Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 18.09.2013 – 8 K 2841/12

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich in diesem sowie in 41 weiteren Verfahren gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes wegen der nicht vorschriftsmäßigen Beförderung von Ausländern in das Bundesgebiet.

Die Klägerin, die staatliche Fluggesellschaft von ..., befördert nach ihren Angaben auf regelmäßigen Linienflügen von ... aus durchschnittlich etwa 22 000 Passagiere pro Monat in die Bundesrepublik Deutschland.

Nach vorangegangener Abmahnung gab ihr das Bundespolizeipräsidium mit Bescheid vom 2. September 2011 gemäß § 63 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AufenthG auf, Ausländer nicht ohne die erforderlichen Grenzübertrittsdokumente auf dem Luftweg nach Deutschland zu befördern. Nach den Feststellungen des Bundespolizeipräsidiums hatte die Klägerin im Zeitraum zwischen dem 19. Juni 2011 und dem 15. August 2011 in 35 Fällen unerlaubt Ausländer auf dem Luftweg von ... nach Deutschland befördert, wobei von den 35 betreffenden Personen 31 über nicht unterschriebene Reisepässe verfügt hatten. Die Untersagungsverfügung ist bestandskräftig. Mit - ebenfalls bestandskräftigem - Bescheid vom 9. Januar 2012 drohte die Beklagte der Klägerin gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 ein Zwangsgeld in Höhe von 1 000 € für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung vom 2. September 2011 an. Dem lag zu Grunde, dass die Klägerin nach den Feststellungen der Beklagten im Zeitraum vom 14. September bis 30. November 2011 29 weitere unerlaubte Beförderungen vorgenommen hatte, wobei es in 20 Fällen um Personen ging, die mit einem nicht unterschriebenen Reisepass befördert worden waren.

Die Beklagte hat die Zwangsgeldandrohung zwischenzeitlich mit Bescheid vom 15. Januar 2013 mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben. Es sei festgestellt worden, dass die Anzahl der von der Klägerin ohne die erforderlichen Grenzübertrittsdokumente beförderten Ausländer zwischenzeitlich erheblich gesunken sei. In der Zeit vom 1. September 2012 bis zum 30. November 2012 seien nur noch sieben derartiger Fälle festzustellen gewesen. In der Erwartung, dass sich diese positive Tendenz fortsetze, werde die Zwangsgeldandrohung mit sofortiger Wirkung aufgehoben, die Untersagungsverfügung jedoch zunächst weiterhin aufrechterhalten. Auf dieser Grundlage bleibe der erneute Erlass einer Zwangsgeldandrohung vorbehalten.

Am 27. Januar 2012 beförderte die Klägerin die jordanische Staatsangehörige ... mit dem Flug ... von ... aus nach München. Frau ... war dabei im Besitz eines jordanischen Reisepasses, den sie nicht, wie im Dokument vorgesehen („signature of holder“), unterschrieben hatte. Frau ... wurde die Einreise gestattet, nachdem sie die Unterschrift in dem Dokument nachgeholt hatte. Unklar ist, ob Frau ... im Besitz eines Visums war; bei ihrer Befragung am 27. Januar verneinte sie dies, während es in dem Bericht der Bundespolizeidirektion München vom 30. Januar 2012 heißt, in dem jordanischen Reisepass habe sich ein gültiges Schengenvisum befunden. Demgegenüber hat die Beklagte im Klageverfahren ausgeführt, der Pass habe ein durch die Botschaft der Bundesrepublik Deutschland ausgestelltes Visum mit Gültigkeit vom 25. Juni 2012 bis zum 24. Juni 2014 aufgewiesen.

Unter dem 24. Februar 2012 gab das Bundespolizeipräsidium der Klägerin Gelegenheit, zu der beabsichtigten Festsetzung eines Zwangsgeldes von 1 000 € wegen der vorschriftswidrigen Beförderung von Frau ... Stellung zu nehmen.

Mit Schreiben vom 21. März 2012 legte die Klägerin hiergegen und gegen die ihr in 9 weiteren vermeintlichen Verstoßfällen mitgeteilten beabsichtigten Zwangsgeldfestsetzungen Widerspruch ein. Nachdem das Bundespolizeipräsidium darauf verwiesen hatte, dass eine Zwangsgeldfestsetzung noch nicht erfolgt sei und die zuständigen deutschen Behörden bereits Hinweise erhalten hätten, nach denen ein Visum nur in einen gültigen Pass eingetragen werden solle, forderte es die Klägerin mit Leistungsbescheid vom 9. Mai 2012 gemäß § 63 Abs. 3 AufenthG zur Zahlung eines Zwangsgeldes von 1 000 € wegen der Beförderung von Frau ... am 27. Januar 2012, die nicht im Besitz der erforderlichen Grenzübertrittsdokumente gewesen sei, auf.

