockungsbetrags wird durch § 7 Abs. 2 und 3 BbgSZG 2007-2009 wie folgt näher geregelt: Die Höhe des Gesamtbetrages für die Aufstockung beträgt für die Beamten in einem Kalenderjahr 24 vom Hundert der zu erwartenden Steuermehreinnahmen des Landes gegenüber den im Haushaltsplan veranschlagten Steuereinnahmen (Abs. 2). Das für Finanzen zuständige Mitglied der Landesregierung setzt jeweils bis zum 15. November des Jahres die Höhe des Gesamtbetrages für die Aufstockung sowie die Aufstockungsbeträge nach Absatz 1 fest und macht sie im Amtsblatt für Brandenburg bekannt (Abs. 3).

Diese Vorschriften gehen auf die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen zurück. In dem entsprechenden Bericht (LT-Drucksache 4/3657) heißt es zur Begründung des § 7 Abs. 2 auf Seite 8 wie folgt:

„Die Gesamthöhe der Aufstockung in einem Kalenderjahr wird auf 24 vom Hundert der zu erwartenden Steuermehreinnahmen des Landes gegenüber den im Haushaltsplan (ohne Nachträge) veranschlagten Steuereinnahmen festgelegt. Bezugsgröße sind die reinen Steuereinnahmen (Kapitel 20 010, HGr. 0 ohne OGr. 9) des Landes ohne Länderfinanzausgleich und Ergänzungszuweisungen des Bundes zum Ausgleich von Fehlbeträgen. Orientierungsgröße ist der Soll-Ist-Vergleich nach dem Ergebnis der November-Steuerschätzung.“

Die sog. November-Steuerschätzung wird vom Arbeitskreis Steuerschätzungen erstellt. Er ist ein Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, dem neben dem federführenden Bundesministerium der Finanzen das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, fünf Wirtschaftsforschungsinstitute, das Statistische Bundesamt, die Deutsche Bundesbank, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, die Länderfinanzministerien und die Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände angehören. Auf der Grundlage der vom Arbeitskreis erarbeiteten Prognose berechnet das Finanzministerium des Landes Baden-Württemberg eine sogenannte Regionalisierung der Schätzungsergebnisse für alle Länder, wobei das Ergebnis der Regionalisierung ausschließlich für die Länder bestimmt ist und nur internen Zwecken ihrer Haushalts- und Finanzplanung dient.

Der Minister der Finanzen des Landes Brandenburg gab mit Bekanntmachung vom 13. November 2008, veröffentlicht im Amtsblatt für Brandenburg vom 10. Dezember 2008, u.a. bekannt, dass der Gesamtbetrag für die Aufstockung auf 5.424.000,00 Euro und der Aufstockungsbetrag der Sonderzahlung für aktive Beamte und Richter für das Jahr 2008 gemäß § 7 BbgSZG 2007 - 2009 für die Jahre 2007 bis 2009 auf 168,00 Euro festgesetzt wird.

Bei der Ermittlung der zu erwartenden Steuermehreinnahmen ging der Minister zunächst von der November-Steuerschätzung 2008 und dann von dem Ergebnis der Regionalisierung derselben durch das Land Baden-Württemberg aus. Anpassungen nahm der Minister sodann insofern vor, als er an drei Stellen von dem Regionalisierungsergebnis des Landes Baden-Württemberg (rund 156 Mio. Euro) abwich, und zwar bei der Lohnsteuer (+ 35,0 Mio. Euro), bei der Umsatzsteuer (- 111,6 Mio. Euro) und bei der Grunderwerbsteuer (- 5,4 Mio. Euro). Dadurch sank das Ergebnis der Steuerschätzung um insgesamt 82 Mio. Euro gegenüber der Regionalisierung. Unter Zugrundelegung dessen ergab sich eine positive Differenz in Höhe von 22,6 Mio. Euro zwischen dem Ergebnis der Steuerschätzung und dem Ansatz im Haushaltsplan als Basis für die Berechnung der Aufstockungsbeträge. Tatsächlich betrugen die nachträglich errechneten Steuermehreinnahmen 136,10 Mio. Euro.

Zu den Gründen der Abweichungen bei der Umsatz- und der Grunderwerbsteuer heißt es in einem in Vorbereitung eines Gesprächs mit der Gewerkschaft der Polizei zum Thema „Berechnung des Aufstockungsbetrages Sonderzahlung 2008“ am 13. Februar 2009 angefertigten Aktenvermerk des Ministeriums der Finanzen des Beklagten wie folgt:

„Bei der Umsatzsteuer wurden hingegen die Erwartungen um 111,6 Mio. Euro abgesenkt. Ursächlich hierfür war, dass das monatliche örtliche Umsatzsteueraufkommen (100 % vor LFA) in den Vorjahren seit 2002 (mit Ausnahme 2004) im November und Dezember i.d.R. nicht höher gewesen ist als im Oktober. Zudem waren die Steigerungsraten des Umsatzsteueraufkommens gegenüber dem Vorjahr seit August 2008 stark rückläufig und seit September 2008 sogar negativ. Da das Umsatzsteueraufkommen im Oktober 2008 nur bei 205,6 Mio. Euro lag, war die Prognose von jeweils 209,4 Mio. Euro für die Monate November und Dezember (als Teil der MdF-Schätzung) bereits als optimistisch zu bezeichnen. […]

