Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 22.09.2015 – VG 3 K 2375/13

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin wehrt sich gegen einen Teil der Kürzung ihrer Betriebsprämie und begehrt eine Nachbewilligung von Fördermitteln.

Auf den Antrag der Klägerin auf Gewährung der Betriebsprämie für das Antragsjahr 2011 bewilligte der Beklagte mit Zuwendungsbescheid vom 29. November 2011 für eine berechnete Fläche von 1.156,1268 ha und dem zu Grunde gelegten Durchschnittswert der Zahlungsansprüche von 334,9794 Euro pro Hektar eine Beihilfe von 349.383,37 Euro. Dieser Betrag errechnet sich aufgrund der Kürzung des vorläufigen Bewilligungsbetrages von 387.279,73 durch Modulation in Höhe von 37.896,36 Euro.

Mit Widerspruch vom 27. Dezember 2011 wehrte sich die Klägerin gegen die Höhe der Modulation mit dem Ziel, die Betriebsprämie ohne eine Kürzung der Direktzahlungen um einen höheren Prozentsatz als 5 % und ohne zusätzlichen Abzug von 4 Prozentpunkten für den über 300.000 Euro hinausgehenden Betrag gewährt zu bekommen. Die Klägerin nahm insoweit auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Oder vom 28. September 2011 (VG 6 K 255/10) zum Europäischen Gerichtshof (EuGH) Bezug.

Mit Widerspruchsbescheid vom 20. April 2012, zugestellt am 25. April 2012, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er verwies auf die Vorschriften über die Modulation (Art. 7 Abs. 1 und 2) in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, wonach die Direktzahlung unter Berücksichtigung eines Modulationsfreibetrages von 5000,00 Euro bis zu einem Betrag von 300.000 Euro um 9 % und ab einem Betrag über 300.000 Euro zusätzlich um 4 % gekürzt werde. Die Verordnungen der Europäischen Union und damit auch die Vorschriften über die Modulation seien zwingend zu beachtendes Recht, ein Ermessensspielraum bestünde nicht. Die Überwachung der Rechtmäßigkeit des Gemeinschaftsrechts sei ausschließlich dem Europäischen Gerichtshof vorbehalten. Der Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 28. September 2011 zu den ähnlich gelagerten Verfahren aus dem Antragsjahr 2009 ändere hieran nichts, denn ein solcher Beschluss bewirke keine automatische Aussetzung aller sonstigen Verfahren mit gleicher Ausgangslage.

Die Klägerin hat am 25. Mai 2012 Klage erhoben.

Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 14. März 2013 (C-545/11-) festgestellt, dass die Prüfung der Vorschriften des Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Vorschriften im Hinblick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes sowie im Hinblick auf das Diskriminierungsverbot berühren könnte.

Die Klägerin hält dagegen an ihrem Begehren fest, da sie davon ausgeht, dass die Entscheidung des EuGH nur einzelfallbezogene Wirkung entfalte und eine erneute Vorlage rechtlich geboten sei, da wesentliche tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte bislang nicht berücksichtigt worden seien.

Sie sieht durch die in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 getroffenen Regelungen über die Modulation, die für das Jahr 2011 gemäß Art. 10 Abs. 1 eine Kürzung der Direktzahlungen um 5 % vorsehen, in objektiver und subjektiver Hinsicht einen Vertrauenstatbestand begründet, der durch die Neuregelungen in der VO (EG) Nr. 73/2009, d.h. die Erhöhung auf 9 % (Art. 7 Abs. 1) und durch die zusätzliche Kürzung um 4 % ab einem Betrag von mehr als 300.000 Euro (Art. 7 Abs. 2), verletzt worden sei. Die Klägerin habe nicht mit einer Erhöhung der Modulation rechnen müssen und auch nicht rechnen können. Der in Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 enthaltene Anpassungsvorbehalt sowie der Erwägungsgrund 22 dieser Verordnung erfasse nur mögliche Änderungen der Stützungsregelung aufgrund von Marktentwicklungen und der Haushaltslage und beziehe sich nicht auf die Modulation, die tatbestandlich nachgelagert auf den Stützungsregelungen aufbaue, aber nicht dem Zweck der Direktzahlungen diene.

Auch die Systematik der genannten Verordnung sei eindeutig. Die Verordnung sei grundsätzlich auf die Regelung der Direktzahlungen gerichtet und nicht auf die Entwicklung des ländlichen Raumes als weitere Säule der gemeinsamen Agrarpolitik. Die Modulation stelle einen systematisch abgegrenzten Randbereich (Kapitel 2) dar, der mit den in Kapitel 5 enthaltenen allgemeinen Vorschriften über die Stützungsregelung - so auch dem Anpassungsvorbehalt des Art. 30 - nicht in Zusammenhang stünde. Bereits aus der Entstehungsgeschichte ergäbe sich, dass eine mögliche Anpassung der Stützungsregelungen nicht die Modulation erfasse, denn auf die Regelung einer nachträglichen Anpassung der Modulationssätze, die noch Art. 10 Abs. 2 des von der Kommission vorgelegten Vorschlags für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und Förderregeln für Erzeuger bestimmter Kulturpflanzen (KOM/2003/endg.) vorgesehen habe, sei bewusst verzichtet worden. Grund für die Streichung seien Bedenken des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses im Hinblick auf die durch die Anpassungsmöglichkeit beeinträchtigte Rechtssicherheit gewesen. Daher seien nicht - wovon der EuGH ausgehe - allein kompetenzrechtliche Erwägungen in Bezug auf die vom Rat beanspruchte Rechtssetzungskompetenz für Kürzungssätze für den Verzicht einer jederzeitigen Anpassung der Modulationssätze ausschlaggebend gewesen. Aber auch bei einer teleologischen Betrachtung sei davon auszugehen, dass die Modulation nicht vom Anpassungsvorbehalt umfasst sei, denn die Änderung der Modulation sei nicht aufgrund von Marktentwicklungen erfolgt. Entscheidend sei die Bedeutung der zwei Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik. Die erste Säule beträfe die Marktordnungspolitik, die sich auf die Gestaltung der Marktordnung beziehe und sich u.a. auf die Festlegung von Handelsbedingungen und die Steuerung der Marktergebnisse richte. Hierzu gehörten die Direktzahlungen und Stützungsregelungen, die als Weiterentwicklung der früheren Agrarinstrumente der Preispolitik zu werten seien. Die zweite Säule stelle die Agrarstrukturpolitik dar, die Maßnahmen zur langfristigen strukturellen Gestaltung des Landwirtschaftssektors mit dem Ziel der Verbesserung der Umwelt, der Landschaft und der Lebensbedingungen umfasse. Vor diesem Hintergrund müsse die Zuordnung der Regelungen über die Stützung und Direktzahlungen einerseits und über die Modulation andererseits gesehen werden, beide dienten unterschiedlichen Zielen. Die Direktzahlungen seien nicht nur historisch aus den produktbezogenen Beihilfen hervorgegangen, sondern sie bezweckten auch weiterhin die Stützung des grundsätzlich aus Marktprozessen abgeleiteten Einkommens. Sie seien von den Marktergebnissen des Agrarsektors abhängig und richteten sich danach unmittelbar an den Marktteilnehmer, während die Modulation dazu eingeführt worden sei, um finanzielle Mittel im Rahmen der Strukturförderung des ländlichen Raumes bereitzustellen.