Hiergegen erhob die Klägerin am 11. Juni 2012 Widerspruch. Mit Schreiben vom 6. August 2012 bat das Bundespolizeipräsidium, diesen Widerspruch sowie die zugleich in weiteren 15 Fällen erhobenen Widersprüche bis zum 10. September 2012 zu begründen. Eine Begründung reichte die Klägerin in der Folgezeit nicht ein. Am 17. September 2012 – zu diesem Zeitpunkt waren gegen die Klägerin insgesamt 27 weitere Zwangsgeldfestsetzungen ergangen – fand ein Gespräch zwischen Vertretern der Beteiligten statt, bei dem seitens der Klägerin zu den noch offenen Zahlungen keine Aussage erfolgte. Mit Schreiben vom 25. Oktober 2012 mahnte die Beklagte die Zahlung der Zwangsgelder aus den mittlerweile 32 Festsetzungen bis zum 12. November 2012 an. Mit Schreiben vom 2. November 2012 verwies die Klägerin auf eine zwischenzeitlich gewährte Verlängerung der Zahlungsfrist bis zum Ende des Monats und bat um Prüfung, ob die Vollstreckung aus den Leistungsbescheiden bis zum Vorliegen einer erstinstanzlichen Entscheidung des zuständigen Verwaltungsgerichts ausgesetzt werden könne.

Mit Bescheid vom 16. November 2012 wies das Bundespolizeipräsidium den Widerspruch der Klägerin zurück. Nach dem analog anzuwendenden § 4 Abs. 1 Satz 2 PassG sei die Unterschrift des Passinhabers unerlässliche Voraussetzung für die formelle Gültigkeit des Ausweisdokuments. Dies werde auch im internationalen Rechtsverkehr von der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation - ICAO - ausdrücklich verlangt. Darüber hinaus sei nach Nr. 3.0.4 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 erforderlich, dass der Pass von seinem Inhaber - außer im Falle eines Analphabeten - unterschrieben sei. Die Bundespolizeidirektion habe mit Schreiben vom 14. September 2006, dass der Klägerin über den ... e.V. (… in Germany) zugegangen sei, über die geltende Rechtslage in Bezug auf die formelle Ungültigkeit eines Grenzübertrittsdokuments bei fehlender Unterschrift des Passinhabers informiert. Die Unterschrift des Inhabers werde nach dem im jordanischen Pass der Frau ... vorgesehenen Feld von dem ausstellenden Staat ausdrücklich gefordert. Eine Aussetzung der Vollstreckung aus den bislang ergangenen Leistungsbescheiden komme im Hinblick darauf, dass nach § 63 Abs. 2 Satz 2 AufenthG ein Widerspruch gegen die Festsetzung des Zwangsgeldes keine aufschiebende Wirkung entfalte, nicht in Betracht. Insoweit sei auf die Zahlungsaufforderung vom 25. Oktober 2012 hinzuweisen.

Die Klägerin hat das in diesem und den übrigen Fällen gegen sie festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von insgesamt 50 000 € am 18. Dezember 2012 (49 000 €) und am 10. Januar 2013 (1 000 €) gezahlt.