Bei der Grunderwerbsteuer wurde ein Abschlag von 5,4 Mio. Euro gegenüber der Regionalisierung vorgenommen, da das Brandenburger Aufkommen von Januar bis Oktober um rd. 33% unter dem Vorjahresergebnis lag, was sich nicht in der Regionalisierung widerspiegelte.“

Der Klägerin wurde die Sonderzahlung einschließlich des streitgegenständlichen Aufstockungsbetrags in Höhe von 168,00 Euro im Februar 2009 ausgezahlt. Sie erhob am 26. September 2011 Widerspruch gegen ihre Bezügemitteilung für den Monat Februar 2009. Zur Begründung führte sie unter anderem an, dass sowohl nach der Steuerschätzung des Arbeitskreises als auch nach dem Ergebnis der Regionalisierung die Steuermehreinnahmen ausreichend gewesen seien, um einen Aufstockungsbetrag in voller Höhe von 540 Euro auszuzahlen. Die Differenz zwischen dem Ergebnis der Schätzung des Ministers der Finanzen (22,6 Mio. Euro) und dem Ist-Ergebnis der Steuermehreinnahmen (136,10 Mio. Euro) sei zudem so groß, dass dem Grundsatz der angemessenen Beteiligung der Beamten des Landes an den Steuermehreinnahmen nicht hinreichend Rechnung getragen werde.

Nachdem das Widerspruchsverfahren zunächst ruhend gestellt worden war, wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 10. Juli 2017 zurück. Es könne kein höherer Aufstockungsbetrag gewährt werden. Der Umstand, dass die tatsächlichen Steuereinnahmen höher gewesen seien als prognostiziert, sei nach dem besoldungsrechtlichen Grundsatz der Gesetzesbindung unbeachtlich, weil das Gesetz keine nachträgliche Korrektur der Schätzung mit der Folge einer entsprechenden Anpassung des Aufstockungsbetrags vorsehe. Auch die Prognose selbst sei nicht zu beanstanden, wie das Verwaltungsgericht Cottbus in seinem Urteil vom 28. Juni 2013 (VG 4 K 48/10) festgestellt habe.

Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin gegen Empfangsbekenntnis am 11. September 2017 zugestellt.

Am 23. September 2017 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie im Wesentlichen wie folgt vor:

Die Klage sei zulässig. Die Erhebung eines Widerspruchs bereits im Haushaltsjahr 2008 bzw. 2009 sei nicht erforderlich gewesen, weil nicht eine verfassungswidrig zu niedrige Besoldung, sondern eine fehlerhafte Berechnung des Aufstockungsbetrages gemäß den gesetzlichen Bestimmungen geltend gemacht werde.

Die Klage sei auch begründet. Die Berechnung und Auszahlung des Aufstockungsbetrags in Höhe von nur 168,00 Euro anstelle von 540,00 Euro sei rechtswidrig, weil 24 vom Hundert der nach dem regionalisierten Ergebnis der Steuerschätzung des Arbeitskreises Steuerschätzung beim BMF zu erwartenden Steuermehreinnahmen des beklagten Landes gegenüber den im Haushaltsplan veranschlagten Steuereinnahmen ausgereicht hätten, um den Maximalbetrag auszuzahlen. Das Gesetz stelle maßgeblich auf das Ergebnis jener Schätzung und nicht auf eine eigene Schätzung des Ministers für Finanzen des Landes Brandenburg ab. Gem. § 7 Abs. 3 BbgSZG 2007-2009 sei zwar das für Finanzen zuständige Mitglied der Landesregierung zuständig. Daraus ergebe sich aber kein eigener Einschätzungsspielraum des Ministers. Der Begriff der Festsetzung bedeute nur, dass auf der Grundlage der November-Steuerschätzung der Aufstockungsbetrag zu berechnen sei.

Auch aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass ein Soll-Ist-Vergleich „nach dem Ergebnis der November-Steuerschätzung“ als Bezugsgröße gemeint sei. Die Bezeichnung „der November-Steuerschätzung“ lasse keinen Spielraum für die Annahme eines eigenen Einschätzungsspielraums des Ministers.

Die Intention des Gesetzgebers, die Landesbeamten an dem tatsächlichen Steuerertrag bei steigenden Steuereinnahmen teilhaben zu lassen, nachdem sie zuvor einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung geleistet hätten, lasse ebenfalls nur den Schluss zu, dass die November-Steuerschätzung des Arbeitskreises, regionalisiert durch das Ministerium der Finanzen des Landes Baden-Württemberg gemeint gewesen sei und nicht eine unter Umständen auch durch politische Erwägungen bedingte Anpassung durch den Minister der Finanzen.