Danach könne der Anpassungsvorbehalt des Art. 30 des VO (EG) Nr. 1782/2003, der vom Wortlaut an Marktentwicklungen anknüpfe, nur so verstanden werden, dass auch nur Entwicklungen, die von Marktprozessen - wie u.a. Veränderungen des allgemeinen Preisniveaus oder Entwicklung verschiedener Marktsegmente - gesteuert worden seien, berücksichtigt werden könnten. Dieser Begriff sei nach der Rechtsprechung des EuGH weit auszulegen und erfasse neben den Faktoren, die den Leistungsaustausch unmittelbar beträfen, wie Entwicklungen des Angebots und der Nachfrage, der Verfügbarkeit von Arbeitskräften oder des Preisniveaus der Produktionsmittel und der Endprodukte, auch die marktordnungspolitischen Vorgänge wie Entwicklungen verschiedener Marktsegmente und deren Abhängigkeit voneinander. Wie insbesondere aus den Erwägungsgründen 9 und 10 der VO (EG) Nr. 73/2009 ersichtlich, lägen keine Gründe, die dem Begriff der Marktentwicklungen i.S.d. Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 unterfielen, der Erhöhung der Kürzungen zugrunde. Denn es hätten ausschließlich strukturpolitische Erwägungen, wie die in den Erwägungsgründen genannten neuen Herausforderungen durch veränderte Umweltbedingungen (z.B.: Klimawandel und die zunehmende Bedeutung der Bioenergie) zur Änderung der Modulationssätze geführt. Die für die Änderung angeführten Gründe seien zwar berechtigte politische Erwägungen im Kontext der Entwicklung des ländlichen Raumes. Sie hätten aber nur im Rahmen der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik, d.h. der Strukturpolitik, Berücksichtigung finden können. Es verstoße gegen die Systematik des Beihilferechts, wenn marktunabhängige Ziele der Förderung des Agrarmarktes eine Änderung der marktbezogenen Einkommensstützung begründen könnten. Aus alledem lasse sich nur der Schluss ziehen, dass die Klägerin in ihrem Vertrauen auf eine Beibehaltung der Kürzungssätze geschützt werden müsse, da die Anpassung der Modulation nicht aus der - allein maßgeblichen - Veränderung des Marktgeschehens resultiere, sondern hierfür die Verfolgung neuer strukturpolitischer Ziele ursächlich gewesen sei.

Die mit der Einführung der Betriebsprämie einhergehende Entkoppelung eines erheblichen Teils der Direktzahlungen von der Herstellung landwirtschaftlicher Produkte schließe produktions- oder preisbedingte Schwankungen aus, woraus eine langfristige betriebliche Stabilität resultiere. Die Betriebsprämie als Direktzahlung stelle eine Einkommensstützungsregelung dar, die für den Landwirt Rechts- und Investitionssicherheit geschaffen und ihm auch die Einhaltung weiterer Verpflichtungen des Gesundheits- und Umweltschutzes ermöglicht habe. Mit der zugleich eingeführten Modulation, deren Kürzungssätze für einen längeren Zeitraum festgelegt worden seien, hätten die Landwirte und damit auch die Klägerin von der gesetzlichen Stabilität der gesetzlichen Rahmenbedingungen ausgehen können.

Ebenso wenig habe die Klägerin auf der Grundlage des Haushaltsrechts mit einer Kürzung der Betriebsprämie rechnen müssen, denn der Haushalt der EU sei in den vergangenen Jahren ständig gewachsen, so dass bei einer nahezu gleichgebliebenen Agrarfläche die zu verteilenden finanziellen Mittel relativ angestiegen seien.

Darüber hinaus verstoße die progressive Gestaltung der Kürzungssätze in Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 gegen das besondere Diskriminierungsverbot des Art. 40 Abs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) als Ausprägung des allgemeinen Diskriminierungsverbots des Art. 18 (AEUV). Danach habe sich die gemeinsame Organisation auf die Verfolgung der Ziele des Art. 39 zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern auszuschließen. Die Klägerin, die als Erzeugerin dem Schutzbereich des Art. 40 Abs. 2 Unterabs. 2 (AEUV) unterfalle, werde aufgrund der Größe ihres landwirtschaftlichen Betriebs diskriminiert. Die Ungleichbehandlung sei nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des EuGH seien besondere Anforderungen an eine Rechtfertigung zu stellen. Danach werde im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik eine besondere Zweck-Mittel-Relation derart gefordert, dass eine Ungleichbehandlung nur mit der Verfolgung eines der in Art. 39 AEUV genannten Ziele gerechtfertigt werden könne. Zugleich sei der Maßstab der Angemessenheit auf das Verhältnis der Ungleichbehandlung zu der rechtfertigenden Zielverfolgung anzuwenden, wonach insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlange, dass die mit der Ungleichbehandlung verbundene Belastung nicht über das zur Zielerreichung erforderliche Maß hinausgehe. Bei alledem sei zu beachten, dass dem Unionsgesetzgeber ein weites Ermessen zugestehe. Hier seien die sachlichen Anforderungen an eine Ungleichbehandlung nicht eingehalten worden. Es fehle bereits an einer Zweck-Mittel-Relation, da die im Wege der zusätzlichen Kürzung gewonnenen finanziellen Mittel nicht für Ziele des Art. 39 AEUV, die sich allesamt auf die Aufgaben der gemeinsamen Agrarpolitik im Bereich der Marktordnung (1. Säule) bezögen, eingesetzt werden würden, sondern für die Entwicklung des ländlichen Raumes (2. Säule). Aber auch wenn man die Zielsetzung weiter fasse, rechtfertigten die Förderziele der strukturellen Gestaltung des landwirtschaftlichen Sektors in der Verbesserung der Umwelt, der Landschaft und der Lebensbedingungen im ländlichen Raum nicht eine unterschiedliche Belastung der Betriebe von ihrer Größe her. Der Unionsgesetzgeber gehe irrig davon aus, dass Größenvorteile in einer Relation zu der Förderung des ländlichen Raumes stünden. Die gemutmaßte höhere betriebliche Effizienz oder die angenommenen positiven Skaleneffekte führten weder zu einer höheren Belastung der Struktur des ländlichen Raumes noch zu einem erhöhten Bedarf an struktureller Förderung. Wegen des fehlenden sachlichen Zusammenhangs zwischen dem Ziel der Maßnahme und den zu ihrer Rechtfertigung herangezogenen Gründe könne die Mehrbelastung auch nicht angemessen sein.