Gegen den ihr am 29. November 2012 zugestellten Widerspruchsbescheid hat sie am 27. Dezember 2012 Klage erhoben. Sie führt aus, dass eine Verletzung der Passpflicht nicht vorliege, ihr zumindest vollstreckungsrechtlich nicht zugerechnet werden könne, weil Frau ... zwar mit einem nicht unterschriebenen Reisepass eingereist sei, jedoch über ein gültiges Visum verfügt habe. Die Visa würden grundsätzlich durch die hierfür nach § 71 Abs. 2 AufenthG zuständigen Auslandsvertretungen in die Reisepässe der jeweiligen Ausländer eingestempelt. Werde ein Visum durch die zuständige Auslandsvertretung in den vorgelegten, nicht unterschriebenen Pass eingestempelt, so bedeute dies, dass die zuständige Auslandsvertretung diesen Reisepass anerkannt habe. Auf diese Entscheidung der allein zuständigen Auslandsvertretung hätten sich ihre Mitarbeiter verlassen können und auf deren Richtigkeit vertrauen dürfen. Auf Grund der Menge der Passagiere, die sie regelmäßig von ... aus nach Deutschland befördere, könne nicht ausgeschlossen werden, dass ihre Mitarbeiter im Hinblick auf die erteilten Visa von der Gültigkeit der vorgelegten Einreisedokumente insgesamt ausgingen. Die Beförderung von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland, deren Reisepässe nicht unterschrieben seien, möge einen Verstoß gegen § 63 AufenthG darstellen können. Entscheidend sei aber, dass die Beförderung entweder unterblieben wäre, wenn die Auslandsvertretung die Ungültigkeit des vorgelegten Passes festgestellt hätte oder aber den Betreffenden darauf hingewiesen hätte, dass der Pass vor Erteilung des Visums unterschrieben werden müsse. Ungeachtet eines entsprechenden Schreibens des Bundesministeriums des Innern vom 9. August 2007 habe sich die Praxis der Auslandsvertretungen nicht oder nur höchst unzureichend geändert. Eindeutig liege damit ein Verschulden der Auslandsbehörden der Beklagten vor. Demgegenüber könne die nachfolgende Nichtbeachtung ihrer Mitarbeiter, dass die mit ordnungsgemäßem Visum versehenen Pässe von den Passagieren nicht unterschrieben gewesen seien, nicht ins Gewicht fallen.

Unabhängig davon sei auch zu beanstanden, dass die Beklagte die mittlerweile ergangenen Leistungsbescheide in großer Zahl ansammle, ohne einen an sich möglichen Beitreibungsversuch zu unternehmen. Mit dem hier angefochtenen Leistungsbescheid vom 9. Mai 2012 seien 15 weitere und in der Folgezeit insgesamt 50 Bescheide ergangen, ohne dass eine Vollstreckung erfolgt sei. Erst mit Schreiben vom 25. Oktober 2012 und Fristsetzung bis 12. November 2012 habe die Beklagte zur Zahlung aufgefordert. Dies widerspreche dem Beugecharakter des Zwangsgeldes. In anderen (Parallel-)Verfahren hat die Klägerin darüber hinaus gerügt, dass zwischen dem Erlass des Leistungsbescheides und dem jeweils zugrundeliegenden Beförderungsfall erhebliche Zeit verstrichen sei; auch dies sei mit dem Wesen des Zwangsgeldes nicht vereinbar.

Schließlich habe die Beklagte wegen der zwischenzeitlich erheblich gesunkenen Zahl von Beförderungsverstößen die Zwangsgeldandrohung mit Wirkung vom 25. Januar 2013 aufgehoben, so dass von einer Beitreibung des Zwangsgeldes gemäß Art. 37 VwZG Abs. 4 hätte abgesehen werden müssen, da die Zahlung des Gesamtbetrages von 50 000 € für sie - die Klägerin - eine erhebliche Härte bedeute.

Die Klägerin beantragt,

den Leistungsbescheid des Bundespolizeipräsidiums vom 9. Mai 2012 (Az. …) und den Widerspruchsbescheid vom 16. November 2012 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen des Widerspruchsbescheides. Ergänzend führt sie aus, bereits in der Vergangenheit habe festgestellt werden müssen, dass vermehrt Fälle aufgetreten seien, in denen Ausländer bei der Einreisekontrolle an den Flughäfen in Deutschland formell - mangels Unterschrift - ungültige Reisepässe vorlegten, die durch deutsche Auslandsvertretungen gleichwohl visiert worden seien. Daher habe die seinerzeit zuständige Bundespolizeidirektion in Koblenz das Bundesministerium des Innern mit Schreiben vom 9. August 2007 über diese Problematik informiert und gebeten, das Auswärtige Amt hiervon in Kenntnis zu setzen und um Beachtung der geltenden Rechtslage bei der Visaerteilung zu bitten. Grundsätzlich sei die Unterschrift des Passinhabers Voraussetzung für die Anerkennung eines ausländischen Passmusters. Pässe, die keine Unterschrift des Inhabers oder ein vergleichbares Merkmal aufwiesen, seien als ungültig zu betrachten. Die ICAO habe in einem Schreiben vom 10. Januar 2013 bestätigt, dass das entsprechende Abkommen das Erfordernis der Unterschrift in einem Pass verbindlich vorsehe.