Dieses Ergebnis werde durch den Zeitpunkt der Schätzung, auf den das Gesetz abstelle, bestätigt. Der 15. November sei das Datum, zu dem üblicherweise die November-Schätzung des Arbeitskreises veröffentlicht werde. Hätte der Gesetzgeber eine Anpassung dieser Schätzung gewollt, hätte er dem Minister der Finanzen eine angemessene Zeit nach Vorliegen der Zahlen des Arbeitskreises zubilligen und den Zeitpunkt der Festsetzung und Bekanntgabe nach hinten verlegen müssen.

Jedenfalls hätte die Schätzung des Ministers der Finanzen auf die Schätzungsgrundlagen des Arbeitskreises und die Regionalisierung derselben Bezug nehmen müssen. Die Steuerschätzung des Arbeitskreises und die Regionalisierung durch das Ministerium der Finanzen des Landes Baden-Württemberg enthielten bereits eine hinreichend konkrete Prognose für das Land Brandenburg. Eine Anpassung dieser Zahlen setze eine Auseinandersetzung mit den Grundlagen jener Schätzungen voraus, die nicht stattgefunden habe.

Die Annahme des Ministers, das Umsatzsteueraufkommen für November und Dezember werde gegenüber den Vormonaten geringer ausfallen, sei offenkundig bezogen auf die mehrjährigen Ist-Zahlen, die weder in den Zahlen für 2007 noch in denen für 2008 - bis einschließlich Oktober - eine Grundlage gehabt hätten. In den Monaten November und Dezember 2017 sei es nur zu einer geringfügigen Abnahme des Umsatzsteueraufkommens gegenüber den Vormonaten gekommen. Bei insgesamt im Jahr 2008 deutlich gestiegenen Umsatzsteuereinnahmen sei der Abschlag für die Monate November und Dezember 2008 deshalb nicht gerechtfertigt gewesen.

Spätestens zum Zeitpunkt der Auszahlung habe der Minister der Finanzen die offensichtlich unzutreffenden Annahmen seiner Schätzung korrigieren und den Auszahlungsbetrag auf Basis der zum Zeitpunkt der Auszahlung bekannten Ist-Zahlen neu berechnen müssen. Denn aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass der Gesetzgeber eigentlich eine nach Möglichkeit an den Ist-Zahlen der Steuermehreinnahmen orientierte Berechnung des Aufstockungsbetrages vorgesehen habe.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung der Bezügemitteilung der Zentralen Bezügestelle des Landes Brandenburg (ZBB) für Februar 2009 und des Widerspruchsbescheids der ZBB vom 10. Juli 2017 zu verurteilen, an sie weitere 372,00 Euro brutto bzw. den sich daraus ergebenden Nettobetrag nebst Prozesszinsen in gesetzlicher Höhe seit Rechtshängigkeit als Sonderzahlung für das Jahr 2008 zu zahlen;

hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, ihr weitere 372,00 Euro brutto bzw. den sich daraus ergebenden Nettobetrag nebst Prozesszinsen in gesetzlicher Höhe seit Rechtshängigkeit als weitere Sonderzahlung für das Jahr 2008 zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt ergänzend zur Begründung seiner Widerspruchsentscheidung im Wesentlichen vor: Die Annahme, bei der Ermittlung der zu erwartenden Steuermehreinnahmen sei zwingend das Regionalisierungsergebnis der November-Schätzung des Bund-Länder-Arbeitskreises Steuerschätzung unverändert zu übernehmen gewesen, finde im Gesetz keinerlei Grundlage, denn der Arbeitskreis finde dort keine Erwähnung. Die einzige in Betracht kommende Beziehung zwischen dem Gesetzeswortlaut und dem Arbeitskreis bestehe darin, dass der Arbeitskreis regelmäßig im November seine Steuerschätzung vornehme und die Festsetzung des Aufstockungsbetrags zum 15. November zu erfolgen gehabt habe. Aus diesem zeitlichen Aspekt ergebe sich jedoch keinesfalls, dass das Regionalisierungsergebnis des Arbeitskreises unverändert bei der Ermittlung der zu erwartenden Steuermehreinnahmen habe übernommen werden müssen. Hätte der Gesetzgeber dies so gewollt, hätte er dies auch im Gesetzestext ausdrücklich so geregelt. In Ermangelung weitergehender Regelungen zum Verfahren der Ermittlung der zu erwartenden Steuermehreinnahmen sei davon auszugehen, dass dem Minister auch die Ermittlung der zu erwartenden Steuermehreinnahmen obliege. Ihm stehe insoweit ein Einschätzungsspielraum zu.