Es läge zugleich auch ein Ermessensfehler vor, da der Unionsgesetzgeber in dem Erwägungsgrund 11 der VO (EG) Nr. 73/2009 von der irrigen Annahme ausgehe, dass größere Begünstigte nicht dasselbe Niveau an individueller Beihilfe bräuchten. Es könne nicht pauschal von einer Kostendegression oder positiven Skaleneffekten bei Betrieben mit einer Betriebsprämie von über 300.000 Euro ausgegangen werden. Außerdem spräche die Struktur der Beihilfen, wie die Entkoppelung von der Produktion, dafür, dass etwaige Kostenvorteile in der Produktion nicht berücksichtigungsfähig seien. Schließlich unterlägen die Betriebsinhaber bei den Direktzahlungen gemäß Art. 5 VO (EG) Nr. 73/2009 besonderen Anforderungen an die Betriebsführung im Hinblick auf Gesundheits-, Umwelt- und Naturschutz und müssten ihre Flächen gemäß Art. 6 dieser Verordnung in einem guten und landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand bewahren. Die Erfüllung dieser Verpflichtungen bedeute Mehrkosten je Produktions- und Flächeneinheit. Die Mehrbelastung könne auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass den größeren Betrieben aufgrund ihrer höheren Belastbarkeit mehr abverlangt werden könne, da sie eine größere Verantwortung bei der Bewältigung den neuen Herausforderungen träfe. Überdies läge eine mittelbare Diskriminierung der Betriebsinhaber in den neuen Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland vor. Eine faktische Beeinträchtigung der Betriebsinhaber läge darin, dass auf dem Gebiet der ehemaligen DDR die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe weiterhin von der Bewirtschaftung durch die ehemaligen Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften geprägt sei, deren durchschnittliche Betriebsgröße Ende der 80er Jahre bei ca. 1.300 ha gelegen habe. Die noch fortbestehenden Betriebsgrößen lösten regelmäßig Betriebsprämien von mehr als 300.000 Euro aus.

Da bei der Frage der Rechtfertigung der faktischen Diskriminierung die gleichen Maßstäbe wie bei der unmittelbaren Diskriminierung gelten würden, sei auch hier kein zulässiges Ziel der Gemeinen Agrarpolitik als legitimer Grund für die stärkere Belastung der großen Betriebe in den neuen Bundesländern gegenüber den kleineren Betrieben, die den ganz überwiegenden Teil in der EU ausmachten, ersichtlich. Die Berücksichtigung der strukturellen Unterschiede in besonderen Randlagen durch Sonderreglungen wie in Art 7 Abs. 3 VO (EG) Nr. 73/2009 für die französischen überseeischen Departments, den Azoren und Madeira sowie den Kanarischen Inseln und den Ägäischen Inseln hätte eher dazu führen müssen, auch die besondere Situation der konzentriert großen Betriebe in den neuen Bundesländer angemessen zu berücksichtigen. Dies bedeute einen Ermessensmissbrauch.

Schließlich sei auch nach generellen Maßstäben der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, verletzt. Die ausgewählte Maßnahme sei zur Erreichung des angestrebten Ziels ungeeignet. Die größere Kürzung der Direktzahlungen bei größeren Betrieben führe dazu, dass den Betrieben weniger Mittel für die ihnen obliegenden besonderen Anforderungen bei der Betriebsführung im Hinblick auf Landschaftsschutz und Umweltschutz zur Verfügung stünden. Größere Betriebe trügen bei diesen Aufgaben sowie auch im Hinblick auf den Arbeitsmarkt und die Lebenshaltung in der ländlichen Bevölkerung eine besondere Verantwortung. Ebenso fehle es an der Erforderlichkeit der Maßnahme. Da hier die alleinige Mehrbelastung größerer Betriebe zur Beschaffung von zusätzlichen Mitteln sachlich nicht notwendig sei, wäre beispielsweise eine gleichmäßig zusätzliche Kürzung bei allen Betriebsinhabern denkbar.

Die Entscheidung des EuGH (Urt. vom 14.03.2013, Rs. C-545/11), stehe einer erneuten Vorlage nicht entgegen, da sie nur in Bezug auf die Ausgangsparteien und keine allgemeine Bindungswirkung entfalte. Aus der Formulierung des EuGH, ergäbe sich, die Einzelfallbezogenheit und die Möglichkeit der erneuten Befassung des Gerichts, entweder bei abweichendem Sachverhalt oder bei anderem Prüfungsgegenstand in rechtlicher Hinsicht. Vorliegend seien neue Gesichtspunkte zu beachten, die eine abweichende Bewertung und erneute Vorlage begründete.

Im Ergebnis stehe der Klägerin eine weitere Zahlung zu, da der im Bewilligungsbescheid festgestellte vorläufige Bewilligungsbetrag in Höhe von 387.279,73 Euro nach Abzug des Freibetrages gemäß Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 in Höhe von 5000,00 Euro nur auf der Grundlage des Art. 10 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 um 5 % zu kürzen sei.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 29. November 2011 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 20. April 2012 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 12. Mai 2011 eine Betriebsprämie für das Jahr 2011 unter Zugrundelegung einer Kürzung durch Modulation in Höhe von 5 % zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Nach seiner Auffassung habe der EuGH die in Rede stehenden Vorschriften schon umfassend unter dem Gesichtspunkt der Verletzung des Vertrauensschutzes gewürdigt. Auch wenn die Entscheidung des EuGH im Vorlageverfahren die Gerichte nur im Hinblick auf das seinerzeit anhängige Verfahren binde, sei nicht nachvollziehbar, warum sich der EuGH von seinem Verständnis des Anpassungsvorbehalts und den übrigen die Entscheidung tragenden Erwägungen abwenden und diesen nicht eine Bedeutung für gleichgelagerte Fälle zukommen solle. Die Erkenntnis, dass mit der Modulation außerlandwirtschaftliche Zwecke gefördert werden sollen, träfe zu, sei aber nicht neu. Es bestehe auch kein Anlass, dass der EUGH seine Sichtweise hinsichtlich der Frage der Diskriminierung der größeren Betriebe aufgrund der weiteren Kürzung um 4 % ändern solle. Das Gericht habe sich wortwörtlich der Aussage des 11. Erwägungsgrund der VO (EG) Nr. 73/2009 bedient, wonach größere Betriebe nicht „dasselbe Niveau an individueller Hilfe benötigten, damit das Ziel der Einkommensbeihilfe erreicht werde". Er habe zugleich mit dem Hinweis auf den weiten Ermessensspielraum des Unionsgesetzgebers keine weitere inhaltliche Prüfung der sachlichen Richtigkeit für notwendig gehalten. Eine gegenteilige Auffassung hinsichtlich des Prüfungsumfangs sei zwar legitim, begründe aber nicht die Notwendigkeit eines erneuten Vorabentscheidungsverfahrens, da nicht ersichtlich sei, dass der EuGH eine Kehrtwende vornehmen werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der angegriffene Zuwendungsbescheid des Beklagten vom 29. November 2011 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 20. April 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, da die Klägerin keinen über die bereits gewährte Zuwendung hinausgehenden Anspruch auf landwirtschaftliche Beihilfen hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kammer konnte abschließend über die Begründetheit des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs entscheiden, da sich auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens keine neuen tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte ergeben, die die Gültigkeit der im vorliegenden Verfahren anzuwendenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in Zweifel ziehen.

Die von der Klägerin begehrte, über den Umfang der bereits bewilligten Betriebsprämie hinaus gehende, weitere Agrarbeihilfe ist nicht gerechtfertigt, da die Vorschriften des Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 der VO (EU) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30 vom 31. Januar 2009, S. 16) - im Folgenden: VO Nr. 73/2009 - anzuwenden sind und daher nicht die für die Klägerin günstigere frühere Regelung des Art. 10 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regelungen für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001,(EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270 vom 21. Oktober 2003, S.2) - Im Folgenden: VO Nr. 1782/2003) - wieder auflebt und weiterhin anzuwenden wäre.