Der Klägerin sei die Problematik der fehlenden Unterschriften in Pässen hinlänglich bekannt. Auch wenn sich ein gültiges Visum in einem nicht unterschriebenen Pass befinde, so sei die gleichwohl erfolgte Beförderung des Ausländers dem Luftfahrtunternehmen vollstreckungsrechtlich zuzuordnen, da es dessen Mitarbeiter im Rahmen des Check-In bzw. des Last-Gate-Checks versäumt hätten, das Vorhandensein der Unterschrift des Passinhabers zu kontrollieren. Eine unzulässige oder unzumutbar überspannte Anforderung an die Beachtung des Verbots nach § 63 Abs. 1 AufenthG sei damit nicht verbunden; eine fehlende Unterschrift sei auch für einen geschulten Laien sehr leicht erkennbar.

Die Beitreibung des Zwangsgeldes sei im vorliegenden Fall und den weiteren streitigen Fällen nicht unmittelbar nach Ablauf der im Leistungsbescheid genannten Zahlungsfrist veranlasst worden, weil die Einleitung eines gerichtlichen Vollstreckungsverfahrens erst initiiert werde, wenn eine weitere Zahlungsaufforderung ergebnislos geblieben sei. Diese erneute Zahlungsaufforderung sei unter dem 25. Oktober 2012 ergangen und habe nach einigem Schriftverkehr die Zahlungen der Klägerin im Dezember 2012 und Januar 2013 zur Folge gehabt. Eine frühere Einleitung von Vollstreckungsmaßnahmen hätte das sonst sehr konstruktive Zusammenwirken mit der Klägerin nachhaltig beeinträchtigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen. Der Verwaltungsvorgang der Beklagten (1 Hefter, Bl. 1 bis 42) sowie die Gerichtsakten VG 8 K 2842/12, VG 8 K 2843/12, VG 8 K 103/13 bis VG 8 K 113/13, VG 8 K 1014/13, VG 8 K 1039/13 bis VG 8 K 1050/13, VG 8 K 1082/13 bis VG 8 K 1086/13, VG 8 K 1797/13, VG 8 K 1799/13 bis VG 8 K 1807/13 nebst jeweiligen Verwaltungsvorgängen haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Die zulässige Klage bleibt ohne Erfolg.

Der angefochtene Leistungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Seine rechtliche Grundlage findet der Bescheid in § 63 Abs. 3 AufenthG i.V.m. § 14 Satz 1 VwVG (zur Anwendung der §§ 6 ff. VwVG bei der Durchsetzung eines Beförderungsverbotes nach § 63 Abs. 2 AufenthG vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003 - 1 C 5.02 -, juris, Rzn. 19, 21, 26; OVG Koblenz, Beschluss vom 8. August 2003 - 10 B 1179/03 -, juris, Rz. 2). Die vollstreckungsrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der Zwangsgeldfestsetzung liegen vor. Die Untersagungsverfügung vom 2. September 2011, deren Durchsetzung die angefochtene Zwangsgeldfestsetzung dient, ist ebenso wie die Zwangsgeldandrohung vom 9. Januar 2012 kraft Gesetzes (§ 63 Abs. 2 Satz 2 AufenthG) sofort vollziehbar und vorliegend bereits in Bestandskraft erwachsen. Die Klägerin hat die ihr nach der Untersagungsverfügung obliegende Verpflichtung, Ausländer nicht ohne die erforderlichen Grenzübertrittsdokumente in das Bundesgebiet zu befördern, nicht erfüllt. Sie hat vielmehr am 27. Januar 2012 die jordanische Staatsangehörige ... mit dem Flug Nr. ... von ... nach München befördert, obwohl Frau ... nicht im Besitz eines gültigen Reisedokuments war. Die Ungültigkeit des von Frau ... mitgeführten jordanischen Passes folgt daraus, dass dieser nicht, wie ausdrücklich in ihm vorgesehen war, von Frau ... unterschrieben war. Die Kammer hat bereits wiederholt entschieden, dass die Unterschrift des Passinhabers in der Regel Gültigkeitsvoraussetzung für das bei der Beförderung genutzte Reisedokument ist; die deutsche Praxis, Pässe nur als gültig anzuerkennen, wenn sie den international üblichen Inhalt aufwiesen, zu dem in der Regel auch die Unterschrift des Passinhabers gehöre, entspreche der international üblichen Praxis und sei völkerrechtlich nicht zu beanstanden (Urteile vom 6. Juni 2012 - VG 8 K 2306/08 - und vom 19. September 2012 - VG 8 K 498/10 -, jew. rechtskräftig; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. März 2013 - OVG 7 N 91.13 -, juris, Rz. 10). Dies ergibt sich im Übrigen auch aus der bestandskräftigen Untersagungsverfügung vom 2. September 2011 und wird von der Klägerin letztlich nicht in Abrede gestellt.