Aus der Bezugnahme im Gesetzestext auf den Haushaltsplan sei zu schließen, dass der Gesetzgeber an das bisher im Rahmen der Haushaltsplanung übliche Verfahren habe anschließen wollen. Dieses Verfahren habe seit jeher so ausgesehen, dass zwar die Steuerschätzung des Arbeitskreises zu Grunde gelegt werde, aber vom Ministerium der Finanzen überprüft und regelmäßig unter Berücksichtigung eigener Erkenntnisse angepasst werde. Allein mit den Berechnungsergebnissen des Landes Baden-Württemberg lasse sich nämlich das Ziel der Steuerschätzung, die zu erwartenden Einnahmen aus Steuern und Finanzausgleich der jeweiligen Gebietskörperschaft in dem jeweiligen Kalenderjahr möglichst präzise vorherzusagen, nicht erreichen. Daher sei eine landesinterne Modifikation der Regionalisierungsergebnisse des Landes Baden-Württemberg notwendig und von jeher üblich. Bereits während der Haushaltsaufstellung berücksichtige das Ministerium der Finanzen neben den von Baden-Württemberg berechneten Regionalisierungsergebnissen der Steuerschätzung auch sonstige Kassen- und Abrechnungseffekte sowie gesonderte Risikovorsorgeposten für die demographische Entwicklung, eine ggf. abweichende regionale Wirtschaftsentwicklung sowie als gesichert anzusehende steuerliche Rechtsänderungen, die in der Steuerschätzung noch nicht berücksichtigt worden seien. Die Ansätze der Steuereinnahmen im Haushaltsplan wichen daher regelmäßig von der durch das Land Baden-Württemberg berechneten Regionalisierung der Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzung ab. Um die im Gesetz angeordnete Relation - erwartetes Steuerplus/Haushaltsplan - einzuhalten, müsse die Steuerprognose für das laufende Jahr dieselben systematischen Prinzipien erfüllen wie die entsprechenden Ansätze im Haushaltsplan. Dementsprechend sei das Regionalisierungsergebnis aus Baden-Württemberg unter Anwendung der bei der Haushaltsaufstellung geltenden Korrekturprinzipien an die Verhältnisse im Land Brandenburg anzugleichen gewesen.

Durch eine Vereinbarung zu Musterverfahren (Musterklagen) wegen der Widersprüche und Klagen zur Sonderzahlung 2008 (Aufstockungsbetrag) vom 16. August 2017 zwischen dem Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg und den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bzw. Berufsverbände, vertreten durch den Deutschen Gewerkschaftsbund, dbb beamtenbund und tarifunion und den Deutschen Richterbund, ist unter anderem das vorliegende Verfahren als Musterverfahren ausgewählt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (eine Beiakte) verwiesen.

I. Die Klage, über die die Kammer nach § 101 Abs. 2 VwGO auf Grund entsprechender Einverständniserklärungen ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist zulässig.

Offen bleiben kann, welche Klageart für das Begehren der Klägerin statthaft ist. Jedenfalls kann sie nicht (allein) im Wege der allgemeinen Leistungsklage unmittelbar auf Zahlung eines höheren Aufstockungsbetrags klagen. Denn ein Anspruch auf Gewährung des Aufstockungsbetrags ergibt sich nicht bereits unmittelbar aus § 7 Abs. 2 BbgSZG 2007-2009. Der Aufstockungsbetrag ergibt sich aus dieser Vorschrift nur dem Grunde und der Bezugsgröße nach. Die abschließende Festlegung der konkreten Höhe ist nach § 7 Abs. 3 BbgSZG 2007-2009 hingegen ministerieller Bestimmung überlassen. Erst die bekanntzumachende Festsetzung nach § 7 Abs. 3 BbgSZG 2007-2009 gibt dem Anspruch der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger auf die jährliche Sonderzahlung nach § 1 Abs. 1 BbgSZG 2007-2009 in Bezug auf den Aufstockungsbetrag nach § 7 BbgSZG 2007-2009 die abschließende Gestalt (vgl. dazu näher unten). Für das hier allein streitgegenständliche Jahr 2008 hat der Minister der Finanzen den Aufstockungsbetrag endgültig auf 168,00 Euro festgesetzt. Die Gewährung eines höheren Aufstockungsbetrags setzt deshalb zunächst eine entsprechende (rückwirkende) Neufestsetzung durch den Minister voraus.

Ob es sich bei der im Amtsblatt für das Land Brandenburg bekanntgemachten Festsetzung des Aufstockungsbetrags um einen (in der Form einer personenbezogenen Allgemeinverfügung erlassenen) Verwaltungsakt (so für die Herabsetzung der Höhe des Kaufkraftausgleichs für Beamte mit dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland durch ministerielle Regelung: BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1971 – 6 C 25.94 –, VerwRspr 1972, 439), eine Rechtsverordnung oder um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift mit atypischer Außenwirkung (so für die Festlegung sozialhilferechtlicher Regelsätze durch Runderlass der zuständigen Landesbehörde: BVerwG, Beschluss vom 25. November 1993 – 5 N 1/92 –, NVwZ 1994, 1213) handelt, kann dahinstehen. Im ersten Fall wäre die Verpflichtungsklage statthaft, die sofern man eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 4 VwGO auf Verpflichtungsklagen befürwortet (dagegen allerdings: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. März 2016 – OVG 6 B 61/15 –, beck-online Rn. 76 ff.) mit einer allgemeinen Leistungsklage auf Zahlung kombiniert werden könnte. In den letzten beiden Fällen handelte es sich um eine sog. Normerlassklage, für die entweder die allgemeine Feststellungsklage oder die allgemeine Leistungsklage (vgl. zum diesbezüglichen Streitstand: Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 49) als statthafte Klageart anzusehen wäre. Die Klageanträge wären nach dem erkennbaren Klagebegehren (§ 88 VwGO) ggf. entsprechend auszulegen bzw. umzudeuten. In allen Fällen lägen auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Insbesondere stünde einer Verpflichtungsklage nicht die Bestandskraft der Festsetzung für das Jahr 2008 entgegen. Die Widerspruchsfrist, die wegen des Fehlens einer Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO ein Jahr ab Bekanntmachung der Festsetzung betragen hätte, war im Zeitpunkt der Widerspruchserhebung im Jahr 2011 zwar bereits seit Langem abgelaufen. Da sich der Beklagte aber in seinen Widerspruchsbescheiden sachlich auf die Widersprüche eingelassen hat, anstatt sie als unzulässig zurückzuweisen, wäre insoweit Heilung eingetreten.