Nach Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 73/2009 werden die einem Betriebsinhaber zu gewährenden Direktzahlungen, die 5000 Euro überschreiten, gekürzt und zwar nach c) für das hier in Streit stehende Antragsjahr 2011 um 9 %. Art. 7 Abs. 2 sieht darüber hinaus vor, dass die Kürzungen gemäß Abs. 1 für Beträge von über 300.000 Euro um 4 % angehoben werden. Die vom Beklagten vorgenommenen Kürzungen sind rein rechnerisch nicht zu beanstanden und werden von der Klägerin auch insoweit nicht angegriffen. Der danach bei einem Durchschnittswert des Zahlungsanspruchs von 334,9794 Euro pro Hektar errechnete vorläufige Bewilligungsbetrag in Höhe von 387.279,73 Euro wurde unter Berücksichtigung des Freibetrages von 5000,00 Euro ausgehend von einem Betrag von 295.000 Euro um 9 % gekürzt und der über 300.000 Euro liegende Betrag wurde um 13 % gekürzt. Dies ergibt eine Modulationskürzung von 37.896,36 Euro.

Der Klägerin steht kein weitergehender Zahlungsanspruch zu, da die Kammer die Verordnung des Rates nicht wegen Verstoßes gegen zwingend zu beachtender höherrangiger Grundsätze als ungültig ansieht und daher kein (weiteres) Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH gemäß Art. 267 AEUV für erforderlich hält. Insbesondere drängen sich nicht im Hinblick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, wie die Klägerin meint, durchgreifende Bedenken an der Gültigkeit der Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 73/2009 auf.

Die Klägerin kann sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, denn sie konnte nicht davon ausgehen, dass die in Art. 10 VO Nr. 1782/2003 für die Jahre 2005 - 2012 festgesetzten Modulationssätze - für das Jahr 2011 (5 %) - feste und unveränderliche Kürzungsbeträge, die Rechts- und Investitionssicherheit gewährleisten, darstellten. Aufgrund des Fehlens einer zu ihren Gunsten entstandenen schutzwürdigen Sachlage und aufgrund der in Art. 30 der VO (EG) 1782/2003 und im Ergänzungsgrund 22 dieser Verordnung enthaltenen Anpassungsvorbehalte musste sie mit Änderungen der Förderbedingungen rechnen. Hierzu gehört auch ein vom Rat der EU erkannter Handlungsbedarf im Umweltbereich, in dessen Folge neue Mittel für die Finanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellt werden mussten.

Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH steht jedem Einzelnen das Recht auf Vertrauensschutz zu, wenn sich herausstellt, dass ein Gemeinschaftsorgan bei ihm begründete Erwartungen geweckt hat (vgl. EuGH, Urt. v. 11. März 1987, C-265/85, Rn. 44 zit. nach juris; EuGH, Urt. v. 22. Juni 2006, C-182/03, C-217/03, Rn. 147, zit. nach beck-online; EuGH, Urt. v. 22. September 2011, C-426/10 P, Rn. 140 und Urt. v. 14. März 2013, C-545/11, 24; zit. nach juris). Präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung Zusicherungen dar, die solche Erwartungen wecken können. Hingegen kann niemand die Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat (vgl. nur EuGH Urt. v. 22. Juni 2006, C-182/03, C-217/03, C-182/03, a.a.O, Rn. 147, Urt. v. 22. September 2009, a.a.O., Rn.140 und Urt. v. 14. März 2013, a.a.O., Rn. 25).

Zwar sind in den oben genannten Entscheidungen überwiegend konkrete Äußerungen - wie Entscheidungen und Ankündigungen der EU-Organe - Anknüpfungspunkt für die Frage, ob ein schutzwürdiges Vertrauen beim Wirtschaftsteilnehmer entstanden sein könnte. Unter ganz engen Voraussetzungen können nach der Rechtsprechung des EuGH aber auch abstrakt-generelle Normen einer EU-Verordnung Zusicherungen enthalten und dadurch einen Vertrauenstatbestand begründen. In einer frühen Entscheidung des EuGH, die die in der VO (EWG) Nr. 947/71 vom 12. Mai 1971 vorgesehenen konjunkturpolitischen Maßnahmen in Form von Ausgleichsbeträgen betraf, die in der Landwirtschaft im Anschluss an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliederstaaten von diesen beschlossen werden konnten (vgl. EuGH, Urt. v. 14.5.1975, Rs. 74/74 in NJW, 1975, S. 2165, Slg. 1975, S. 533), hat der Gerichtshof die Voraussetzungen hierfür erstmals benannt. Abgesehen davon, dass der EuGH in seinem Urteil hervorhebt, dass die Zielrichtung dieser Ausgleichsbeträge mehr auf die Bekämpfung der Schwierigkeiten abzielt, die sich aus den Währungsschwankungen für ein geordnetes Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation ergeben können, als auf den Schutz subjektiver Interessen der beteiligten Wirtschaftskreise, beschränkt er die Schutzwirkungen des - letztendlich doch - bejahten Vertrauensschutzes. Danach kommt eine Verletzung des Vertrauensschutzes nur dann in Betracht, wenn in der Vergangenheit bereits schutzwürdige Fakten geschaffen worden sind. Hierzu zählten in der Entscheidung die Fälle, in denen der betroffene Unternehmer mit Recht darauf vertrauen durfte, dass von ihm bereits abgeschlossene Geschäfte, von denen er faktisch nicht mehr zurücktreten konnte, weil er sich gegen Zahlung einer Kaution unter Vorausfestsetzung des Erstattungsbetrages Ausfuhrlizenzen hatte erteilen lassen, nicht unvorhersehbaren Änderungen unterlagen, die ihm, falls sie mit einer Rücküberbürdung des Wechselkursrisikos verbunden waren, unweigerlich Verluste verursachten. Als unproblematisch hat der EuGH dagegen die noch in der Zukunft liegenden Außenhandelsgeschäfte angesehen, die die ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abschaffung der Ausgleichsbeträge durchzuführenden Ein- und Ausfuhren beträfe, da diese nicht einer rückwirkenden Kraft im eigentlichen Sinne unterlägen.

Quintessenz dieser Entscheidung zum Vertrauensschutz ist: Die Kommission verstößt dann gegen eine höherrangige Rechtsnorm, wenn sie, ohne dass ein zwingendes öffentliches Interesse sie dazu veranlasst, mit der Aufhebung einer Regelung nicht gleichzeitig Übergangsmaßnahmen zum Schutz des berechtigten Vertrauens der Wirtschaftsteilnehmer in die Gemeinschaftsregelung vorsieht.

In späteren Entscheidungen hat der EuGH weitere Kriterien genannt, die die Voraussetzungen und auch Einschränkungen bei der Anwendung des Vertrauensschutzes festlegen und die stets wieder Anwendung finden. Auf Vertrauensschutz kann sich danach nicht berufen, wenn ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage ist, den Erlass einer seine Interessen berührenden Gemeinschaftsmaßnahme vorherzusehen (vgl. EuGH, Urt. v. 22. Juni 2006, C-182, 217/03, Rn. 147 zit. nach beck-online ; EuGH, Urt. v. 11. März 1987, C-265/85 Rn. 44; EuGH, Urt. v. 17. März 2011, AJD Tuna, C-221/09 Rn. 73; EuGH, Urt. v. 14. März 2013, C-545/11, Rn. 26 zit. nach juris).