Dass - wie hier zu Gunsten der Klägerin unterstellt sei - Frau ... von der zuständigen (vgl. § 71 Abs. 2 AufenthG) Deutschen Auslandsvertretung ein auch für die Einreise in die Bundesrepublik Deutschland gültiges Visum erteilt worden ist, lässt den Beförderungsverstoß nicht entfallen. Mit der Eintragung eines Visums in einen ausländischen Pass geht entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zugleich die verbindliche Anerkennung dieses Passes durch die handelnde Deutsche Auslandsvertretung einher. Das Bundesministerium des Innern hat auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 i.V.m. § 71 Abs. 6 AufenthG durch Allgemeinverfügung vom 3. Januar 2005 die Anerkennung ausländischer Pässe und Passersatzpapiere abschließend geregelt (BAnz. vom 18. Januar 2005, Nr. 11, S. 745). Aus der Anlage 1 zu dieser Allgemeinverfügung ergibt sich, dass die regulären jordanischen Reisepässe allgemein anerkannt sind, wobei dies nach der einschränkenden Zusatzbemerkung nur gilt, wenn die erforderliche Unterschrift des Passinhabers/der Passinhaberin hierin enthalten ist. Zu einer hiervon abweichenden Anerkennung eines ausländischen Passes im Einzelfall sind die Deutschen Auslandsvertretungen nicht befugt. Im Übrigen geht es der Sache nach - ungeachtet der erwähnten Zusatzbemerkung in der Anlage 1 der Allgemeinverfügung vom 3. Januar 2005 zum Staat Jordanien - nicht um die Frage der (grundsätzlichen) Anerkennung des Passes, sondern um die davon zu unterscheidende Frage der Gültigkeit des Dokuments im Einzelfall. Denn nach § 3 Abs. 1 AufenthG dürfen Ausländer nur in das Bundesgebiet einreisen und sich darin aufhalten, wenn sie im Besitz eines anerkannten und gültigen Passes oder Passersatzes sind. Ein generell anerkannter Pass kann ohne weiteres im Einzelfall ungültig sein, etwa weil seine Gültigkeitsdauer abgelaufen ist, er erkennbare Manipulationen aufweist, wegen erheblicher Beschädigungen seine (Identifizierungs-)Funktion nicht mehr erfüllen kann oder weil es ihm an der nach internationalen Standards erforderlichen Unterschrift seines Inhabers fehlt. Eine solche Ungültigkeit im Einzelfall kann nicht durch eine „Anerkennung“ des Passes durch die Deutsche Auslandsvertretung überwunden werden. Erteilt sie gleichwohl ein Visum in einen ungültigen Pass, so mag dies auf einem Versehen, auf Unkenntnis der einschlägigen Vorschriften oder gar auf einem vorsätzlichen Verstoß hiergegen beruhen. Das Dokument indes bleibt ungültig. Dies gilt im Übrigen auch dann, wenn das Visum durch die Auslandsvertretung eines anderen Schengen-Mitgliedstaates erteilt worden ist.

Der Beförderungsverstoß ist der Klägerin im vorliegenden Fall auch vollstreckungsrechtlich zuzurechnen. Die bereits unmittelbar kraft Gesetzes nach § 63 Abs. 1 AufenthG bestehende Pflicht eines Beförderungsunternehmers, Ausländer nur dann in das Bundesgebiet zu befördern, wenn sie im Besitz eines erforderlichen Passes und eines erforderlichen Visums sind, als auch das im Einzelfall durch entsprechende Verfügung konkretisierte Verbot nach § 63 Abs. 2 Satz 1 AufenthG sind dahin zu verstehen, dass den Beförderungsunternehmer eine nach objektiven Maßstäben bemessene Verpflichtung trifft, die Einhaltung der Pass- und Visumpflicht in jedem Einzelfall sicherzustellen (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003, a. a. O., Rz. 18). Damit sind rechtlich oder tatsächlich unerfüllbare Anforderungen für den Beförderungsunternehmer nicht verbunden. Erst und nur im Rechtsschutzverfahren gegen die Zwangsgeldfestsetzung wegen eines einzelnen Verstoßes besteht Anlass zur Überprüfung, ob die vorgeworfene Verletzung der Pass- und Visumpflicht im Einzelfall dem Beförderungsunternehmer vollstreckungsrechtlich zuzurechnen ist oder ihm unzumutbar überspannte, mit dem Gesetzestext unvereinbare Anforderungen gestellt werden (BVerwG, a. a. O.).