II. Die Klage ist aber unbegründet. Einer Neufestsetzung des Aufstockungsbetrags für das Jahr 2008 steht bereits entgegen, dass die Klägerinnen eine höheren als den festgesetzten Aufstockungsbetrag nicht zeitnah, d. h. spätestens im Haushaltsjahr 2009, geltend gemacht hat (1.). Im Übrigen erweist sich die Festsetzung als rechtmäßig (2.).

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfen Besoldungsansprüche, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, der vorherigen Geltendmachung (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2017 – 2 C 60/16 –, juris Rn. 15). Unmittelbar aus dem Gesetz ergibt sich eine Besoldungsleistung, wenn über ihre Festsetzung und Zahlung durch bloße Rechtsanwendung der Behörden entschieden werden kann, wie etwa im Fall der Zahlung des Grundgehalts oder der Festsetzung der Versorgungsbezüge durch Versorgungsfestsetzungsbescheid. Nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben sich demgegenüber Besoldungsansprüche, die zunächst einer Klärung ihrer normativen Grundlagen bedürfen (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 16 f.).

Diese Anspruchsvoraussetzung, die das Entstehen des Anspruchs an die Erfüllung einer Rügepflicht knüpft, ist Ausdruck des beamtenrechtlichen Grundsatzes, dass Beamte die nach den Umständen gebotene Rücksicht auf berechtigte Belange des Dienstherrn nehmen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 – 2 C 33/09 –, juris Rn. 14).

Dies zu Grunde gelegt, oblag es der Klägerin, einen Anspruch auf einen höheren Aufstockungsbetrag bei dem Beklagten geltend zu machen; denn bei diesem Anspruch handelt es sich um einen solchen, der sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt (a). Dieser Obliegenheit ist sie durch ihren Widerspruch im Jahr 2011 zu spät nachgekommen; der Widerspruch hätte spätestens am 31. Dezember 2009 erhoben werden müssen (b).

a) Der Anspruch auf den Aufstockungsbetrag ergibt sich - wie schon oben dargelegt - nicht abschließend aus § 7 Abs. 2 BbgSZG 2007-2009. Er wird dort nur dem Grunde und der Bezugsgröße nach geregelt. Die Bestimmung seiner Höhe obliegt nach § 7 Abs. 3 BbgSZG 2007-2009 dem Minister der Finanzen.

Nach seinem Wortlaut und seiner systematischen Stellung kann § 7 Abs. 3 BbgSZG 2007-2009 nur so verstanden werden, dass die dem Minister der Finanzen nach dieser Vorschrift obliegende Festsetzung der Höhe des Gesamtbetrages für die Aufstockung sowie der Aufstockungsbeträge die Kompetenz miteinschließt, die zu erwartenden Steuermehreinnahmen nach § 7 Abs. 2 BbgSZG 2007-2009 im Vorfeld der Festsetzungen eigenständig zu ermitteln (so auch VG Cottbus, Urteil vom 28. Juni 2013 - VG 4 K 48/10 -, juris Rn. 28). Andernfalls hätte es nahegelegen, dem Minister lediglich die Bekanntmachung anstelle auch der Festsetzung der Höhe des Gesamtbetrages für die Aufstockung sowie der Aufstockungsbeträge zu übertragen.

Soweit die Klägerin hiergegen einwendet, dass sich aus der Entstehungsgeschichte, insbesondere den Gesetzgebungsmaterialien, ergebe, dass vom Minister lediglich die sog. November-Schätzung des Arbeitskreises Steuerschätzung bzw. die aus ihr folgende Regionalisierung durch das baden-württembergische Finanzministerium unverändert zu übernehmen gewesen sein, überzeugt dies nicht. Aus der von der Klägerin in Bezug genommenen Passage in dem Bericht zur Beschlussempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen, dass Orientierungsgröße der Soll-Ist-Vergleich „nach dem Ergebnis der November-Steuerschätzung“ sei, ergibt sich gerade nicht zwingend, dass das Ergebnis der November-Steuerschätzung unverändert zu übernehmen war. Denn das Wort „nach“ kann auch in einem zeitlichen Sinn in der Weise verstanden werden, dass der Minister einen (eigenen) Soll-Ist-Vergleich nach Vorliegen der November-Steuerschätzung vornimmt, die hierfür lediglich den Ausgangspunkt bildet. Hierfür spricht auch die Verwendung des Wortes „Orientierungsgröße“ (so auch VG Potsdam, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 2 K 4196/17 –, juris Rn. 63). Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass dem Wortlaut bei der Auslegung von Besoldungsgesetzen besondere Bedeutung zukommt. Der Wille des Gesetzgebers kann nur berücksichtigt werden, wenn er im Gesetzeswortlaut deutlich Ausdruck gefunden hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 2009 – 2 B 36/09 –, juris Rn. 5 m.w.N.). Die November-Schätzung wird im Gesetz indes nicht erwähnt.