Fasst man diese grundsätzlichen Erwägungen des EuGH zusammen, ist im Ergebnis festzustellen, dass die Berufung auf den Vertrauensschutz nur dann anerkannt wird, wenn nicht mit einer Änderung einer Gemeinschaftsmaßnahme gerechnet werden muss und zugleich eine Sachlage bereits vor dem Inkrafttreten der neuen Regelung entstanden ist, die in ihrer Entwicklung aber noch nicht abgeschlossen ist.

Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der VO Nr. 73/2009 und damit der Änderungen zur Modulation, dem 1. Februar 2009, im Hinblick auf die begehrte Beihilfe konkrete Maßnahmen ergriffen hat, und damit eine bestehende noch nicht abgeschlossene Sachlage im oben genannten Sinn gegeben ist. Die für das Jahr 2011 vorgesehene höhere Kürzung bezog sich auf das Antragsjahr 2011, wofür noch kein Antrag auf Gewährung einer Betriebsprämie gestellt worden war. Allein der Umstand der Gründung der GmbH im Jahre 2004 kann nicht als eine vertrauensbildende bereits geschaffene Sachlage verstanden werden, da sie nicht allein auf dem Umstand der Beibehaltung der alten Modulationsregelung zurückgeführt werden kann, sondern auf eine Vielzahl von wirtschaftlichen Beweggründen beruht. Insoweit handelt es sich lediglich um eine bloße Erwartung der Klägerin, in die Weitergewährung der landwirtschaftlichen Beihilfe im bisherigen Umfang, die aber rechtlich nicht schützenswert ist.

Im Übrigen ist der in Art. 30 VO Nr. 1782/2003 sowie auch in dem Erwägungsgrund 22 zu dieser Verordnung enthaltene Anpassungsvorbehalt nicht in dem von der Klägerin behaupteten eingeschränkten Umfang zu verstehen, so dass ein hierauf gestütztes Vertrauen nicht schützenswert ist.

Im Erwägungsgrund 22 heißt es:

„Die Stützungsregelungen der Gemeinschaft müssen - erforderlichenfalls auch kurzfristig - an die Entwicklung angepasst werden. Die Empfänger können daher nicht davon ausgehen, dass die Förderbedingungen unverändert bleiben und sollten auf mögliche Marktentwicklungen vorbereitet sein."

Nach Art. 30 VO Nr. 1782/2003 erfolgt die Anwendung der in Anhang I aufgeführten Stützungsregelungen unbeschadet einer jederzeit möglichen Überprüfung aufgrund der Marktentwicklungen und der Haushaltslage.

Bereits im Hinblick auf den - wie oben dargelegt - anzuwendenden Ausschlusstatbestand, wonach ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer sich dann nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, wenn er in der Lage ist, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann vorherzusehen, sprechen die zitierten Anpassungsvorbehalte gegen die Annahme einer Verletzung dieses Grundsatzes. Der EuGH geht in seiner Vorlageentscheidung vom 14. März 2013 (RS C-545/11) von diesen Vorbehalten aus und nimmt zusätzlich auf die in den Erwägungsgründen 9 und 10 der VO Nr. 73/2009 angegebenen Gründen, wonach der Bedarf an zusätzlichen Finanzmitteln für die Gemeinschaftspolitik zur Entwicklung des ländlichen Raumes zum Großteil über die Reduzierung der Direktzahlungen durch Modulation erfolgen soll, Bezug. Hieraus leitet er das Fehlen eines berechtigten Vertrauens der Unionslandwirte ab. Die von der Klägerin vorgetragenen Gesichtspunkte, wonach es die Systematik des Beihilferechts gebiete, die zwei Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik dahingehend zu verstehen, dass die genannten Anpassungsvorbehalte inhaltlich auf eine Änderung des Marktgeschehens zu beschränken sind, veranlassen keine andere Bewertung.

Zwar kann der Grundannahme, dass innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik zwischen zwei Säulen mit jeweils anderer Zielsetzung unterschieden wird, gefolgt werden. Danach beinhaltet Säule 1 die Marktordnungspolitik, die die Gestaltung der Marktordnung, die Festlegung der Handelsbedingungen und die Gestaltung der Marktergebnisse betrifft. Die Säule 2 ist die Agrarstrukturpolitik, die auf die strukturelle Gestaltung des landwirtschaftlichen Sektors mit dem Ziel der Verbesserung der Umwelt, der Landschaft und der Lebensbedingungen gerichtet ist. Aus dieser inhaltlichen Differenzierung lässt sich aber nicht mit zwingender Konsequenz herleiten, dass der Uniongesetzgeber bei der Abfassung der Anpassungsvorbehalte ausschließlich mögliche Veränderungen innerhalb des Marktgeschehens vor Augen hatte. Eine solche strikte Trennung ist unter Heranziehung der juristischen Auslegungsmethoden nicht gerechtfertigt. Aus dem Wortlaut der Anpassungsvorbehalte kann nicht geschlossen werden, dass dieser sich nur auf Veränderungen des Marktgeschehens bezieht, die der Marktordnungspolitik als 1. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik zuzurechnen sind und daher nur Veränderungen im Rahmen dieser Marktprozesse (Änderung des Preisniveaus, Entwicklung verschiedener Marktsegmente) den maßgeblichen Anknüpfungspunkt für das im Einzelfall festzustellende Vertrauen des Landwirts bilden können. Zwar verwendet Art. 30 VO Nr. 1782/2003 den Begriff der Marktentwicklung. Im Erwägungsgrund 22 ist aber allgemein von veränderten Förderbedingungen die Rede, so dass die im zweiten Halbsatz erwähnten möglichen Marktentwicklungen, die der Überprüfung unterliegen, auch nur beispielhaft erwähnt sein können. Unter dem Begriff der Förderbedingungen lassen sich jedenfalls nicht nur Umstände, die aus Marktprozessen resultieren, subsumieren.

Die von der Klägerin vorgenommene strikte Trennung zwischen der Betriebsprämie und den hieran anknüpfendenden Kürzungssätzen der Modulation ist künstlich und überzeugt nicht. Einer teleologischen Auslegung, wonach nur die mit der VO Nr. 1782/2003 eingeführte Betriebsprämie als produktunabhängige Stützungsregelung der Einkommenssicherung der Landwirte auf der Grundlage der vom Betriebsinhaber bewirtschafteten Fläche einen engen Bezug zu den Marktergebnissen habe und sich unmittelbar an der Markteilnehmer richte, während die Modulation nur der Bereitstellung finanzieller Mittel im Rahmen der Strukturförderung diene, kann nicht gefolgt werden und sie rechtfertigt nicht die von der Klägerin gezogene Schlussfolgerung. Die These, dass marktunabhängige Ziele der Förderung keine Änderung der marktbezogenen Einkommensstützung begründen können, ist deshalb nicht zu halten, weil die beiden Bereiche der Gemeinsamen Agrarpolitik nicht isoliert nebeneinander stehen und daher auch nicht rechtlich scharf voneinander getrennt werden können. Trotz der unterschiedlichen Zielsetzungen besteht eine wechselseitige Beziehung zwischen den Bereichen. So greifen Maßnahmen der Agrarstrukturpolitik in das Marktgeschehen ein, sind u. a. darauf gerichtet, Produktionsverhältnisse zu verändern.