Unzumutbare oder überspannte Anforderungen an die Klägerin waren im Fall der Frau ... mit der Prüfung, ob diese über ein mangels Unterschrift ungültiges Reisedokument verfügte, nicht verbunden. Die fehlende Unterschrift in dem Reisedokument ließ sich unschwer - auf einen Blick - feststellen. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem - unterstellten - Umstand, dass in dem Pass ein Visum der Deutschen Botschaft in ... eingetragen war. Die dahingehende Feststellung enthebt die die Kontrollen beim Check-In oder beim Last-Gate-Check durchführenden Mitarbeiter der Klägerin nicht der weiteren Prüfung, ob der Pass gültig ist. Dies ergibt sich eindeutig schon aus § 63 Abs. 1 AufenthG, der als Pflicht des Beförderungsunternehmers festlegt, einen Ausländer nur dann in das Bundesgebiet zu befördern, wenn dieser im Besitz eines erforderlichen Passes und eines erforderlichen Aufenthaltstitels ist. Die daraus resultierende Vergewisserungspflicht des Beförderungsunternehmers bezieht sich damit auf zwei getrennte Prüfungsgegenstände, nämlich die Frage eines gültigen Visums - soweit erforderlich - und die Frage eines gültigen Passes. Dass das Vorhandensein eines Visums nicht automatisch die Gültigkeit des Passes indiziert, belegen die bereits erwähnten Möglichkeiten, dass ein Visum versehentlich oder vorschriftswidrig in ein ungültiges Reisedokument erteilt wird. Die Mitarbeiter des Beförderungsunternehmens dürfen sich daher nicht nur mit der Kontrolle des Visums begnügen, sondern müssen sich daneben auch über die Gültigkeit des vorgelegten Reisedokuments vergewissern.

Dass, wie der aus ... entsandte Repräsentant der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eindringlich geschildert hat, ihre Mitarbeiter wegen des hohen Respekts, den sie Entscheidungen der Deutschen (oder einer anderen europäischen) Auslandsvertretung entgegenbrächten, nicht zu der Einsicht gelangt seien, ungeachtet des erteilten Visums sei das vorgelegte Reisedokument ungültig, greift ebenfalls nicht durch. Die Kammer bezweifelt dabei nicht, dass diese Darstellung der Realität entspricht und es sich, wie der Repräsentant der Klägerin weiter ausgeführt hat, bei den Mitarbeitern in ... um nicht immer einheimische, vergleichsweise gering bezahlte Kräfte mit geringerem Bildungsstand handelt. Dies verlangt der Klägerin jedoch allenfalls erhöhte Unterweisungsbemühungen ab. Dass diese mit Erfolg erst möglich gewesen seien sollten, nachdem es seit Mai 2012 zu Zwangsgeldfestsetzungen gekommen ist, kann nicht angenommen werden. Dass derartige Unterweisungen mit dem entsprechenden Ergebnis durchgeführt werden können, zeigt sich in dem deutlichen Absinken der Zahl der Beförderungsverstöße, wie sie die Beklagte ihrer Entscheidung vom 15. Januar 2013, die Zwangsgeldandrohung gegen die Klägerin ab sofort aufzuheben, zugrunde gelegt hat. Die Notwendigkeit derartiger Unterweisungen musste der Klägerin auch bereits seit geraumer Zeit bewusst gewesen sein. Denn der Untersagungsverfügung vom 2. September 2011 war eine entsprechende Abmahnung im Juni 2011 vorausgegangen und die Beklagte hatte bereits mit Schreiben vom 14. September 2006 an den ... e.V. dargelegt, dass die fehlende Unterschrift des Inhabers zur Ungültigkeit seines Passes führt. Den Erhalt dieser Informationen hat die Klägerin nicht in Abrede gestellt.