Hatte der Minister der Finanzen sonach eine eigenständige Prognose in Form einer Schätzung der Steuermehreinnahmen vorzunehmen, so kam ihm hierbei ein Prognosespielraum zu, der vom Gericht nur auf Prognosefehler hin überprüft werden kann (für einen Prognosespielraum im vorliegenden Fall auch: VG Cottbus, Urteil vom 28. Juni 2013 - VG 4 K 48/10 -, juris Rn. 28; VG Potsdam, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 2 K 4196/17 –, juris Rn. 48 ff.). Das findet seinen Grund in den Sachgegebenheiten einer Prognose. Prognoseentscheidungen, die sich nicht lediglich auf die allgemeine Lebenserfahrung stützen, beruhen auf der Anwendung statistischer Methoden, die Aussagen über die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Entwicklungen ermöglichen. Ausgehend von gegenwärtigen Gegebenheiten, der sog. Prognosebasis, wird das Ergebnis der Prognose dabei mit Hilfe mathematischer Verfahren gewonnen und in einem Zahlenwert ausgedrückt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – 3 C 28/08 –, juris Rn. 25). Die Verwaltungsgerichte dürfen in einem solchen Fall ihre eigene Prognose nicht an die Stelle derjenigen der Behörde setzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 – 7 C 33/07 –, juris Rn. 44). Die Überprüfung durch das Gericht ist vielmehr darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt wurden, ob sich die Prognose methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lässt und ob dieses Verfahren konsequent verfolgt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – 3 C 28/08 –, juris Rn. 25 m.w.N). Darüber hinaus ist eine Prognoseentscheidung (nur) der Willkürkontrolle unterworfen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2009 – 1 BvR 3151/07 –, juris Rn. 71).

Ist der Minister der Finanzen zur letztverbindlichen Entscheidung ermächtigt und handelt er deshalb bei der Schätzung der zu erwartenden Steuermehreinnahmen kraft eigener, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Kompetenz, so kommt seiner an diese Schätzung anschließenden Festsetzung der Höhe des Gesamtbetrages für die Aufstockung sowie der Aufstockungsbeträge eine gesetzesergänzende Funktion zu. Sie ist der vom Minister gesetzte “Schlussstein”, der unmittelbar kraft der in § 7 Abs. 3 BbgSZG 2007-2009 enthaltenen Anordnung des Gesetzgebers dem Anspruch der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger auf eine Sonderzahlung in Bezug auf den Aufstockungsbetrag in verbindlicher Weise seine abschließende Gestalt gibt. Ohne die vorherige Prognoseentscheidung des Ministers und der sich hieran anschließenden Festsetzung der Höhe des Aufstockungsbetrags kann keine Auszahlung von Amts wegen durch die Zentrale Bezügestelle des Beklagten (ZBB) erfolgen. Erst die Festsetzung konkretisiert den entsprechenden Anspruch der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger betragsmäßig und ermöglicht es der ZBB, ihn durch bloße Rechtsanwendung zu erfüllen. Die ZBB ist zudem an diese Festsetzung gebunden. Das Begehren der Klägerin setzt somit eine Klärung der normativen Grundlage des Besoldungsanspruchs voraus, nämlich ob die Prognose- bzw. Festsetzungsentscheidung des Ministers der Finanzen rechtmäßig ist. Ein höherer Aufstockungsbetrag darf ihr erst nach einer (rückwirkenden) Änderung der Festsetzungsentscheidung des Ministers der Finanzen gewährt werden. Er ergibt sich nicht bereits unmittelbar aus dem Gesetz und ist deshalb bei dem Beklagten zeitnah geltend zu machen.

Es entspricht auch dem vom Bundesverwaltungsgericht betonten beamtenrechtlichen Treueverhältnis, dass der Beamte seinen Dienstherrn mit einem auf die Behauptung der Rechtswidrigkeit der Schätzung des Ministers der Finanzen gestützten Anspruch alsbald und nicht erst nach Jahren konfrontiert (vgl. zu einem Anspruch auf Nachzahlung des kinderbezogenen Familienzuschlags auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts: BVerwG, Urteil vom 13. November 2008 – 2 C 16/07 –, juris Rn. 21). Hierfür spricht ferner, dass eine Neufestsetzung des Aufstockungsbetrags in der begehrten Höhe eine erhebliche finanzielle Mehrbelastung des Beklagten bedeuten würde, die aus den Haushaltsmitteln der betreffenden Jahre wohl nicht mehr gedeckt werden könnte. Sinn und Zweck des Grundsatzes der zeitnahen Geltendmachung ist es gerade auch, dem Dienstherrn zu ermöglichen, sich zeitnah auf mögliche finanzielle Mehrbelastungen einstellen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 – 2 C 33/09 –, juris Rn. 15).

b) Die Klägerin hat - wie wohl die ganz überwiegende Mehrzahl der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger, die überhaupt einen entsprechenden Widerspruch erhoben haben - erst im Jahr 2011 einen höheren Aufstockungsbetrag durch Widerspruch geltend gemacht. Dies war zu spät.