Die gegenseitige Bedingtheit der Marktordnungspolitik und der Agrarstrukturpolitik geht schon aus der Erläuterung im Erwägungsgrund 8 der VO Nr. 73/2009 hervor, wo klargestellt wird, dass das mit der Verordnung eingeführte verbindliche System zur progressiven Reduzierung der Direktbeihilfen (Modulation) dazu dient, ein besseres Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Maßnahmen zur Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung herzustellen. Die Verzahnung beider Maßnahmenbereiche wird durch die Zielsetzungen der beiden maßgeblichen Verordnungen über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums, zum einen die den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft EAGFL betreffende VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl. L 160 v. 26. Juni 1999, S. 80) und zum anderen die den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) betreffende VO (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 (Abl. L 277 vom 21. Oktober 2005) verdeutlicht. Die aus der Modulation gewonnenen finanziellen Mittel werden für die darin festgesetzten Maßnahmen bereitgestellt. Aus den in den Erwägungen verwendeten Begriffen ergibt sich klar und deutlich die Marktbezogenheit von Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung. Im Erwägungsgrund 6 der VO (EG) Nr. 1257/1990 wird auf erforderliche Anpassungsprozesse der Landwirtschaft an neue Gegebenheiten sowie an die sich abzeichnenden Veränderungen der Marktentwicklung, der Marktpolitik und der Handelsvorschriften, der Verbrauchernachfrage und -präferenzen, die nicht nur die Agrarmärkte, sondern die lokale Wirtschaft in den ländlichen Gebieten betreffen, abgestellt. Daher sei die Politik der Entwicklung des ländlichen Raums auf die Wiederherstellung und Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der ländlichen Gebiete auszurichten und habe zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen beizutragen.

Im Erwägungsgrund 1 der VO (EG) Nr. 1698/2005 wird ein direkter Zusammenhang zwischen den zwei Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik hergestellt, wenn es da heißt: "die Markt- und Einkommensstützungsmaßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik sollten von einer Politik der Entwicklung des ländlichen Raumes begleitet und ergänzt werden, die so zur Verwirklichung der im Vertrag niedergelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik betragen sollte". In den weiteren Erwägungsgründen (12-23) wird ein Bündel von Maßnahmen angesprochen, die der Modernisierung von Agrarbetrieben zur Steigerung der wirtschaftlichen Leistung (21) und der Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung der land- und forstwirtschaftlichen Primärprodukte (23) dienen sollen. Im Erwägungsgrund 23 wird zu den Zielsetzungen im Einzelnen ausgeführt, dass „Beihilfen für Investitionen mit folgenden Zielsetzungen verbessert werden: mehr Effizienz im Verarbeitungs- und Vermarktungssektor, Förderung der Verarbeitung von land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnissen für erneuerbare Energien, Einführung neuer Technologien und anderer Innovationen, Erschließung neuer Absatzmöglichkeiten für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse, Betonung der Qualität sowie Verbesserung des Umweltschutzes, Sicherheit am Arbeitsplatz, Hygiene und Tierschutz, wo jeweils erforderlich; dabei sollten in der Regel Kleinst- und Kleinbetriebe sowie mittelgroße Betriebe und andere Betriebe unterhalb einer bestimmten Größe, die in besonderem Maße zur höheren Wertschöpfung für lokale Erzeugnisse beitragen können, gezielt gefördert und gleichzeitig die Bedingungen für Investitionsbeihilfen gegenüber den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vereinfacht werden."

Die vom Rat der Europäischen Union verfolgte nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums ist mit der gezielten Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft eng verbunden und zugleich sollen die Umwelt, Lebensqualität und die Diversität der Aktivitäten erhalten und bewahrt werden (vgl. Erwägungsgrund 11). Das alles belegt zweifelsfrei die inhaltlichen Überschneidungen zwischen der Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft und der Förderung der ländlichen Entwicklung.

Darüber hinaus geht die Annahme der Klägerin fehl, dass nur die Direktzahlung in Form der Betriebsprämie zur Stützung des grundsätzlich aus den Marktprozessen abgeleiteten Einkommens der Landwirte beitrage. Denn ein Teil der in der VO (EG) Nr. 1698/2006 für die ländliche Entwicklung vorgesehenen Maßnahmen umfasst ebenfalls Direktzahlungen an Landwirte. Darunter fallen Zahlungen zugunsten von Landwirten in benachteiligten Gebieten, die nicht Berggebiete sind (Art. 36 ii). Diese Zahlungen tragen zum Ausgleich der zusätzlichen Kosten und der Einkommensverluste der Landwirte im Zusammenhang mit den Nachteilen für die landwirtschaftliche Erzeugung in dem betreffenden Gebiet bei, vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2. Direktzahlungen werden auch an Landwirte geleistet, die freiwillig eine Agrarumweltverpflichtung für mehrere Jahre eingehen (vgl. Art. 36 iv, 39 Abs. 2 und 3).

Wegen dieser wechselseitigen Beeinflussung beider Politikbereiche bzw. der zwei Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik kann aus der inhaltlichen Zuordnung der Mo- dulation zur Agrarstrukturpolitik jedenfalls nicht gefolgert werden, dass die Klägerin mit Veränderungen der Kürzungssätze aufgrund neuer Herausforderungen im Umweltbereich (wie sie der Erwägungsgrund 9 der VO Nr. 73/2009 im Einzelnen aufzählt) wegen deren fehlenden Bezugs zu Marktprozessen nicht hätte rechnen müssen.

Vor diesem Hintergrund ist eine systematische Auslegung der VO Nr. 1782/2003, wonach die Trennung der Vorschriften über die Modulation einerseits (Kapitel 2) und der Vorschriften über die Stützungsregelungen andererseits (Kapitel 5) eine Trennung der Zielsetzungen beider Politikbereiche gebiete, nicht nachvollziehbar und daher nicht überzeugend.

Die von der Klägerin vorgenommene Deutung der Entstehungsgeschichte, die das mit den dargestellten Auslegungsmethoden zuvor gefundene Ergebnis bestätigen soll, überzeugt ebenfalls nicht. Schließlich geht der EuGH in seiner Vorabentscheidung davon aus, dass nur kompetenzrechtliche Gründe es verhindert hätten, dass eine ausdrückliche Änderung der in Art. 10 Abs. 1 VO Nr. 1782/2003 genannten Prozentsätze in Art. 10 Abs. 2 i.V.m. einem nach Art. 82 Abs. 2 der Kommission übertragenen Anpassungsverfahren in die Verordnung Eingang gefunden habe. Denn aus den Vorarbeiten zur VO Nr. 1782/2003 gehe hervor, dass der in dem Verordnungsvorschlag der Kommission (KOM[2003]endg.) enthaltene, auf die Kommission zugeschnittene Änderungsvorbehalt deshalb fallen gelassen worden sei, weil sich der Rat das Recht nach Art. 30 dieser Verordnung vorbehalten habe, diese Prozentsätze selbst zu ändern (EuGH, Urt. v. 14.03.2013, a. a. O. Rn. 37).