Sie kann dem angefochtenen Bescheid auch nicht mit Erfolg entgegensetzen, die Zwangsgeldfestsetzung verstoße gegen das Übermaßverbot, weil die Beklagte es unterlassen habe, das Zwangsgeld in diesem und in den weiteren Fällen zeitnah beizutreiben. Allerdings kommt dem Zwangsgeld im Falle des § 63 Abs. 3 AufenthG ausschließlich der Charakter eines Beugemittels, nicht aber ein strafähnlicher Ahndungscharakter zu; seine alleinige präventive Funktion zielt darauf ab, künftige objektive Beförderungsverstöße zu vermeiden (BVerwG, a. a. O., Rz. 18; Urteil vom 14. März 2006 - 1 C 11.05 -, BVerwGE 125, 110 = juris, Rz. 9). Angesichts dieses strikten Beugecharakters dürfte es unzulässig und mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar sein, Zwangsgelder über eine lange Zeit wegen wiederholter Verstöße festzusetzen, ohne diese jemals beizutreiben (offengelassen vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 21. Januar 2003, a. a. O., Rz. 27; dort waren über annähernd sechs Jahre Zwangsgelder von mehr als 800 000 € ohne jeglichen Beitreibungsversuch festgesetzt worden). Dass das Verhalten der Beklagten, die bis zur Zahlung aller Zwangsgelder durch die Klägerin im Dezember 2012 bzw. Januar 2013 keine Maßnahmen zur Beitreibung im vorliegenden und in den übrigen die Klägerin betreffenden Fälle ergriffen hat, mit dem Wesen des Zwangsgeldes unvereinbar wäre, kann nicht angenommen werden. Das Geschehen ist insgesamt auf einen überschaubaren Zeitraum, der sich vom Erlass des ersten Zwangsgeldbescheides im 9. Mai 2012 bis zur freiwilligen Zahlung des letzten Zwangsgeldes am 10. Januar 2013 und damit über nicht einmal neun Monate erstreckt, beschränkt. Dieser Zeitraum ist nicht durch ein völliges Untätigbleiben der Beklagten gekennzeichnet. Sie hat vielmehr zunächst den Ablauf der Rechtsbehelfsfrist gegen die Zwangsgeldfestsetzung abgewartet, nach Eingang des nicht weiter begründeten Widerspruchs um Vorlage einer Begründung gebeten und unter dem 25. Oktober 2012 die Zahlung angemahnt. Die Kammer verkennt nicht, dass angesichts der gesetzlich ausgeschlossenen aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen die Zwangsgeldfestsetzung (§ 63 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz AufenthG) die Beklagte nicht gehindert gewesen wäre, Maßnahmen zur Beitreibung der Zwangsgelder unmittelbar nach Ablauf der in den jeweiligen Leistungsbescheiden gesetzten Zahlungsfrist von einem Monat zu ergreifen. Die Beklagte hat indes zu keinem Zeitpunkt zu erkennen gegeben, dass sie die Beitreibung der Zwangsgelder auf unbestimmte Zeit - etwa den Zeitpunkt der ersten verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in dieser Angelegenheit - verschieben wolle. Einer entsprechenden Anregung der Klägerin ist sie gerade nicht nachgekommen, sondern hat diese im vorliegenden Fall mit dem dann erlassenen Widerspruchsbescheid zurückgewiesen. Durch die Zahlungsaufforderung vom 25. Oktober 2012 hat sie dokumentiert, nicht auf die Beitreibung der Zwangsgelder für einen längeren oder gar unabsehbaren Zeitraum verzichten zu wollen. Dass sie ungeachtet der fehlenden aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Klägerin erst um eine Begründung dieses Rechtsbehelfs bat und - wie das Schreiben der Klägerin vom 2. November 2012 zeigt - die Zahlungsfrist noch bis zum Ablauf des November 2012 verlängert hatte, ist weder im Hinblick auf das Übermaßverbot noch auf den Beugecharakter des Zwangsgeldes zu beanstanden. Denn das Absehen von einer rigiden Beitreibungshaltung zugunsten von Einigungsbemühungen und Abstimmungen trug dem Umstand Rechnung, dass angesichts der erheblichen Vielzahl von Beförderungsvorgängen ein auf Kooperation angelegtes Verhältnis zwischen den Grenzschutzbehörden der Beklagten und dem einzelnen Beförderungsunternehmen von großer Bedeutung und nach dem Gesetz auch durchaus erstrebenswert ist, wie § 63 Abs. 4 AufenthG zeigt.

Im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen kann die Kammer einen Verstoß gegen das Übermaßverbot oder ein mit dem Beugecharakter des Zwangsgeldes unvereinbares Verhalten auch nicht darin erkennen, dass zwischen dem Beförderungsverstoß - dem 27. Januar 2012 - und der deswegen erfolgten Zwangsgeldfestsetzung am 9. Mai 2012 mehr als drei Monate vergangen sind. In diesen Zeitraum fallen neben der Feststellung und Untersuchung des Verstoßes die Anhörung der Klägerin zur Zwangsgeldfestsetzung mit Schreiben vom 24. Februar 2012 und die Reaktion auf ihren „Widerspruch“ vom 21. März 2012 durch das Hinweisschreiben der Beklagten vom 28. März 2012.