Unterstellt, die Klägerin hatte wegen einer fehlerhaften Prognose des Ministers der Finanzen überhaupt einen Anspruch auf einen höheren Aufstockungsbetrag, so wäre dieser entsprechend der Regelung in § 8 Abs. 2 Satz 2 BbgSZG 2007-2009 spätestens im März 2009 fällig geworden und somit entstanden. Soweit der geltend gemachte Anspruch - wie hier - nicht auf die verfassungswidrige Unterschreitung der Mindestalimentation zurückgeführt wird, wirkt die Geltendmachung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst zukünftig, d.h. ab dem auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2017 – 2 C 60/16 –, juris Rn. 18). Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag allerdings die Zahlung eines Auslandszuschlags zu Grunde, die monatlich erfolgt. Hier geht es hingegen um eine einmalige Sonderzahlung für ein ganzes Jahr. Könnte der Aufstockungsbetrag erst für den auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat begehrt werden, so hätten den Beamten, Richtern und Versorgungsempfängern des Landes ggf. nur wenige Wochen nach der Bekanntmachung der festgesetzten Höhe zur Verfügung gestanden, um die (komplexe) Prognoseentscheidung des Ministers der Finanzen zu überprüfen und einen zu niedrigen Aufstockungsbetrag zu rügen. Dies erscheint unbillig und rechtfertigt es, die für die Geltendmachung einer verfassungswidrigen Unteralimentation geltenden Grundsätze anzuwenden, nach denen die Geltendmachung auf den Anfang des Haushaltsjahres zurückwirkt, in dem sie erstmals erfolgt ist (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 21). Auch unter Zugrundelegung dieses Maßstabs hätte die Klägerin ihre Ansprüche allerdings spätestens am 31. Dezember 2009 erstmals geltend machen müssen, was sie nicht getan hat. Dieser Zeitraum reichte allemal aus, um die Prognoseentscheidung des Ministers zu überprüfen und sie als fehlerhaft zu rügen. Eine Widerspruchseinlegung im Jahr 2011 war lediglich geeignet, die Verjährung zu hemmen. Das aus dem besonderen beamtenrechtlichen Treueverhältnis folgende Gebot der zeitnahen Geltendmachung stellt aber eine (ungeschriebene) Anspruchsvoraussetzung dar, die unabhängig von der Frage einer möglichen Verjährung gegeben sein muss.

2. Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen kann die Klage auch deshalb keinen Erfolg haben, weil die bereits vorgenommene Festsetzung des Aufstockungsbetrags für das Jahr 2008 auf einen Betrag in Höhe von 168,00 Euro rechtmäßig ist. Weder die vom Minister der Finanzen ausgehend von dem Ergebnis der Regionalisierung der November-Schätzung vorgenommene Korrektur der Umsatzsteuerprognose um 111,6 Millionen Euro (aa) noch die Korrektur der Grunderwerbsteuerprognose um 5,4 Millionen Euro (bb) sind nach Maßgabe des oben dargestellten (eingeschränkten) gerichtlichen Prüfprogramms zu beanstanden. Hinsichtlich des Lohnsteueraufkommens erübrigt sich die gerichtliche Kontrolle, weil der Minister seine Prognose insoweit um 35 Mio. Euro höher angesetzt hat als in der regionalisierten Prognose der November-Schätzung angenommen, was sich zu Gunsten der Klägerin ausgewirkt hat. Dass insoweit ein noch höherer Ansatz geboten gewesen wäre, behauptet auch die Klägerin nicht. Eine solche Behauptung würde im Übrigen ihrem Vorbringen widersprechen, dass der Minister die sog. November-Schätzung des Arbeitskreises Steuerschätzung bzw. die aus ihr folgende Regionalisierung durch das baden-württembergische Finanzministerium unverändert habe übernehmen müssen.

aa) Der Minister der Finanzen hat sich bei seiner Prognose hinsichtlich des örtlichen Umsatzsteueraufkommens offenbar von der Überlegung leiten lassen, dass dieses in den letzten beiden Monaten des Jahres seit dem Jahr 2002 (mit einer Ausnahme des Jahres 2004) schwächer als im Oktober der jeweiligen Jahre war, im Dezember der jeweiligen Jahre oft sogar in erheblichem Ausmaß, während die örtliche Umsatzsteuer-Steigerungsrate seit August 2008 gegenüber dem Vorjahr stark rückläufig, im September 2008 sogar leicht und im Oktober dann stark negativ war. Eine solches auf Erfahrungswerten aus der Vergangenheit aufbauendes Prognoseverfahren kann kaum als unangemessen bezeichnet werden (so auch VG Potsdam, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 2 K 4196/17 –, juris Rn. 80).