Nach den obigen Ausführungen ist nicht auf die Frage einzugehen, ob mögliche Änderungen der Haushaltslage eine Änderung der Kürzung nach Art. 30 VO Nr. 1782/2003 hätten rechtfertigen können.

Auch an der progressiv gestalteten Kürzungsregelung in Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 73/2009, wonach die Kürzungen für Beträge über 300.000 Euro um vier Prozentpunkte angehoben werden, bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Diese Regelung ist insbesondere mit dem höherrangigen Diskriminierungsverbot, das für den Agrarsektor in Art. 40 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV zum Ausdruck kommt, vereinbar. Diese Vorschrift enthält nach der Rechtsprechung des EuGH ein besonderes Diskriminierungsverbot als Ausprägung des allgemeinen unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots des Art. 18 AEUV (vgl. EuGH, Urt. vom 14. März 2013, C- 545/11, Rn. 41). Nach diesem Grundsatz dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, eine solche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt (vgl. EuGH, Urt. v. 11. Juli 2006, C-313/04,Rn. 33, m.w.N., zit. nach beck-online; EuGH, Urt. v. 17. März 2011, C-221/09, Rn. 88 m.w.N., zit. nach juris und EuGH, Urt. v. 14. November 2013, C-189/12, S.8 zit. nach InfoCuria-Rechtsprechung des Gerichtshof).

Bei der Prüfung der Gültigkeit von Bestimmungen anhand des Diskriminierungsverbots hat der EuGH stets einen engen sachlichen Zusammenhang zwischen dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hergestellt und diese als Einheit behandelt (vgl. Urt. v. 5. Juli 1977, C-114/76, Bela- Mühle Bergmann, Rn. 5; EuGH, Urt. v. 21. Februar 1979, C-138/78, Rn. 7; EuGH, Urt. v. 17. März 2011, C-221/09 AJD Tuna, Rn. 79f, EuGH, Urt. v. 14. März 2013, C- 545/11, Rn. 44 alle zit. nach juris; EuGH, Urt. v. 14.November 2013, C 187- C- 189/12, S. 7, zit. nach InfoCuria). In einigen Entscheidungen wird deutlich, dass der EuGH die Erwägungen, die für oder gegen die Verhältnismäßigkeit sprechen, ebenfalls innerhalb der Prüfung des Gleichheitssatzes heranzieht (so ausdrücklich in EuGH, Urt. v. 14. November 2013, C-187-189/12, a.a.O., S. 7 oben). In Bezug auf den Umfang der Kontrolle konstatiert der EuGH dem Unionsgesetzgeber in dem Bereich der Agrarpolitik in allen seinen Entscheidungen ein weites Ermessen, das seiner politischen Verantwortung, die ihm die Vorschriften der Art. 40 AEUV bis 43 AEUV übertragen, entspreche. In frühen Entscheidungen ist die Rede davon, dass die Gemeinsame Agrarpolitik innerhalb eines weiten Spielraums von Lenkungs- und Interventionsmaßnahmen festzulegen sei (EuGH, Urt. v. 5. Juli 1977, C-114/76, a.a.O. Rn. 6). Folglich habe sich die richterliche Kontrolle auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmissbrauch behaftet sei oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten habe.

Der EuGH hat in seinem Urteil v. 14. März 2013 (C-545/11) in Bezug auf die hier in Rede stehende Regelung des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 geprüft, ob sich die unterschiedliche Behandlung von der Größe der landwirtschaftlich genutzten Fläche durch objektive Gründe, die nicht offensichtlich unangemessen sind, rechtfertigen lässt. Diese Frage hat er bejaht mit Blick auf die Zielsetzung der vorgenommenen Differenzierung. Während der Rat der Europäischen Union die Erhöhung der Kürzungen für alle Betriebsinhaber damit begründet, dass neue umweltbedingte Herausforderungen, wie u.a. der Klimawandel, die zunehmende Bedeutung der Bioenergie sowie die Notwendigkeit einer besseren Wasserbewirtschaftung weitere Finanzmittel zur Finanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raumes erfordern (Erwägungsgrund 9), rechtfertigt er die zusätzlichen Kürzungen bei Landwirten mit Betriebsprämien über 300.000 Euro gesondert. Unter dem Erwägungsgrund 11 der VO Nr. 73/2009 führt der Rat aus, "dass größere Begünstigte nicht dasselbe Niveau an individueller Beihilfe brauchen, damit das Ziel der Einkommensbeihilfe wirksam erreicht wird, und dass ihr Anpassungspotenzial es den größeren Begünstigten leichter macht, mit einem geringeren Niveau an individueller Beihilfe zu arbeiten. Es ist deshalb gerecht, dass Betriebsinhaber, die große Beihilfebeträge erhielten, einen besonderen Beitrag zur Finanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums leisten sollen, mit denen neuen Herausforderungen begegnet wird."

Die Kammer sieht in Übereinstimmung mit der Vorabentscheidung des EuGH keinen Anlass daran zu zweifeln, dass diese Erwägungen nicht offensichtlich unangemessen sind (EuGH, Urt. v. 14. März 2013, C-545/11, a.a.O. Rn.46). Vor dem Hintergrund des weiten Ermessens, über das der Gesetzgeber der Europäischen Union im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, ist der Rat bei seiner Einschätzung nicht von einer offensichtlich irrigen Annahme ausgegangen bzw. ist die vorgesehene Maßnahme zur Erreichung des vom zuständigen Organ verfolgten Ziels nicht offensichtlich ungeeignet (vgl. EuGH, Urt. v. 14. November 2013, C-186-189, a.a.O., S. 7). Es geht dabei nicht darum, ob die vom Gesetzgeber erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche Maßnahme war, sondern darum, ob sie offensichtlich ungeeignet war. Dies ist hier zu verneinen.