Die Zwangsgeldfestsetzung erweist sich ferner nicht im Hinblick darauf als rechtswidrig, dass die Beklagte die Zwangsgeldandrohung vom 9. Januar 2012 zwischenzeitlich mit Bescheid vom 15. Januar 2013 mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben hat. Dies ist nicht bereits deswegen unbeachtlich, weil die Aufhebung der Zwangsgeldandrohung erst nach Erlass des hier angefochtenen Widerspruchsbescheides erfolgt ist. Grundsätzlich beurteilt sich die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung zur Durchsetzung eines Beförderungsverbotes nach § 63 Abs. 2 AufenthG, sofern das Vollstreckungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist, nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung des Tatsachengerichts. Ist das Vollstreckungsverfahren für das im Einzelfall festgesetzte Zwangsgeld hingegen abgeschlossen, kommt es auf die Sach- und Rechtslage zu dem Zeitpunkt, in dem das Vollstreckungsverfahren abgeschlossen war, an. Abgeschlossen ist das Vollstreckungsverfahren gegen eine Zwangsgeldfestsetzung unter anderem mit der freiwilligen Zahlung des festgesetzten Zwangsgeldes (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 14. März 2006, a.a.O., Rzn. 8 f.); hier also spätestens mit der letzten Zahlung der Klägerin am 10. Januar 2013. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Beklagte zwar ausweislich des Bescheides vom 15. Januar 2013 bereits festgestellt, dass zwischen dem 1. September 2012 und dem 30. November 2012 die Zahl der Beförderungsverstöße erheblich zurückgegangen war. Gleichwohl kann von einer Zweckerreichung noch nicht gesprochen werden, die es nach § 15 Abs. 3 VwVG geboten hätte, den Vollzug der Vollstreckung einzustellen. Das Ziel der Verwaltungsvollstreckung ist im vorliegenden Zusammenhang erst verwirklicht, wenn der Beförderungsunternehmer die Untersagungsverfügung befolgt. Dieses Ziel ist erreicht, wenn sich der Beförderungsunternehmer pflichtgemäß verhält (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2006, a.a.O., Rz. 9). Hingegen rechtfertigt grundsätzlich jede fortgesetzte Missachtung eines Beförderungsverbots die präventive Durchsetzung dieses Verbots auch mit einem sich steigernden Zwangsgeld (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003, a. a. O., Rz. 22). Danach war zwar zugunsten der Klägerin eine durchaus positive Entwicklung zu verzeichnen, aber noch kein Verhalten, das die grundsätzlich erforderliche Beachtung der Einhaltung der Pass- und Visumbestimmungen in jedem Einzelfall aufwies. Damit konnte das Beugemittel des Zwangsgeldes auch im hier maßgeblichen Zeitpunkt bei Abschluss des Vollstreckungsverfahrens durchaus noch seinen präventiven Zweck erreichen. Dass die Beklagte den Rückgang von Beförderungsverstößen gleichwohl zum Anlass nahm, die Zwangsgeldandrohung vom 9. Januar 2012 aufzuheben, ist schon im Hinblick auf das bereits erwähnte Bemühen um ein kooperatives Umgehen mit den Beförderungsunternehmen nicht ausschlaggebend. Hinzu kommt, dass die Bundespolizeidirektion in dem Bescheid vom 15. Januar 2013 die Untersagungsverfügung vom 2. September 2011 ausdrücklich und unter dem Vorbehalt, im „Bedarfsfall“ eine erneute Zwangsgeldandrohung auf dieser Grundlage zu erlassen, aufrecht erhalten hat.

Schließlich kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, dass in ihrem Fall wegen der Gesamthöhe aller Zwangsgelder deren Beitreibung eine besondere Härte im Sinne von Art. 37 Abs. 4 BayVwVZG darstellen würde. Zum einen erfolgt, wie bereits eingangs der Entscheidungsgründe erwähnt, die Vollstreckung im vorliegenden Zusammenhang nach dem Vollstreckungsrecht des Bundes, so dass das entsprechende bayerische Landesrecht keine Anwendung findet. Zum anderen setzt das Absehen von der Beitreibung eines Zwangsgeldes im Härtefall nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 BayVwVZG voraus, dass weitere Zuwiderhandlungen nicht mehr zu befürchten sind. Das kann aber nach den vorstehenden Ausführungen im maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses des Vollstreckungsverfahrens nicht angenommen werden. Ferner ist für einen Härtefall nichts konkret vorgetragen und angesichts der von der Klägerin geleisteten Zahlungen auch nichts ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung ist nicht zuzulassen (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil ein Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegt.

Der Streitwert wird auf 1 000 € festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG (vgl. auch Nr. 1.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004, NVwZ 2004, 1327).