Dass die Verhältnisse sich in der Vergangenheit nicht wie beschrieben darstellten und der Minister deshalb von falschen Ausgangswerten ausgegangen ist, wird von der Klägerin nicht geltend gemacht. Soweit sie stattdessen einwendet, dass es in den Monaten November und Dezember 2007 nur zu einer geringfügigen Abnahme des Umsatzsteueraufkommens gegenüber den Vormonaten gekommen sei und der Abschlag für die Monate November und Dezember 2008 bei insgesamt im Jahr 2008 deutlich gestiegenen Umsatzsteuereinnahmen nicht gerechtfertigt gewesen sei, stellt sie die Angemessenheit des Prognoseverfahrens des Ministers nicht durchgreifend in Frage. Denn auch wenn das Umsatzsteueraufkommen in den Monaten November und Dezember 2007 jeweils nur minimal geringer ausgefallen ist als im Oktober 2007, so ist es doch wie in allen Jahren seit 2002 mit Ausnahme des Jahres 2004 eben geringer gewesen. Zudem übersieht die Klägerin, dass der Minister der Finanzen in seiner Prognose des Umsatzsteueraufkommens für die Monate November und Dezember 2008 gerade nicht von einem gegenüber dem Monat Oktober 2008 geringeren, sondern sogar von einem leicht höheren (aus der unmaßgeblichen [s.u.] ex-post Sicht aber nicht hoch genug angesetzten) Aufkommen ausgegangen ist (jeweils 209,4 Mio. Euro anstelle von 205,6 Mio Euro im Oktober 2008). Dementsprechend hat der Minister der Finanzen auch nicht etwa verkannt, dass die Umsatzsteuereinnahmen im Jahr 2008 bis einschließlich Oktober gegenüber demselben Zeitraum im Jahr 2007 deutlich gestiegen waren.

Die Prognose des Ministers erscheint auch nicht willkürlich. Für eine gezielte Manipulation zu Lasten der Beamten des Landes bestehen keine Anhaltspunkte. Hiergegen spricht zum einen, dass der Minister die regionalisierte November-Schätzung nicht nur nach unten, sondern hinsichtlich des Lohnsteueraufkommens auch nach oben korrigiert hat, und zum anderen, dass er an den aus Art. 101 der Verfassung des Landes Brandenburg folgenden Haushaltsgrundsatz der Haushaltswahrheit und der Haushaltsklarheit gebunden ist und er bei einer vorsätzlichen Verletzung dieser Pflicht jedenfalls mit erheblichen politischen und ggf. auch strafrechtlichen Konsequenzen zu rechnen hätte.

Ein Prognosefehler folgt schließlich auch nicht daraus, dass die tatsächlichen Steuermehreinnahmen letztlich höher waren als prognostiziert. Denn der insoweit unmissverständlich gefasste Wortlaut des § 7 Abs. 2 BbgSZG 2007-2009, dem besondere Bedeutung bei der Auslegung zukommt (s.o.), stellt allein auf die Endjahresprognose und nicht auf die tatsächlichen Steuermehreinnahmen am Ende des Jahres ab. Zudem wird eine Prognose nicht nachträglich dadurch rechtswidrig, dass sie sich nicht bewahrheitet (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – IV C 79.76 –, juris Rn. 57).

bb) Die von der regionalisierten November-Schätzung abweichende Prognose des Ministers der Finanzen bezüglich der Grunderwerbsteuer beruht offenbar darauf, dass das örtliche Grunderwerbsteueraufkommen zwischen Januar und Oktober 2008 insgesamt rund ein Drittel unter dem Wert des Vorjahres lag. Die auf der Grundlage dieser - von der Klägerin wiederum nicht in Frage gestellten - Zahlen vom Minister getroffene Annahme, dass im November und Dezember mit einer vergleichbar schlechteren Entwicklung zu rechnen ist, ist methodisch vertretbar und nachvollziehbar, zumal auch der monatliche Vergleich der Grunderwerbsteuer der Jahre 2007 und 2008 eine parallele Entwicklung (mit Ausnahme des Monats Juni) in beinahe allen Monaten der beiden Jahre zeigte (vgl. VG Potsdam, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 2 K 4196/17 –, juris, Rn. 82). Zum Willkürverbot und der Unbeachtlichkeit einer ex-post-Betrachtung gelten die vorstehenden Ausführungen zur Umsatzsteuerprognose entsprechend.

III. Die gerichtliche Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils im Kostenpunkt folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

IV. Obwohl es sich vorliegend um auslaufendes Recht handelt, ist wegen der Vielzahl der noch anhängigen Klage- und Widerspruchsverfahren von einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache auszugehen und deshalb die Berufung zuzulassen, §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 S. 1 VwGO. Dem steht auch nicht entgegen, dass das Verwaltungsgericht Potsdam in einem vergleichbaren Musterverfahren bereits die Berufung zugelassen hat (Urteil vom 14. Dezember 2020 – 2 K 4196/17 –, juris Rn. 91), weil das vorliegende Urteil insoweit von dem Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam abweicht, als es dem Klagebegehren neben der Rechtmäßigkeit der Prognose des Ministers der Finanzen auch - selbstständig tragend - den Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung entgegenhält.