Der Rat durfte bei der Ungleichbehandlung der Betriebe an deren Größe anknüpfen und davon ausgehen, dass ein größerer Betrieb aufgrund seiner wirtschaftlich höheren Leistungskraft im Vergleich zu einem kleineren Betrieb weniger Beihilfe benötigt und in der Lage ist, ausgehend von der Größe der landwirtschaftlichen Flächen und dem dadurch bedingten höheren Beihilfebetrag anteilmäßig in einem höheren Umfang zur Finanzierung der Gemeinschaftsförderung von Maßnahmen für die ländliche Entwicklung beizutragen. Es ist nicht sachwidrig, von einem Zusammenhang zwischen der Größe eines Betriebs und Kostenvorteilen auszugehen, denn es ist anerkannt, dass immer größere und technisch weiterentwickelte Maschinen und Tierhaltungsanlagen sowie größere Flächenausstattungen mit größeren Schlägen zwangsläufig zur Senkung der Stückkosten führen und danach vor allem die Betriebsgröße entscheidender Faktor für den wirtschaftlichen Erfolg ist (vgl. Dr. Günther Lißmann, Agrarstruktureller Wandel-Ursachen und Konsequenzen für die Zukunft in http://www.lissmann.eu/ agrarstruktur 91484566.html und Heinke Heisen und Ludwig Theuvsen, Erfolgsfaktoren in der Landwirtschaft: Status Quo und Bedeutung der IT für die Wirtschaftlichkeit der Betriebe in http://www.gilnet.de/Pubblikationen/26 77-80.fdf). Es liegt auch auf der Hand, dass die verfolgte Stärkung der Finanzmittel für die strukturelle Entwicklung über höhere Kürzungsbeträge unmittelbar erreicht werden kann. Ob die Vorgehensweise des Rates im Übrigen wünschenswert oder die Bestmöglichste zur Erreichung des Ziels war, liegt außerhalb der Prüfungskompetenz des EuGH wie auch des angerufenen Gerichts, weil insofern - wie auch im nationalen Recht vergleichbar - eine Einschätzungsprärogative gilt, die es verbietet, die eigene Beurteilung an die Stelle des hierfür vorgesehenen Unionsgesetzgebers zu setzen (vgl. EuGH, Urt. v. 14. März 2013, C-545/11, a.a.O., Rn. 47 und BVerfG, Urt. v. 15. November 2014, 1 BvF 3/11, Rn. 42f; zit. nach juris). Insoweit musste der Rat auch nicht zwingend berücksichtigen, dass mit der Einführung der Betriebsprämie zugleich begründete Anforderungen an die Betriebsführung in den Bereichen Gesundheit, Umwelt und Tierschutz gestellt worden sind (vgl. Art. 5 der VO Nr. 73/2003), die ebenfalls eine finanzielle Belastung der Betriebsinhaber zu Folge hatte. Im Übrigen handelt es sich hierbei um Grundanforderungen, die sich an alle Betriebe unabhängig von ihrer Größe richten. Schließlich ist es auch primär Aufgabe des Uniongesetzgebers, die Tatsache zu würdigen, dass größeren Betrieben ohnehin in der Funktion des Arbeitgebers eine besondere Verantwortung im ländlichen Raum zukommen kann. Es ist durchaus legitim, hieraus auch den Schluss zu ziehen, dass diese auch einen höheren Betrag zur Umsetzung der Gemeinschaftspolitik leisten können. Ebenso wenig ist aus der Annahme dass die Betriebsprämie eine von der Produktion entkoppelte Einkommensstütze sei, zwingend zu folgen, dass Größenvorteile bei der Kürzung durch Modulation nicht berücksichtigt werden können. Demnach kann auch ein Ermessenfehler nicht angenommen werden, da nicht ersichtlich ist, dass der Rat sich von offensichtlich sachwidrigen Umständen hat leiten lassen.

Aber auch wenn man im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik, ausgehend von der frühen Rechtsprechung des EuGH, eine Zweck-Mittel-Relation als Ausprägung der Angemessenheit verlangt (vgl. Urt. v. 5. Juli 1977, C-114/76, Rn. 5 und 6), ist die Ungleichbehandlung nicht offensichtlich unangemessen. Es ist bereits fernliegend, davon auszugehen, dass die im Wege der zusätzlichen Kürzung gewonnenen Mittel nicht Zielen des Art. 39 AEUV dienen und damit die Voraussetzungen des Art. 40 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV, wonach sich die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte auf die Verfolgung der Ziele des Art. 39 zu beschränken hat und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern und Verbrauchern innerhalb der Union auszuschließen ist, nicht erfüllt werden. Schon aus dem Wortlaut des Art. 39 Abs. 1 a) AEUV, wonach es Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik u.a. ist, die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts (...) zu steigern, um nach b) u.a. (...) den in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten und c) die Märkte zu stabilisieren, ergeben sich vielschichtige Zielsetzungen, die auch die Förderung der langfristigen strukturellen Gestaltung des Landwirtschaftssektors mit dem Ziel der Verbesserung der Umwelt, der Landschaft und der Lebensbedingungen umfassen. Letzterer Ziele werden im Übrigen - wie oben im Rahmen der Prüfung des Vertrauensschutzes dargelegt - mit den Europäischen Entwicklungsfonds unmittelbar verfolgt. Hier sei erneut auf die enge sachliche Verknüpfung zwischen den zwei Säulen der gemeinsamen Agrarpolitik verwiesen. Ist danach die Ungleichbehandlung der Betriebe mit der Verfolgung eines der dort genannten Ziele gerechtfertigt, so geht im Rahmen der Zweck-Mittel-Relation die mit der Ungleichbehandlung verbundene Belastung nicht über das für die Zielerreichung erforderliche Maß hinaus. Der Unionsgesetzgeber knüpft, wie bereits ausgeführt, an rechtlich zulässige und nicht sachwidrige Gesichtspunkte - wie die wirtschaftliche Leistungskraft eines Betriebes - an. Es ist nicht ersichtlich, dass die höhere Kürzung der Betriebsprämie für Beträge über einem Wert von 300.000 Euro und damit im Ergebnis ein Weniger an Agrarbeihilfe zu einer unangemessenen Belastung der Großbetriebe führt. Da schon im Rahmen des Abgabenrechts eine progressive Gestaltung der Einkommenssteuer zulässig ist, muss diese Vorgehensweise erst Recht dann angemessen sein, wenn im Rahmen der gewährenden Verwaltung - hier bei landwirtschaftlichen Beihilfen der EU - für die Wirtschaftsteilnehmer der Mitgliedstaaten eine progressive Kürzung der Leistung je nach Wirtschaftskraft der Betriebe vorgesehen ist.

Da danach die Regelung des Art. 7 Abs. 2 der VO Nr. 73/2009 nicht unmittelbar zu einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung führt, kann dieser auch nicht mittelbar verletzt sein, da es dann nicht von Bedeutung sein kann, dass die Länder der ehemaligen DDR aufgrund ihrer besonderen landwirtschaftlichen Struktur in höherem Umfang betroffen sein können. Eine spezielle Regelung wie bei Randgebieten in der Europäischen Union oder bei Regionen mit besonderen klimatischen Bedingungen war nicht erforderlich.

Ebenso wenig besteht aufgrund der hier betroffenen Rechtsform, in der die landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird, ein Anlass zur erneuten Vorlage des Rechtstreits vor dem EuGH. Denn die hier betroffene GmbH wird von der Vorschrift des Art.2 a) der VO Nr. 73/2009 erfasst, wonach Betriebsinhaber jede "Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, unabhängig davon, welchen rechtlichen Status die Vereinigung und ihrer Mitglieder aufgrund nationalen Rechts haben", ist. Eine mögliche Diskriminierung wie im Fall von Genossenschaften gegenüber loseren Vereinigungen außerhalb gesellschaftsrechtlicher Strukturen - wie den GAEC - ist bereits vom Ansatz her ausgeschlossen.

Da im Ergebnis das angerufene Gericht keine Notwendigkeit sieht, den EuGH um eine (erneute) Vorabentscheidung zu ersuchen, hat das Begehren auf eine erhöhte Betriebsprämie für das Antragsjahr 2011, wie bereits oben ausgeführt, keinen Erfolg.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 18.532,37 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts entspricht dem streitbefangenen Geldbetrag (§ 53 Abs. 3 Satz 1 GKG).